Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-15/57

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

MAURICE LAGRANGE

apresentadas em 18 de Março de 1958 ( *1 )

Sumário

	I — Os factos
	II — A admissibilidade
	1. (Omissis)
	2. Quanto ao recurso 15/57 (invocação da ilegalidade)
	III— (Omissis)
	IV — Apreciação do mérito do recurso 15/57
	1. Violação do artigo 29o da convenção
	2. Violação do «princípio da livre concorrência»
	V — Conclusões finais

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A empresa recorrente explora em Chasse (Isère), ao sul de Lyon e próximo das bacias hulhíferas de Saint-Chamond e Saint-Étienne, altos-fornos nas quais produz ferro fundido hematite, que vende quase exclusivamente como ferro fundido de afinação para as fábricas de aço.

Utiliza como matérias-primas: primeiro, coque proveniente da região vizinha de Saint-Étienne; segundo, minério de ferro hematite, com baixo teor de fósforo, que provém essencialmente dos jazigos mineiros de-que é concessionária nos Pirenéus orientais e na Argélia; terceiro, sucata que obtém na região de Lyon, onde esta é objecto de um importante mercado. Note-se que o emprego da sucata, destinada a «enriquecer a camada de fusão», detém efectivamente um lugar considerável entre as matérias-primas a, que a empresa recorre; a título de exemplo, a sua permilagem em 1956 foi de 454 Kg.

A Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse; que, portanto, não recorre à sucata de importação, entendeu dever recusar aderir ao mecanismo financeiro de perequação instituído pelas empresas para compensar o preço das sucatas importadas. A recorrente só passou a estar sujeita ao mecanismo quando este foi tomado obrigatório pelas Decisões n.os 24/54 e 14 /54, adoptadas nos termos do artigo 53.o, alínea b), do Tratado.

A partir de então, a recorrente fez várias diligências junto da Alta A utoridade para tentar subtrair-se à imposição de perequação ou, pelo menos, obter um regime especial. Durante estas conversações apenas efectuou pagamentos parciais e, finalmente, foi-lhe notificada uma decisão, adoptada em 12 de Dezembro de 1956 nos termos do artigo 92.o, que constituía título executivo para cobrança das importâncias devidas a título de imposição de perequação em apli-cação das citadas Decisões n. os 22/54 e 14/55. O montante das importân- cias constantes da decisão eleva-se a 84582316 FF.

A Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse interpôs desta decisão o recurso 15/57, no qual pede a sua anulação, fundando-se unicamente na ilegalidade das duas decisões gerais de base que acabámos de referir: n. os 24/54 e 14/55.

(Omissis)

Colocam-se duas questões prévias relativas à admissibilidade.

(Omissis)

A segunda, relativa ao recurso 15/57, consiste em saber se, e em que medida, a recorrente pode invocar a ilegalidade das decisões gerais de base num recurso interposto de uma decisão individual de cobrança.

(Omissis)

A segunda questão é mais importante. Consiste em saber se, para fundamentar um recurso de anulação interposto por uma empresa, nos termos +o segundo parágrafo do artigo 33o, de uma “decisão individual que lhe diga respeito”, é possível à recorrente invocar a ilegalidade da decisão geral que serviu de base à decisão individual impugnada.

A Alta Autoridade, baseando-se sobretudo, pelo argumento a contrario, no disposto no artigo 36.o, que prevê expressamente a excepção de ilegalidade nos recursos das decisões que aplicam multas ou adstrições, sustenta que esta excepção não pode ser admitida nos outros casos de decisões individuais. Subsidiariamente, sustenta que, mesmo que se considerasse admissível tal excepção, esta, em qualquer caso, só se pode basear no fundamento que uma empresa pode invocar em caso de recurso directo de uma decisão geral, isto é, no desvio de poder que a afecte.

Pensamos, Senhores Juízes, quanto a nós, que a excepção da ilegalidade deve ser admitida e que deve sê-lo sem restrições, isto é, com o direito de invocar todos os casos de ilegalidade enumerados no primeiro parágrafo do artigo 33.o

Nos termos do segundo parágrafo do artigo 33.o, ‘as empresas ou associações referidas no artigo 48.o podem interpor, nas mesmas condições, recurso das clecisões e recomendações individuais que lhes digam respeito…’. A expressão ‘nas mesmas condições’ refere-se incontestavelmente às condições nas quais os Estados-membros e o Conselho podem, por seu turno, interpor recurso de anulação nos termos do primeiro parágrafo. Portanto, é evidente que as empresas e suas associações podem invocar os quatro fundamentos de anulação referidos no primeiro parágrafo contra ‘decisões individuais que lhes digam respeito’. Assim, não vemos de forma alguma porque se restringiria unicamente ao fundamento de desvio de poder a apreciação da legalidade da decisão de base, se se admite que a excepção de ilegalidade pode ser suscitada para fundamentar um recurso de uma decisão individual.

