Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-165/91

Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. A reabertura da fase oral no presente processo suscitou um debate que nos obriga a completar as nossas conclusões de 14 de Janeiro de 1993 com as seguintes observações.

2. Não nos voltaremos a debruçar detalhadamente sobre o contexto factual e jurídico deste processo, antes remetendo, para o efeito, para a nossa exposição anterior.

3. Como se sabe, o juiz a quo questiona-se sobre se a legislação belga que deve aplicar é compatível com os princípios comunitários da livre circulação de trabalhadores e da igualdade de tratamento entre homens e mulheres.

4. Em nosso entender, não temos que de novo nos debruçar sobre este último princípio. Nada mais faremos, a este respeito, do que remeter para as nossas anteriores conclusões (1).

5. Limitar-nos-emos, portanto, ao outro aspecto do problema, sobre que incidiram tanto as questões que o Tribunal colocou com vista à reabertura da fase oral, como a audiência de 12 de Abril de 1994, quer dizer, a seguinte interrogação: os artigos 48. e 51. do Tratado CEE opõem-se a uma regulamentação nacional que "... às prestações correspondentes a uma pensão que sejam função da situação do cônjuge não trabalhador, atribui diferentes efeitos, conforme essa prestação seja concedida sob a forma de um aumento de pensão do cônjuge activo ou sob a forma de pensão própria concedida ao cônjuge não activo..." (2)?

6. Referindo-nos à situação submetida à apreciação do órgão jurisdicional nacional, o facto de a pensão devida ao cônjuge de S. van Munster nos Países Baixos (a seguir "Estado-membro B"), em virtude dos anos em que residiu nesse Estado, deixar de ter a forma de acréscimo da pensão do marido para passar a ter a de pensão própria, permite ° sabendo-se que os rendimentos globais do casal nos Países Baixos continuam os mesmos ° reduzir, sem violar os artigos 48. e 51. do Tratado, a pensão devida ao marido na Bélgica (a seguir "Estado-membro A") fazendo-a passar da taxa de agregado familiar para a taxa de pessoa só?

7. Recordámo-lo, o artigo 51. refere-se à coordenação e não à harmonização das legislações. A jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre esta matéria é constante: "... o artigo 51. deixa subsistir diferenças entre os regimes de segurança social de cada Estado-membro e, por conseguinte, nos direitos das pessoas que aí trabalham. As diferenças de fundo e de processo entre os regimes de segurança social dos Estados-membros não são por isso afectadas pelo artigo 51. do Tratado" (3).

8. A coordenação ° fase actual da aproximação dos regimes sociais ° não pode dissimular a inexistência de um regime comum de segurança social, nem, portanto, apagar as inevitáveis divergências que existem entre regimes nacionais (4). O nível de protecção social é diferente nos diversos Estados-membros e o trabalhador migrante não pode pretender, por exemplo, obter do Estado de acolhimento um nível de protecção social equivalente ao do seu Estado de origem (5).

9. Os Estados-membros estabelecem as condições de inscrição nos regimes de segurança social, as modalidades de concessão das pensões ° número de anos de inscrição exigidos, designação dos beneficiários, idade de reforma ° bem como o montante das pensões e as formas de prevenir a acumulação das prestações. Cada Estado-membro fixa livremente o montante das pensões que paga ou das quotizações que cobra, bem como os mecanismos que lhe permitem considerar a situação do cônjuge não activo.

10. Aceitar que podem existir diferenças de normas entre Estados-membros é igualmente admitir que estas últimas podem mudar. A ordem jurídica comunitária não reconhece direitos adquiridos ao princípio e ao montante de uma pensão determinada.

11. Este sistema contém em embrião inevitáveis desigualdades de tratamento. A Comissão demonstrou-o claramente na segunda audiência: se a Sr.a van Munster fosse mais velha um mês do que o seu marido, este nunca teria recebido a pensão à taxa de agregado familiar porque, no dia da liquidação da sua reforma, a sua mulher seria credora de uma pensão, enquanto se fosse mais nova um mês a teria podido receber até ser concedida uma pensão própria à sua mulher. Outros exemplos revelaram a existência de distorções de tratamento em situações muito próximas (6). São numerosos.

