Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-160/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

26 de setembro de 2024 (*)

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Contratos públicos de serviços — Irregularidades no procedimento de contratação pública — Decisões de recuperação da Comissão Europeia adotada após a assinatura do contrato — Natureza jurídica — Decisão que não produz exclusivamente efeitos no quadro desse contrato — Proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Medidas administrativas — Exercício de prerrogativas de poder público — Recurso de anulação — Artigo 263.° TFUE — Competência do juiz da União »

Nos processos apensos C‑160/22 P e C‑161/22 P,

que tem por objeto dois recursos de acórdãos do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interpostos em 3 de março de 2022,

Comissão Europeia, representada inicialmente por B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz e J. Estrada de Solà, na qualidade de agentes, e, em seguida, por J. Baquero Cruz, F. Blanc, J. Estrada de Solà e P. Ortega Sánchez de Lerín, na qualidade de agentes,

recorrente,

sendo a outra parte no processo:

HB, representada por L. Levi, avocate,

recorrente em primeira instância,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: K. Jürimäe, presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Terceira Secção, N. Piçarra (relator), N. Jääskinen e M. Gavalec, juízes,

advogado‑geral: J. Kokott,

secretário: A. Lamote, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 27 de setembro de 2023,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 25 de janeiro de 2024,

profere o presente

Acórdão

1 Com os presentes recursos, a Comissão Europeia pede a anulação parcial dos Acórdãos do Tribunal Geral da União Europeia de 21 de dezembro de 2001, HB/Comissão (T‑795/19, a seguir «primeiro acórdão recorrido», EU:T:2021:917), e de 21 de dezembro de 2021, HB/Comissão (T‑796/19, a seguir «segundo acórdão recorrido», EU:T:2021:918) (a seguir, conjuntamente, «acórdãos recorridos»), pelos quais declarou inadmissíveis os recursos de anulação interpostos por HB contra, respetivamente, a Decisão C(2019) 7319 final da Comissão, de 15 de outubro de 2019, relativa à redução dos montantes devidos a título do contrato CARDS/2008/166‑429 e à recuperação dos montantes indevidamente pagos (a seguir «Decisão de Recuperação CARDS»), e da Decisão C(2019) 7318 final da Comissão, de 15 de outubro de 2019, relativa à redução dos montantes devidos a título do contrato TACIS/2006/101‑510 e à recuperação dos montantes indevidamente pagos (a seguir «Decisão de Recuperação TACIS») (a seguir, conjuntamente, «decisões controvertidas»).

Quadro jurídico

Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95

2 O artigo 1.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995 L 312, p. 1), dispõe, no seu n.° 2:

«Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.»

3 O artigo 2.°, n.° 1, desse regulamento prevê:

«Os controlos e as medidas e sanções administrativas são instituídos na medida em que sejam necessários para assegurar a aplicação correta do direito comunitário. Devem ser efetivos, proporcionados e dissuasores, a fim de assegurar uma proteção adequada dos interesses financeiros das Comunidades.»

4 Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, do referido regulamento:

«Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:

– através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,

– através da perda total ou parcial da garantia constituída a favor do pedido de uma vantagem concedida ou aquando do recebimento de um adiantamento.»

Regulamento Financeiro de 2002

5 O artigo 103.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2022, L 248, p.1), conforme alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.° 1995/2006 do Conselho, de 13 de dezembro de 2006 (a seguir «Regulamento Financeiro de 2002»), que foi revogado com efeitos a 31 de dezembro de 2012, previa:

«Sempre que se prove que o procedimento de adjudicação foi objeto de erros ou irregularidades substanciais ou fraude, as instituições suspenderão o referido procedimento e poderão tomar as medidas que considerem necessárias, incluindo a sua anulação.

Sempre que, após a adjudicação do contrato, se prove que o procedimento de adjudicação ou a execução do contrato foi objeto de erros ou irregularidades substanciais ou de fraude, as instituições podem, consoante a fase de adiantamento do procedimento, abster‑se de celebrar o contrato ou suspender a sua execução, ou, se adequado, anular o contrato.

Se esses erros, irregularidades ou fraudes forem imputáveis ao contratante, as instituições podem, além disso, recusar a realização do pagamento, recuperar os montantes já pagos ou rescindir todos os contratos celebrados com o contratante, proporcionalmente à gravidade desses erros, irregularidades ou fraudes.»

Regulamento Financeiro de 2018

6 Sob a epígrafe «Receitas afetadas», o artigo 21.° do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.° 1296/2013, (UE) n.° 1301/2013, (UE) n.° 1303/2013, (UE) n.° 1304/2013, (UE) n.° 1309/2013, (UE) n.° 1316/2013, (UE) n.° 223/2014 e (UE) n.° 283/2014, e a Decisão n.° 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1) (a seguir «Regulamento Financeiro de 2018» dispõe, no seu n.° 3, alínea b):

«Constituem receitas afetadas internas:

[...]

b) As receitas provenientes da restituição, nos termos do artigo 101.°, de montantes pagos indevidamente».