Poder-se-ia sem dúvida dizer que as empresas e associações a quem se recusa o direito de requerer a anulação das decisões gerais com outro fundamento que não o de desvio de poder não deveriam poder obter por via indirecta, a da excepção de ilegalidade, o que lhes está vedado por via directa. Mas isso seria ignorar a razão essencial da disposição que permite às empresas e associações interpor recurso das decisões gerais que considerem viciadas de desvio de poder que as afecte, que é uma razão ligada ao interesse directo que essa situação comporta para elas, da mesma forma que se se tratasse de uma decisão individual. Como é dito num dos acórdãos do Tribunal, em tal caso, é ainda o elemento individual que prevalece. Trata-se, pois, de considerações referentes à admissibilidade e não ao mérito. Ora, quando uma decisão aplica individualmente a uma empresa uma decisão geral, o interesse da empresa em contestar a legalidade desta última está ipso facto demonstrado, pelo menos na medida em que se trata de uma decisão individual viciada de desvio de poder que a afecte.

Portanto, a verdadeira questão, em nossa opinião, é a de saber se deve ou não ser admitida a excepção de ilegalidade.

Em primeiro lugar, o que se passa, a este respeito, nos países membros da Comunidade?

Em três de entre eles, a França, a Bélgica e a Itália, esta excepção é amplamente admitida, estando considerada abrangida pelo âmbito de aplicação normal do recurso de anulação. Isto resulta do facto de, nestes três países, os regulamentos emanados do poder executivo serem considerados do ponto de vista formal, no que respeita ao direito de recurso, como actos administrativos susceptíveis de serem anulados se forem contrários à lei. Uma vez que, em relação a esses actos, é possível o recurso directo de anulação, nenhuma razão de princípio se opõe a que o controlo da sua legalidade seja exercido igualmente aquando das aplicações individuais de que são objecto. A vantagem é que a excepção de ilegalidade pode ser arguida em qualquer altura, mesmo quando o prazo de recurso do regulamento ou da decisão geral já se esgotou. Em contrapartida, em caso de êxito, só é anulada a decisão individual, o que evita as consequências graves da anulação do regulamento, declarada erga omnes com efeito retroactivo.

No que respeita à França, citaremos, entre muitos outros, dois acórdãos do Conseil d'État: Abbé Barthélémy, de 9 de Julho de 1926, Recueil, p. 713; Marcin-Kowsky, de 28 de Novembro de 1951, Recueil, p. 548.

Estes acórdãos são interessantes porque começam por indeferir pedidos de anulação de um regulamento por terem sido apresentados fora do prazo e, logo após, decidem sobre a legalidade deste mesmo regulamento num pedido dirigido contra uma decisão de aplicação individual. A jurisprudência admite, todavia, que a legalidade do regulamento só pode ser contestada no que respeita às disposições do mesmo regulamento que serviram de base à medida de aplicação (Senhora Denayer, de 18 de Fevereiro de 1949, Recueil, p. 80, e Sirey, 1949, 3.40).

Nos três outros países da Comunidade, a Alemanha, os Países Baixos e o Luxemburgo, como sabeis, adere-se mais ao critério material, que fez do regulamento uma legislação secundaria com a mesma natureza da lei. Não obstante, a subordinação do regulamento à lei permanece um princípio jurídico certo e, se a primeira concepção faz hesitar perante a admissão de recursos directos de anulação dos regulamentos, a segunda, em contrapartida, permite mais facilmente a utilização da excepção de ilegalidade. Em direito penal, esta excepção é admitida com grande amplitude. Em direito administrativo é igualmente admitida. As dificuldades principais neste último domínio residem sobretudo na determinação do juiz competente para se pronunciar sobre a questão da legalidade: é o caso, nomeadamente, em França, país em que o princípio da separação de poderes é aplicado muito estritamente e onde, em consequência, o reenvio à jurisdição administrativa a título prejudicial prevalece muitas vezes sobre o princípio segundo o qual o juiz da acção é o juiz da excepção; mas tais considerações não intervêm quando, como no caso em apreço, é competente o mesmo juiz.

Existem razões particulares para adoptar uma solução diferente relativamente à aplicação do Tratado? Não as detectamos. Pelo contrário, o artigo 41. o, que atribui competência ao Tribunal de Justiça — sem qualquer restrição quanto à natureza dos fundamentos susceptíveis de ser invocados nem quanto à natureza da decisão em causa — para decidir a título prejudicial sobre a validade das deliberações da Alta Autoridade se esta questão se colocar num litígio submetido a um tribunal nacional, constitui mais um argumento a favor da inexistência de restrições, pois nenhum motivo pode justificar uma solução mais restritiva em relação às empresas que têm acesso directo ao Tribunal de Justiça do que em relação a terceiros que ocasionalmente pretendem ver decidida uma questão relacionada com a legalidade de uma decisão da Alta Autoridade.

Quanto ao argumento baseado no artigo 36.o, relativo às sanções, no qual a Alta Autoridade insiste, não nos convence. Argumento à contrario, argumento por analogia? Como o referiu com toda a imparcialidade o eminente defensor da Alta Autoridade, pode-se recorrer a um ou a outro. Apenas fazemos notar que, se o artigo 36.o entendeu dever consagrar in terminis a excepção de ilegalidade no caso de recurso de multas ou adstrições, foi sem dúvida para evitar qualquer hesitação. Porque se é exacto, como notámos, que a excepção de ilegalidade é geralmente admitida em matéria penal, porque o direito penal é de essência legislativa, poderia manter-se a dúvida pelo facto de as multas e adstrições previstas no Tratado serem sanções administrativas e não penais, e de o artigo 36.o, que é a lex specialis sobre o assunto, criar a este respeito um contencioso chamado «de plena jurisdição». Pareceu preferível definir os respectivos contornos, referindo expressamente que o juiz deste contencioso podia — e sem restrições — permanecer, também neste caso, juiz da legalidade. Ao contrário, no artigo 33o, estamos perante o contencioso de anulação, e nada mais era necessário dizer.

Aliás, não é necessário insistir sobre o que teria de particularmente chocante a solução restritiva no caso em apreço, em que a decisão individual é uma decisão que verifica uma infracção e impõe a cobrança de um crédito, pois que os poderes do Tribunal e os direitos dos interessados variariam conforme a decisão comportasse ou não uma sanção. Seria esse o caso, nomeadamente, sempre que a decisão ordenasse a cobrança de somas devidas a título de imposição, isto é, numa matéria quase fiscal, sem multa a acrescer. Não conhecemos exemplo em que o juiz fiscal tenha, juridicamente, menos poderes quando a imposição não é acompanhada por uma multa do que quando o é.

Finalmente, como fez notar a sociedade recorrente, a tese que defendemos foi expressamente consagrada nos novos Tratados (Comunidade Económica Europeia, artigo 184.o; Euratom, artigo 156.o).

São estas as razões pelas quais propomos, sem hesitação, que o Tribunal admita que a Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse, no recurso 15/57, tem legitimidade para contestar, nas condições previstas no primeiro parágrafo do artigo 33.o, a legalidade das decisões gerais que serviram de base à decisão impugnada no recurso.

(Omissis)

Vamos agora abordar a análise dos fundamentos de violação do Tratado invocados, no recurso 15/57, contra decisões gerais que serviram de base à decisão individual impugnada neste recurso. Estas decisões gerais são, recordamos, as que precederam a Decisão n.o 2/57 e que respeitam, uma, ao regime primitivo da perequaçâo e a outra ao mesmo regime incluindo a perequaçâo ferro fundido-sucata.

(Omissis)

Os fundamentos de legalidade invocados são três:

1.

Violação do artigo 29o da convenção. Este fundamento não foi desenvolvido na audiência. Se nos reportarmos à réplica (n.o 68, p. 34), vemos que a recorrente, na realidade, não acusa a Alta Autoridade de não ter feito uso dos poderes que lhe advinham do artigo 29.o ao abster-se de adoptar as medidas de protecção previstas nesta disposição (o que, aliás, seria caso de uma acção por omissão), mas de ter, diz a recorrente, infringido as proibições estabelecidas no artigo 29. Estas proibições são (continuamos a citar): ‘a) a variação nos níveis de produção, b) a criação de dificuldades às empresas que estão em condições de enfrentar a concorrência. Ora, a própria Alta Autoridade reconhece que o regime anterior à Decisão n.o 2/57 provocou a transferência da produção de ferro fundido em benefício do aço e, por outro lado, colocou a indústria do ferro fundido na impossibilidade de concorrer normalmente com a do aço sem, além disso, ter tomado a mínima medida de protecção em relação à indústria do ferro fundido. Dado que a convenção impõe à Alta Autoridade o dever de tomar as medidas de protecção necessárias para evitar determinadas perturbações que podem derivar do funcionamento normal da concorrência, como admitir que a própria Alta Autoridade possa provocar essas perturbações através das suas intervenções?’ Senhores Juízes, o artigo 29.o, que não é mais que uma aplicação do princípio geral estabelecido no artigo 1.o da convenção, tem como objecto prever determinadas medidas de protecção destinadas a permitir a adaptação das empresas às novas condições que lhes são criadas pelo estabelecimento do mercado comum. E certo que a Alta Autoridade não deve, ao intervir no mercado, criar artificialmente uma situação que a obrigaria seguidamente a recorrer a medidas de protecção que o funcionamento normal do mercado não teria tornado necessárias. Mas não é este o caso, pelo menos se o Tribunal admitir a pertinência das nossas precedentes explicações.