12. Existem, no entanto, limites a esta liberdade dos Estados-membros.

13. Com efeito, a falta de harmonização dos regimes sociais não pode, neste domínio, dificultar a aplicação dos grandes princípios de direito comunitário.

14. O mesmo se passa quanto ao princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres sobre que já abundantemente nos debruçámos nas nossas anteriores conclusões.

15. Como já referimos, é um outro princípio ° o da livre circulação de trabalhadores ° que se encontra agora no âmago dos debates e relativamente ao qual importa determinar se, e, eventualmente, em que medida, limita o poder de decisão dos Estados-membros em matéria social.

16. Recordemos brevemente a jurisprudência do Tribunal relativa aos artigos 48. e 51. aplicados às regulamentações nesta matéria.

17. Em primeiro lugar, numa primeira série de acórdãos, o Tribunal considerou que o artigo 48. se opõe às regulamentações de segurança social que contêm discriminações baseadas na nacionalidade:

"... cabe à legislação de cada Estado-membro determinar os requisitos do direito ou da obrigação de inscrição num regime de segurança social, ou em determinado ramo de tal regime, desde que não haja discriminação entre os seus nacionais e os cidadãos de outros Estados-membros" (7).

18. Em segundo lugar, numa segunda série de decisões, o Tribunal considerou que uma regulamentação nacional, ainda que indistintamente aplicável, é contrária ao artigo 48. se privar o trabalhador migrante de uma vantagem de que beneficia o trabalhador sedentário:

"... o objectivo dos artigos 48. a 51. do Tratado não seria alcançado caso os trabalhadores migrantes, ao exercerem o respectivo direito de livre circulação, perdessem as vantagens de segurança social proporcionadas pela legislação de um Estado-membro. Na verdade, tal consequência poderia dissuadir os trabalhadores comunitários de exercerem aquele direito, constituindo assim um obstáculo a esta liberdade...

Ora, uma disposição como a em causa no processo principal é susceptível, embora se aplique independentemente da nacionalidade dos trabalhadores em questão, de desfavorecer, no plano da segurança social, os trabalhadores migrantes em relação aos que apenas exerceram a sua actividade num único Estado-membro" (8).

19. Esta última jurisprudência, que aplica ao domínio social o princípio da incompatibilidade com o artigo 48. das restrições, mesmo não discriminatórias, à livre circulação de trabalhadores (9), depara, por sua vez, com limites inevitáveis.

20. Deste modo, não se pode validamente sustentar que uma regulamentação nacional não discriminatória de um Estado-membro, que prevê um montante de quotizações mais elevadas ou prestações ou pensões menores do que noutro Estado-membro, viola o artigo 48. em virtude de dissuadir a vinda de trabalhadores para o primeiro Estado (10). Com efeito, não se pode, com base nesse artigo, tentar chegar por via indirecta a uma harmonização que o artigo 51. não prevê.

21. No processo Hartmann Troiani (11), a Comissão sustentou que o artigo 48. implicava a abolição dos obstáculos, mesmo não discriminatórios, à livre circulação de trabalhadores.

22. Nas conclusões que apresentou nesse processo, o advogado-geral F. G. Jacobs referiu:

"É indiscutível... que o artigo 48. deve receber uma interpretação ampla. Contudo, duvido da possibilidade de invocar disposições gerais do Tratado ° como o artigo 48. ° com vista a preencher lacunas na legislação comunitária de segurança social" (12).

23. Seja como for, de acordo com a jurisprudência deste Tribunal, o artigo 48. opõe-se a uma regulamentação que ou é discriminatória ou priva o trabalhador migrante de uma vantagem de que beneficia o trabalhador sedentário.

24. Encontrar-nos-emos, num caso como o ora em apreço, perante uma situação desse tipo?

25. O que aqui choca é o facto de os rendimentos globais do casal van Munster no Estado-membro B não terem sofrido qualquer alteração: com efeito, o montante da pensão AOW da Sr.a van Munster é igual à redução da pensão AOW do seu marido, pela supressão do acréscimo que anteriormente recebia por cônjuge a cargo. Não existe, portanto, qualquer contrapartida real à redução da pensão no Estado-membro A.

