Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-157/85

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em representação de L. Brugnoni e R. Ruffínengo, demandantes no processo principal, por G. Conte e G. M. Giacomini, advogados no foro de Génova,

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em representação da Cassa di risparmio di Genova e Imperia, demandada no processo principal, por P. Musante, advogado no foro de Génova,

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em representação do Governo da República Italiana, pelo avvocato dello Stato Marcello Conti, na qualidade de agente,

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em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Guido Berardis, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente,

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Por despacho de 16 de Maio de 1985, recebido no Tribunal em 23 de Maio seguinte, o Pretore de Génova submeteu, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, três questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 67.°, 68.°, 73.° e 108.° do Tratado, assim como das duas primeiras directivas do Conselho, respectivamente de 11 de Maio de 1960 e 18 de Dezembro de 1962, para execução do artigo 67.° do Tratado (JO 1960, p. 921, e JO 1963, p. 62), com o objectivo de lhe permitir pronunciar-se sobre a compatibilidade de determinadas disposições da legislação italiana sobre câmbios com o direito comunitário.

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Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio relativo à compra de títulos estrangeiros por um residente italiano, L. Brugnoni. Em Novembro de 1984, este, por intermédio do seu mandatário especial, R. Ruffinengo, tinha dado ordem à Cassa di risparmio di Genova e Imperia para adquirir 5000 DM de obrigações emitidas pela Comunidade Europeia do Carvão e do Aço e cotadas na bolsa de valores estrangeiros. Executando esta ordem, a Cassa di risparmio depositou as obrigações no Deutsche Bank em Francoforte, por conta de Brugnoni e Ruffinengo, aos quais debitou a comissão de depòsito. Além disso, debitou-lhes uma importância que se elevava a 50 % do contravalor dos títulos em LIT, percentagem posteriormente reduzida para 30 %, para prestação da caução prevista pela regulamentação italiana sobre câmbios. Brugnoni e Ruffinengo accionaram a Cassa perante o Pretore de Génova, pedindo que ela fosse condenada a entregar-lhes os títulos e a restituir-lhes as quantias cobradas a título de caução e comissão de depósito.

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Os demandantes no processo principal não contestaram que o banco tivesse agido de acordo com a legislação italiana. Com efeito, esta prevê condições especiais no que concerne à compra e detenção de títulos estrangeiros. Assim, o artigo 5.° da Lei n.° 786, de 25 de Julho de 1956 (GURI n.° 192, de 2.8.1956) proíbe aos residentes, salvo autorização ministerial, deterem participações em sociedades que tenham a sua sede fora do território italiano, bem como acções e obrigações emitidas ou pagáveis no estrangeiro. Um decreto ministerial de 12 de Março de 1981 (GURI, suplemento n.° 82, de 24.3.1981), aprovado em aplicação daquela lei, autorizou, sob certas condições, a compra por residentes italianos de acções e obrigações emitidas ou pagáveis no estrangeiro. Entre as condições constam as de prestar caução e de depositar os títulos num banco autorizado.

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Com efeito, o artigo 15.° do citado decreto de 12 de Março de 1981 subordina a compra destes títulos pelos residentes ao depósito de uma quantia equivalente a 50 % do valor investido numa conta cativa que não vence juros, aberta no banco que intervém na operação. Em 1984, este montante foi reduzido para 30 % no que concerne à compra de obrigações emitidas pelas instituições comunitárias e cotadas na bolsa de valores estrangeiros. Além disso, o artigo 20.° do decreto dispõe que as acções e obrigações emitidas ou pagáveis no estrangeiro devem ser depositadas num banco autorizado, considerando-se, porém, satisfeita esta exigência quando o banco autorizado deposite os títulos num banco estrangeiro, em seu próprio nome e por conta dos titulares.

