Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-16/94

1.

Por decisão de 17 de Maio de 1994, a Cour de cassation francesa submeteu ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial seguinte:

«Os artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia aplicam-se a uma ‘taxa de passagem’ que, visando compensar a assunção por uma empresa privada de encargos decorrentes do cumprimento pelos serviços aduaneiros e veterinários da respectiva missão de serviço público, não foi instituída pelo Estado, decorrendo antes de um acordo celebrado por uma empresa privada com os seus clientes?»

2.

O caso em apreço, que deu origem ao despacho de reenvio, pode ser, em síntese, assim descrito. A Garonor exploitation (a seguir «Garonor»), sociedade de direito privado, gere, nas proximidades de Paris, uma gare rodoviária internacional, em cujo recinto estão situados os serviços da administração aduaneira. A Garonor deu em locação à sociedade Edouard Dubois e fils e à sociedade General Cargo Services (a seguir «Dubois e Cargo»), agências de transporte, contra o pagamento de uma renda, espaços destinados na referida gare a escritórios e instalações sanitárias. As sociedades locatárias têm, além disso, direito ao uso das infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias de que a gare é dotada. Toda a área em que a gare está implantada é da propriedade da Garonor. A actividade desta sociedade não está subordinada a qualquer acto de autorização ou de concessão da competência da autoridade pública. As sociedades Dubois e Cargo pagam à Garonor, além da renda, uma «taxa de passagem» fixa por cada veículo em trânsito internacional que efectue nessa gare as operações de desalfandegamento. O processo principal diz respeito à falta de pagamento da «taxa de passagem» pelas sociedades Dubois e Cargo, que alegam no tribunal nacional que tais prestações pecuniárias, de início destinadas a compensar as despesas suportadas pela Garonor com a construção e manutenção de um parque TIR utilizado pelos serviços aduaneiros, ficou desprovida de fundamento, depois de, em 1981, esses serviços terem aceitado realizar as operações de desalfandegamento nos locais reservados às agências de transporte.

3.

Na decisão de reenvio diz-se que a «taxa de passagem», prevista nas cláusulas contratuais gerais propostas pela Garonor a todos os possíveis utentes da gare rodoviária, constitui uma prestação pecuniária destinada a compensar as despesas efectuadas por esta última sociedade para assegurar a presença dos serviços aduaneiros no recinto da gare. Esclarece-se, além disso, de que despesas se trata: as de locação e manutenção dos locais postos pela Garonor gratuitamente à disposição dos serviços aduaneiros, as de suporte parcial dos custos da cantina de que usufrui o pessoal da alfândega, e ainda outras, relativas à utilização de uma ponte móvel pelo referido pessoal, ao funcionamento do serviço veterinário no recinto da gare e a uma área de parque de estacionamento para os utentes desta última. À excepção apenas das despesas relativas à área de estacionamento, afirma o tribunal a quo, a «taxa de passagem» serve para compensar as despesas de que a sociedade Garonor se encarrega, mas que resultam das actividades com as quais os serviços da alfândega e os serviços veterinários cumprem a sua missão de serviço público. O tribunal a quo explica a seguir, na fundamentação, que a «taxa de passagem» não constitui a contrapartida de prestações contratuais fornecidas pela Garonor aos agentes de transporte: mesmo que o cumprimento das formalidades aduaneiras dentro do país resulte vantajoso para os operadores comerciais, trata-se, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 1 ), de um serviço devido a quem desfruta do mercado comum, que não pode, de qualquer modo, comportar encargos financeiros a cargo dos interessados.

4.

Face à questão do tribunal a quo, a Comissão e as sociedades Dubois e Cargo avançam a tese segundo a qual a «taxa de passagem» é um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro. Tal tese é defendida com base numa interpretação extensiva das normas evocadas na decisão de reenvio, que é justificada por uma dupla ordem de razões:

5.

