Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-161/25

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 16 de abril de 2026 (1)

Processos apensos C‑161/25 e C‑162/25

Autorità di regolazione dei trasporti

contra

Captrain Italia,

Rail Cargo Carrier Italy Srl,

Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,

Inrail SpA,

SBB Cargo Italia Srl,

Oceanogate Italia SpA,

GTS Rail SpA,

Adriafer Srl con socio unico,

DB Cargo Italia Srl,

Sangritana SpA (C‑161/25),

e

Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25)

sendo interveniente

Rete Ferroviaria Italiana SpA

[pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]

« Reenvio prejudicial — Transporte — Espaço ferroviário europeu único — Diretiva 2012/34/UE — Artigo 35.° — Regime de melhoria do desempenho — Âmbito — Serviço internacional de transporte de mercadorias — Perturbações imputáveis às empresas ferroviárias — Sanções transfronteiriças — Regime nacional de sanções adicional e distinto do regime geral aplicável a toda a rede — Acumulação de vários regimes de sanções — Coordenação desses diferentes regimes — Condições — Margem de manobra dos Estados‑Membros »

I. Introdução

1. Os presentes pedidos de decisão prejudicial, apresentados pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), têm por objeto a interpretação do artigo 97.° TFUE e do artigo 35.° da Diretiva 2012/34/UE (2).

2. Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem a Autorità di regolazione dei trasporti (Autoridade Reguladora dos Transportes, Itália) (a seguir «ART») e a Rete Ferroviaria Italiana SpA (a seguir «RFI») a várias empresas ferroviárias que exercem as suas atividades no mercado italiano (3), a respeito da decisão da ART que aprova as «indicações e disposições relativas às “especificações da rede 2024”» estabelecidas pelo gestor da infraestrutura ferroviária nacional, a saber, a RFI, as quais incluem um regime de sanções destinado a punir as empresas ferroviárias quando sejam excedidos os tempos de paragem nas estações de ligação com as redes estrangeiras (a seguir «sanções transfronteiriças»).

3. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões centrar‑se‑ão na análise das cinco primeiras questões prejudiciais dos dois processos, redigidas em termos quase idênticos. Estas suscitam, em substância, a problemática de saber se o artigo 35.° da Diretiva 2012/34, que ainda não foi objeto de interpretação pelo Tribunal de Justiça, permite aos Estados‑Membros instituir, paralelamente ao regime de melhoria do desempenho previsto neste artigo, regimes específicos de sanções ligados às perturbações da rede ferroviária e, em caso afirmativo, se, e em que medida, esses diferentes regimes são acumuláveis e devem ser coordenados.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

4. Nos termos dos considerandos 2 e 3 da Diretiva 2012/34:

«(2) Uma maior integração do setor dos transportes da União constitui um elemento essencial da realização do mercado interno, e os caminhos de ferro constituem um elemento vital do setor dos transportes na União rumo à mobilidade sustentável.

(3) A eficácia da rede ferroviária deverá ser melhorada com vista à sua integração num mercado competitivo, tendo simultaneamente em conta as características específicas dos caminhos de ferro.»

5. O artigo 35.° desta diretiva, sob a epígrafe «Regime de melhoria do desempenho», tem a seguinte redação, nos seus n.os 1 e 2:

«1. Os regimes de tarifação da utilização da infraestrutura devem incentivar as empresas ferroviárias e os gestores de infraestrutura a minimizar as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária através da criação de um regime de melhoria do desempenho. Esse regime pode incluir sanções para atos que perturbem o funcionamento da rede, compensações para as empresas afetadas pelas perturbações e prémios para os desempenhos superiores às previsões.

2. Os princípios essenciais do regime de melhoria do desempenho previstos no Anexo VI, ponto 2, aplicam‑se a toda a rede.»

6. O artigo 56.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Funções da entidade reguladora», enumera as funções da entidade reguladora. Ao abrigo do seu n.° 1, os candidatos têm o direito de recorrer a esta entidade reguladora quando considerem ter sido tratados de forma injusta ou discriminatória ou de algum outro modo lesados, nomeadamente, para impugnar determinadas decisões do gestor de infraestrutura, entre as quais figuram as relativas às especificações da rede e aos critérios estabelecidos nessas especificações. Em conformidade com o n.° 2 deste artigo, a referida entidade verifica, em particular, se as especificações da rede contêm cláusulas discriminatórias.

7. O anexo VI da mesma diretiva, intitulado «Requisitos relativos aos custos e taxas associados à infraestrutura ferroviária», tem a seguinte redação, no seu ponto 2:

«O regime de melhoria do desempenho a que se refere o artigo 35.° deve ter por base os princípios essenciais seguintes:

a) A fim de garantir o nível de desempenho acordado e de não comprometer a viabilidade económica dos serviços, o gestor de infraestrutura define, em concertação com os candidatos, os parâmetros essenciais do regime de melhoria do desempenho, em especial a valoração dos atrasos, os limiares de compensação a título do regime relativos à circulação de cada comboio e de todos os comboios da empresa num período dado;

b) O gestor de infraestrutura comunica à empresa ferroviária, pelo menos cinco dias antes da circulação da composição, o horário de serviço com base no qual serão determinados os atrasos. O gestor de infraestrutura pode aplicar um prazo de pré‑aviso mais reduzido em caso de força maior ou de alteração tardia do horário de serviço;

c) Os atrasos são classificados nas classes e subclasses seguintes:

[...]»

B. Direito italiano

1. Decreto‑Lei n.° 201/2011

8. Nos termos do artigo 37.° do decreto‑legge n.° 201 — Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Decreto‑Lei n.° 201, que aprova Disposições Urgentes para o Crescimento, a Equidade e a Consolidação das Contas Públicas), de 6 de dezembro de 2011 (4), convertido em lei, com alterações, pela Lei n.° 214, de 22 de dezembro de 2011 (5), sob a epígrafe «Liberalização do Setor dos Transportes»:

«1. No âmbito das atividades de regulação dos serviços de utilidade pública referidos na Lei n.° 481, de 14 de novembro de 1995, é criada a Autoridade Reguladora dos Transportes, a seguir “Autoridade” que funciona de forma autónoma e com independência de juízo e de apreciação. [...] A Autoridade é competente no domínio dos transportes e do acesso às infraestruturas conexas e aos serviços auxiliares, nos termos da regulamentação europeia e no respeito pelo princípio da subsidiariedade e das competências das regiões e das autarquias locais referidas no Título V da Parte II da Constituição. [...]