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Os demandantes no processo principal sustentaram que esta regulamentação nacional era contrária ao direito comunitário e designadamente às disposições dos artigos 67.° e 68.° do Tratado, relativos à liberdade de transferência de capitais. Reconheceram que a liberalização destes movimentos se efectua segundo o ritmo previsto pelas directivas adoptadas pelo Conselho ao abrigo do artigo 69.° do Tratado, mas recordaram que as duas directivas já adoptadas para execução do artigo 67.°, as de 1960 e 1962, contêm um anexo que divide todos os movimentos de capitais em quatro categorias distribuídas por listas designadas A, B, C, e D, sendo enumeradas na lista B as transacções que beneficiam do regime de liberalização incondicional. Ora, entre estas transacções figuraria a aquisição pelos residentes de títulos estrangeiros negociados na bolsa.

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A Cassa di risparmio, demandada no processo principal, alegou perante o Pretore de Génova que a Comissão, pela Decisão 85/16, de 19 de Dezembro de 1984 (JO 1985 L 8, p. 34; EE 10, fasc. 1, p. 116), tinha autorizado especificamente a República Italiana a continuar a aplicar certas medidas de protecção. Estas medidas de protecção incluiriam o depósito não remunerado de uma caução de 30 % para as operações que tenham por objecto títulos estrangeiros emitidos pelas instituições comunitárias. Imporiam igualmente a condição de a propriedade dos títulos durar pelo menos um ano, do que resultaria a necessidade do depósito dos títulos para efeitos de controlo.

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A fim de encontrar uma solução correcta para o litígio que lhe havia sido submetido, o Pretore considerou oportuno apresentar ao Tribunal as três questões prejudiciais seguintes:

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Estas questões baseiam-se na constatação de que a operação em causa deve ser qualificada como compra por um residente de títulos estrangeiros negociados na bolsa, beneficiando, portanto, da liberalização total prevista nas directivas relativas aos movimentos de capitais para as transacções enumeradas na lista B anexa a esta directiva, mas tendo a República Italiana sido autorizada, pela Decisão 85/16 da Comissão, a tomar medidas de protecção que implicam uma restrição aos movimentos de capitais.

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A Decisão 85/16 define, no seu anexo, a natureza das restrições autorizadas por derrogação das obrigações comunitárias. No que concerne às operações com títulos, o anexo prevê, entre outros aspectos, que:

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A Decisão 85/16 foi adoptada ao abrigo do artigo 108.°, n.° 3, do Tratado, nos termos do qual a Comissão pode, em caso de dificuldades ou de ameaça grave de dificuldades na balança de pagamentos de um Estado-membro, autorizá-lo a tomar medidas de protecção, de que fixará as condições e modalidades. A Decisão 74/287 da Comissão, de 8 de Maio de 1974 (JO L 152, p. 18), adoptada com a mesma base e alterada pela Decisão 75/355 da Comissão, de 26 de Maio de 1975 (JO L 158, p. 25), já tinha autorizado a República Italiana a exigir aos seus residentes a efectivação de um depósito bancário não remunerado, não superior a 50 % do montante das operações de investimento nos outros Estados-membros, em caso — entre outros — de operações com títulos.

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Vistas à luz destas considerações, as questões apresentadas pelo órgão jurisdicional nacional pretendem, em suma, saber:

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Os demandantes no processo principal argumentam que, no momento da operação em causa nesse processo, ou seja, em Novembro de 1984, a Decisão 85/16 não tinha ainda sido adoptada. A operação era, ao tempo, regida pela Decisão 74/287, que autorizava a República Italiana, a título temporário, a exigir aos residentes italianos um depósito bancário não remunerado relativo a tal transacção. Todavia, essa Decisão 74/287 foi expressamente revogada pelo artigo 3.° da Decisão 85/16. Por conseguinte, os depósitos bancários não remunerados que já tinham sido constituídos para transacções anteriores deviam ser liberados no momento da entrada em vigor da Decisão 85/16, a qual não teria, nem poderia ter, qualquer efeito retroactivo.

