Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-16/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

17 de outubro de 2024 (*)

« Reenvio prejudicial — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123/CE — Regime de autorização — Artigo 10.° — Requisitos de concessão da autorização — Venda de produtos do tabaco — Legislação nacional que sujeita a concessão de uma autorização para criar um ponto de venda de produtos do tabaco ao cumprimento de requisitos — Requisitos relativos à distância e à população — Proteção da saúde pública contra o tabaquismo »

No processo C‑16/23,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunal Administrativo Regional da Ligúria, Itália), por Decisão de 22 de dezembro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 16 de janeiro de 2023, no processo

FA.RO. di YK & C. Sas

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

sendo interveniente:

JS,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: T. von Danwitz, vice-presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de presidente da Primeira Secção, A. Arabadjiev e I. Ziemele (relatora), juízes,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: C. Di Bella, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 24 de janeiro de 2024,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da FA.RO. di YK & C. Sas, por G. Briozzo, avvocato,

– em representação de JS, por A. Celotto e L. Grazzini, avvocati,

– em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por D. Del Gaizo e F. Meloncelli, avvocati dello Stato,

– em representação do Governo Espanhol, por M. Morales Puerta, na qualidade de agente,

– em representação da Comissão Europeia, por L. Armati, L. Malferrari e M. Mataija, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 14 de março de 2024,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 49.° e 56.°, bem como do artigo 106.°, n.° 2, TFUE e do artigo 15.° da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a FA.RO. di YK & C. Sas, sociedade de direito italiano (a seguir «FA.RO.») à Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agência Aduaneira e dos Monopólios, Itália) (a seguir «ADM»), a respeito do indeferimento de um pedido de criação de um novo ponto de venda de produtos de tabaco manufaturado.

Quadro jurídico

Direito internacional

3 No preâmbulo da Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para o Controlo do Tabaco (a seguir «CCLAT»), adotada pela Assembleia Mundial da Saúde, em 21 de maio de 2003, em Genebra, na qual a União Europeia e os seus Estados‑Membros são partes, é reconhecido, por um lado, que «os dados científicos provaram, inequivocamente, que o consumo e a exposição ao fumo de tabaco são a causa de morte, doença e incapacidade» e, por outro, «que os cigarros e outros produtos que contêm tabaco são produtos altamente sofisticados, que visam criar e manter a dependência, que muitos dos compostos que contêm e o fumo que produzem são farmacologicamente ativos, tóxicos, transgénicos e cancerígenos e que a dependência do tabaco é objeto de classificação própria, como perturbação, dentro das grandes classificações mundiais das doenças».

4 Os artigos 8.° a 13.° da CCLAT referem‑se às medidas relativas à redução da procura de tabaco. Dizem respeito, respetivamente, à proteção contra a exposição ao fumo de tabaco, à regulamentação da composição dos produtos do tabaco, à regulamentação das informações a prestar sobre produtos do tabaco, à embalagem e etiquetagem dos produtos do tabaco, à educação e sensibilização do público para questões relacionadas com o controlo do tabaco, bem como à proibição global da publicidade, da promoção e do patrocínio a favor do tabaco. O artigo 14.° desta convenção prevê medidas de redução da procura relacionadas com a dependência e a cessação do consumo de tabaco, ao passo que os artigos 15.° a 17.° da referida convenção, que se referem às medidas relacionadas com a redução da oferta de tabaco, dizem respeito, respetivamente, ao comércio ilícito dos produtos do tabaco, à venda a menores e por menores, bem como ao apoio a atividades alternativas economicamente viáveis.

Direito da União

5 Os considerandos 2, 5, 7, 8 e 66 da Diretiva 2006/123 enunciam:

«(2) Um mercado de serviços competitivo é essencial para promover o crescimento económico e a criação de emprego na União Europeia. [...] Um mercado livre que imponha aos Estados‑Membros a eliminação das restrições à prestação de serviços transfronteiras, em conjugação com uma maior transparência em matéria de informação dos consumidores, dará aos consumidores europeus uma maior escolha e serviços de melhor qualidade a preços mais baixos.

[...]

(5) Assim, é necessário eliminar os entraves à liberdade de estabelecimento dos prestadores nos Estados‑Membros e à livre circulação de serviços entre Estados‑Membros e garantir aos destinatários e aos prestadores a segurança jurídica necessária para o exercício efetivo destas duas liberdades fundamentais do Tratado. [...]

[...]

(7) A presente diretiva estabelece um quadro jurídico geral aplicável a uma ampla variedade de serviços, tendo simultaneamente em conta as particularidades de cada tipo de atividade ou de profissão e o respetivo sistema de regulação. [...] A presente diretiva toma ainda em consideração outros objetivos de interesse geral, designadamente a proteção do ambiente, a segurança pública e a saúde pública, bem como a necessidade de respeitar a legislação laboral.

(8) Importa que as disposições da presente diretiva relativas à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de serviços sejam aplicáveis apenas na medida em que as atividades em causa estejam abertas à concorrência e, por conseguinte, não obriguem os Estados‑Membros a liberalizar serviços de interesse económico geral ou a privatizar entidades públicas que prestem tais serviços ou a abolir os monopólios existentes noutras atividades ou em determinados serviços de distribuição.

[...]

(66) O acesso a uma atividade de prestação de serviços ou o exercício da mesma no território de um Estado‑Membro não deverá estar sujeito a um critério económico. A proibição das avaliações económicas como condição prévia para a concessão de uma autorização deverá abranger os testes económicos e não outras exigências objetivamente justificadas por razões imperiosas de interesse geral tais como a proteção do ambiente urbano, a política social e a saúde pública. A proibição não deverá afetar o exercício das competências das autoridades responsáveis pela aplicação do direito da concorrência.»

6 O artigo 1.°, n.os 1 a 3, desta diretiva dispõe:

«1. A presente diretiva estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços.

2. A presente diretiva não tem por objeto a liberalização dos serviços de interesse económico geral reservados a entidades públicas ou privadas, nem a privatização de entidades públicas prestadoras de serviços.

3. A presente diretiva não tem por objeto a abolição dos monopólios de prestação de serviços nem os auxílios concedidos pelos Estados‑Membros, que são abrangidos pelas regras comunitárias em matéria de concorrência.

A presente diretiva não afeta a liberdade de os Estados‑Membros definirem, em conformidade com a legislação comunitária, o que entendem por serviços de interesse económico geral, o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem estar sujeitos.»

7 O artigo 2.°, n.os 1 e 2, da referida diretiva tem a seguinte redação:

«1. A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro.

2. A presente diretiva não se aplica às seguintes atividades:

a) Serviços de interesse geral sem caráter económico;

[...]»

8 O artigo 4.° da mesma diretiva prevê:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

6) “Regime de autorização”: qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter uma decisão formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício;

7) “Requisito”: qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros ou que decorra da jurisprudência, das práticas administrativas, das regras das ordens profissionais ou das regras coletivas de associações ou organismos profissionais aprovadas no exercício da sua autonomia jurídica; as normas constantes de convenções coletivas negociadas pelos parceiros sociais não são consideradas requisitos na aceção da presente diretiva;

8) “Razões imperiosas de interesse geral”: razões reconhecidas como tal pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente pelos seguintes motivos: ordem pública; segurança pública e segurança das pessoas; saúde pública; preservação do equilíbrio financeiro do regime de segurança social; defesa dos consumidores, dos destinatários dos serviços e dos trabalhadores; lealdade das transações comerciais; combate à fraude; proteção do ambiente e do ambiente urbano; saúde animal; propriedade intelectual; conservação do património histórico e artístico nacional; objetivos de política social e de política cultural;

[...]»