2. A Autoridade é competente no domínio dos transportes e do acesso às infraestruturas relevantes e, em especial, assegura:

a) a garantia, segundo métodos que favoreçam a concorrência, da eficiência produtiva da gestão e da contenção dos custos para os utentes, as empresas e os consumidores, e de condições de acesso equitativas e não discriminatórias às infraestruturas ferroviárias, portuárias e aeroportuárias e às redes de autoestradas, [...]

b) a definição, se tal for considerado necessário em função das condições de concorrência efetivamente existentes nos diferentes mercados de serviços de transporte nacional e local, dos critérios de fixação pelos organismos competentes das tarifas, taxas e portagens, tendo em conta a necessidade de assegurar o equilíbrio económico das empresas reguladas, a eficiência produtiva da gestão e a contenção dos custos para os utentes, as empresas e os consumidores;

[...]

i) com especial referência ao acesso à infraestrutura ferroviária, o exercício de todas as funções de entidade reguladora referidas no artigo 37.° do Decreto Legislativo n.° 188, de 8 de julho de 2003 e, em especial, a definição dos critérios de determinação das portagens pelo gestor da infraestrutura e a definição dos critérios de repartição dos canais horários e da capacidade e o controlo da sua correta aplicação pelo gestor da infraestrutura;

[...]»

2. Decreto Legislativo n.° 112/2015

9. O artigo 13.° do decreto legislativo n.° 112 — Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) [Decreto Legislativo n.° 112, que transpõe a Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um Espaço Ferroviário Europeu Único (reformulação)], de 15 de julho de 2015 (6), sob a epígrafe «Condições de acesso aos serviços», enuncia, no seu n.° 1:

«O gestor da infraestrutura garante e, por conseguinte, fornece a todas as empresas ferroviárias às quais foram atribuídos canais horários, em condições equitativas e não discriminatórias e sem que seja devida qualquer taxa adicional relativamente à taxa de acesso e utilização da infraestrutura, a prestação dos seguintes serviços que constituem o pacote mínimo de acesso:

a) O tratamento dos pedidos de capacidade de infraestrutura ferroviária, para efeitos da celebração dos contratos de utilização da infraestrutura;

b) O direito de utilização da capacidade atribuída;

c) A utilização da infraestrutura ferroviária, nomeadamente de agulhas e entroncamentos;

d) O controlo e a regulação da circulação ferroviária, a sinalização e o encaminhamento dos comboios, bem como a comunicação de qualquer informação relativa à circulação;

e) A utilização de meios de alimentação elétrica para a corrente de tração, quando disponíveis;

f) Quaisquer outras informações necessárias à execução ou gestão do serviço para o qual a capacidade foi concedida.

[...]»

10. O artigo 21.° deste decreto legislativo, sob a epígrafe «Regime de acompanhamento do desempenho do transporte ferroviário», prevê:

«1. A fim de minimizar os problemas de funcionamento causados por eventuais perturbações na circulação ferroviária, o gestor da infraestrutura adota, sem custos adicionais para o orçamento do Estado, um sistema adequado de controlo do desempenho do transporte ferroviário, que pode prever a possibilidade quer de impor cláusulas penais aos utilizadores da rede que causem tais perturbações, quer de conceder indemnizações aos utilizadores da rede prejudicados por essas perturbações, quer ainda de conceder formas de recompensa para os utilizadores da rede que se distingam por desempenhos superiores aos previstos nos respetivos contratos de acesso à infraestrutura.

2. Os princípios básicos do regime de controlo do desempenho previstos no anexo VI, ponto 2, da [Diretiva 2012/34] aplicam‑se a toda a rede gerida pelo gestor da infraestrutura.»

11. O artigo 37.°, n.° 1, do referido decreto legislativo, sob a epígrafe «Entidade reguladora», dispõe:

«A entidade reguladora é a Autoridade Reguladora dos Transportes, que é competente no domínio do transporte ferroviário e do acesso às infraestruturas correspondentes, nos termos do artigo 37.° do Decreto‑Lei n.° 201, de 6 de dezembro de 2011, convertido em lei, com alterações, pela Lei n.° 214, de 22 de dezembro de 2011, do artigo 37.° do Decreto‑Lei n.° 1, de 24 de janeiro de 2012, convertido em lei, com alterações, pela Lei n.° 27, de 24 de março de 2012, da [Diretiva 2012/34], e do presente decreto. A entidade atua com plena autonomia e independência de juízo e de apreciação. [...]»

III. Litígios no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

12. Por decisão adotada em 2022, a ART aprovou as «indicações e disposições relativas às “especificações da rede 2024”» apresentadas pelo gestor da infraestrutura ferroviária nacional, a saber, a RFI. No âmbito desta decisão, a ART determinou que algumas dessas indicações e disposições seriam transpostas no prospetto informativo della rete (especificações da rede) (a seguir «PIR») para o ano de 2024, enquanto outras seriam transpostas no PIR para o ano de 2023.

13. As indicações e disposições relativas ao PIR para os anos de 2023 e 2024 incluíam, nomeadamente, sanções fronteiriças, a saber, sanções aplicadas às empresas ferroviárias quando são excedidos os tempos de paragem nas estações fronteiriças. Essas sanções fronteiriças vieram assim somar‑se às já previstas, no âmbito do regime de melhoria do desempenho baseado no artigo 35.° da Diretiva 2012/34, conforme transposto para o direito italiano pelo artigo 21.° do Decreto Legislativo n.° 112/2015, que estabelece um quadro geral que assenta na aplicação de sanções em caso de atrasos imputáveis às empresas ferroviárias ou ao gestor da infraestrutura.

14. As empresas ferroviárias demandantes interpuseram no Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Administrativo Regional do Piemonte, Itália) um recurso de anulação da decisão da ART e do PIR para o ano de 2023, alegando, nomeadamente, que esses atos instituíam um regime de sanções distinto do previsto no artigo 35.° no anexo VI da Diretiva 2012/34.

15. Por sentença proferida em 2023, esse órgão jurisdicional considerou que a ART era competente para prever as sanções fronteiriças com base no artigo 35.° da Diretiva 2012/34 e no artigo 21.° do Decreto Legislativo n.° 112/2015. No entanto, entendeu que, embora a coexistência destas sanções com as decorrentes do regime de melhoria do desempenho não seja, por si só, contrária à legislação aplicável, a ART deveria ter previsto a sua aplicação também ao gestor da infraestrutura e o acompanhamento das mesmas por mecanismos compensatórios adequados. Além disso, o referido órgão jurisdicional salientou a inexistência de coordenação entre os dois regimes de incentivo e a falta de avaliação técnica das suas potenciais interações, pelo que a decisão da ART estava insuficientemente fundamentada quanto às suas modalidades concretas de execução. Remeteu, portanto, o processo à ART para que esta exercesse, sendo o caso, de novo o seu poder.

16. A ART e a RFI interpuseram recurso dessa sentença para o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), o órgão jurisdicional de reenvio. As empresas ferroviárias demandantes, por seu lado, interpuseram um recurso subordinado, no qual impugnaram a conclusão do Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Administrativo Regional do Piemonte) segundo a qual a ART dispunha efetivamente do poder de adotar sanções fronteiriças com base no artigo 35.° da Diretiva 2012/34.

17. Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende determinar se um regime como o instituído no artigo 21.° do Decreto Legislativo n.° 112/2015, que não exclui a aplicação de um regime de sanções adicional e distinto do previsto de forma geral no PIR, é compatível com o artigo 35.° da Diretiva 2012/34.

18. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em especial, sobre se o artigo 35.° desta diretiva, que prevê sanções para atos que perturbem o funcionamento da rede, compensações para as empresas afetadas pelas perturbações e prémios para os desempenhos superiores às previsões, pode ser interpretado no sentido de que essas sanções previstas em normas adicionais e distintas do regime geral estabelecido no PIR, podem ser instituídas, implicando assim uma acumulação de sanções pelo mesmo facto (ou seja, um atraso numa estação fronteiriça) e alargando de facto as disposições deste regime aos incumprimentos cometidos nas estações fronteiriças.

19. A este respeito, esse órgão jurisdicional considera que um regime integrado e coordenado que comporte dois tipos de sanções não pode ser admitido sem uma definição clara da sua natureza e do seu grau de autonomia à luz do direito da União. Em seu entender, importa, nomeadamente, no respeito pelo princípio da segurança jurídica, determinar se o direito da União permite tal acumulação de regimes de sanções ou, caso seja exigida uma coordenação, em que medida estes dois regimes garantem, incluindo para as sanções aplicadas nas estações fronteiriças, o respeito pelos princípios inerentes ao direito de acesso aos serviços.

20. Na hipótese de o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 admitir a acumulação de vários regimes de sanções, podendo assim ser aplicada a uma empresa ferroviária, pelo mesmo facto, como um atraso ocorrido numa estação fronteiriça, simultaneamente uma sanção por força do regime geral aplicável a toda a rede e uma sanção específica para uma estação fronteiriça, importa precisar as exigências que enquadram essa acumulação, a saber, por um lado, se esta disposição impõe à autoridade nacional competente, no caso em apreço a ART, o respeito pelo princípio da neutralidade do mecanismo instituído, nomeadamente, prevendo prémios para as empresas ferroviárias diligentes, compensações para as empresas lesadas e a aplicação de sanções também ao gestor da infraestrutura quando esteja na origem do atraso, e, por outro, se, e em que medida, o artigo 35.° desta diretiva impõe à autoridade nacional competente o dever de coordenar o regime geral de melhoria do desempenho e o regime específico de sanções fronteiriças, para que estes dois mecanismos concorram de forma coerente para o objetivo de desempenho da rede sem implicar um encargo desproporcionado para as empresas ferroviárias sujeitas ao pagamento de sanções fronteiriças.

21. Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça, no processo C‑161/25, seis questões prejudiciais, das quais as cinco seguintes são objeto das presentes conclusões limitadas:

«1) Pode ser imposto um regime de sanções fora da previsão expressa do artigo 35.° da Diretiva 2012/34/UE?

2) Permite o artigo 35.° [da Diretiva 2012/34] a acumulação de vários regimes de sanções? Ou seja, em relação ao mesmo facto (o atraso numa estação fronteiriça), pode a empresa ferroviária sofrer simultaneamente a sanção prevista no regime geral aplicável a toda a rede e uma sanção específica relativa à estação fronteiriça?

3) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, exige o artigo 35.° [da Diretiva 2012/34] que a autoridade reguladora [dos transportes], ao introduzir ou ao “validar” um regime de sanções relativo às estações fronteiriças a cargo das empresas ferroviárias, fique obrigada a fazer cumprir os requisitos desta disposição, garantindo a neutralidade da medida, de forma que devam ser previstos: i) prémios para as empresas ferroviárias diligentes, ii) compensações para as empresas lesadas, e que iii) o gestor deva também sancionado se estiver na origem do atraso, partindo do princípio de que a neutralidade implica sempre a bilateralidade das sanções individuais?

4) Em caso de resposta afirmativa à questão [n.° 2]), deve o artigo 35.° [da Diretiva 2012/34] impor à autoridade reguladora [dos transportes] a coordenação do regime de sanções do “performance regime” e do regime de sanções fronteiriças, de modo a que os dois regimes prossigam de forma coordenada o objetivo da eficiência da rede, sem serem excessivamente onerosos para as empresas ferroviárias afetadas pelas sanções fronteiriças? Em que termos?

5) Em caso de resposta afirmativa à questão [n.° 2]), exige o artigo 35.° [da Diretiva 2012/34] que os montantes máximos previstos nos dois regimes de sanções sejam coordenados e que o seu impacto económico nas empresas ferroviárias seja avaliado, de modo a estabelecer‑se um equilíbrio entre o princípio da eficiência e o princípio da proporcionalidade e da razoabilidade e a não comprometer a rentabilidade dos serviços ferroviários?»

22. No processo C‑162/25, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu também suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as mesmas questões prejudiciais que as submetidas no processo C‑161/25, com exceção da terceira questão, cuja parte final tem a seguinte redação:

«Em caso de resposta afirmativa à [segunda questão], exige o artigo 35.° [da Diretiva 2012/34] que a autoridade reguladora [dos transportes], ao introduzir ou, em todo o caso, ao “validar” um regime de sanções relativo às estações fronteiriças a cargo das empresas ferroviárias de mercadorias, fique obrigada a fazer cumprir os requisitos desta disposição, garantindo a neutralidade da medida, de forma que devam ser previstos: i) prémios para as empresas ferroviárias diligentes, ii) compensações para as empresas lesadas; e que iii) o gestor deva também ser sancionado se estiver na origem do atraso, partindo do princípio de que a neutralidade implica sempre a bilateralidade das sanções individuais?»

23. Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 1 de abril de 2025, os processos C‑161/25 e C‑162/25 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.

24. Foram apresentadas observações escritas ao Tribunal de Justiça pela Captrain Italia, pela Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, pela RFI, pelos Governos Italiano e Polaco e pela Comissão Europeia.

IV. Análise

A. Observações preliminares

25. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto, em substância, a compatibilidade, com o artigo 35.° da Diretiva 2012/34, de uma legislação nacional que não exclui a aplicação de um regime de sanções adicional e distinto do previsto, de forma geral, pelo regime de melhoria do desempenho referido neste artigo. A interpretação do referido artigo está no cerne das cinco questões prejudiciais formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio, que são objeto das presentes conclusões limitadas.