26. Por mais injusto que seja, este resultado faz com que a regulamentação do Estado-membro A seja contrária ao direito comunitário? Dito de outro modo, a situação do recorrente no processo principal é reveladora de uma discriminação ou da perda de uma vantagem na acepção da citada jurisprudência do Tribunal?

27. Como já sustentámos nas nossas anteriores conclusões, consideramos que a regulamentação belga era "originariamente não discriminatória, não impediente" sendo-o actualmente (13).

28. Propomo-nos, num primeiro momento, demonstrar que o artigo 48. não se opõe a uma regulamentação do tipo da do Estado-membro A, em si mesma considerada. Num segundo momento, faremos prova do carácter discriminatório dessa regulamentação, na perspectiva dos seus efeitos a nível de uma modificação legislativa, como a que ocorreu no Estado-membro B.

I ° O artigo 48. não se opõe a uma regulamentação como a do Estado-membro A, individualmente considerada

29. Duas questões devem ser aqui examinadas.

A ° Uma regulamentação deste tipo atribui, por si só, à obtenção de uma pensão própria pelo cônjuge do trabalhador reformado as mesmas consequências, conforme essa pensão seja obtida nesse Estado ou noutro Estado-membro?

B ° Mais concretamente, verifica-se uma discriminação em prejuízo do trabalhador migrante quando o cônjuge é não trabalhador?

° a °

30. À primeira vista, uma regulamentação como a que resulta do Decreto Real n. 50 não é de forma alguma discriminatória: aplica-se indistintamente aos nacionais e não nacionais. Será que se aplica de uma forma diferente aos que nunca fizeram uso da livre circulação, por um lado, e aos trabalhadores migrantes, por outro? Privará os segundos de uma vantagem de que beneficiam os primeiros? Se o cônjuge do trabalhador beneficiar de uma pensão própria na Bélgica ou noutro Estado-membro, é nas mesmas condições que a pensão do trabalhador passa a ser paga à taxa de pessoa só (14)?

31. Analisemos o caso do cônjuge que, no Estado-membro A, beneficia de uma pensão própria.

32. Nesse Estado, tem a possibilidade de a ela renunciar, o que permite manter a pensão do seu cônjuge à taxa de agregado familiar (15).

33. Assim, por exemplo, os cônjuges beneficiam ou da pensão à taxa de agregado familiar (16), ou da pensão à taxa de pessoa só, à qual acresce a pensão própria (17).

34. Daqui decorre que os rendimentos sociais do casal são, no mínimo, iguais à pensão do marido à taxa de agregado familiar e, no máximo, iguais à pensão do marido à taxa de pessoa só, acrescida da pensão própria da mulher, prestações cujo total pode ser superior à pensão do marido à taxa de agregado familiar (18).

35. A situação do trabalhador migrante cujo cônjuge beneficia de uma pensão própria noutro Estado-membro conduz ao mesmo resultado.

36. Com efeito, a pensão própria que o cônjuge-mulher recebe no Estado-membro B não pode ser objecto de renúncia. No Estado-membro A, é deduzida da pensão do marido à taxa de agregado familiar (19), se bem que os rendimentos globais do casal sejam, em princípio, pelo menos iguais à pensão do marido à taxa de agregado familiar (20).

37. Por conseguinte, a regulamentação do Estado-membro A produz, sobre a pensão do trabalhador, efeitos jurídicos idênticos aos direitos do outro cônjuge, quer estes sejam adquiridos nesse Estado ou noutro Estado-membro.

38. Debrucemo-nos um instante sobre a ratio legis da regulamentação nacional que obriga a que a pensão do assegurado deixe de ser paga à taxa de agregado familiar para o passar a ser à taxa de pessoa só se o cônjuge beneficiar de uma pensão própria.