9 O artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123 dispõe:

«Os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas as condições seguintes:

a) O regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado;

b) A necessidade de um regime de autorização ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral;

c) O objetivo pretendido não poder ser atingido através de uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori significaria uma intervenção demasiado tardia para se poder obter uma real eficácia.»

10 Nos termos do artigo 10.°, n.os 1 e 2, desta diretiva:

«1. Os regimes de autorização devem basear‑se em critérios que obstem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária.

2. Os critérios referidos no n.° 1 devem ser:

a) Não discriminatórios;

b) Justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;

c) Proporcionados em relação a esse objetivo de interesse geral;

d) Claros e inequívocos;

e) Objetivos;

f) Previamente publicados;

g) Transparentes e acessíveis.»

11 O artigo 14.° da referida diretiva prevê:

«Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento dos requisitos seguintes:

[...]

5) Aplicação casuística de uma avaliação económica que sujeite a concessão da autorização à comprovação da existência de uma necessidade económica ou de uma procura no mercado, de uma avaliação dos efeitos económicos potenciais ou atuais da atividade ou de uma apreciação da adequação da atividade aos objetivos de programação económica fixados pela autoridade competente; esta proibição não se aplica aos requisitos em matéria de programação, que não sejam de natureza económica mas razões imperiosas de interesse geral;

[...]»

12 O artigo 15.°, n.os 1 a 4, da Diretiva 2006/123 dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos estabelecem algum dos requisitos referidos no n.° 2 e devem assegurar que esses requisitos sejam compatíveis com as condições referidas no n.° 3. Os Estados‑Membros devem adaptar as respetivas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de forma a torná‑las compatíveis com as referidas condições.

2. Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício ao cumprimento de algum dos seguintes requisitos não discriminatórios:

a) Restrições quantitativas ou territoriais, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função da população ou de uma distância geográfica mínima entre prestadores;

[...]

3. Os Estados‑Membros devem verificar se os requisitos referidos no n.° 2 observam as condições seguintes:

a) Não discriminação: os requisitos não podem ser direta ou indiretamente discriminatórios em razão da nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, do local da sede;

b) Necessidade: os requisitos têm que ser justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;

c) Proporcionalidade: os requisitos têm que ser adequados para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para atingir este objetivo e não podendo ser possível obter o mesmo resultado através de outras medidas menos restritivas.

4. Os n.os 1, 2 e 3 apenas se aplicam à legislação no domínio dos serviços de interesse económico geral na medida em que a aplicação desses números não obste ao desempenho, de direito ou de facto, das missões específicas cometidas a esses serviços.»

Direito italiano

Lei n.° 1293/1957

13 O artigo 16.° da legge no 1293 — Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (Lei n.° 1293 relativa à Organização dos Serviços de Distribuição e de Venda de Produtos Sujeitos a Monopólio), de 22 de dezembro de 1957 (GURI n.° 9, de 13 de janeiro de 1958), na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei n.° 1293/1957»), prevê:

«A venda ao público de produtos sujeitos a monopólio é efetuada através de pontos de venda e de licenças.

Os pontos de venda referidos no primeiro parágrafo são criados pelo serviço regional segundo os critérios e as modalidades fixados por decisão do diretor‑geral da Administração Autónoma dos Monopólios do Estado.»

14 O artigo 19.° desta lei dispõe:

«Entre os pontos de venda de produtos sujeitos a monopólio, distinguem‑se:

[…]

b) os pontos de venda comuns;

c) os pontos de venda especiais.

[...]

Os segundos são atribuídos em concessão ou em gestão a entidades privadas por um período máximo de nove anos.

[...]»

15 Em conformidade com o artigo 21.°, n.° 1, da referida lei:

«Os pontos de venda comuns são criados onde e quando a administração o considerar útil e adequado no interesse do serviço.

Nos municípios cuja população não ultrapasse os 30 000 habitantes, os novos pontos de venda comuns criados são adjudicados, a título experimental, através de um concurso reservado aos inválidos de guerra e às viúvas de antigos combatentes e às categorias de pessoas equiparadas por lei, bem como às pessoas condecoradas por mérito militar.

Nos outros municípios e nas capitais de distrito, os pontos de venda comuns são adjudicados a título experimental em concurso público.

O ponto de venda é adjudicado ao proponente que preencha os critérios estabelecidos no concurso público e que ofereça a proposta mais elevada.

O período experimental referido nos parágrafos anteriores é de três anos, após o qual o ponto de venda, se não tiver sido eliminado, é classificado na aceção do artigo 25.° e pode ser adjudicado por ajuste direto ou atribuído diretamente ao mesmo proprietário.»

16 Resulta também da Lei n.° 1293/1957, por um lado, que os pontos de venda especiais são criados para dar resposta às necessidades de serviço concretas em locais específicos e, por outro, que a administração pode conceder a autorização de venda de produtos sujeitos a monopólio, nomeadamente em estabelecimentos de bebidas, através de uma licença. Neste último caso, o titular da licença abastece‑se junto do ponto de venda comum mais próximo.

Decreto‑lei n.° 98/2011

17 O artigo 24.°, n.° 42, do decreto‑legge no 98 — Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (Decreto‑lei n.° 98 relativo às Medidas Urgentes de Estabilização Financeira), de 6 de julho de 2011 (GURI n.° 155, de 6 de julho de 2011), convertido em lei, com alterações, pela Lei n.° 111, de 15 de julho de 2011 (GURI n.° 164, de 16 de julho 2011), na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Decreto‑lei n.° 98/2011»), dispõe:

«Por regulamento adotado antes de 31 de março de 2013, [...], o Ministro da Economia e das Finanças prevê disposições relativas às modalidades de criação dos pontos de venda comuns e especiais de produtos sujeitos a monopólio, bem como à emissão e renovação da licença, de acordo com os seguintes princípios:

a) a otimização e racionalização da rede de venda, incluindo a definição de critérios destinados a regulamentar a localização dos pontos de venda, para conciliar, no respeito da proteção da concorrência, a necessidade de garantir aos utilizadores uma rede de venda bem distribuída em todo o território, por um lado, e o interesse público primordial que representa a proteção da saúde, por outro, que consiste em prevenir e controlar uma situação de oferta de tabaco ao público não justificada pela procura efetiva de produtos do tabaco;

b) os pontos de venda comuns só podem ser criados se estiverem preenchidos requisitos específicos, relativos à distância, não inferior a 200 m, e à população, cumprindo a proporção de um ponto de venda por cada 1 500 habitantes;

c) [...];

d) só são possíveis transferências de pontos de venda comuns se forem aplicáveis os mesmos requisitos de distância e, se for caso disso, de população previstos na alínea b);

e) a criação de pontos de venda especiais só é possível se se verificar uma necessidade objetiva e real de serviço, que deve ser apreciada em função da localização efetiva dos outros pontos de venda já existentes na mesma zona de referência, bem como ao abrigo dos requisitos previstos na alínea b);

f) a emissão e a renovação das licenças devem ser apreciadas em função da sua complementaridade e da ausência de sobreposição com os pontos de venda de produtos sujeitos a monopólio, incluindo pela identificação e aplicação do critério da distância.»

Decreto Ministerial n.° 38/2013

18 O artigo 2.°, n.os 1 a 3, do decreto ministeriale no 38 — Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (Decreto Ministerial n.° 38 que tem por Objeto o Regulamento relativo à Distribuição e à Venda de Produtos para Fumar), de 21 de fevereiro de 2013 (GURI n.° 89, de 16 de abril de 2013), na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Decreto Ministerial n.° 38/2013»), adotado em aplicação do artigo 24.°, n.° 42, do Decreto‑Lei n.° 98/2011, enuncia:

«1. A criação dos pontos de venda comuns é autorizada quando os parâmetros referidos no presente artigo forem respeitados.