26. A título preliminar, observo que o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 prevê a criação de um regime de melhoria do desempenho cujo objetivo é otimizar a utilização da infraestrutura ferroviária, incentivando as empresas ferroviárias e o gestor da infraestrutura a adotarem modos de gestão mais eficientes. Para o efeito, permite aos Estados‑Membros implementar um conjunto de medidas destinadas a alcançar esse objetivo, nomeadamente sanções para atos que perturbem o funcionamento da rede, compensações para as empresas afetadas pelas perturbações e prémios para os desempenhos superiores às previsões. Os regimes de melhoria do desempenho assim estabelecidos pelos Estados‑Membros devem, ainda, respeitar os princípios essenciais enunciados no ponto 2 do anexo VI, desta diretiva.

27. Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 11.° da Diretiva 2001/14/CE (7), que foi substituído pelo artigo 35.° da Diretiva 2012/34, que, embora os Estados‑Membros devam incluir nos regimes de tarifação da infraestrutura ferroviária um regime de melhoria do desempenho para incentivar tanto as empresas ferroviárias como o gestor da infraestrutura a melhorar o desempenho da rede, estes últimos continuam a dispor de liberdade para escolher as medidas concretas que fazem parte do referido regime, desde que estas constituam um conjunto coerente e transparente que possa ser qualificado de «regime de melhoria do desempenho» (8).

28. Por conseguinte, como decorre dos elementos anteriores, embora os Estados‑Membros tenham a obrigação, por força do artigo 35.° da Diretiva 2012/34, de instituir a nível nacional um regime de melhoria do desempenho, este artigo deixa‑lhes uma margem de apreciação quanto à sua configuração concreta, uma vez que nenhuma precisão é fornecida quanto à sua forma ou às suas exatas modalidades (9).

29. Com efeito, enquanto instrumento de harmonização mínima, o referido artigo não define um regime de sanções determinado, mas limita‑se a reconhecer aos Estados‑Membros a faculdade de prever um conjunto de medidas, incluindo sanções, a fim de alcançar os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2012/34. Por outras palavras, o mesmo artigo impõe‑lhes uma obrigação de resultado, uma vez que devem certificar‑se de que o regime de melhoria do desempenho instituído permite minimizar as perturbações e melhorar o desempenho da rede ferroviária.

30. É à luz das considerações anteriores que há que examinar as questões prejudiciais, relativas à interpretação do artigo 35.° da Diretiva 2012/34, submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no âmbito do presente processo.

B. Quanto à primeira questão prejudicial

1. Quanto à admissibilidade

31. Antes de proceder à análise da primeira questão prejudicial, é necessário pronunciar‑se sobre a exceção de inadmissibilidade invocada pelo Governo Italiano. Este último alega, nomeadamente, que, tal como foi formulada, esta questão é inadmissível, dado que o órgão jurisdicional de reenvio não especificou, por um lado, a natureza da dúvida relativa à aplicação do artigo 35.° da Diretiva 2012/34 no processo principal e, por outro, se a interpretação proposta por esse órgão jurisdicional na decisão de reenvio é suscetível de ser contrária a uma disposição nacional.

32. A este respeito, recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, gozam de uma presunção de pertinência e o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União pedida não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (10).

33. Ora, não se revela ser o caso, uma vez que a primeira questão prejudicial tem por objeto a interpretação de uma disposição do direito da União, cuja pertinência no âmbito do litígio no processo principal resulta de forma suficientemente clara da decisão de reenvio. Com efeito, decorre dessa decisão que a interpretação do artigo 35.° da Diretiva 2012/34, solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio, é necessária para determinar se o regime italiano aplicável no caso vertente, que não exclui a possibilidade de instituir um regime de sanções específico para as estações fronteiriças, adicional e distinto do instituído pelo regime de melhoria do desempenho aplicável no território italiano, é contrário a esta disposição do direito da União.

34. Daqui resulta que os argumentos invocados pelo Governo Italiano quanto à inadmissibilidade desta questão devem ser rejeitados e que, por conseguinte, a primeira questão prejudicial deve ser julgada admissível.

2. Quanto ao mérito

35. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros só podem instituir um regime de melhoria do desempenho que seja conforme com o disposto neste artigo e com os princípios essenciais enunciados no ponto 2 do anexo VI desta diretiva, para o qual o referido artigo remete, ou se podem também implementar tal regime fora do quadro definido por essa disposição (11).

36. Observo, a título preliminar, como foi recordado nos n.os 26 a 28 das presentes conclusões, que um conjunto de medidas destinadas a incentivar tanto as empresas ferroviárias como o gestor de infraestrutura a melhorar o desempenho da rede deve ser considerado um «regime de melhoria do desempenho», na aceção do artigo 35.° da Diretiva 2012/34, desde que essas medidas se inscrevam num conjunto coerente e transparente.

37. Daqui resulta que a mera circunstância de esse regime ser composto por uma pluralidade de medidas diferentes emanadas de atos jurídicos distintos não pode, por si só, obstar à sua qualificação como «regime de melhoria do desempenho». O mesmo se aplica no caso de um mesmo órgão decidir adotar um ato adicional a fim de complementar algumas das medidas anteriormente adotadas no âmbito desse regime. Com efeito, a alteração do referido regime através da introdução de novas medidas ou da alteração das já existentes, nomeadamente, com vista a corrigir, por exemplo, um mau funcionamento no mercado ferroviário, não pode, por si só, pôr em causa a existência do mesmo regime nem permitir considerar que se trata de outro regime de melhoria do desempenho (12).

38. Em primeiro lugar, recordo que o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 impõe aos gestores da infraestrutura que instituam um regime de melhoria do desempenho destinado a incentivar as empresas ferroviárias e o próprio gestor de infraestrutura a reduzir as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária.

39. Ora, uma vez que esta disposição prevê a criação de um regime de melhoria do desempenho, definindo simultaneamente os objetivos e os princípios essenciais que o devem reger, os Estados‑Membros não podem instituir esse regime sem respeitar as exigências assim fixadas pela Diretiva 2012/34. Por conseguinte, embora seja reconhecida aos Estados‑Membros uma margem de manobra significativa na conceção dos regimes de melhoria do desempenho, só os podem instituir no respeito das disposições do artigo 35.° desta diretiva e dos princípios essenciais enunciados no ponto 2 do seu anexo VI, para o qual remete este artigo.

40. Saliento, a este respeito, que, embora o conceito de «regime de melhoria do desempenho» não esteja definido no artigo 35.° da referida diretiva, os princípios essenciais enunciados no ponto 2 do seu anexo VI e os objetivos prosseguidos por esse regime permitem, a meu ver, considerar que deve ser entendida como abrangida por este conceito qualquer legislação relativa à tarifação da infraestrutura ferroviária destinada a otimizar a utilização da infraestrutura ferroviária e a incentivar as empresas ferroviárias e o gestor da infraestrutura a minimizar as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária, independentemente da qualificação adotada ou da denominação atribuída a essa medida no direito nacional.