39. A taxa de agregado familiar só se concebe desde que o assegurado tenha o cônjuge a cargo. Regra geral, não é o que se passa quando o cônjuge aufere de uma pensão própria. É lógico que o cidadão comunitário que se encontra nessa situação perca a taxa máxima. Seria, pelo contrário, anormal que dela pudesse continuar a beneficiar quando o seu cônjuge tem rendimentos próprios. Daqui resultaria uma discriminação a contrario relativamente ao trabalhador sedentário do Estado-membro A. Com efeito, observa-se que ao mesmo tempo este, cuja mulher beneficia de uma pensão própria, passaria a receber a sua pensão à taxa de pessoa só.

40. O sistema adoptado pelo Estado-membro A é concebido de tal forma que os rendimentos do casal não podem exceder a pensão do cônjuge activo à taxa de agregado familiar (quando o outro cônjuge renuncia à sua pensão própria) ou a pensão do cônjuge activo à taxa de pessoa só, acrescida da pensão própria do outro cônjuge. Não permite cumular a pensão do cônjuge activo à taxa acrescida com a pensão própria do outro cônjuge. Este sistema é ao mesmo tempo coerente e equitativo.

° b °

41. Em princípio, a regulamentação do Estado-membro A também não é discriminatória e também não conduz a que o trabalhador migrante perca um direito se o seu cônjuge não trabalhar. A diferença de regime resultante das duas regulamentações em causa não é, por si só, reveladora de qualquer discriminação.

42. O que importa comparar é a situação do trabalhador migrante cujo cônjuge não trabalha com a do trabalhador sedentário cujo cônjuge também não trabalha.

43. Consideremos a hipótese de, em ambos os casos, o cônjuge não exercer qualquer actividade profissional e não poder beneficiar de uma pensão por ter trabalhado.

44. No Estado-membro A, o cônjuge inactivo não pode beneficiar de uma pensão baseada nos anos de residência, visto esse Estado não consagrar essa forma de pensão. A pensão do trabalhador desse Estado que nunca utilizou a liberdade de circulação apenas a título excepcional poderá passar à taxa de pessoa só devido ao seu cônjuge inactivo: só excepcionalmente é que este pode ter direito, nesse Estado, a uma pensão própria (21).

45. Em contrapartida, no mesmo Estado, a redução da pensão para a taxa de pessoa ocorrerá relativamente ao trabalhador migrante cujo cônjuge, apesar de nunca ter sido trabalhador, conseguiu obter uma pensão própria noutro Estado-membro por aí ° caso dos Países Baixos ° se conceder ao não trabalhador esse tipo de pensão em função do tempo de residência.

46. O cônjuge inactivo titular de uma pensão própria que implica a redução da pensão do outro cônjuge será portanto, a maior parte das vezes, o de um trabalhador migrante.

47. No entanto, daqui não resulta, automaticamente, uma discriminação entre 1) o trabalhador cujo cônjuge inactivo lhe dá direito a um acréscimo da pensão (taxa de agregado familiar) e 2) o trabalhador cujo cônjuge inactivo beneficia de uma pensão própria (baseada na residência), que implica a redução para a taxa de pessoa só da sua pensão no primeiro Estado.

48. Como já vimos (22), em ambos os casos, o resultado final pode ser idêntico. No primeiro, como o cônjuge inactivo não tem direito a uma pensão própria, o trabalhador recebe uma pensão à taxa de agregado familiar. No segundo, aufere igualmente a pensão à taxa de agregado familiar mas reduzida do montante da pensão própria que o cônjuge inactivo recebe no outro Estado-membro. O total dos rendimentos do casal é, em ambos os casos, pelo menos igual à pensão do cônjuge trabalhador à taxa de agregado familiar.

49. À primeira vista, portanto, o Estado-membro A atribui os mesmos efeitos à obtenção de uma pensão pelo cônjuge inactivo consoante essa prestação tenha a sua origem na sua própria lei ou na de outro Estado-membro. Até aí, a sua regulamentação não é, portanto, discriminatória pois não priva o trabalhador migrante de uma vantagem de que beneficia o sedentário.