2. A distância mínima do local destinado ao novo ponto de venda, em relação ao ponto de venda mais próximo em funcionamento, é igual ou superior:

a) a 300 m, nos municípios com população até 30 000 habitantes;

b) a 250 m, nos municípios com população de 30 001 a 100 000 habitantes;

c) 200 m, nos municípios com população superior a 100 000 habitantes;

3. A criação de um novo ponto de venda não é autorizada se a proporção de um ponto de venda por 1 500 habitantes já tiver sido alcançada nos municípios em causa, exceto nos municípios com menos de 1 500 habitantes que não disponham de um ponto de venda, se existir um interesse real e concreto para o serviço e se o ponto de venda comum mais próximo em funcionamento noutro município se encontrar a mais de 600 m.»

19 Segundo o artigo 3.°, n.os 1 a 6, deste decreto ministerial:

«1. Ao abrigo do artigo 21.° da Lei [n.° 1293/1957], os pontos de venda comuns são criados por decisão dos serviços competentes da [ADM] nos prazos e nos locais determinados em função do interesse do serviço, tendo especialmente em conta as zonas caracterizadas por novos empreendimentos residenciais e comerciais, a importância específica assumida pelos nós rodoviários e pelos principais centros urbanos de agregação da população residente ou a presença de escritórios e estruturas de produção, de importância e frequência específicas, que evidenciem a existência do interesse do serviço, bem como os pedidos de transferência recebidos pelos serviços.

2. Para efeitos do n.° 1, os serviços competentes aprovarão, para cada ano civil, dois planos semestrais para a criação de pontos de venda comuns, tendo em conta, no que se refere aos pontos de venda já existentes e aos pedidos de transferência entretanto recebidos, a necessidade de a rede de venda de tabaco manufaturado ser:

a) adaptada ao interesse do serviço;

b) organizada de modo a garantir a eficiência e a eficácia das fiscalizações feitas pela administração destinada à proteção dos menores, da ordem e da segurança públicas, da saúde pública e das receitas.

3. Durante a preparação de cada plano, serão avaliados os pedidos de transferência, bem como as propostas de novos pontos de venda que tenham sido recebidas pela administração no semestre imediatamente anterior. As propostas destinadas a criar novos pontos de venda não conferem direitos em relação a quem as apresenta, nem obrigações para a administração.

4. O serviço competente elaborará, até 31 de março e até 30 de setembro, o projeto de plano para a criação dos novos pontos de venda comuns, certificando‑se de que são incluídas exclusivamente as propostas de novos pontos de venda para as quais exista necessidade de serviço, respeitando os parâmetros referidos no artigo 2.° e à luz de outros elementos úteis para a apreciação.

5. Para cada projeto de plano semestral, o mais tardar até 30 de abril e até 31 de outubro, o serviço competente [...] publica o projeto de plano numa secção específica do sítio Internet institucional da [ADM] [...].

6. O serviço competente, após ter definido o projeto de plano à luz de todos os elementos de investigação obtidos, comunica o início do procedimento de criação dos novos pontos de venda aos proprietários dos três pontos de venda mais próximos situados a uma distância inferior a 600 m do local do novo ponto de venda, concedendo‑lhes um prazo de quinze dias para apresentarem eventuais observações. Findo este prazo, tendo em conta todos os elementos de investigação obtidos, o serviço competente aprova o plano definitivo de criação dos novos pontos de venda e, para cada zona designada como adequada para esta criação, publica o anúncio de adjudicação ao abrigo do artigo 21.° da Lei [n.° 1293/1957] [...].»

20 Em conformidade com o artigo 7.° do referido decreto ministerial, as licenças devem ser justificadas pela necessidade de prestar o serviço em locais e horários onde não pode ser prestado pelos pontos de venda comuns. A possibilidade de concessão de uma licença está excluída quando estiver instalada, no ponto de venda mais próximo, situado a uma distância inferior aos limites previamente fixados, uma máquina de venda automática de produtos do tabaco.

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

21 A FA.RO. exerce uma atividade comercial de estabelecimento de restauração e de bebidas no município de Finale Ligure (Itália). Era titular de uma licença que a autorizava a vender a retalho no seu estabelecimento produtos sujeitos a monopólio de Estado. Por Ato de 19 de novembro de 2021, a ADM deu início a um procedimento com vista à revogação dessa licença com o fundamento de que o ponto de venda principal ao qual estava ligada para o respetivo abastecimento, situado a uma distância inferior a 300 m, tinha instalado uma máquina de venda automática de cigarros, o que constituí um obstáculo à manutenção da licença, em conformidade com o artigo 7.° do Decreto Ministerial n.° 38/2013.

22 A FA.RO. apresentou então um pedido destinado a obter a criação de um novo ponto de venda comum no seu estabelecimento, explicando que a necessidade deste ponto de venda decorria do elevado número de consumidores.

23 Em 31 de março de 2022, a ADM adotou a Comunicação n.° 6401/RU que continha o projeto de plano semestral para a criação de novos pontos de venda comuns no território da Ligúria, publicado em 6 de abril de 2022. O ponto de venda cuja criação foi solicitada pela FA.RO. não foi incluído neste projeto de plano semestral, pelo facto de não estarem preenchidos os requisitos relativos à distância e à demografia, fixados no artigo 2.° do Decreto Ministerial n.° 38/2013. Com efeito, por um lado, o local proposto situava‑se, respetivamente, a 176 m e a 220 m dos dois outros pontos de venda. Por outro lado, já existiam, no município de Finale Ligure, 13 pontos de venda comuns e especiais em funcionamento, para uma população residente de 11 358 habitantes.

24 A FA.RO. interpôs recurso no Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunal Administrativo Regional da Ligúria, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio, impugnando o referido projeto de plano semestral e o plano definitivo, uma vez que estes não previam a criação do ponto de venda cuja criação tinha solicitado. Esta sociedade alegou, nomeadamente, que a criação de um novo ponto de venda no seu estabelecimento não causaria um sobredimensionamento da oferta em relação à procura, uma vez que os utilizadores efetivos do serviço seriam cem vezes mais numerosos do que a população residente, devido ao elevado fluxo de visitantes e de turistas durante os fins de semana e na época turística. Nestas circunstâncias, a ADM não devia ter aplicado mecanicamente os parâmetros definidos pela legislação nacional pertinente, mas devia ter verificado o caráter necessário e proporcionado das restrições impostas ao livre acesso ao mercado dos serviços, não aplicando o artigo 24.°, n.° 42, do Decreto‑Lei n.° 98/2011 e o artigo 2.° do Decreto Ministerial n.° 38/2013, uma vez que estes são contrários ao artigo 15.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123.

25 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o pedido referido no n.° 22 do presente acórdão foi indeferido devido ao incumprimento dos critérios previstos in abstrato pela legislação nacional pertinente, sem apreciação dos elementos de prova apresentados por esta sociedade, segundo os quais o comércio de produtos do tabaco no ponto de venda solicitado não encorajaria o aumento da procura mas, pelo contrário, responderia a uma necessidade de serviço preexistente e significativa.

26 Ora, os requisitos relativos à distância e à demografia previstos pela referida legislação nacional constituem restrições territoriais e quantitativas na aceção do artigo 15.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2006/123 e podem não ser compatíveis com os critérios previstos no artigo 15.°, n.° 3, da mesma.

27 A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a razão imperiosa que levou o legislador nacional a impor essas medidas restritivas foi a proteção da saúde humana contra os riscos causados pelos produtos do tabaco. No entanto, não parece que estas restrições estejam verdadeiramente aptas a dissuadir ou, pelo menos, a não encorajar o consumo dos produtos do tabaco, devido, nomeadamente, à crescente distribuição das máquinas de venda automática, que podem ser instaladas pelos titulares dos pontos de venda autorizados, o que permite que os cigarros estejam permanentemente acessíveis aos consumidores. Além disso, para que a redução do número de pontos de venda no território possa ter um efeito dissuasivo, é necessário que as distâncias mínimas entre as tabacarias sejam fixadas em quilómetros, e não em metros.