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A Cassa di risparmio di Genova e Imperia, o Governo italiano e a Comissão consideram que a autorização contida na Decisão 85/16 não constitui uma nova autorização, e sim a prorrogação da autorização anteriormente concedida. Permanecendo assim válida a autorização, a regulamentação italiana relativa ao depósito bancário não remunerado teria, portanto, continuado a estar em conformidade com o direito comunitário.

14

Esta última tese merece acolhimento. Com efeito, a Decisão 85/16 autoriza a República Italiana, tal como resulta do seu título, a «prosseguir» a aplicação de certas medidas de protecção durante um período de três anos. O alcance desta decisão é esclarecido pelo seu quinto considerando, que declara que «a revogação das medidas de protecção que a Itália tinha sido autorizada a tomar deve efectuar-se de maneira gradual» e que é, consequentemente, conveniente «manter certas restrições de câmbios para operações de capital normalmente liberalizadas».

15

Portanto, a Decisão 85/16 deve ser considerada comò a prorrogação, por periode limitado, das autorizações concedidas anteriormente pelas decisões 74/287 e 75/355; a República Italiana é, portanto, autorizada a manter a obrigatoriedade de um depósito bancário que não vença juros, para uma operação efectuada antes da sua entrada em vigor.

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Os demandantes no processo principal sustentam que o depósito obrigatório dos títulos constitui um obstáculo aos movimentos de capitais, que seria tanto mais inconveniente por o residente italiano não ter o direito de obter a transferência material dos títulos comprados para território italiano, dado que os bancos autorizados na Itália constituiriam sempre um depósito colectivo num dos seus correspondentes estrangeiros. O Governo italiano teria, assim, introduzido restrições nos movimentos de capitais já liberalizados, restrições não autorizadas pelas decisões da Comissão relativas às medidas de protecção.

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Além disso, argumentam os demandantes que a obrigação de depositar os títulos estrangeiros num banco autorizado cria uma discriminação em razão do lugar do investimento, uma vez que tal obrigação não existiria para os títulos italianos. Ora, o artigo 67.° do Tratado determina expressamente que a livre circulação dos capitais implica a supressão das discriminações de tratamento em razão «do lugar do investimento».

18

Finalmente, os demandantes no processo principal alegam que a regulamentação italiana em causa é incompatível com o artigo 2.° da primeira directiva para execução do artigo 67.° do Tratado. Com efeito, esta disposição prevê que, relativamente aos movimentos de capitais que constem da lista B, como neste caso, os Estados-membros concedam autorizações gerais para a conclusão «ou execução» de transacções e para as «transferências entre residentes dos Estados-membros». A transferencia da posse dos títulos para o adquirente seria um elemento constitutivo da execução deste tipo de transacções.

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O Governo italiano e a Comissão são de parecer de que o artigo 2.° da primeira directiva não impede os Estados-membros de imporem a obrigação de colocar os títulos estrangeiros em depósito bancário. Para o Governo italiano, a primeira directiva não se destina a limitar o poder, dos Estados-membros de regulamentar as condições de gestão e disposição dos títulos estrangeiros, uma vez que estas não interferem minimamente na possibilidade de os residentes adquirirem esses títulos e de obterem a sua transferência. Segundo a Comissão, a primeira directiva eliminou as restrições que se referem às operações cambiais mas não se ocupa dos entraves de caracter administrativo como os que constituem o objecto do caso em apreço.

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O Governo italiano apoia ainda o argumento da Cassa di risparmio segundo o qual o depósito obrigatório dos títulos estrangeiros constitui uma medida de controlo, uma vez que, de, acordo com a regulamentação autorizada pela Comissão, esses títulos devem ser conservados em propriedade mais de um ano. Ora, o artigo 5.° da primeira directiva prevê expressamente a possibilidade de os Estados-membros procederem a operações de controlo.