41. Com efeito, se assim não fosse, os Estados‑Membros teriam a possibilidade de contornar facilmente esta disposição ao instituir mecanismos de melhoria do desempenho que escapariam às regras que prevê e que poderiam, por isso, revelar‑se incompatíveis com estas últimas. Por outro lado, autorizar a instituição de regimes paralelos pelo simples motivo de serem qualificados de outra forma no direito nacional equivaleria a privar o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 do seu efeito útil. Um regime de melhoria do desempenho situado fora do quadro regulamentar definido por esta diretiva poderia, além disso, comprometer o objetivo geral por ela prosseguido, a saber, o estabelecimento e o bom funcionamento de um mercado ferroviário integrado na União e a sua melhoria (13), ao mesmo tempo que prejudicaria os requisitos de transparência e de coerência decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça constante do n.° 27 das presentes conclusões.

42. Daqui decorre que, em princípio, as penalizações ou sanções aplicadas por atos ou omissões que perturbem a rede ferroviária e cujo objetivo seja, em última análise, reduzir as perturbações do seu funcionamento devem ser consideradas como uma das componentes de um regime de melhoria do desempenho. Por conseguinte, não podem ser decretadas fora do quadro normativo estabelecido no artigo 35.° da Diretiva 2012/34.

43. Esta conclusão não exclui, todavia, a possibilidade de os Estados‑Membros adotarem, relativamente a outros aspetos não abrangidos pelo âmbito de aplicação deste artigo, medidas que considerem adequadas, incluindo sob a forma de sanções, desde que nenhuma outra disposição da Diretiva 2012/34 a isso se oponha. Assim, não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 35.° desta diretiva medidas regulamentares que não prossigam um objetivo de melhoria do desempenho ou que sejam alheias à avaliação do desempenho, como, nomeadamente, os mecanismos destinados a punir a inobservância das regras de segurança ferroviária.

44. Em segundo lugar, impõe‑se observar, como decorre do artigo 35.°, n.° 2, da Diretiva 2012/34, lido em conjugação com o seu anexo VI, ponto 2, que esta disposição regula de forma completa e unificada o regime de melhoria do desempenho, enquanto elemento constitutivo do regime das taxas, e que os princípios que o regem se destinam a aplicar‑se a toda a rede. Sublinho, a este respeito, que o artigo 35.° desta diretiva não estabelece nenhuma distinção entre os diferentes pontos da rede ferroviária de um Estado‑Membro e não prevê um regime especial nem uma isenção no que respeita às regras aplicáveis às estações fronteiriças (14).

45. No caso em apreço, afigura‑se que, contrariamente ao que sustentam os Governos Italiano e Polaco (15), o mecanismo de sanções em causa no processo principal aplicável às estações fronteiriças está efetivamente abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 35.° da Diretiva 2012/34. É o que acontece quando essas sanções, embora incidam sobre um aspeto específico da infraestrutura ferroviária, prosseguem um objetivo de incentivo à melhoria do desempenho, que constitui um critério decisivo para efeitos da qualificação de uma medida como abrangida por um regime de melhoria do desempenho. Com efeito, ao preverem um regime de responsabilidade acompanhado de sanções em caso de perturbações imputáveis às empresas ferroviárias ao nível das estações fronteiriças, essas sanções visam a redução das perturbações e a melhoria da eficiência da rede, ou seja, a prossecução de objetivos que se inscrevem na lógica desse regime, ou mesmo constituem uma parte integrante do mesmo. O facto de o seu âmbito de aplicação se limitar a determinados pontos da rede ferroviária, no caso em apreço, as estações fronteiriças, não é, em si mesmo, determinante, uma vez que o artigo 35.° desta diretiva não exige que as sanções impostas se apliquem necessariamente de maneira uniforme a todo o território nacional. Do mesmo modo, o facto de essas sanções terem sido instituídas com base em diferentes instrumentos jurídicos não se revela pertinente no caso em apreço, uma vez que o artigo 35.° da referida diretiva não impõe que todas essas medidas façam parte de um único e mesmo ato jurídico.

46. Tendo em conta o que precede, proponho que se responda à primeira questão que o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que não permite o estabelecimento de um regime de melhoria do desempenho que não respeite as exigências deste artigo e que se afaste dos princípios essenciais enunciados no ponto 2 do anexo VI desta diretiva, para o qual o referido artigo remete, e que são abrangidas pelo seu âmbito de aplicação e, portanto, devem ser consideradas parte de um regime de melhoria do desempenho, todas as medidas integradas no regime de tarifação da infraestrutura ferroviária destinadas a reduzir as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária. Visto que prossegue o objetivo de promover a utilização otimizada da rede, um regime de sanções aplicável especificamente às estações fronteiriças está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 35.° da referida diretiva, independentemente do facto de ter sido instituído com base num ato distinto, e deve, por conseguinte, respeitar as condições aí enunciadas e os princípios essenciais enumerados no ponto 2 do anexo VI da mesma diretiva, embora essas sanções digam respeito a um segmento específico da rede ferroviária.

C. Quanto à segunda, quarta e quinta questões prejudiciais

47. Com a segunda, quarta e quinta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que permite acumular vários regimes de sanções, de modo que, para um mesmo ato, como um atraso numa estação fronteiriça, uma empresa ferroviária pode estar sujeita simultaneamente à sanção prevista no regime geral aplicável a toda a rede e a uma sanção específica prevista pelo atraso numa estação fronteiriça e, em caso afirmativo, se a entidade reguladora (no caso em apreço, a ART) tem a obrigação de assegurar a coordenação entre esses regimes e de verificar se respeitam o princípio da proporcionalidade (16).

48. Tendo em conta a resposta que proponho que seja dada à primeira questão prejudicial e o caráter conexo que apresentam a segunda, quarta e quinta questões, proponho que esta últimas sejam tratadas conjuntamente.

49. Em primeiro lugar, recordo que, ao abrigo do artigo 35.° da Diretiva 2012/34, os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação na conceção concreta dos regimes de melhoria do desempenho, desde que estes continuem a ser compatíveis com os objetivos de desempenho da rede fixados por esta diretiva. Este artigo, que não prevê um regime específico de sanções, não fornece nenhuma indicação precisa quanto à natureza ou ao âmbito de eventuais sanções nem, a fortiori, sobre a possibilidade de uma potencial acumulação de vários regimes de sanções.

50. Daqui resulta que, porquanto o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 não exclui, a priori, uma acumulação de vários regimes de sanções, os Estados‑Membros continuam livres de instituir um regime de melhoria do desempenho composto por diferentes medidas, introduzindo nomeadamente, como no caso em apreço, sanções específicas no caso de ser excedido o tempo das paragens nas estações fronteiriças, paralelamente às sanções geralmente aplicáveis em caso de atraso em toda a rede nacional. Por outro lado, nada impede que um Estado‑Membro, caso constate uma falha ou perturbação num ponto específico da rede ferroviária, adote medidas complementares, em relação ao gestor da infraestrutura ou às empresas ferroviárias, para a sua resolução, desde que estas sejam compatíveis com a referida diretiva.