28 A necessidade de critérios baseados na distância e na demografia também não decorre da CCLAT. Além disso, resulta de um relatório da Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoridade Reguladora da Concorrência e do Mercado, Itália), por um lado, que as medidas restritivas em causa no processo principal asseguram a rentabilidade da atividade em detrimento da proteção da saúde dos cidadãos e, por outro, que as distâncias mínimas e todas as formas de planeamento da estrutura da oferta devem ser suprimidas.

29 Em todo o caso, estas restrições podem revelar‑se excessivas relativamente ao objetivo de proteção da saúde através de uma relação equilibrada entre a oferta e a procura, devido à sua rigidez e à conexão com dados puramente resultantes do registo oficial da população.

30 Assim, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a ADM deve estar em condições de apreciar as eventuais circunstâncias objetivas que demonstram que, apesar do incumprimento dos requisitos relativos à distância e à demografia, a criação de um novo ponto de venda comum respondia às necessidades de serviço e, por conseguinte, não conduzia a um sobredimensionamento da oferta, nomeadamente quando, como no caso em apreço, o círculo de consumidores é efetivamente maior do que a população residente, devido ao elevado nível de turismo.

31 Nestas condições, o Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunal Administrativo Regional da Ligúria) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem o artigo 15.° da Diretiva [2006/123], e os artigos 49.°, 56.° e 106.°, n.° 2, TFUE, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que impõe restrições à autorização de pontos de venda de produtos do tabaco em função de uma distância geográfica mínima entre prestadores e da população residente?

2) Devem o artigo 15.° da Diretiva [2006/123], e os artigos 49.°, 56.° e 106.°, n.° 2, TFUE, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que condiciona a autorização de pontos de venda de produtos do tabaco ao respeito de parâmetros, previamente fixados, de distância geográfica mínima entre prestadores e de população residente, sem permitir que a autoridade pública competente aprecie outras circunstâncias de facto objetivas que demonstrem que, apesar de não estarem preenchidos os referidos requisitos [,] existe, no caso concreto, uma necessidade do serviço?»

Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial

32 O Governo Espanhol alega, em substância, que o pedido de decisão prejudicial é inadmissível pelo facto de nenhuma das disposições cuja interpretação é pedida ser aplicável à situação em causa no processo principal. Por sua vez, o Governo Italiano, sem invocar formalmente uma exceção de inadmissibilidade, contesta a aplicabilidade da Diretiva 2006/123 à referida situação, invocando o artigo 2.°, n.os 1 e 2, desta diretiva.

33 A este respeito, importa relembrar que, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.° TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (Acórdão de 8 de maio de 2024, Instituto da Segurança Social e o., C‑20/23, EU:C:2024:389, n.° 24 e jurisprudência referida).

34 Daqui se conclui que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação de uma regra da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 8 de maio de 2024, Instituto da Segurança Social e o., C‑20/23, EU:C:2024:389, n.° 24 e jurisprudência referida).

35 Segundo jurisprudência também constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, a necessidade de se chegar a uma interpretação do direito da União que seja útil ao juiz nacional exige que este respeite escrupulosamente as exigências de conteúdo de um pedido de decisão prejudicial e que figuram expressamente no artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça (Acórdão de 28 de novembro de 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, n.° 44 e jurisprudência referida).

36 Assim, é nomeadamente indispensável, como enuncia o artigo 94.°, alínea c), do Regulamento de Processo, que a decisão de reenvio contenha a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação ou a validade de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal (Acórdão de 28 de novembro de 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, n.° 46 e jurisprudência referida).

37 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça a interpretação dos artigos 49.° e 56.°, bem como do artigo 106.°, n.° 2, TFUE, e do artigo 15.° da Diretiva 2006/123.

38 No que respeita, primeiro, aos artigos 49.° e 56.° TFUE, há que recordar que as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdade de estabelecimento, de livre prestação de serviços e de livre circulação de capitais não são aplicáveis, em princípio, a uma situação em que todos os elementos se circunscrevem ao território de um único Estado‑Membro (Acórdãos de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, n.° 47 e jurisprudência referida, e de 18 de janeiro de 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, n.° 50).

39 O Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar‑se por um órgão jurisdicional nacional no contexto de uma situação na qual todos os elementos se circunscrevem a um único Estado‑Membro, não pode, sem indicação deste órgão jurisdicional nesse sentido, considerar que o pedido de interpretação prejudicial relativo às disposições do Tratado FUE relativas às liberdades fundamentais é necessário para a resolução do litígio pendente no referido órgão jurisdicional. Com efeito, os elementos concretos que permitem estabelecer um nexo entre o objeto ou as circunstâncias de um litígio, cujos elementos se circunscrevem todos ao Estado‑Membro em causa, e os artigos 49.° e 56.° TFUE devem resultar da decisão de reenvio (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, n.° 54, e de 18 de janeiro de 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, n.° 52).

40 Por conseguinte, no contexto de uma situação na qual todos os elementos se circunscrevem a um único Estado‑Membro, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio indicar ao Tribunal de Justiça, conforme exigido no artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, em que medida, não obstante a sua natureza puramente interna, o litígio nele pendente revela um elemento de conexão com as disposições do direito da União relativas às liberdades fundamentais que torna a interpretação prejudicial solicitada necessária para a solução desse litígio (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, n.° 55, e de 18 de janeiro de 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, n.° 53).

41 Ora, por um lado, resulta da decisão de reenvio que todos os elementos que caracterizam o litígio no processo principal se circunscrevem a um único Estado‑Membro, neste caso a República Italiana. Por outro lado, esta decisão não contém nenhuma indicação que permita considerar que, apesar do seu caráter puramente interno, o objeto deste litígio apresenta um elemento de conexão com os artigos 49.° e 56.° TFUE, o que torna a interpretação necessária para a resolução do referido litígio.

42 Por conseguinte, as questões prejudiciais são inadmissíveis na parte em que visam a interpretação dos artigos 49.° e 56.° TFUE.

43 No que diz respeito, segundo, ao artigo 106.°, n.° 2, TFUE, há que recordar, por um lado, que esta disposição prevê que as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua um obstáculo, de direito ou de facto, ao cumprimento da missão particular que lhes foi confiada e, por outro, que visa conciliar os interesses dos Estados‑Membros em utilizar certas empresas como instrumentos de política económica ou social com o interesse da União em que sejam respeitadas as regras de concorrência e preservada a unidade do mercado interno (Acórdão de 24 de novembro de 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, n.° 30 e jurisprudência referida).

44 Ora, ao ter‑se limitado a indicar que os requisitos relativos à distância e à demografia constituem restrições que afetam os direitos e as liberdades fundamentais garantidos no artigo 106.°, n.° 2, TFUE, o órgão jurisdicional de reenvio não expôs a ligação que estabelece entre esta disposição e a legislação nacional em causa no processo principal.

45 Por conseguinte, as questões prejudiciais também são inadmissíveis na parte em que visam a interpretação do artigo 106.°, n.° 2, TFUE.

46 No que respeita, terceiro, à interpretação da Diretiva 2006/123, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que os requisitos relativos à distância e à demografia previstos na legislação nacional podem constituir restrições territoriais e quantitativas na aceção do artigo 15.°, n.° 2, alínea a), desta diretiva. Se for este o caso, este órgão jurisdicional interroga‑se sobre a conformidade destes requisitos com o artigo 15.°, n.° 3, da referida diretiva, e apresenta, a este respeito, uma análise dos referidos requisitos tendo em conta esta última disposição. Assim, o órgão jurisdicional de reenvio expõe a ligação que estabelece entre as disposições da Diretiva 2006/123 e a legislação nacional em causa no processo principal, bem como as razões que o levaram a interrogar‑se sobre a interpretação desta diretiva.