7 O artigo 131.° do Regulamento Financeiro de 2018, sob a epígrafe «Suspensão, cessação e redução», prevê, nos seus n.os 2 e 4:

«2. Caso, após a concessão, se demonstre que o procedimento de concessão foi objeto de irregularidades ou fraudes, o gestor orçamental competente pode:

a) Recusar‑se a assumir o compromisso jurídico ou cancelar a atribuição de um prémio;

b) Suspender os pagamentos;

c) Suspender a execução do compromisso jurídico;

d) Se adequado, fazer cessar o compromisso jurídico, na totalidade ou relativamente a um ou mais destinatários.

[...]

4) Além das medidas referidas nos n.os 2 ou 3, o gestor orçamental competente pode reduzir a subvenção, o prémio, a contribuição ao abrigo do acordo de contribuição ou o preço devido ao abrigo de um contrato de forma proporcional à gravidade das irregularidades, fraudes ou incumprimento das obrigações, inclusive quando as atividades em causa não tiverem sido executadas ou tiverem sido executadas de um modo insatisfatório, parcial ou tardio.

[...]»

Antecedentes dos litígios

8 Os antecedentes de ambos os litígios em causa foram enunciados pelo Tribunal Geral, respetivamente, nos n.os 1 a 29 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 1 a 24 do segundo acórdão recorrido e podem, para efeitos do presente processo, ser resumidos como se segue.

9 No que respeita ao processo que deu origem ao segundo acórdão recorrido, em 25 de janeiro de 2006, a União Europeia, representada pela sua delegação na Ucrânia, lançou um concurso para a celebração de um contrato para a prestação de serviços de assistência técnica às autoridades ucranianas com vista à aproximação da legislação ucraniana à da União. Este contrato integrava‑se no programa de Assistência Técnica à Comunidade de Estados Independentes (TACIS), cujo objeto era promover a transição para uma economia de mercado e reforçar a democracia e o Estado de direito nos Estados parceiros da Europa Oriental e da Ásia Central.

10 Em 17 de julho de 2006, o contrato TACIS/2006/101‑510 (a seguir «contrato TACIS») foi adjudicado ao consórcio coordenado por HB de entre oitos proponentes que apresentaram propostas. O contrato correspondente (a seguir «contrato TACIS»), foi assinado no mesmo dia por um valor máximo de 4 410 000 euros.

11 No que respeita ao processo que deu origem ao primeiro acórdão recorrido, em 24 de outubro de 2007, a União, representada pela Agência Europeia de Reconstrução (AER), lançou um concurso para a celebração de um contrato de prestação de serviços de assistência técnica ao Alto Conselho Judiciário na Sérvia. Este contrato inseria‑se no âmbito do programa comunitário de ajuda à reconstrução, ao desenvolvimento e à estabilização (CARDS), cujo objeto era prestar assistência aos países da Europa do Sudeste com vista à sua participação no processo de estabilização e associação com a União.

12 Em 10 de junho de 2008, o contrato CARDS/2008/166‑429 (a seguir «contrato CARDS) foi adjudicado ao consórcio coordenado por HB, de entre oitos proponentes que apresentaram propostas. O contrato correspondente (a seguir «contrato CARDS») foi assinado em 30 de julho de 2008 por um valor máximo de 1 999 125 euros.

13 Tanto o contrato CARDS como o contrato TACIS (a seguir, conjuntamente, «contratos controvertidos») estipulavam, nomeadamente, que qualquer questão não abrangida pelo contrato respetivo seria regulada pelo direito belga e que qualquer litígio relativo a esse contrato que não pudesse ser resolvido por via amigável era da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais de Bruxelas (Bélgica). Na hipótese de o cocontratante da União incorrer em erros, irregularidades ou atos fraudulentos na adjudicação do contrato, esses contratos previam que a União podia, por um lado, recusar efetuar os pagamentos devidos e/ou cobrar, de forma proporcional, os montantes já pagos e, por outro, resolver o contrato, designadamente na hipótese de o seu cocontratante ser declarado culpado de faltas profissionais graves.

14 Na sequência de uma missão de inquérito realizada pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), este salientou, num relatório de 7 de abril de 2009, a existência de irregularidades graves e de possíveis atos de corrupção relativos à participação de HB nos concursos respeitantes tanto ao contrato CARDS como ao contrato TACIS. O OLAF, nos relatórios de inquérito finais transmitidos à Comissão, respetivamente, em 19 de abril de 2010 e em 28 de novembro de 2011, confirmou a existência dessas irregularidades e desses atos e recomendou a resolução dos contratos controvertidos, cuja execução tinha entretanto sido suspensa, bem como a recuperação dos montantes indevidamente pagos.