II ° O artigo 48. opõe-se a determinados efeitos que a legislação do Estado-membro A faz produzir à modificação legislativa ocorrida no Estado-membro B

50. A regulamentação do Estado-membro A torna-se discriminatória ° "marginalmente", se assim se pode dizer ° em razão de determinados efeitos que tem sobre a legislação do Estado-membro B? É esta ° e o Tribunal sabe-o ° a questão central deste processo.

51. A esta questão já respondemos ° e continuaremos a fazê-lo ° pela afirmativa.

52. Em nosso entender, a discriminação surge em virtude da extrema especificidade da situação do segurado, como é o caso do recorrente no processo principal. Encontra-se limitada às circunstâncias específicas desse tipo de situação, não deixando, no entanto, de ser caracterizada.

53. Com efeito, a questão coloca-se nos seguintes termos: esta regulamentação, que admite a manutenção da pensão do cônjuge trabalhador à taxa de agregado familiar quando este recebe igualmente uma pensão à taxa majorada (por cônjuge a cargo) noutro Estado-membro (23), pode recusar a manutenção dessa taxa quando, para rendimentos globais constantes, a majoração nesse segundo Estado-membro é objecto de uma simples novação por transformação do seu quantitativo em pensão própria do cônjuge não trabalhador?

54. É esta a opção que se coloca ao Tribunal.

55. O Tribunal poderá acentuar que a reforma legislativa ocorrida no Estado-membro B, porque atribui à mulher direitos próprios à pensão, contribui para garantir a sua independência, podendo então considerar que os direitos dos cônjuges foram modificados na sua substância e que se está em presença de duas situações diferentes ainda que, por puro acaso, o antigo acréscimo e a pensão que o substituiu sejam de igual montante. Assim, o Tribunal poderá concluir que, como o cônjuge não trabalhador já não está ° para falar correctamente ° a cargo, pois recebe uma pensão própria, não se verifica, por conseguinte, qualquer discriminação ou entrave à livre circulação de trabalhadores.

56. Mas o Tribunal pode considerar ° e é para esta solução que nos inclinamos ° que o que importa considerar é o rendimento global de um casal de que um dos membros é um trabalhador migrante que tem a seu cargo um cônjuge inactivo.

57. Verificará então que, num caso como o em apreço, a modificação que se verificou a nível do agregado familiar na sequência da reforma legislativa ocorrida no Estado-membro B é nitidamente mais formal do que substancial: apenas o marido trabalhou, a mulher nunca o fez, os rendimentos globais do casal nesse Estado continuaram a ser os mesmos, o facto de a mulher aí passar a receber, a título pessoal, metade da pensão anteriormente paga ao seu marido devido a ela não introduziu qualquer melhoria a esse respeito.

58. Disto o Tribunal retirará, portanto, que o direito comunitário se opõe à redução em causa.

59. Qualquer outra solução prejudicaria o trabalhador migrante relativamente ao sedentário que, no Estado-membro A e possuindo igualmente um cônjuge a cargo, não corre o risco de ver a sua pensão reduzida. Discriminatória, dificulta portanto a livre circulação de trabalhadores.

60. Se existe um domínio onde a substância deve primar sobre a forma e a realidade sobre a aparência, é bem o da livre circulação de trabalhadores na perspectiva, designadamente, dos direitos por si adquiridos no termo da vida activa.

61. Quanto à segunda questão colocada, remetemos para o que já anteriormente escrevemos (24).

62. É por isso que, mantendo com firmeza a orientação das nossas primeiras conclusões, propomos que o Tribunal declare:

"1) O artigo 4. , n. 1, da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, conjugado com o artigo 7. , n. 1, alínea c), da mesma directiva, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que uma disposição nacional atribua consequências diferentes à concessão de uma pensão por cônjuge inactivo, consoante esta prestação seja concedida sob a forma dum aumento da pensão do cônjuge activo ou sob a forma de uma pensão concedida pessoalmente ao cônjuge inactivo.