47 Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou, por diversas vezes, segundo uma interpretação literal, histórica, contextual e teleológica da Diretiva 2006/123, que as disposições do capítulo III desta, relativo à liberdade de estabelecimento dos prestadores, o qual inclui o artigo 15.° desta diretiva, devem ser interpretadas no sentido de que são aplicáveis, nomeadamente, a uma situação em que todos elementos pertinentes estão confinados a um único Estado‑Membro [Acórdão de 20 de abril de 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Município de Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, n.° 40 e jurisprudência referida].

48 Ora, quando não resulte de forma manifesta que a interpretação de uma disposição do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, a objeção relativa à inaplicabilidade dessa disposição no processo principal não pode ilidir a presunção de pertinência de que beneficiam as questões submetidas, e deve ser examinada no âmbito da análise quanto ao mérito das questões submetidas (v., neste sentido, Acórdão de 7 de março de 2024, Roheline Kogukond e o., C‑234/22, EU:C:2024:211, n.os 27 e 29 e jurisprudência referida).

49 Daqui resulta que o pedido de decisão prejudicial é admissível na parte em que tem por objeto a interpretação da Diretiva 2006/123.

Quanto às questões prejudiciais

50 Com as suas duas questões, que há que examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 15.° da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que sujeita a concessão de uma autorização de pontos de venda de produtos do tabaco ao cumprimento de requisitos relativos à distância geográfica mínima entre prestadores e à demografia, sem a possibilidade de a autoridade pública competente ter em conta, em vez destes requisitos, o aumento periódico do número de consumidores.

Quanto ao âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123

51 A título preliminar, há que determinar se a Diretiva 2006/123 deve ser interpretada no sentido de que a situação em causa no processo principal está abrangida pelo seu âmbito de aplicação, uma vez que os Governos Espanhol e Italiano concluíram que esta diretiva não é aplicável tendo em conta, respetivamente, o artigo 1.°, n.° 3, e o artigo 2.°, n.os 1 e 2, da referida diretiva.

52 Em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, há que interpretar as disposições da Diretiva 2006/123 tendo em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de julho de 2021, BEMH e CNCC, C‑325/20, EU:C:2021:611, n.° 18, e de 12 de outubro de 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, n.° 43 e jurisprudência referida).

53 Segundo a redação do artigo 1.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123, esta diretiva não tem por objeto a abolição dos monopólios de prestação de serviços.

54 Em conformidade com o seu considerando 8, as disposições da referida diretiva relativas à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de serviços devem ser aplicadas apenas na medida em que as atividades em causa estejam abertas à concorrência e, por conseguinte, não obriguem os Estados‑Membros a, nomeadamente, abolir os monopólios existentes noutras atividades ou em determinados serviços de distribuição.

55 Assim, resulta da redação do artigo 1.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123, em conjugação com o seu considerando 8, que estão excluídas do âmbito de aplicação desta diretiva as situações em que a prestação de um serviço não está sujeita à concorrência, tendo uma legislação nacional conferido um monopólio para a prestação de determinados serviços a um operador (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2018, Memoria e Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, n.° 41), e em que a aplicação das disposições da referida diretiva tem por efeito pôr em causa a existência deste monopólio.

56 Esta interpretação do artigo 1.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123 permite salvaguardar o efeito útil da derrogação assim estabelecida, respeitando simultaneamente o objetivo desta diretiva que, como decorre do seu artigo 1.°, n.° 1, em conjugação, nomeadamente, com os seus considerandos 2 e 5, consiste em eliminar as restrições à liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços nos Estados‑Membros e à livre circulação de serviços entre estes últimos, para contribuir para a realização de um mercado interno livre e concorrencial (Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.° 104 e jurisprudência referida).

57 No caso em apreço, resulta do pedido de decisão prejudicial que a legislação em causa no processo principal reserva a venda a retalho dos produtos de tabaco manufaturado a distribuidores autorizados pelos poderes públicos através de pontos de venda comuns e especiais e de licenças.

58 Daqui decorre que a atividade de venda a retalho de produtos de tabaco manufaturado, abrangida pelo conceito de «serviço» na aceção do artigo 4.°, ponto 1, da Diretiva 2006/123 (v., por analogia, Acórdãos de 30 de janeiro de 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.° 91, e de 26 de setembro de 2018, Van Gennip e o., C‑137/17, EU:C:2018:771, n.° 76), não está sujeita à concorrência nem foi conferida a um único operador, mas é exercida por particulares independentes. Além disso, a legislação em causa no processo principal diz respeito ao acesso de vários operadores ao mercado da distribuição a retalho dos produtos de tabaco manufaturado.

59 Como o advogado‑geral salienta no n.° 47 das suas conclusões, embora a concessão de exploração de pontos de venda e de licenças pressuponha o exercício do poder público por parte da administração italiana, que autoriza os pontos de venda e concede as licenças, no entanto, tal não significa que esta administração assegure ela própria a venda a retalho de produtos de tabaco manufaturado ou que interfira nas decisões comerciais dos titulares desses pontos de venda e de licenças.

60 Por conseguinte, não se pode considerar que uma legislação que reserve a venda a retalho de produtos de tabaco manufaturado a distribuidores autorizados pelo poder público através de pontos de venda comuns e especiais e de licenças esteja abrangida pelo conceito de «monopólios de prestação de serviços», na aceção do artigo 1.°, n.° 3, da Diretiva 2006/123.

61 No que respeita aos argumentos do Governo Italiano segundo os quais a Diretiva 2006/123 não é aplicável por força do seu artigo 2.°, n.os 1 e 2, lido em conjugação com o seu considerando 8, uma vez que os distribuidores de produtos de tabaco manufaturado exercem uma atividade económica de interesse geral, assegurando o funcionamento do monopólio fiscal sobre a venda de tabaco, basta recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que as regras estabelecidas por esta diretiva se aplicam, em princípio, aos serviços de interesse económico geral, estando excluídos do âmbito de aplicação das mesmas unicamente os serviços de interesse geral não económicos (Acórdão de 11 de abril de 2019, Repsol Butano e DISA Gas, C‑473/17 e C‑546/17, EU:C:2019:308, n.° 43).

62 Por conseguinte, há que interpretar o artigo 1.°, n.° 3, e o artigo 2.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123 no sentido de que uma legislação que reserva a venda a retalho de produtos de tabaco manufaturado a distribuidores autorizados pelo poder público através de pontos de venda ordinários e especiais e de licenças está abrangida pelo âmbito de aplicação desta diretiva.

Quanto às disposições pertinentes da Diretiva 2006/123

63 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.° TFUE, cabe a este dar ao juiz nacional uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido. Nesta ótica, o Tribunal pode ser levado a tomar em consideração normas de direito da União a que o juiz nacional não fez referência no enunciado da sua questão (Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, n.° 23 e jurisprudência referida).

64 O artigo 15.° da Diretiva 2006/123, cuja interpretação é pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio, figura, juntamente com o artigo 14.°, na secção 2 do capítulo III desta diretiva, relativa aos requisitos proibidos ou sujeitos a avaliação, ao passo que a secção 1 do mesmo capítulo, que inclui os artigos 9.° a 13.° da referida diretiva, diz respeito às autorizações.

65 A este respeito, o artigo 4.°, ponto 6, da Diretiva 2006/123 define o conceito de «regime de autorização» como «qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter uma decisão formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício».