51. Não deixa de ser verdade que, embora os Estados‑Membros possam prever vários regimes de sanções suscetíveis de coexistir entre si, cabe‑lhes certificar‑se de que as medidas adotadas respeitem os princípios consagrados pela referida diretiva e se articulem de forma coerente e transparente (17).

52. Em segundo lugar, saliento que, no caso de um regime composto por diferentes medidas, que inclui simultaneamente sanções e prémios, a exigência de garantir que essas medidas constituam um conjunto coerente e transparente, com vista a permitir que esse regime cumpra os objetivos previstos na Diretiva 2012/34, implica, ou mesmo pressupõe, um certo grau de coordenação entre as diferentes medidas que fazem parte do regime de melhoria do desempenho.

53. Devo precisar a este respeito que, ao abrigo artigo 56.° da Diretiva 2012/34, a missão de «regulador» do mercado e, portanto, a responsabilidade de assegurar o bom funcionamento da rede ferroviária, foi confiada à entidade reguladora designada por cada Estado‑Membro. No âmbito do poder de fiscalização da legalidade que este artigo 56.° conferiu a essa entidade reguladora, no caso em apreço a ART, esta deve igualmente certificar‑se de que as diferentes sanções previstas sejam, no seu conjunto, necessárias e proporcionadas à luz dos objetivos enunciados no artigo 35.° desta diretiva (18). Mais precisamente, ao fiscalizar o regime de melhoria do desempenho proposto pelo gestor da infraestrutura — a saber, quando a ART é chamada a aprovar as diferentes medidas previstas para o efeito no PIR, em conformidade com o artigo 56.° da referida diretiva (19) —, esta autoridade deve examinar todas essas medidas a fim de se certificar de que prosseguem, de forma coerente, o objetivo de desempenho da rede.

54. No entanto, tal análise pressupõe, a meu ver, que a referida autoridade examine concretamente a forma como estes dois regimes de sanções interagem e os seus efeitos para as empresas ferroviárias (20). Mais especificamente, num caso como o vertente, a ART deve, nomeadamente, assegurar‑se da coerência das sanções específicas previstas no caso de serem excedidos os tempos de paragem nas estações fronteiriças com as sanções geralmente aplicáveis em caso de atraso em toda a rede nacional, e verificar se, consideradas no seu conjunto, essas sanções não vão além do que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido pelo artigo 35.° da Diretiva 2012/34, a saber, a redução das perturbações e a melhoria do desempenho da rede, bem como o respeito do princípio ne bis in idem (21).

55. O mesmo se aplica à avaliação das repercussões económicas das diferentes medidas impostas às empresas ferroviárias. A ART deverá, assim, verificar se a imposição, pelo gestor da rede, de uma dupla sanção a uma empresa ferroviária, no caso de serem excedidos os tempos de paragem numa estação fronteiriça, não seria suscetível de comprometer a viabilidade económica e a rentabilidade dessas empresas.

56. Tendo em conta o que precede, proponho que se responda à segunda, quarta e quinta questões que o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros dispõem da faculdade de instituir um regime de melhoria do desempenho que preveja sanções específicas no caso de ser excedido o tempo de paragem programado nas estações fronteiriças, paralelamente às sanções geralmente aplicáveis em caso de atraso em toda a rede nacional, na condição de, todavia, esse regime ser coerente e não resultar, no seu conjunto, na aplicação de sanções desproporcionadas. Em conformidade com o artigo 56.° desta diretiva, a entidade reguladora nacional deve, no âmbito da validação do regime de melhoria do desempenho, verificar se os dois regimes de sanções aplicados prosseguem, de forma coordenada, o objetivo de melhoria do desempenho da rede e avaliar o impacto económico dessas sanções nas empresas ferroviárias, a fim de garantir que a viabilidade económica e a rentabilidade dos serviços ferroviários não sejam comprometidas.

D. Quanto à terceira questão prejudicial

57. Com a sua terceira questão, que importa examinar em último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que, tendo em conta a exigência de garantir a neutralidade de um regime de melhoria do desempenho previsto neste artigo, a entidade reguladora deve verificar se esse regime prevê igualmente prémios para as empresas ferroviárias diligentes e compensações para as empresas que sofreram um prejuízo e se as sanções em caso de atraso se aplicam também ao gestor da infraestrutura, quando este é responsável pelo atraso.

58. Pelas razões que exporei nos números seguintes, considero que se deve responder negativamente a esta questão.

59. Desde logo, recordo que o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 prevê apenas a possibilidade, e não a obrigação, de os Estados‑Membros preverem um conjunto de medidas que são referidas nesta disposição. Importa ainda sublinhar que não decorre da redação deste artigo que um regime de melhoria do desempenho deva necessariamente incluir cada uma das três componentes identificadas nesta diretiva para ser considerado compatível com a mesma.

60. Daqui resulta que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação que lhes permite determinar quais as medidas previstas nesta disposição que melhor cumprem os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2012/34 e modular a sua aplicação em função das características específicas da perturbação da rede, sem que a autoridade nacional competente seja obrigada a recorrer a todas essas medidas ou a combinar várias delas.

61. É certo que um regime de melhoria do desempenho destina‑se, em princípio, a incluir medidas dirigidas tanto ao gestor de infraestrutura como às empresas ferroviárias, o que pressupõe um certo grau de reciprocidade no que respeita às obrigações que incumbem às diferentes partes, nomeadamente relativamente às sanções previstas para garantir a neutralidade do regime e de as incentivar a tomar as medidas necessárias para reduzir a frequência e a incidência dos atrasos na rede. No entanto, tal não implica necessariamente a obrigação de prever sanções ou as mesmas sanções para as empresas ferroviárias e para o gestor de infraestrutura, nem de certificar‑se de que cada sanção seja associada ou contrabalançada por outra medida, como um prémio ou uma compensação (22).

62. A este respeito, saliento que, pela sua própria natureza, um regime de melhoria do desempenho pode ser composto por um conjunto de medidas distintas destinadas a responder a diferentes aspetos da tarifação da infraestrutura ferroviária, como confirma o ponto 2 do anexo VI da Diretiva 2012/34. Por conseguinte, não se pode excluir a priori que, para um aspeto específico da rede ferroviária, certas medidas só se apliquem ao gestor de infraestrutura ou exclusivamente às empresas ferroviárias em causa, sem que esta circunstância implique, em si mesma, a incompatibilidade de uma medida nacional com o artigo 35.° desta diretiva. Com efeito, essa escolha pode justificar‑se por considerações práticas que cabe à autoridade reguladora nacional verificar. Assim, uma vez que o gestor de infraestrutura e as empresas ferroviárias exercem atividades de natureza diferente e estão, por esse motivo, sujeitos a obrigações distintas, não se pode exigir, na prática, que estejam necessariamente sujeitos a um regime de sanções idêntico em caso de perturbações que afetem o tráfego ferroviário.