2) Os artigos 3. , alínea c), e 48. , do Tratado CEE opõem-se a que, quando não seja justificada por razões de ordem pública, de segurança pública, ou de saúde pública, uma regulamentação nacional tenha por efeito que o trabalhador migrante cujo cônjuge inactivo permanece a seu cargo seja privado da pensão à taxa de agregado familiar num primeiro Estado-membro, devido a uma pensão paga directamente a esse cônjuge noutro Estado-membro quando, sem aumento global dos rendimentos do agregado familiar que nele são recebidos, esta última substitua pura e simplesmente o aumento da pensão anteriormente concedido neste último Estado ao trabalhador pelo cônjuge inactivo a seu cargo."

(*) Língua original: francês.

(1) ° N.os 17 e 18, e n. 1 da parte decisória.

(2) ° V. a primeira questão colocada pelo juiz a quo.

(3) ° Acórdão de 7 de Fevereiro de 1991, Roenfeldt (C-227/89, Colect., p. I-323, n. 12).

(4) ° V. acórdão de 13 de Outubro de 1977, Mura (22/77, Recueil, p. 1699, n. 10).

(5) ° V. Willms, B.: Artikel 51 , n. 35, in Kommentar zum EWG-Vertrag, Groben, Thiesing, Ehlermann, 4.ª edição, p. 870.

(6) ° V. as respostas escritas da Comissão às questões do Tribunal de Justiça, datada de 11 de Março de 1994.

(7) ° V., designadamente, acórdão de 18 de Maio de 1989, Hartmann Troiani (368/87, Colect., p. 1333, n. 21).

(8) ° N.os 18 e 19 do acórdão de 7 de Março de 1991, Masgio (C-10/90, Colect., p. I-1119), sublinhado nosso. V. jurisprudência citada.

(9) ° V., a este respeito, a fórmula muito geral utilizada no acórdão de 31 de Março de 1993, Kraus (C-19/92, Colect., p. I-1663): ... os artigos 48. e 52. opõem-se a qualquer medida nacional, relativa às condições de utilização de um título universitário complementar obtido noutro Estado-membro, que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, é susceptível de afectar ou de tornar menos atraente o exercício pelos nacionais comunitários, incluindo os do Estado-membro autor da medida, das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado (sublinhado nosso).

(10) ° V., neste sentido, ponto 4.5 das respostas do Reino Unido às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça.

(11) ° Acórdão de 18 de Maio de 1989, citado na nota 7.

(12) ° Ponto 23, sublinhado nosso.

(13) ° Pontos 47 e 48.

(14) ° V., a este respeito, o ponto 6.6 das respostas do Governo do Reino Unido às questões do Tribunal de Justiça e p. 21 da tradução francesa das observações do recorrido.

(15) ° Artigo 10. , n. 4, do Decreto Real n. 50.

(16) ° Ibidem.

(17) ° Artigo 10. , n. 1, alínea b), do Decreto Real n. 50.

(18) ° V., neste sentido, as observações da recorrida, pp. 8 e 9, e as respostas do Governo do Reino Unido às questões do Tribunal de Justiça, ponto 2.7. V. igualmente as observações da Comissão.

(19) ° Artigo 10. , n. 4, último parágrafo, do Decreto Real n. 50.

(20) ° V. as observações da Comissão, I.4, do recorrido, II.A e C, e as respostas deste às questões do Tribunal de Justiça, p. 2. V., igualmente, as respostas do Governo do Reino Unido às questões do Tribunal de Justiça, ponto 2.7.

(21) ° O cônjuge não trabalhador não tem direito, na Bélgica, a uma pensão própria baseada nos anos de emprego (em virtude de, exactamente, ser não trabalhador), nem a uma pensão própria baseada nos anos de residência. No entanto, pode auferir de uma pensão própria ou benefício equivalente com base noutros fundamentos. V. artigo 10. , n. 1, alínea a), do Decreto Real n. 50.

(22) ° V. supra, pontos 33 e 34.

(23) ° É o caso da legislação nacional neerlandesa antes da alteração de 1 de Abril de 1985.

(24) ° Pontos 54 e 55.