Nem um nem outro de tais argumentos me conseguem convencer. Alegar que o Estado beneficia da prestação pecuniaria aqui considerada, ou que dela deriva um obstáculo à circulação das mercadorias, não basta para demonstrar que se trata, segundo o Tratado, de um encargo fiscal equivalente, nos seus efeitos, a um direito aduaneiro. É certo que as disposições indicadas na decisão de reenvio proíbem este tipo de encargo, e não outros, porque querem proibir os efeitos equivalentes a direitos aduaneiros. O problema que aqui se põe, todavia, é o de estabelecer se o facto de se produzir, no caso em apreço, o efeito tido em vista na argumentação em exame como equivalente à imposição de um direito aduaneiro resulta ou não de um acto de tributação, que cabe na categoria dos encargos proibidos, como a configura o Tratado.

Ora, o direito aduaneiro e o encargo de efeito equivalente são, nos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado, considerados como actos de tributação resultantes, como tais, do exercício de um poder reservado ao Estado ou de qualquer forma à autoridade pública. Os destinatários das disposições em apreciação são, de facto, exclusivamente os Estados-Membros. Porém, a prestação alegada em justiça, prevista num contrato entre particulares, não se reveste do carácter de prestação imposta. Por outro lado, o sujeito que exige o pagamento da «taxa de passagem» é uma sociedade comercial, a qual, como resulta do despacho de reenvio, não pertence, nem pode ser de qualquer forma integrada, à esfera da organização estatal: e isto, nem no sentido bastante lato em que a entende este Tribunal, quando inclui nela todo e qualquer «organismo que, seja qual for a sua natureza jurídica, foi encarregado, por um acto de uma autoridade pública, de prestar, sob controlo desta, um serviço de interesse público e que disponha, para esse efeito, de poderes especiais que exorbitem das normas aplicáveis às relações entre particulares» ( 3 ).

A «taxa de passagem» não tem origem no poder tributário de qualquer organismo assim configurado, uma vez que apenas a imposição fiscal — a taxa imposta pela autoridade competente — é proibida como encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro. Considero, assim, dever concluir que uma prestação pecuniária do tipo da que é objecto do presente processo não é uma taxa de efeito equivalente na acepção dos artigos 9.°, 12.° 13.° e 16.° do Tratado.

6.

Dito isto, devo todavia acrescentar que a argumentação acima considerada não esgota, em minha opinião, o modo de apresentação possível do problema em exame no Tribunal de Justiça.

O tribunal a quo submeteu a questão de interpretação dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado sem formular exclusiva nem sequer expressamente a questão — à qual, por minha parte, já dei resposta negativa — de saber se a «taxa de passagem» do caso em apreço é um encargo proibido por aquelas disposições. A decisão de reenvio pode, assim, ser entendida também no sentido de que levanta um problema mais geral. Pergunta-se ao Tribunal, de facto, que aplicação as normas supramencionadas do Tratado podem de qualquer maneira ter no novo e peculiar caso de uma prestação pecuniária respeitante à passagem das mercadorias através da fronteira, que tem como fonte uma convenção entre particulares mas tem por objectivo cobrir despesas indicadas de modo preciso pelo tribunal a quo como referentes ao cumprimento de um serviço público.

Em meu entender, a questão assim posta exige que as disposições evocadas na decisão de reenvio sejam interpretadas pelo Tribunal de Justiça não apenas em relação à proibição do direito aduaneiro e dos encargos nelas previstas, mas também em relação a todo o significado e valor vinculativo de que se revestem como normas de tutela do valor fundamental do mercado comum que é a livre circulação de mercadorias.

7.