63. Além disso, embora as medidas adotadas no âmbito de um regime de melhoria do desempenho devam ser apreciadas à luz da necessidade de garantir a neutralidade do regime e da prossecução do objetivo de redução das perturbações e de melhoria do desempenho na utilização da rede, esta apreciação só pode ser efetuada após um exame concreto que tenha em conta todas as circunstâncias pertinentes. Por outro lado, importa especificar, como foi recordado nos n.os 54 e 55 das presentes conclusões, que a apreciação da compatibilidade de um regime de melhoria do desempenho com o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 deve ser efetuada de forma global e não abstrata, tendo em conta todas as medidas previstas na legislação nacional, a fim de apreciar se estas formam um conjunto de regras coerentes e transparentes que permitem assegurar os objetivos prosseguidos por esta diretiva, respeitando simultaneamente os princípios do direito da União.

64. Tendo em conta o que precede, proponho que se responda à terceira questão que o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 deve ser interpretado no sentido de que, para que um regime de melhoria do desempenho seja compatível com esta disposição, não é necessário que este preveja, por um lado, além das sanções aplicadas em caso de atrasos imputáveis às empresas ferroviárias, prémios para as empresas diligentes e compensações para as empresas que sofreram um prejuízo, e, por outro, que cada uma das medidas, que compõem esse regime e que incluem penalizações, imponham sanções idênticas às empresas ferroviárias e ao gestor de infraestrutura, desde que o referido regime, no seu conjunto, seja coerente e proporcionado à luz do objetivo prosseguido no artigo 35.° desta diretiva, que consiste em incentivar as empresas ferroviárias e o gestor de infraestrutura a minimizar as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária.

V. Conclusão

65. À luz das considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira a quinta questões prejudiciais submetidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) nos processos apensos C‑161/25 e C‑162/25 do seguinte modo:

O artigo 35.° da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único,

deve ser interpretado no sentido de que:

1) Não permite o estabelecimento de um regime de melhoria do desempenho que não respeite as exigências deste artigo e que se afaste dos princípios essenciais enunciados no ponto 2 do anexo VI desta diretiva, para o qual o referido artigo remete e que são abrangidas pelo seu âmbito de aplicação e, portanto, devem ser consideradas parte de um regime de melhoria do desempenho, todas as medidas integradas no regime de tarifação da infraestrutura ferroviária destinadas a reduzir as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária. Uma vez que prossegue o objetivo de promover a utilização otimizada da rede, um regime de sanções aplicável especificamente às estações fronteiriças está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 35.° da referida diretiva, independentemente do facto de ter sido instituído com base num ato distinto, e deve, por conseguinte, respeitar as condições aí enunciadas e os princípios essenciais enumerados no ponto 2 do anexo VI da mesma diretiva, embora essas sanções digam respeito a um segmento específico da rede ferroviária.

2) Os Estados‑Membros dispõem da faculdade de instituir um regime de melhoria do desempenho que preveja sanções específicas no caso de ser excedido o tempo de paragem programado nas estações fronteiriças, paralelamente às sanções geralmente aplicáveis em caso de atraso em toda a rede nacional, na condição de, todavia, esse regime ser coerente e não resultar, no seu conjunto, na aplicação de sanções desproporcionadas. Em conformidade com o artigo 56.° da Diretiva 2012/34, a entidade reguladora nacional deve, no âmbito da validação do regime de melhoria do desempenho, verificar se os dois regimes de sanções aplicados prosseguem, de forma coordenada, o objetivo de melhoria do desempenho da rede e avaliar o impacto económico dessas sanções nas empresas ferroviárias, a fim de garantir que a viabilidade económica e a rentabilidade dos serviços ferroviários não sejam comprometidas.

3) Para que um regime de melhoria do desempenho seja compatível com o artigo 35.° da Diretiva 2012/34, não é necessário que este preveja, por um lado, além das sanções aplicadas em caso de atrasos imputáveis às empresas ferroviárias, prémios para as empresas diligentes e compensações para as empresas que sofreram um prejuízo, e, por outro, que cada uma das medidas, que compõem esse regime e que incluem penalizações, imponham sanções idênticas às empresas ferroviárias e ao gestor de infraestrutura, desde que o referido regime, no seu conjunto, seja coerente e proporcionado à luz do objetivo prosseguido por esta disposição, que consiste em incentivar as empresas ferroviárias e o gestor de infraestrutura a minimizar as perturbações e a melhorar o desempenho da rede ferroviária.

1 Língua original: francês.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2016/2370 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016 (JO 2016, L 352, p. 1) (a seguir «Diretiva 2012/34»).

3 Trata‑se, mais especificamente, no processo C‑161/15, de Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia S.r.l., Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Srl e Sangritana SpA, e, no processo C‑162/25, de Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (a seguir, em conjunto, as «empresas ferroviárias demandantes»).

4 GURI n.° 284, de 6 de dezembro de 2011, suplemento ordinário n.° 251.

5 GURI n.° 300, de 27 de dezembro de 2011, suplemento ordinário n.° 297 (a seguir «Decreto‑Lei n.° 201/11»).

6 GURI n.° 170, de 24 de julho de 2015 (a seguir «Decreto Legislativo n.° 112/2015»).

7 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança (JO 2001, L 75, p. 29).

8 Acórdãos de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha (C‑483/10, EU:C:2013:114, n.° 64), e de 11 de julho de 2013, Comissão/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509, n.° 80).

9 V., a este respeito, relatório do Independent Regulators’ Group — Rail, intitulado «Performance Schemes in rail: a European overview» [IRG‑Rail (2025) 10], publicado em novembro de 2025, em especial pp. 8 e 9, disponível apenas em língua inglesa no seguinte endereço: https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Como indica este relatório sobre a aplicação dos regimes de melhoria do desempenho no setor ferroviário, elaborado pelo grupo que reúne as entidades reguladoras competentes na União, a conceção e a aplicação desses regimes variam significativamente de um Estado‑Membro para outro. Para os devidos efeitos, saliento que, em 11 de julho de 2023, a Comissão apresentou uma Proposta de Regulamento ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à utilização da capacidade da infraestrutura ferroviária no espaço ferroviário europeu único, que altera a Diretiva 2012/34/UE e revoga o Regulamento (UE) n.° 913/2010 [COM(2023) 443 final], a fim de reforçar a gestão e o desempenho da rede ferroviária europeia. O atual regime de melhoria do desempenho, previsto no artigo 35.° da Diretiva 2012/34, continua essencialmente circunscrito ao nível nacional, deixando aos Estados‑Membros uma ampla margem de apreciação quanto às medidas e metodologias aplicadas. Daí resulta, como sublinha a Comissão na exposição de motivos desta proposta de regulamento, uma heterogeneidade dos regimes nacionais.