66 Quanto ao artigo 4.°, ponto 7, desta diretiva, este define o conceito de «requisito» como «qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros ou que decorra da jurisprudência, das práticas administrativas, das regras das ordens profissionais ou das regras coletivas de associações ou organismos profissionais aprovadas no exercício da sua autonomia jurídica».

67 O Tribunal de Justiça declarou que um «regime de autorização», na aceção do artigo 4.°, ponto 6, da Diretiva 2006/123, se distingue de um «requisito», na aceção do artigo 4.°, ponto 7, desta diretiva, uma vez que implica uma diligência por parte do prestador do serviço e um ato formal através do qual as autoridades competentes autorizam a atividade desse prestador (Acórdão de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, n.° 49 e jurisprudência referida).

68 Resulta do pedido de decisão prejudicial que o litígio no processo principal tem por objeto a legalidade da recusa de a ADM autorizar, no plano semestral para a criação de novos pontos de venda comuns na Ligúria, um ponto de venda no estabelecimento da FA.RO., com o fundamento de que os requisitos relativos à distância e à demografia previstos pela legislação nacional não estavam preenchidos.

69 Resulta também do pedido de decisão prejudicial que, em conformidade com a legislação nacional em causa no processo principal, para poder comercializar produtos de tabaco manufaturado, um prestador de serviços deve obter, em concessão ou em gestão, um ponto de venda comum ou especial, ou uma licença, atribuídos na sequência de um procedimento previsto nesta legislação. No que respeita, em especial, aos pontos de venda comuns, a sua criação exige a adoção de uma decisão da ADM, em aplicação de um plano semestral previamente estabelecido. Durante a preparação deste plano, a ADM tem em conta os pedidos apresentados de criação dos novos pontos de venda comuns. O referido plano inclui novos pontos de venda para os quais existe uma necessidade de serviço e que respeitam os requisitos estabelecidos pela legislação pertinente.

70 Como o advogado‑geral salienta, em substância, nos n.os 59 a 63 das suas conclusões, para poder proceder à comercialização dos produtos de tabaco manufaturado, um prestador de serviços tem, por conseguinte, a obrigação de efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente com vista a obter um ato formal que lhe permita aceder a essa atividade.

71 Ora, estas características correspondem às do «regime de autorização», na aceção do artigo 4.°, ponto 6, da Diretiva 2006/123, recordadas no n.° 67 do presente acórdão. A organização da venda a retalho de produtos de tabaco manufaturado insere‑se, por conseguinte, sob reserva de verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, no conceito de «regime de autorização» na aceção desta disposição.

72 Estando em causa uma regulamentação de um Estado‑Membro ao abrigo da qual o legislador nacional encarregou certas autoridades de aplicar um regime de autorização, na aceção do artigo 4.°, ponto 6, da Diretiva 2006/123, fixando os requisitos a que está sujeita a concessão de autorizações prévias previstas por esse regime, cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais, por um lado, apreciar se o recurso por parte do legislador nacional a esse dispositivo é conforme ao artigo 9.° desta diretiva e, por outro, verificar se os critérios enunciados por esse legislador, e que enquadram a concessão das referidas autorizações, bem como a efetiva aplicação dos mesmos por parte das autoridades cujas medidas são contestadas, são conformes aos requisitos previstos no artigo 10.° da referida diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, n.° 59).

73 Ora, no seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio indicou claramente que não pretendia pôr em causa a legalidade do regime de autorização previsto pela legislação italiana em aplicação do artigo 9.° da Diretiva 2006/123, excluindo assim do âmbito das suas questões a conformidade com este artigo do recurso a esse instrumento pelo legislador nacional.

74 Por conseguinte, há que interpretar o artigo 10.° da Diretiva 2006/123 para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos úteis que lhe permitam apreciar a conformidade com esta disposição dos requisitos relativos à distância e à demografia, aos quais a legislação nacional sujeita a criação de novos pontos de venda comuns de produtos de tabaco manufaturado.

Quanto aos requisitos relativos à distância e à demografia

75 Os requisitos relativos à distância e à demografia, em causa no processo principal, estão previstos, por um lado, no artigo 24.°, n.° 42, alínea b), do Decreto‑Lei n.° 98/2011 e, por outro, no artigo 2.° do Decreto Ministerial n.° 38/2013. De acordo com a primeira destas disposições, a distância entre os pontos de venda comuns não pode ser inferior a 200 m e deve ser respeitada uma proporção de um ponto de venda por cada 1 500 habitantes. De acordo com a segunda, a distância mínima entre o local do novo ponto de venda e o ponto de venda mais próximo em funcionamento deve ser igual ou superior a 300 m, nos municípios com população até 30 000 habitantes, 250 m, nos municípios com população de 30 001 a 100 000 habitantes, e 200 m, nos municípios com população superior a 100 000 habitantes. Esta segunda disposição esclarece, além disso, que a proporção de um ponto de venda por 1 500 habitantes não deve ser respeitada nos municípios com menos de 1 500 habitantes que não disponham de um ponto de venda, quando possa ser estabelecido um interesse real e concreto de serviço e o ponto de venda comum mais próximo em funcionamento noutro município se situe a mais de 600 m.

76 Ora, o artigo 10.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123 prevê que os regimes de autorização referidos no artigo 9.°, n.° 1, desta diretiva se devem basear em critérios que obstem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária. Nos termos do artigo 10.°, n.° 2, alíneas a) a g), da referida diretiva, estes critérios devem ser não discriminatórios, justificados por uma razão imperiosa de interesse geral, proporcionados em relação a esse objetivo de interesse geral, claros e inequívocos, objetivos, previamente publicados e, por último, transparentes e acessíveis.

77 No que respeita, primeiro, ao caráter não discriminatório destes critérios, exigido no artigo 10.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva 2006/123, há que observar que os requisitos baseados numa distância mínima entre os prestadores e na demografia não preveem uma distinção relativa à nacionalidade do prestador.

78 Segundo, há que verificar se estes requisitos relativos à distância e à demografia são justificados por uma razão imperiosa de interesse geral, como exige o artigo 10.°, n.° 2, alínea b), desta diretiva.

79 Resulta das explicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio e pelo Governo Italiano que os requisitos relativos à distância e à demografia em causa no processo principal foram adotados com o objetivo de proteger a saúde humana contra os riscos gerados pelos produtos de tabaco manufaturado.

80 A este respeito, resulta do artigo 24.°, n.° 42, alínea a), do Decreto‑Lei n.° 98/2011 que a definição dos critérios destinados a regulamentar a localização dos pontos de venda de tabaco manufaturado visa conciliar, no respeito da proteção da concorrência, a necessidade de garantir aos utilizadores uma rede de venda bem distribuída em todo o território, por um lado, e o interesse público primordial que representa a proteção da saúde, por outro, que consiste em prevenir e controlar uma possibilidade de oferta de tabaco ao público não justificada pela procura efetiva de produtos de tabaco manufaturado. O artigo 3.°, n.° 2, alíneas a) e b), do Decreto Ministerial n.° 38/2013 prevê, além disso, que a rede de venda de tabaco manufaturado deve ser adequada ao interesse do serviço e organizada de modo que garanta a eficiência e a eficácia das fiscalizações feitas pela administração, no interesse da proteção dos menores, da ordem e segurança públicas, da saúde pública e das receitas.

81 A proteção da saúde pública, como resulta do artigo 4.°, ponto 8, da Diretiva 2006/123, bem como do considerando 7 da mesma, figura entre as razões imperiosas de interesse geral que podem justificar restrições às liberdades de circulação (v., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, n.° 58 e jurisprudência referida).

82 Por conseguinte, há que considerar que a proteção da saúde humana contra os riscos gerados pelos produtos de tabaco manufaturado pode justificar restrições à abertura de novos pontos de venda a retalho destes produtos.