2.

Violação do ‘princípio da livre concorrência’. Aqui, a recorrente invoca a violação de numerosas disposições do Tratado nas quais se encontra consagrado o princípio da livre concorrência — seria mais exacto dizer a concorrência normal — nomeadamente o artigo 5.o: “A Comunidade assegurará o estabelecimento, manutenção e respeito de condições normais de concorrência…”. Este princípio teria sido violado “primeiramente pelo incitamento das fábricas de aço Martin e dos fornos eléctricos ao consumo de sucata em detrimento do ferro fundido, seguidamente pela imposição de uma pesada taxa que conduziu o preço de custo do feno fundido a um nível proibitivo”. Senhores Juízes, vimos o que, de facto, se deve pensar desta última alegação: o preço do ferro fundido aumentou infinitamente menos que o da sucata. Quanto à comparação do preço de custo respectivo do ferro fundido e da sucata na produção do aço, tendo em conta a incidência do mecanismo da perequação, é evidentemente muito difícil de fazer. Mas a questão é apenas saber se este mecanismo, na sua primeira forma, prejudicou realmente as condições de conconência, pelo menos no que respeita aos produtores de ferro fundido não integrados, como a Chasse. Ora, como vimos, tal não sucede. É certo que, como tivemos ocasião de fazer notar na primeira série de processos a propósito do recurso 8/57, talvez a Alta Autoridade tivesse podido fazer maior uso da margem de apreciação de que dispunha — ou deveria dispor — na determinação do preço de perequação, fixando este preço a um nível um pouco mais alto e, por conseguinte, deixando ao mecanismo dos preços uma função um pouco mais importante com vista a travar o consumo crescente de sucata: é possível, ainda que não assumamos a responsabilidade de o afirmar. Mas vimos que o desenvolvimento do consumo da sucata teve essencialmente como causa o desenvolvimento da produção de aço devido â conjuntura e não prejudicou a capacidade concorrencial dos produtores de feno fundido. Talvez com o tempo isso sucedesse, se a Alta Autoridade não tivesse tomado toda uma série de medidas cada vez mais enérgicas com vista a favorecer um maior recurso ao feno fundido (medidas cujo efeito, aliás, só a prazo se faz sentir totalmente), mas não se pode afirmar que as Decisões n.os 22/54 e 14/55 (que aqui estão em causa) eram, por si próprias, no momento em que foram adoptadas, susceptíveis de prejudicar a capacidade concorrencial dos produtores de ferro fundido. “Em segundo lugar, refere a recorrente (réplica, n.o 69) este prejuízo (à concorrência) é ainda agravado pela aplicação de uma taxa uniforme de perequação sobre as sucatas pesadas e as sucatas ligeiras». Mas já vimos o que se devia pensar da distinção entre sucatas pesadas e sucatas ligeiras: a solidariedade que existe entre estas diferentes categorias de sucata do ponto de vista do abastecimento da Comunidade nesta matéria-prima, e entre as empresas que a utilizam, incluindo os produtores de ferro fundido hematite não integrados, justifica a uniformidade da taxa de perequação. Finalmente, numa terceira parte da sua argumentação, a Compagnie recorrente invoca a «violação dos princípios gerais e nomeadamente do artigo 3o do Tratado, através do sacrifício de situações específicas e da substituição ao interesse comum de um pretenso objectivo de interesse geral». Aqui, Senhores Juízes, como se vê, a recorrente retoma de facto a sua argumentação geral do primeiro recurso, fundado em desvio de poder. De nada nos apercebemos que possa merecer uma análise específica.

Concluímos:

—	que deve ser negado provimento aos dois recursos;

—	e que as despesas devem ser suportadas pela Compagnie des Hauts Foumeaux de Chasse.

( *1 ) Língua original: francês