10 Acórdão de 12 de fevereiro de 2026, Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, n.° 28 e jurisprudência aí referida).

11 Embora a redação desta primeira questão se refira, de modo geral, à possibilidade de impor «um regime de sanções» fora do quadro definido no artigo 35.° da Diretiva 2012/34, sem especificar o tipo de sanções visadas, decorre da decisão de reenvio que, com a sua questão, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pretende, em substância, saber se um mecanismo de sanções aplicável especificamente às estações fronteiriças deve ser considerado distinto do regime de melhoria do desempenho previsto no artigo 35.° desta diretiva ou se está abrangido pelo âmbito de aplicação desta disposição.

12 Assim, só no caso de existir uma pluralidade de regras que visem aspetos distintos da infraestrutura ferroviária, introduzidas separadamente e de forma incoerente entre si, eventualmente por órgãos diferentes, é que se poderia considerar que se trata de outro «regime».

13 V., neste sentido, nomeadamente, considerandos 2 e 3 da Diretiva 2012/34.

14 Não deixa de ser interessante salientar que, de acordo com o relatório de peritos referido na nota de rodapé 9 das presentes conclusões, na maioria dos Estados‑Membros (ou seja, em 18 deles), os regimes de melhoria do desempenho abrangem as ligações internacionais, ao passo que numa minoria (ou seja, em seis deles, entre os quais a Itália), essas ligações não estão incluídas. V., neste sentido, pp. 8 e 9 deste relatório.

15 Importa especificar, a este respeito, que o Governo Polaco alega que o artigo 35.° da Diretiva 2012/34 não regula a aplicação de sanções adicionais que não estejam abrangidas pelo regime de tarifação ou que não se apliquem a toda a rede ferroviária, mas apenas a certos pontos específicos da rede ferroviária, como as estações fronteiriças. Por seu turno, o Governo Italiano considera que as sanções fronteiriças foram instituídas no âmbito de um regime circunscrito que não é exclusivamente abrangido pelo regime de melhoria do desempenho.

16 Por uma questão de exaustividade, saliento que, sem ter invocado expressamente uma exceção de inadmissibilidade no que diz respeito à quarta e quinta questões prejudiciais, o Governo Italiano, embora recordando nas suas observações escritas que o papel do Tribunal de Justiça não consiste em formular pareceres consultivos sobre questões gerais ou hipotéticas, critica o órgão jurisdicional de reenvio por ter formulado questões que não têm por objeto à interpretação do direito da União. Estes argumentos podem ser rejeitados sem grande dificuldade, uma vez que se afigura suficientemente claro que, através destas duas questões, o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre as consequências a retirar de uma eventual acumulação de sanções para as empresas ferroviárias, bem como sobre o papel da autoridade nacional competente neste contexto, nomeadamente quanto à obrigação que lhe poderia incumbir de assegurar a coordenação entre estes diferentes regimes.

17 V., neste sentido, os n.os 27 a 29 das presentes conclusões.

18 Em conformidade com o anexo VI, ponto 2, alínea a), da Diretiva 2012/34, as sanções aplicadas, consideradas no seu conjunto, devem não só ser necessárias para «garantir o nível de desempenho acordado» mas também ser proporcionadas a este objetivo, de modo a «não comprometer a viabilidade económica» dos serviços prestados pelas empresas ferroviárias.

19 A este respeito, saliento que o artigo 56.° da Diretiva 2012/34 prevê expressamente duas modalidades de intervenção da entidade reguladora. Por um lado, o n.° 1 deste artigo dispõe que, quando a entidade reguladora conhece de um recurso interposto por um candidato que considere ter sido tratado de forma injusta ou discriminatória ou de algum outro modo lesado, esta entidade deve avaliar, nomeadamente, o PIR nas suas versões provisória e final e os critérios estabelecidos nessas especificações. Por outro lado, ao abrigo do n.° 2 do referido artigo, a referida entidade tem competência para atuar por sua própria iniciativa, nomeadamente, para verificar que o PIR não contenha cláusulas discriminatórias ou concedam ao gestor da infraestrutura poderes discricionários que possam ser usados para discriminar candidatos. Resulta igualmente dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que o PIR, na origem do presente litígio, incluía simultaneamente o regime de melhoria do desempenho e o regime de sanções fronteiriças.

20 Embora o órgão jurisdicional de reenvio se interrogue sobre a compatibilidade da legislação italiana em causa no processo principal com o artigo 35.° da Diretiva 2012/34, nenhum elemento na decisão de reenvio parece indicar como tal acumulação seria, em seu entender, injustificada ou suscetível de ter caráter desproporcionado. É certo que a apreciação definitiva da compatibilidade desta legislação com o direito da União incumbe a esse órgão jurisdicional. No entanto, o facto de os dois regimes de sanções em causa prosseguirem objetivos complementares, de o seu conteúdo e as condições da sua aplicação serem definidos de forma clara e transparente, e de o montante máximo da sanção quando sejam excedidos os tempos de paragem numa estação fronteiriça estar sujeito a um limite predeterminado milita, prima facie, e salvo aplicação arbitrária pelo gestor da infraestrutura ou interpretação manifestamente desrazoável pela ART, no sentido de que essas medidas são justificadas à luz dos objetivos prosseguidos no artigo 35.° desta diretiva.

21 Importa igualmente observar que, embora esta questão não tenha sido suscitada como tal pelo órgão jurisdicional de reenvio, uma vez que, no caso em apreço, estes dois regimes de sanções estão definidos de forma clara e precisa e prosseguem finalidades complementares, o princípio ne bis in idem não pode obstar à acumulação das sanções. V., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2025, Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, n.° 63).

22 Embora quase todos os regimes de melhoria do desempenho prevejam sanções aplicáveis aos intervenientes cujo comportamento perturbe o funcionamento da rede (ou seja, 22 de um total de 24), a grande maioria destes regimes examinados (ou seja, 17 em 24) prevê também uma compensação a favor das empresas ferroviárias diligentes. Para além dos mecanismos de sanções e de compensações previstos, alguns Estados‑Membros — a saber, cerca de um terço dos inquiridos (ou seja, 9 em 24) — indicaram que os seus regimes nacionais de melhoria do desempenho incluem também disposições de bónus. Esses bónus visam recompensar o bom desempenho, quer valorizando resultados que ultrapassam os objetivos predefinidos, quer comparando o desempenho relativo dos operadores. V., a este respeito, relatório de peritos, citado na nora de pé de página das presentes conclusões, p. 13.