83 Em contrapartida, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, considerações de natureza puramente económica não podem constituir uma razão imperiosa de interesse geral [v., neste sentido, Acórdãos de 15 de abril de 2010, CIBA, C‑96/08, EU:C:2010:185, n.° 48, e de 19 de setembro de 2017, Comissão/Irlanda (Imposto de matrícula), C‑552/15, EU:C:2017:698, n.° 89 e jurisprudência referida].

84 Como o advogado‑geral salienta no n.° 67 das suas conclusões, esta jurisprudência constante está refletida no artigo 14.°, ponto 5, da Diretiva 2006/123, bem como no seu considerando 66. Nos termos do artigo 14.°, ponto 5, desta diretiva, por um lado, é proibida a aplicação casuística de uma avaliação económica que sujeite a concessão da autorização à comprovação da existência de uma necessidade económica ou de uma procura no mercado, de uma avaliação dos efeitos económicos potenciais ou atuais da atividade ou de uma apreciação da adequação da atividade aos objetivos de programação económica fixados pela autoridade competente. Por outro lado, esta proibição não se aplica aos requisitos em matéria de programação, que não sejam de natureza económica mas razões imperiosas de interesse geral.

85 Embora o artigo 14.°, ponto 5, da Diretiva 2006/123 figure na secção 2 do capítulo III desta diretiva, relativa aos requisitos proibidos ou sujeitos a avaliação, ao passo que o artigo 10.° se encontra na secção 1 deste mesmo capítulo III, consagrada às autorizações, um regime de autorização não pode incluir requisitos proibidos como os enumerados nesta primeira disposição, como o advogado‑geral sublinhou, em substância, no n.° 64 das suas conclusões.

86 Além disso, esta conclusão decorre da própria redação do artigo 14.°, ponto 5, da Diretiva 2006/123, que prevê a proibição de sujeitar «a concessão da autorização» à comprovação da existência de uma necessidade económica ou de uma procura no mercado.

87 Ora, uma vez que o artigo 21.°, n.° 1, da Lei n.° 1293/1957 e o artigo 3.°, n.° 2, alíneas a) e b), do Decreto Ministerial n.° 38/2013 invocam a necessidade de adaptar a rede de venda ao interesse do serviço e de garantir as receitas, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se os critérios estabelecidos por essa legislação nacional não conduzem à aplicação casuística de uma avaliação económica que consiste em sujeitar a criação de um novo ponto de venda comum à comprovação da existência de uma necessidade económica ou de uma procura no mercado, na aceção do artigo 14.°, ponto 5, da Diretiva 2006/123.

88 A este respeito, como resulta das observações do Governo Italiano, os requisitos relativos à distância e à população residente visam limitar a oferta à procura efetiva, evitando, por um lado, a proliferação de pontos de venda em locais onde a procura já é assegurada pelos pontos de venda existentes, mas, por outro lado, um número insuficiente de pontos de venda, o que poderia provocar que uma parte da procura não fosse assegurada e, consequentemente, favorecer as atividades de contrabando.

89 Assim, uma vez que os critérios estabelecidos pela legislação nacional em causa no processo principal parecem ter por objetivo alcançar uma adequação entre a oferta e a procura, estes podem ser qualificados, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, de avaliação económica proibida ao abrigo do artigo 14.°, ponto 5, da Diretiva 2006/123, se se verificar que o seu objetivo é garantir receitas suficientes aos vendedores de produtos de tabaco manufaturado ou maximizar a cobrança do imposto aos consumidores desses produtos.

90 Em contrapartida, no caso de os referidos critérios não prosseguirem um objetivo económico e de serem objetivamente justificados por uma razão imperiosa de interesse geral, como a proteção da saúde pública, evitando o incentivo ao consumo através do aumento da oferta e tendo um efeito dissuasivo sobre a procura, não são abrangidos por esta proibição.

91 Terceiro, há que recordar que o respeito do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 10.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 2006/123, implica que uma medida seja adequada para garantir, de modo coerente e sistemático, a realização do objetivo prosseguido e não vá além do necessário para o alcançar (v., neste sentido, Acórdão de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.° 65 e jurisprudência referida).

92 Para determinar se e em que medida a legislação em causa no processo principal preenche estes requisitos, o órgão jurisdicional de reenvio tem de examinar objetivamente, com o auxílio de dados estatísticos ou outros meios, se os elementos de prova apresentados pelas autoridades do Estado‑Membro em causa permitem razoavelmente considerar que os meios escolhidos são aptos para realizar os objetivos prosseguidos e se é possível alcançá‑los através de medidas menos restritivas (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, n.° 43 e jurisprudência referida).

93 No entanto, o Tribunal de Justiça, chamado a dar uma resposta útil a este órgão jurisdicional, é competente para fornecer a este último indicações que resultam dos autos do processo principal e das observações escritas que lhe foram apresentadas, suscetíveis de permitir que o referido órgão jurisdicional se pronuncie (Acórdão de 21 de dezembro de 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, n.° 44 e jurisprudência referida).

94 A este respeito, há que declarar, como o advogado‑geral salientou no n.° 90 das suas conclusões, que a combinação dos requisitos relativos à distância e à demografia se afigura adequada, simultaneamente, para garantir o fornecimento de produtos de tabaco manufaturado em todo o território e para impedir um aumento descontrolado da oferta que leve ao incremento do consumo de tabaco.

95 Além disso, a oferta controlada dos produtos de tabaco manufaturado legais é suscetível de contribuir para reduzir o recurso a produtos de contrabando suscetíveis de estimular o consumo devido aos preços mais baixos a que são propostos ou de apresentar riscos adicionais para a saúde dos consumidores, caso não respeitem as normas aplicáveis aos produtos de tabaco manufaturado ou comercializados nos Estados‑Membros, nomeadamente no que diz respeito aos ingredientes e às emissões destes produtos.

96 No entanto, para alcançar de modo coerente e sistemático o objetivo da proteção da saúde pública invocado, o mecanismo em causa no processo principal não deve ter por único efeito garantir a acessibilidade e a disponibilidade dos produtos de tabaco manufaturado, sem produzir efeitos dissuasivos na procura destes produtos. Além disso, o efeito útil da aplicação dos requisitos relativos à distância e à demografia não deve ser posto em causa por outras medidas.

97 A este respeito, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, tendo em conta os requisitos recordados no n.° 92 do presente acórdão, se o requisito relativo à distância mínima entre os pontos de venda, conforme previsto pela legislação nacional, conjugado com o requisito relativo à demografia, tendo em conta as especificidades geográficas e demográficas do Estado‑Membro em causa, é suficiente para dissuadir o consumo de produtos de tabaco manufaturado, sem conduzir ao aumento da oferta ilegal destes produtos.

98 Cabe‑lhe também apreciar se o aumento do número de máquinas de venda automática não põe em causa o efeito útil dos referidos requisitos, bem como o caráter coerente e sistemático, na aceção da jurisprudência referida no n.° 91 do presente acórdão, da legislação nacional em causa no processo principal.

99 A este respeito, há que salientar que o Governo Italiano alegou na audiência no Tribunal de Justiça que a instalação de máquinas de venda automática está sujeita aos mesmos requisitos relativos à distância e à demografia que a criação de pontos de venda, e só pode ser efetuada por operadores que sejam titulares de uma concessão de um ponto de venda comum ou de uma licença. Um operador não pode instalar mais do que uma máquina de venda, dentro ou fora do seu estabelecimento, e os operadores elegíveis para a obtenção de licenças podem optar por instalar uma máquina de venda automática de tabaco, após autorização administrativa, como alternativa a esta licença.