15 Em 19 de março de 2013, a Delegação da União na Ucrânia informou HB de que o contrato TACIS podia ser considerado executado após aprovação do relatório final, do pagamento da fatura final e do reembolso da garantia bancária. Em 24 de maio de 2018, a Delegação na Ucrânia notificou HB da sua intenção de recuperar todos os montantes pagos a título desse contrato, no montante de 4 241 507 euros. Na sequência da oposição de HB, a referida delegação confirmou esta intenção por carta de 5 de dezembro de 2018.

16 Em 15 de outubro de 2019, a Comissão adotou a Decisão de Recuperação TACIS.

17 Em 11 de julho de 2014, a Delegação da União na Sérvia, para a qual o contrato CARDS tinha sido transferido na sequência do desaparecimento da AER, informou HB da sua intenção de resolver esse contrato devido a alegações graves relativas à adjudicação irregular do contrato CARDS e confirmou essa intenção por carta de 8 de maio de 2015. Em 9 de novembro de 2015, esta delegação enviou a HB uma ordem de cobrança no montante de 1 197 055,86 euros.

18 Em 15 de outubro de 2019, a Comissão adotou a Decisão de Recuperação CARDS.

19 Através das decisões controvertidas, relativas, nomeadamente, ao artigo 103.° do Regulamento Financeiro de 2002, ao artigo 131.° do Regulamento Financeiro de 2018 e ao artigo 4.° do Regulamento n.° 2988/95, a Comissão considerou que os procedimentos de adjudicação dos contratos CARDS e TACIS tinham sido objeto de uma irregularidade, na aceção desses artigos 103.° e 131.°, imputável aos consórcios respetivos coordenados por HB (artigo primeiro). Consequentemente, os montantes desses contratos eram reduzidos a zero euros (artigo 2.°) e todos os pagamentos efetuados a título dos referidos contratos eram considerados indevidamente pagos e deviam ser objeto de recuperação (artigo 3.°). O artigo 5.° dessas decisões precisava que, em conformidade com o artigo 263.° TFUE, estas poderiam «ser objeto de recurso de anulação para o Tribunal de Justiça da União Europeia no prazo de dois meses».

Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdãos recorridos

Processo T‑795/19

20 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de novembro de 2019, HB interpôs um recurso nos termos do artigo 263.° TFUE e do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, em cujo âmbito pediu que o Tribunal Geral se dignasse:

– anular a Decisão de Recuperação CARDS;

– ordenar o reembolso de todos os montantes eventualmente recuperados pela Comissão ao abrigo desta decisão, acrescidos de juros de mora à taxa aplicada pelo Banco Central Europeu (BCE), acrescida de 7 pontos;

– condenar a Comissão no pagamento da última fatura emitida, no montante de 437 649,39 euros, acrescida de juros de mora calculados com base na taxa aplicada pelo BCE acrescida de sete pontos;

– ordenar a liberação da garantia bancária e a reparação do prejuízo material sofrido devido à sua liberação tardia;

– condenar a Comissão no pagamento de um euro simbólico a título de indemnização por perdas e danos, «sob reserva de mais diligências»; e

– condenar a Comissão na totalidade das despesas.

21 A Comissão concluiu pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– julgar improcedente o pedido de anulação da Decisão de Recuperação CARDS;

– julgar os outros pedidos inadmissíveis ou, em todo o caso, improcedentes;

– condenar HB nas despesas.

22 No primeiro acórdão recorrido, o Tribunal Geral suscitou oficiosamente a questão da inadmissibilidade do recurso na parte em que tinha por objeto a anulação da Decisão de Recuperação CARDS. Após ter examinado, nos n.os 67 a 88 desse acórdão, o conteúdo dessa decisão, o Tribunal Geral considerou, no n.° 89 do referido acórdão, que esta só era suscetível de produzir efeitos no âmbito do contrato CARDS e que não podia ser dissociada desse contrato. O Tribunal Geral deduziu daí, no n.° 90 do mesmo acórdão, que a Decisão de Recuperação CARDS não era, tendo em conta a sua natureza, um ato suscetível de ser objeto de um recurso de anulação com base no artigo 263.° TFUE. Assim, julgou inadmissível o pedido de anulação dessa decisão. Por outro lado, na medida em que a referida ação tinha por objeto a responsabilidade extracontratual da União, o Tribunal Geral julgou‑a improcedente, nos n.os 97 a 103 do primeiro acórdão recorrido. Finalmente, nos n.os 107 e 108 desse acórdão, o Tribunal Geral considerou que, no caso em apreço, o artigo 5.° da referida decisão estava na origem do litígio e, como tal, condenou igualmente a Comissão nas despesas de HB, apesar de esta ter sido vencida nos seus pedidos.