Vejamos, portanto, segundo o critério indicado, como é que o caso em apreço pode cair no âmbito das disposições do Tratado. Deve evidentemente fazer-se referência aos termos, que devem ser considerados como adquiridos para o presente processo, com que o juiz a quo caracteriza o destino específico da «taxa de passagem». As despesas que tal prestação pecuniária é destinada a compensar, segundo o juiz a quo, são precisamente as despesas conexas com o cumprimento do serviço aduaneiro e veterinário. As despesas são, todavia, suportadas, no caso em apreço, pelos particulares: o gestor da gare rodoviária efectua, de facto, tais despesas por conta própria, mas cobre-as, por sua vez, com o produto da «taxa de passagem», que lhe devem pagar os importadores e exportadores, no montante previamente estabelecido em relação a qualquer veículo destinado a transporte de mercadorias através da fronteira. A previsão desta última prestação pecuniária deriva, assim, da necessidade de fazer face às despesas que o Estado não tomou a seu cargo. A jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 4 ), que o juiz teve presente ao formular a sua questão, demonstra, além disso, que as despesas relativas à manutenção dos serviços em causa incumbem necessária e exclusivamente ao Estado, que não pode, portanto, repercutir o respectivo custo nos utentes mediante encargos pecuniários. Por outro lado, não obstante a presumível vantagem proporcionada aos operadores económicos pela possibilidade de efectuarem as operações de desalfandegamento no interior do país, na área em que está situada a gare rodoviária, o serviço aduaneiro é — segundo a jurisprudência constante deste Tribunal ( 5 ) — sempre devido, qualquer que seja o lugar, a quem usufrui do mercado comum, e não pode constituir objecto de contrapartida económica.

8.

Sendo a questão apresentada como se disse, considero que o tribunal a quo interrogou o Tribunal de Justiça, em substância, sobre a possível aplicação das normas por ele invocadas sob um duplo aspecto. O primeiro, que já examinei, diz respeito à violação da proibição dos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros. O outro, a considerar ainda, consiste em ver se o obstáculo interposto à circulação das mercadorias com a instituição da «taxa de passagem» deriva do facto de o Estado não ter respeitado, em vez da específica proibição das supracitadas medidas fiscais, a obrigação de prover às despesas conexas com o funcionamento do serviço público aqui considerado: tal obrigação é, bem entendido, a de cobrir inteiramente o custo do serviço, por forma a evitar o risco de ser o operador privado interessado no trânsito das mercadorias a suportá-lo.

Que a questão deve ser vista também sobre este segundo aspecto deduz-se das próprias considerações com que é fundamentado o despacho de reenvio. Como sabemos, a «taxa de passagem» serve para compensar despesas relativas à execução do serviço aduaneiro e veterinário. Quando o tribunal a quo especifica assim o destino desta prestação pecuniária controvertida, quer dizer que, se as despesas do serviço fossem suportadas pelo Estado, a «taxa de passagem» — considere-se ou não como uma taxa de efeito equivalente — não teria sido prevista no contrato, e não teria chegado, por consequência, a surgir o obstáculo que constitui para a livre circulação de mercadorias.

Este segundo aspecto da questão é novo na jurisprudência, tal como o primeiro. O Tribunal de Justiça, nos acórdãos precedentemente citados ( 6 ), enunciou já a noção de serviço aduaneiro gratuito e sempre devido aos utentes do mercado interno, sempre por referência a um encargo pecuniário que era imposto pelo Estado como encargo de efeito equivalente, justamente porque não podia ser considerado como contrapartida de um serviço prestado ao interessado. Aqui trata-se, pelo contrário, de apurar se a obrigação de o Estado não fazer suportar aos operadores econômicos as despesas relativas à execução do serviço pode produzir efeitos, nas circunstâncias do caso em apreço, mesmo independentemente da proibição do direito aduaneiro e dos encargos de efeito equivalente.

9.