100 Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, deste modo, a instalação de máquinas de venda automática constitui um meio de venda de produtos de tabaco manufaturado alternativo à venda através de pontos de venda comuns ou especiais ou de licenças, que devem respeitar os mesmos requisitos relativos à distância e à demografia, e não conduz ao aumento da oferta destes produtos.

101 No que respeita à apreciação da necessidade da medida em causa no processo principal, que a análise do critério da proporcionalidade previsto no artigo 10.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva 2006/123 implica, há que sublinhar, antes de mais, que a saúde pública ocupa o primeiro lugar entre os bens e interesses protegidos pelo Tratado FUE e que cabe aos Estados‑Membros decidir a que nível pretendem assegurar esta proteção e o modo como este nível deve ser alcançado, pelo que dispõem, a este respeito, de uma margem de apreciação (Acórdão de 21 de dezembro de 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, n.° 46 e jurisprudência referida).

102 Em seguida, há que ter em conta a grande nocividade comprovada do consumo de produtos de tabaco manufaturado, pelos efeitos destes em matéria de dependência e pela ocorrência de doenças graves provocadas por compostos farmacologicamente ativos, tóxicos, mutagénicos e cancerígenos contidos nesses produtos (v., neste sentido, Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o., C‑547/14, EU:C:2016:325, n.° 156).

103 Por último, não é indispensável que a medida restritiva adotada pelas autoridades de um Estado‑Membro corresponda a uma conceção partilhada pela totalidade dos Estados‑Membros no que respeita às modalidades de proteção do direito fundamental ou do interesse legítimo em causa. Pelo contrário, a necessidade e a proporcionalidade das disposições adotadas na matéria não são excluídas pelo simples facto de um Estado‑Membro ter escolhido um sistema de proteção diferente do adotado noutro Estado (Acórdão de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.° 82 e jurisprudência referida).

104 A este respeito, tendo em conta a margem de apreciação recordada no n.° 101 do presente acórdão, o facto de a CCLAT não prever, entre as medidas destinadas a reduzir o consumo de tabaco, um regime que sujeite a autorização de novos pontos de venda a requisitos relativos à distância e à demografia não permite concluir que o regime em causa no processo principal ultrapassa o que é necessário para alcançar este objetivo.

105 À luz desta margem de apreciação, quando um Estado‑Membro considere útil introduzir medidas destinadas a controlar a oferta de produtos de tabaco manufaturado, este Estado‑Membro pode legitimamente considerar que o aumento periódico do número de consumidores não é um fator que deva ser tido em conta.

106 Com efeito, o facto de ter em conta este aumento periódico seria contrário ao objetivo pretendido de uma limitação da oferta que se destina a dissuadir o consumo.

107 Além disso, o Governo Italiano alega que, no cumprimento dos requisitos relativos à distância e à demografia que estabelece, o regime de autorização em causa no processo principal prevê que sejam tidas especialmente em conta, em conformidade com o artigo 3.°, n.os 1 e 2, do Decreto Ministerial n.° 38/2013, as zonas caracterizadas por novos empreendimentos residenciais e comerciais, a importância específica assumida pelos nós rodoviários e pelos principais centros urbanos de agregação da população residente ou a presença de escritórios e de estruturas de produção, de importância e frequência específicas. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se tal é efetivamente o caso.

108 Quarto, no que respeita aos requisitos previstos no artigo 10.°, n.° 2, alíneas d) a g), da Diretiva 2006/123, há que recordar, antes de mais, que os requisitos de clareza e de natureza inequívoca [alínea d)] remetem para a necessidade de tornar as condições de autorização facilmente compreensíveis por todos evitando qualquer ambiguidade na sua redação. Em seguida, o requisito de objetividade [alínea e)] visa que os pedidos de autorização sejam apreciados com base nos seus méritos próprios, para garantir às partes interessadas que o seu pedido será tratado com objetividade e imparcialidade. Por último, os requisitos de publicidade [alínea f)] e de transparência [alínea g)] pressupõem que qualquer pessoa interessada seja imediatamente informada da existência de uma regulamentação que pode afetar o acesso à atividade em causa ou o seu exercício (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments, C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743, n.os 96 e 107 e jurisprudência referida).

109 Sob reserva das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, afigura‑se que os requisitos relativos à distância e à demografia se baseiam em dados objetivos, são conhecidos antecipadamente e não são, em princípio, suscetíveis de originar dificuldades de interpretação ou de aplicação. Uma vez que devem estar preenchidos para a autorização de um novo ponto de venda, estes requisitos parecem estar em conformidade com os requisitos recordados no número anterior do presente acórdão.

110 No entanto, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe e das observações apresentadas na audiência que o facto de os requisitos relativos à distância e à demografia estarem preenchidos não garante, no entanto, a concessão de uma autorização para um novo ponto de venda comum.

111 Com efeito, como resulta do artigo 21.°, n.° 1, da Lei n.° 1293/1957, os pontos de venda comuns são criados onde e quando a administração o considerar «útil e adequado no interesse do serviço». Do mesmo modo, o artigo 3.°, n.° 2, alínea a), do Decreto Ministerial n.° 38/2013 estabelece que a adoção de planos semestrais para a criação de pontos de venda comuns deve ter em conta a necessidade de a rede de venda de tabaco manufaturado ser «adaptada ao interesse do serviço».

112 Ora, este requisito geral relativo ao «interesse do serviço», cujo conteúdo é ilustrado no artigo 3.°, n.° 1, do Decreto Ministerial n.° 38/2013 com exemplos não limitativos de algumas dessas características e que acresce aos requisitos relativos à distância e à população residente que a administração deve ter em conta, é suscetível de pôr em causa o caráter claro, inequívoco, objetivo e transparente dos critérios que enquadram o exercício do poder de apreciação da administração, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

113 Tendo em conta o que precede, há que responder às questões submetidas que o artigo 10.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que sujeita a concessão de uma autorização de pontos de venda de produtos do tabaco ao cumprimento de requisitos relativos à distância geográfica mínima entre prestadores e à demografia, sem a possibilidade de a autoridade pública competente ter em conta, em vez destes requisitos, o aumento periódico do número de consumidores, desde que os referidos requisitos:

– sejam objetivamente justificados por uma razão imperiosa de interesse geral, como a proteção da saúde pública contra os riscos gerados pelos produtos de tabaco manufaturado;

– sejam suscetíveis de produzir efeitos dissuasivos na procura de produtos de tabaco manufaturado;

– também se apliquem à instalação de máquinas de venda automática de tabaco e,

– sejam aplicados, sendo caso disso, com base no critério de interesse do serviço, respeitem o princípio da proporcionalidade e preencham os requisitos de clareza, de natureza inequívoca, de objetividade, de publicidade, de transparência e de acessibilidade.

Quanto às despesas

114 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 10.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno,

deve ser interpretado no sentido de que:

não se opõe a uma legislação nacional que sujeita a concessão de uma autorização de pontos de venda de produtos do tabaco ao cumprimento de requisitos relativos à distância geográfica mínima entre prestadores e à demografia, sem a possibilidade de a autoridade pública competente ter em conta, em vez destes requisitos, o aumento periódico do número de consumidores, desde que os referidos requisitos:

– sejam objetivamente justificados por uma razão imperiosa de interesse geral, como a proteção da saúde pública contra os riscos gerados pelos produtos de tabaco manufaturado;

– sejam suscetíveis de produzir efeitos dissuasivos na procura de produtos de tabaco manufaturado;

– também se apliquem à instalação de máquinas de venda automática de tabaco e,

– sejam aplicados, sendo caso disso, com base no critério de interesse do serviço, respeitem o princípio da proporcionalidade e preencham os requisitos de clareza, de natureza inequívoca, de objetividade, de publicidade, de transparência e de acessibilidade.

Assinaturas

* Língua do processo: italiano.