Processo T‑796/19

23 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de novembro de 2019, HB interpôs um recurso nos termos do artigo 263.° TFUE e do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, em cujo âmbito pediu que o Tribunal Geral se dignasse:

– anular a Decisão de Recuperação TACIS;

– ordenar o reembolso de todos os montantes eventualmente recuperados pela Comissão ao abrigo da Decisão de Recuperação TACIS, acrescidos de juros de mora à taxa aplicada pelo BCE, acrescida de 7 pontos;

– condenar a Comissão no pagamento de um euro simbólico a título de indemnização por perdas e danos, «sem prejuízo de uma nova avaliação»; e

– condenar a Comissão na totalidade das despesas.

24 A Comissão concluiu pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– negar provimento ao recurso de anulação da Decisão de Recuperação TACIS;

– julgar inadmissível ou improcedente todo o pedido de indemnização;

– condenar HB nas despesas.

25 No primeiro acórdão recorrido, o Tribunal Geral suscitou oficiosamente a inadmissibilidade do recurso na parte em que tinha por objeto a anulação da Decisão de Recuperação TACIS. Após ter examinado, nos n.os 62 a 85 desse acórdão, o conteúdo dessa decisão, o Tribunal Geral considerou, no n.° 86 do referido acórdão, que esta era unicamente suscetível de produzir efeitos no âmbito do contrato TACIS e que não podia ser dissociada desse contrato. O Tribunal Geral deduziu daí, no n.° 87 do mesmo acórdão, que a Decisão de Recuperação TACIS não era, tendo em conta a sua natureza, um ato suscetível de ser objeto de um recurso de anulação com base no artigo 263.° TFUE. Por conseguinte, julgou inadmissível o pedido de anulação da referida decisão. Por outro lado, na medida em que o referido recurso tinha por objeto a responsabilidade extracontratual da União, o Tribunal Geral negou provimento ao mesmo, nos n.os 93 a 99 do segundo acórdão recorrido. Por último, nos n.os 103 e 104 desse acórdão, o Tribunal Geral considerou que, no caso em apreço, o artigo 5.° da referida decisão estava na origem do litígio e, como tal, condenou igualmente a Comissão nas despesas de HB, apesar de esta ter sido vencida nos seus pedidos.

Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça

26 Com o seu recurso no processo C‑160/22 P, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– anular o primeiro acórdão recorrido, na medida em que julga inadmissível o recurso de anulação interposto por HB da Decisão de Recuperação CARDS, e que condenou a Comissão nas despesas, incluindo nas relativas ao processo de medidas provisórias;

– remeter os processos ao Tribunal Geral para que este decida quanto ao mérito dos recursos de anulação, bem como sobre as despesas; e

– condenar HB nas despesas.

27 Com o seu recurso no processo C‑160/22 P, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– anular o segundo acórdão recorrido, na medida em que julga inadmissível o recurso de anulação interposto por HB da Decisão de Recuperação TACIS, e que condenou a Comissão nas despesas, incluindo nas relativas ao processo de medidas provisórias;

– remeter os processos ao Tribunal Geral para que este decida quanto ao mérito dos recursos de anulação, bem como sobre as despesas; e

– condenar HB nas despesas.

28 Na sua contestação aos dois recursos, HB conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– negar provimento aos dois recursos; e

– condenar a Comissão na totalidade das despesas.

29 Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 11 de maio de 2022, os processos C‑160/22 P e C‑161/22 P foram apensados para efeitos das fases escrita e oral, assim como do acórdão.

Quanto aos presentes recursos

30 Em apoio dos recursos interpostos nos processos C‑160/22 P e C‑161/22 P, a Comissão invoca três fundamentos que, em seu entender, estão «intimamente ligados», uma vez que os artigos que integram as decisões controvertidas constituem uma unidade indissociável, que seria desprovida de sentido jurídico na falta de qualquer um desses artigos.

Quanto à admissibilidade

Argumentos das partes

31 HB sustenta que, na medida em que os recursos interpostos das decisões controvertidas foram julgados inadmissíveis pelo Tribunal Geral, os recursos interpostos pela Comissão são em si mesmos inadmissíveis, uma vez que esta instituição não foi vencida, nem sequer parcialmente, nos seus pedidos em primeira instância, como exige o artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

32 A Comissão responde que, uma vez que o Tribunal Geral julgou inadmissíveis os recursos de anulação das decisões controvertidas, foi vencida no seu pedido de que esses recursos fossem julgados improcedentes, o que pressupunha a competência do Tribunal Geral e, portanto, a admissibilidade dos recursos.

Apreciação do Tribunal de Justiça

33 Nos termos do artigo 56.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, um recurso pode ser interposto por qualquer das partes que tenha sido total ou parcialmente vencida.

34 No caso em apreço, como recordado nos n.os 21 e 24 do presente acórdão, a Comissão pediu, em primeira instância, que fosse negado provimento aos recursos de anulação das decisões controvertidas.

35 Ora, ao julgar esses recursos inadmissíveis, o Tribunal Geral afastou a premissa relativa à competência desse órgão jurisdicional para conhecer dos referidos recursos, na qual assentava a argumentação da Comissão. Por conseguinte, há que considerar que a Comissão foi vencida em primeira instância.

36 Daqui resulta que os recursos nos processos C‑117/22 P e C‑138/22 P são admissíveis.

Quanto ao mérito

Argumentos das partes

37 Com os três fundamentos dos recursos nos processos C‑160/22 P e C‑161/22 P, que visam, respetivamente, os n.os 67 a 90 do primeiro acórdão recorrido e os n.os 62 a 87 do segundo acórdão recorrido, que importa, em razão da sua conexão, examinar em conjunto, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter erradamente «contratualizado» as prerrogativas de poder público que lhe são conferidas, nomeadamente, pelo artigo 103.° do Regulamento Financeiro de 2002 e pelas quais pode constatar irregularidades que viciam um contrato público e, por conseguinte, reduzir o preço desse mercado e recuperar os montantes indevidamente pagos.

38 A Comissão sustenta, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral «perturba o sistema jurídico da União», por ter considerado, nos n.os 75 e 76 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 70 e 71 do segundo acórdão recorrido, que os contratos controvertidos «absorviam» as medidas de poder público adotadas com base nas disposições conjugadas deste artigo 103.° e do artigo 4.° do Regulamento n.° 2988/95, referidos nos artigos 1.° a 3.° das decisões controvertidas, com a consequência de submeter essas medidas à fiscalização do juiz que aprecia o contrato. Ao não ter tomado em consideração a natureza jurídica dessas decisões e ao ter‑se baseado apenas no facto de um contrato ter sido assinado antes da adoção das referidas decisões, o Tribunal Geral violou o Acórdão de 16 de julho de 2020, ADR Center/Comissão (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, n.os 69 a 72).

39 Ao ter considerado, nos n.os 76 e 77 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 71 e 72 do segundo acórdão recorrido, que as decisões controvertidas revestiam natureza «contratual», apesar de estas serem a expressão de prerrogativas de poder público, o Tribunal Geral também agiu em violação do «espírito e da letra» do Regulamento n.° 2988/95, bem como dos Regulamentos Financeiros de 2002 e de 2018, e alterou a própria natureza dos poderes conferidos à Comissão pelo legislador da União.

40 Além disso, ao ter declarado, no n.° 77 do primeiro acórdão recorrido e no n.° 72 do segundo acórdão recorrido, que a Comissão devia invocar essas prerrogativas perante o juiz que aprecia o contrato, o Tribunal Geral desvirtuou essas prerrogativas. Com efeito, uma Administração que deve dirigir‑se ao juiz que aprecia o contrato e esperar o julgamento deste para suspender uma relação contratual relativamente à qual tem suspeitas de fraude não é eficaz na luta contra a fraude e as irregularidades. Tal violaria igualmente o artigo 325.°, n.° 1, TFUE.

41 Em segundo lugar, segundo a Comissão, nos n.os 78 e 86 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 73 e 83 do segundo acórdão recorrido, o Tribunal Geral cometeu erros de direito ao ter qualificado de medidas ou de atos «contratuais» os artigos 1.° a 3.° das decisões controvertidas. O Tribunal Geral violou assim a competência própria da Comissão para determinar unilateralmente o que constitui uma irregularidade, mesmo quando esta tenha sido cometida durante a fase administrativa que precedeu a celebração do contrato. Por outro lado, as medidas que, nessa ocasião ou posteriormente, a Comissão pode adotar, ao abrigo, nomeadamente, do artigo 103.° do Regulamento Financeiro de 2002 ou do artigo 131.° do Regulamento Financeiro de 2018, não visam reparar um dano contratual. Além disso, a recuperação dos montantes pagos em função da gravidade da irregularidade, conforme previsto nesse artigo 131.°, é uma medida alheia ao quadro contratual. Ademais, a redução do montante do contrato para zero euros e a cobrança integral do montante pago não podem ser consideradas consequências diretas da constatação de irregularidades cometidas por HB, na sua qualidade de cocontratante, que afetaram a adjudicação dos contratos TACIS e CARDS e, portanto, a celebração dos contratos controvertidos.

42 Além disso, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter declarado, no n.° 73 do primeiro acórdão recorrido e no n.° 68 do segundo acórdão recorrido, que «pretendia, em substância, demonstrar a existência de um vício que afetava a celebração [do] contrato», quando resulta do conteúdo das decisões controvertidas que pretendia adotar medidas abrangidas pelo exercício das suas prerrogativas de poder público a fim de proteger os interesses financeiros da União.

43 Segundo a Comissão, na medida em que, no momento em que as irregularidades foram cometidas, HB tinha, quando muito, a qualidade de proponente, o Tribunal Geral também cometeu um erro de direito, no n.° 79 do primeiro acórdão recorrido e no n.° 74 do segundo acórdão recorrido, ao referir‑se às irregularidades substanciais cometidas por HB «na sua qualidade de cocontratante».

44 Por último, nos n.os 80 e 81 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 77 e 78 do segundo acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou erradamente que as medidas de recuperação podiam ser adotadas pela Comissão enquanto medidas de execução dos contratos controvertidos e que as medidas previstas nos artigos 2.° e 3.° das decisões controvertidas consistem numa «declaração de resolução do contrato e, consequentemente, a anulação do contrato». Assim, o Tribunal Geral confundiu os conceitos de resolução e de anulação ex tunc dos contratos, bem como os seus efeitos. Em todo o caso, o Regulamento n.° 2988/95 não estabelece, no seu artigo 4.°, nem a nulidade nem a rescisão do contrato como requisito de aplicação das medidas administrativas de cobrança. O artigo 131.°, n.° 4, do Regulamento Financeiro de 2018 também não subordina a adoção de uma medida de redução de preço a uma resolução ou a qualquer outra medida de natureza contratual.

45 HB responde que a Comissão confere aos acórdãos recorridos um alcance que estes não têm. Com efeito, a argumentação seguida pelo Tribunal Geral no n.° 72 do primeiro acórdão recorrido e no n.° 67 do segundo acórdão recorrido, segundo a qual os poderes conferidos à Comissão pelo Regulamento Financeiro de 2002 ou por outras normas de direito derivado se inserem, a partir da assinatura do contrato, no âmbito de relações contratuais, não tem nada de inovador nem perturbaria o sistema jurídico da União. Decorre do Acórdão de 16 de julho de 2020, ADR Center/Comissão (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, n.° 67), por um lado, que, embora os regulamentos financeiros e o Regulamento n.° 2988/95 confiram à Comissão o poder de obrigar um contratante a cumprir as suas obrigações de natureza financeira, a existência de um contrato opõe‑se a que a Comissão exerça as competências que esses regulamentos lhe atribuem de forma unilateral. Por outro lado, decorre do n.° 73 desse acórdão que, embora a adoção de uma decisão constitutiva de título executivo se enquadre no exercício, pela Comissão, das suas prerrogativas de poder público, esta instituição excede a sua competência ao adotar tal decisão quando existe relação contratual e o juiz da União não é o juiz que aprecia o contrato.

46 Além disso, resulta do Acórdão de 9 de setembro de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, n.° 21), que, no caso de a Comissão optar, para conceder contribuições financeiras, pela via contratual nos termos do artigo 272.° TFUE, é obrigada a permanecer dentro dos limites dessa via. Assim, segundo HB, o facto de a Comissão ter pretendido exercer as suas competências próprias não significa que esteja autorizada a fazê‑lo ou que, ao fazê‑lo, exerça as suas competências fora da esfera contratual.

47 Por último, HB alega que foi com razão que o Tribunal Geral a qualificou de parte contratante e considerou, pelos motivos expostos nos n.os 67 a 78 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 62 a 73 do segundo acórdão recorrido, que as irregularidades devem ser apreciadas no quadro da relação contratual, uma vez que as decisões controvertidas foram adotadas após a celebração dos contratos controvertidos. O mesmo se diga da qualificação da redução a zero euros do montante dos contratos de anulação retroativa do contrato e da constatação de que a resolução tem por efeito a anulação ex tunc dos efeitos vinculativos do contrato. Resulta do artigo 103.° do Regulamento Financeiro de 2002 que a resolução do contrato celebrado está prevista com ou sem recuperação dos montantes já pagos. No caso em apreço, a Comissão decidiu recuperar a totalidade dos montantes já pagos, o que equivale a uma resolução do contrato.

Apreciação do Tribunal de Justiça

48 Cumpre recordar que podem ser objeto de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.° TFUE todos os atos adotados pelas instituições, independentemente da sua natureza ou da sua forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica. O juiz da União não tem competência para conhecer de tal recurso quando a situação jurídica do recorrente se inscreve exclusivamente no âmbito de relações contratuais que são regidas pela regulamentação nacional designada pelas partes contratantes (Acórdãos de 9 de setembro de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, n.os 16 e 18; de 16 de julho de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comissão, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, n.os 71 e 72; e de 16 de julho de 2020, ADR Center/Comissão, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, n.os 62 e 63).

49 Com efeito, por um lado, o artigo 274.° TFUE especifica que os litígios em que a União seja parte não ficam, por este motivo, subtraídos à competência dos órgãos jurisdicionais nacionais. Por outro lado, resulta do artigo 272.° TFUE que o Tribunal de Justiça não é competente para conhecer dos litígios decorrentes de um contrato de direito público ou de um contrato de direito privado celebrado pela União ou por sua conta se esse contrato contiver uma cláusula compromissória para o efeito.

50 Daqui resulta que, se, na falta de uma cláusula compromissória, o juiz da União se considerasse competente para conhecer do contencioso de anulação de atos que se inserem exclusivamente num quadro contratual, correria o risco não apenas de privar de qualquer efeito útil o artigo 272.° TFUE mas também de alargar a sua competência jurisdicional para além dos limites fixados pelo artigo 274.° TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de setembro de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, n.° 19; de 16 de julho de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comissão, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, n.° 73 e jurisprudência referida; e de 16 de julho de 2020, ADR Center/Comissão, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, n.os 63 e 64).

51 Assim, perante um contrato que vincula o recorrente a uma das instituições da União, os órgãos jurisdicionais da União só podem apreciar um recurso com fundamento no artigo 263.° TFUE se o ato impugnado se destinar a produzir efeitos jurídicos vinculativos fora da relação contratual que une as partes e que impliquem o exercício de prerrogativas de poder público conferidas à instituição contratante na sua qualidade de autoridade administrativa (Acórdãos de 9 de setembro de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, n.° 20, e de 16 de julho de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comissão, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, n.° 74 e jurisprudência referida).

52 Por outro lado, no caso de uma instituição optar pela via contratual para conceder contribuições financeiras no âmbito do artigo 272.° TFUE, está obrigada a permanecer nesse âmbito. Incumbe‑lhe, assim, nomeadamente, evitar a utilização, no âmbito das relações com os seus cocontratantes, de formulações ambíguas suscetíveis de ser por eles entendidas como resultantes de poderes de decisão unilaterais que extravasam as cláusulas contratuais (Acórdão de 9 de setembro de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, n.° 21).

53 No caso em apreço, o Tribunal Geral constatou, nos n.os 71 e 72 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 66 e 67 do segundo acórdão recorrido, que, sem prejuízo da natureza administrativa dos procedimentos de concurso, as prerrogativas conferidas à entidade adjudicante por disposições do direito derivado se inscrevem, a partir da assinatura do contrato, no âmbito de relações contratuais.

54 Nos n.os 75 e 76 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 70 e 71 do segundo acórdão recorrido, o Tribunal Geral, baseando‑se na jurisprudência referida no n.° 51 do presente acórdão, rejeitou o argumento da Comissão segundo o qual as decisões controvertidas, pelo simples facto de terem por objeto os vistos, nomeadamente, do artigo 103.° do Regulamento Financeiro de 2002, do artigo 131.° do Regulamento Financeiro de 2018 e do artigo 4.° do Regulamento n.° 2988/95, estão abrangidas, no todo ou em parte, pela esfera administrativa. Segundo o Tribunal Geral, mesmo admitindo que essas disposições autorizam a Comissão, em determinadas condições, a adotar medidas abrangidas por prerrogativas de poder público, isso não seria suficiente para excluir à partida essas medidas do quadro contratual, uma vez que foi em consequência dos incumprimentos imputados a uma parte envolvida numa relação contratual com a União que as referidas disposições foram aplicadas.

55 Nestas condições, após ter salientado, no n.° 80 do primeiro acórdão recorrido e no n.° 75 do segundo acórdão recorrido, que as decisões controvertidas foram adotadas num momento em que as partes estavam vinculadas entre si ao abrigo dos contratos controvertidos e que essas partes já tinham cumprido uma parte substancial, ou mesmo a totalidade, das suas obrigações respetivas, o Tribunal Geral declarou, nos n.os 89 e 90 do primeiro acórdão recorrido e nos n.os 86 e 87 do segundo acórdão recorrido, que essas decisões só eram suscetíveis de produzir efeitos abrangidos por esses contratos, que não podiam ser separadas dos mesmos e, por conseguinte, que não pertenciam à categoria dos atos cuja anulação pode ser pedida ao juiz da União ao abrigo do artigo 263.° TFUE.

56 Como a Comissão sustenta, com razão, ao ter decidido desta forma, o Tribunal Geral violou a jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada nos n.os 48 a 52 do presente acórdão.

57 Com efeito, como resulta especialmente da jurisprudência referida nos n.os 48 e 51 do presente acórdão, o recurso de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE não pode ser interposto pelo recorrente cuja situação jurídica se insere exclusivamente no âmbito de relações contratuais que são regidas pela regulamentação nacional designada pelas partes contratantes. Assim, perante um contrato que vincula o recorrente a uma das instituições da União, só pode ser interposto recurso para as jurisdições da União sob a dupla condição de o ato impugnado se destinar a produzir efeitos jurídicos vinculativos fora da relação contratual que liga as partes e, por outro, que impliquem o exercício de prerrogativas de poder público conferidas à instituição contratante na sua qualidade de autoridade administrativa.

58 No caso em apreço, há que referir que as decisões controvertidas implicam o exercício de prerrogativas de poder público e que não se inserem exclusivamente no âmbito de relações contratuais.

59 Com efeito, em primeiro lugar, através dessas decisões, que foram adotadas com fundamento, nomeadamente, no artigo 103.° do Regulamento Financeiro de 2002, no artigo 131.° do Regulamento Financeiro de 2018 e no artigo 4.° do Regulamento n.° 2988/95, a Comissão pretendia corrigir irregularidades, na aceção do artigo 1.°, n.° 2, deste último regulamento, que afetaram o desenrolar dos procedimentos de adjudicação dos contratos TACIS e CARDS e que, portanto, foram cometidas antes da celebração dos contratos controvertidos.

60 Em segundo lugar, as referidas decisões não visavam punir uma má execução dos contratos controvertidos, mas retirar as consequências da inobservância por parte de HB do princípio da igualdade de tratamento nos procedimentos de adjudicação dos contratos TACIS e CARDS, procedimentos cuja natureza administrativa foi corretamente sublinhada pelo Tribunal Geral, respetivamente, no n.° 71 do primeiro acórdão recorrido e no n.° 66 do segundo acórdão recorrido.

61 Em terceiro lugar, resulta da redação das decisões controvertidas que a Comissão pretendia recuperar junto de HB montantes que considerava que lhe tinham sido indevidamente pagos. Ao justificar o reembolso dessas quantias não pela gravidade do dano sofrido, mas pela da irregularidade cometida por HB no procedimento de adjudicação dos contratos TACIS e CARDS, a Comissão pretendia, em conformidade com o artigo 2.° do Regulamento n.° 2988/95, impor‑lhe uma medida administrativa com caráter efetivo, proporcionado e dissuasivo para assegurar uma proteção jurídica adequada dos interesses financeiros da União.

62 Nesta perspetiva, a Comissão clarificou, aliás, nos seus recursos, que as quantias indevidamente pagas a HB se destinavam a ser reutilizadas para a ação ou o programa inicialmente previsto, na medida em que constituem receitas afetadas, na aceção do artigo 21.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento Financeiro de 2018, e são, a esse título, restituídas à rubrica orçamental de origem para poderem ser reutilizadas.

63 Em quarto lugar, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.° 80 do primeiro acórdão recorrido e no n.° 75 do segundo acórdão recorrido, a temporalidade das medidas adotadas pela Comissão, isto é, a circunstância de estas serem tomadas antes ou depois da adjudicação de um contrato e, consequentemente, antes ou depois da celebração dos contratos em causa, não pode constituir o fator determinante a tomar em consideração para determinar a natureza, contratual ou não, de um litígio.

64 Pelo contrário, é determinante a circunstância de as decisões controvertidas punirem uma irregularidade cometida antes da celebração dos contratos controvertidos e de não estarem relacionadas com a execução desses contratos. Neste contexto, é indiferente que as partes contratantes já tenham cumprido uma parte substancial, ou mesmo a totalidade, das suas obrigações respetivas ou ainda que as referidas decisões tenham repercussões na execução dos contratos controvertidos. Em especial, a circunstância de uma parte substancial do contrato já ter sido executada pode, é certo, ter incidência na apreciação do mérito do caráter proporcionado da decisão que ordena a recuperação da totalidade dos montantes que a Comissão considera terem sido indevidamente atribuídos ao seu cocontratante. Em contrapartida, esta circunstância não influencia de modo algum a apreciação da natureza, administrativa ou contratual, dessa decisão.

65 Na realidade, a dupla condição, recordada no n.° 57 do presente acórdão, e, por conseguinte, a competência para conhecer de um litígio entre a Comissão e o seu cocontratante, deve ser examinada através da finalidade prosseguida pela Comissão. Se esta última pretender obter a execução do contrato, o recurso deve ser interposto perante o juiz que aprecia o contrato. Em contrapartida, se a Comissão pretender assegurar a proteção dos interesses financeiros da União e se para isso utilizar prerrogativas que lhe são conferidas tanto pelo Regulamento n.° 2988/95 como pelo Regulamento Financeiro aplicável ratione temporis, o litígio deve ser submetido ao juiz da União.

66 Nestas condições, as decisões controvertidas devem ser qualificadas de «ato impugnável», na aceção do artigo 263.° TFUE, pelo que um recurso destinado a obter a sua anulação deve ser interposto perante o juiz da União.

67 Por conseguinte, há que declarar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando considerou, nos acórdãos recorridos, que as decisões controvertidas se inscreviam no âmbito das relações contratuais.

68 Atendendo a todas as considerações precedentes, há que dar provimento ao recurso e anular os acórdãos recorridos.

Quanto à tramitação processual no Tribunal Geral

69 Em conformidade com o artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Pode, neste caso, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

70 Considerando que os litígios não estão em condições de ser julgados, há que remeter os processos ao Tribunal Geral.

Quanto às despesas

71 Sendo o processo remetido ao Tribunal Geral, há que reservar para final a decisão quanto às despesas do presente recurso.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:

1) São anulados o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 21 de dezembro de 2001, HB/Comissão (T‑795/19, EU:T:2021:917), e o Acórdão de 21 de dezembro de 2021, HB/Comissão (T‑796/19, EU:T:2021:918).

2) Os processos são remetidos ao Tribunal Geral da União Europeia.

3) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.