Quanto ao mérito da questão, há um primeiro dado a considerar. Os artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado configuram textualmente a proibição de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente, mas não contém nenhuma disposição análoga relativamente à obrigação de as despesas serem suportadas pelo Estado. E é sobre esta obrigação que devemos concentrar a atenção, na medida em que a sua inobservância tem como consequência serem as despesas do serviço transferidas para os operadores económicos. Como foi acima dito, deve, a este propósito, ter-se presente o pleno significado de que as normas evocadas pelo tribunal de reenvio se revestem na economia do Tratado. Elas são, sem dúvida, a expressão de um princípio que presidiu à construção comunitária e por isso representam um dos seus valores fundamentais e inderrogáveis: a passagem das mercadorias através das fronteiras deve ser livre, o que é o caso quando não implica obrigações pecuniárias a cargo dos operadores económicos. A proibição de instituir direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente não é, portanto, um fim em si mesma. A ratio das disposições que a prevêem, vista à luz da decisão no processo Bauhuis, já referido, reside assim na exigência de assegurar, em conformidade com o artigo 3.°, alínea c), do Tratado, a realização de um efectivo mercado interno, em que os operadores económicos adquirem o direito de ver eliminados os obstáculos ao comércio intracomunitário. Trata-se, portanto, de uma proibição instrumental da prossecução de uma finalidade primária do Tratado: só existe um verdadeiro mercado comunitário na medida em que nenhum obstáculo de ordem financeira se oponha à livre passagem das mercadorias pelas fronteiras. Ora, as normas às quais é cometida uma tal plena garantia da circulação de mercadorias inspiram-se também na intenção de impedir a inacção do Estado, tal como ela se apresenta neste caso: a inacção que deixa a cargo do particular o custo do serviço aduaneiro e por isso conduz ao resultado de frustrar aquela garantia fundamental, mesmo quando não é imposto um encargo de efeito equivalente ao direito aduaneiro. A proibição de tal comportamento está, pode dizer-se, apenas implícito nas disposições em exame, que não a prevêem textualmente: encontra porém, deve acrescentar-se desde já, um outro ponto seguro de apoio na disposição expressa de caracter geral contida no artigo 5.° segundo parágrafo, segundo a qual os Estados-Membros se absterão de comprometer a realização dos objectivos do Tratado. As normas evocadas na decisão de reenvio devem portanto ser consideradas em conjugação com o artigo 5.°, em virtude do nexo que une, como explico a seguir, uma disposição à outra, no que toca ao regime aplicável ao caso em apreço.

10.

Adoptado o ponto de vista que aqui avanço, o princípio da passagem livre e gratuita das mercadorias através das fronteiras pode ser violado pelo Estado, quer pela conduta directamente prevista e proibida pelos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.°, quer por outro comportamento que, mesmo não se integrando nos limites da imposição fiscal de efeito equivalente a direitos aduaneiros, é todavia susceptível de prejudicar o interesse protegido por tais normas. Nesta última hipótese, o artigo 5.° é aplicável como norma de fecho da abobada do sistema, que garante de modo geral a protecção completa dos valores fundamentais do ordenamento comunitário, quando a sua violação é indirecta, e, por isso, não é punível com base na formulação literal de uma disposição específica do Tratado. Diversamente, deverá admitir-se que, no nosso e em casos análogos, o ordenamento comunitário continua indiferente face a uma atitude do Estado que se conforme formalmente com uma proibição, mas comporte pelas suas consequências práticas o resultado proibido. Tal não acontece. No caso em apreço, o Estado não pode licitamente eludir por qualquer meio os limites que, em sede de interpretação, são impostos à sua conduta pela imprescindível exigência de garantir a prossecução das finalidades essenciais do Tratado como esta, que diz respeito, sob um aspecto fundamental, à livre circulação de mercadorias.

11.

Ora, é claro que, assim configurada, a obrigação geral estabelecida no artigo 5.°, segundo parágrafo, só deve ser considerada residualmente. Quando a atitude do Estado, lesiva de um interesse juridicamente protegido pelo ordenamento comunitário, encontre um regime específico e completo noutra disposição do Tratado, será, de facto, exclusivamente esta última a reger o caso em apreço. O disposto no artigo 5.°, segundo parágrafo, pode encontrar, pelo contrário, aplicação, a título subsidiário, para punir comportamentos ou práticas do Estado que não sejam punidas com base noutros preceitos, mais específicos, e sejam, todavia, contrárias aos objectivos do Tratado ( 7 ).

No caso em apreço, a obrigação de abster-se «de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do presente Tratado» cumpria-se com a observação não apenas da proibição textual de instituir encargos de efeito equivalente, mas também — e daí o mecanismo do artigo 5.°, que pune por via residual os comportamentos ilícitos em relação aos quais não há disposição específica — a proibição, implícita naquela interdição, de gerir o serviço aduaneiro por qualquer forma que prejudique o livre e gratuito trânsito das mercadorias através das fronteiras.

É útil, além disso, observar como os objectivos do Tratado, que constituem o bem jurídico tutelado pelo artigo 5.°, segundo parágrafo, devem ser deduzidos das disposições especiais do próprio Tratado. Só do sistema geral do corpo normativo que define a organização do mercado comum pode o intérprete extrair indicações decisivas acerca dos valores subjacentes a tutelar. O artigo 5.°, segundo parágrafo, deve portanto necessariamente ser interpretado e aplicado pelo Tribunal em conjugação com outras disposições do Tratado: o dever do Estado, que ele visa de forma genérica, é o de abster-se de todas as actuações potencialmente lesivas dos bens ou valores jurídicos tutelados, caso a caso, pelas normas reguladoras específicas. Neste sentido, vai claramente a própria jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual o artigo 5.°, segundo parágrafo, «formula uma obrigação geral dos Estados-Membros, cujo conteúdo concreto depende, em cada caso particular, das disposições do Tratado ou das regras que resultam do seu sistema geral» ( 8 ).

12.

Quero assinalar, para concluir, que este Tribunal já utilizou o disposto no artigo 5.°, segundo parágrafo, exactamente no sentido em que deve ser aplicado no caso em apreço, como norma que pune a violação indirecta de preceitos ou de princípios implícitos do Tratado. A este respeito, remeto para o acórdão proferido no processo Comissão//Bélgica ( 9 ). Naquele litígio, a Comissão censurava o Reino da Bélgica de ter violado o artigo 12.°, alínea b), do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias, nos termos do qual os agentes das Comunidades estão isentos de qualquer obrigação de inscrição nos registos da população dos Estados-Membros em que têm sede as instituições comunitárias. Nesse caso, a norma em questão não fora porém violada directamente, com a imposição de uma obrigação de inscrição, mas apenas indirectamente: O Estado infractor fazia decorrer da falta de inscrição consequências desfavoráveis de carácter fiscal. Tal comportamento, segundo o Tribunal de Justiça, constituía assim violação do artigo 5.°, segundo parágrafo, do Tratado porque determinava um constrangimento indirecto à inscrição nos registos da população, em contraste com a ratio do referido artigo 12.° O artigo 5.°, segundo parágrafo, constitui assim o fundamento jurídico seguro para punir como ilícito o comportamento do Estado que, em conformidade com o teor literal de uma disposição do Tratado, tenha por resultado, todavia, contrariar o escopo prosseguido por essa mesma norma.

13.

Pelas razões antes enunciadas, concluo que os artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do Tratado, conjugados com o disposto nos artigos 5.°, segundo parágrafo, e 3.°, alínea c), estabelecem não apenas a proibição de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente, mas impõem também aos Estados-Membros que cubram inteiramente as despesas do serviço aduaneiro e veterinário. Só assim se pode evitar que tais despesas se transfiram para a esfera dos operadores económicos e que as prestações pecuniarias destinadas a cobri-las, ainda que previstas em contratos entre particulares, se traduzam por sua vez num obstáculo à livre passagem das mercadorias nas fronteiras.

14.

Com base nas considerações antes desenvolvidas, sugiro que se responda como se segue à questão posta pela Cour de cassation francesa por despacho de 17 de Janeiro de 1994:

«Uma ‘taxa de passagem’ que não seja instituída pelo Estado nem por um organismo dele dependente, mas prevista numa conveção celebrada entre particulares, não é um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro na acepção dos artigos 9.°, 12.°, 13.° e 16.° do tratado CE. Todavia, as despesas ligadas ao funcionamento dos serviços aduaneiros e veterinários, porque respeitantes a um serviço público executado no interesse geral, devem ser suportadas inteiramente pelo Estado e não podem portanto, a qualquer título, ser colocadas a cargo dos operadores económicos. Por consequência, é contrário às disposições conjugadas dos artigos 3.°, alínea c), 5.°, segundo parágrafo, 9.°, 12.°, 13.° e 16.°, do Tratado, o comportamento do Estado de que resulte de qualquer maneira que os sujeitos privados sejam obrigados a cobrir tais despesas, ainda que mediante uma prestação pecuniária prevista por uma convenção privada, no que respeita ao transporte de mercadorias através das fronteiras de um Estado-Membro.»