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Convém observar, antes de mais, que a questão diz respeito a uma transacção incluída na lista B anexa à primeira directiva, lista que enumera os movimentos de capitais completamente liberalizados. O alcance dessa liberalização é especificado pelo artigo 67.° do Tratado, segundo o qual a livre circulação de capitais inclui a supressão das restrições aos movimentos de capitais que pertençam a pessoas residentes nos Estados-membros, bem como das discriminações de tratamento em razão da nacionalidade ou da residência das partes, ou do lugar do investimento.

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Resulta daqui que as duas directivas do Conselho para execução do artigo 67.° do Tratado, na medida em que pretenderam realizar a liberalização completa de determinados movimentos de capitais, visam eliminar obstáculos administrativos que, embora não impondo autorizações de câmbios e não afectando a aquisição de títulos estrangeiros, não deixam de representar um obstáculo à liberalização «mais ampla» dos movimentos de capitais de que, segundo o considerando da primeira directiva, a realização dos objectivos da Comunidade necessita.

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Todavia, de acordo com o artigo 5.° da primeira directiva, as disposições desta não limitam o direito.dos Estados-membros de verificarem a natureza e a realidade das transacções ou das transferências, nem o de adoptarem as medidas indispensáveis para combater as infracções às suas leis e regulamentos. Essas medidas podem incluir, como o Governo italiano justamente salientou, o controlo da observância das condições que os adquirentes de títulos estrangeiros devem preencher, de acordo com as medidas de protecção autorizadas pela Comissão ao abrigo do artigo 108.° do Tratado. Tais controlos podem ter em vista, em especial, o respeito pela obrigação do adquirente de manter os títulos em sua propriedade durante mais de um ano.

24

Nestas condições, compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se as medidas de controlo em questão são «indispensáveis», na acepção do artigo 5.° da primeira directiva, para combater as infracções a condições que a regulamentação italiana, de acordo com as decisões de autorização da Comissão, estabeleceu para a aquisição de títulos emitidos ou pagáveis no estrangeiro.

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Deve, pois, responder-se que a obrigação de depositar — num banco autorizado ou num banco estrangeiro escolhido por um banco autorizado — títulos emitidos ou pagáveis no estrangeiro só pode ser imposta por um Estado-membro, no quadro da liberalização dos movimentos de capitais prevista no artigo 2.° e na lista B da primeira directiva, se essa obrigação for indispensável para o controlo do respeito pelas condições exigidas pela regulamentação desse Estado-membro, em conformidade com o direito comunitário.

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O artigo 73.° prevê consultas e, eventualmente, medidas de protecção nos casos em que movimentos de capitais ocasionem perturbações no funcionamento do mercado de capitais de um Estado-membro. As decisões 74/287, 75/355 e 85/16 da Comissão, que estão em causa no presente litígio, foram, no entanto, adoptadas com base no artigo 108.° Este artigo prevê consultas, assistência mútua dos Esta-dos-membros e, eventualmente, medidas de protecção, em caso de dificuldades ou ameaça grave de dificuldades na balança de pagamentos de um Estado-membro que resultem quer de um desequilíbrio global da balança, quer do tipo de divisas de que dispõe.

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Esta justaposição revela que as condições de fundo fixadas pelo artigo 73.° são diferentes das que constam do artigo 108.° e que as decisões que podem ser tomadas ou autorizadas não são as mesmas nos dois casos. Daqui se deve concluir que o mesmo acontece no que concerne os processos a adoptar; estes não podem, por conseguinte, ser considerados cumulativos.

28

Em consequência, deve responder-se à questão colocada que os processos previstos no artigo 73.° do Tratado não são aplicáveis às decisões e medidas tomadas por um Estado-membro ao abrigo do artigo 108.° do Tratado.

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As despesas em que incorreram o Governo da República Italiana e a Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não podem ser reembolsadas. Tendo o processo, em relação às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL (Quarta Secção),

pronunciando-se quanto às questões que lhe foram submetidas pelo Pretore de Gênova, por despacho de 16 de Maio de 1985, declara: