Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-144/24

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 30 de abril de 2025 (1)

Processo C‑144/24

Comissão Europeia

contra

Hungria

« Incumprimento de Estado – Liberdade de estabelecimento – Legislação nacional que estabelece, para determinados materiais de base para a construção, preços de referência inferiores aos preços de mercado – Obrigação de pagamento de uma “taxa de exploração mineira adicional” correspondente a 90 % da diferença entre o preço de referência e o preço de venda – Legislação nacional que fixa um volume mínimo de extração de recursos minerais – Medidas que afetam maioritariamente sociedades estabelecidas noutros Estados‑Membros – Justificação – Diretiva (UE) 2015/1535 – Procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação – Obrigação de notificação »

I. Introdução

1. Com a presente ação por incumprimento intentada contra a Hungria, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao adotar, em 2021, regras nacionais relativas ao pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional e ao volume mínimo de extração de certos recursos minerais, esse Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° TFUE e da Diretiva (UE) 2015/1535 (2).

2. Mais concretamente, na sua petição, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao adotar, por um lado, as disposições relativas ao pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional e ao volume mínimo de extração de certos recursos minerais, constantes, respetivamente, do Decreto Governamental n.° 404/2021, relativo ao pagamento da taxa de exploração mineira adicional com vista ao relançamento da economia (a seguir «Decreto Governamental n.° 404/2021») (3), e do Decreto Governamental n.° 405/2021, relativo à derrogação da Lei XLVIII, de 1993, da exploração mineira (a seguir «Decreto Governamental n.° 405/2021», conjuntamente, «dois decretos governamentais controvertidos») (4), e, por outro, a Lei CXXXVI, de 2021, que altera determinadas leis relativas à energia, ao transporte e a matérias afins (a seguir «Lei CXXXVI de 2021») (5), que aditou os artigos 27.°/A, 27.°/B e 27.°/C à Lei XLVIII, de 1993, da exploração mineira (a seguir, conjuntamente, «disposições controvertidas»), a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° TFUE, que consagra a liberdade de estabelecimento, porquanto essas regras restringem a possibilidade de pessoas e empresas com sede noutros Estados‑Membros iniciarem ou prosseguirem, na Hungria, uma atividade abrangida pelas referidas regras, e do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2015/1535, uma vez que esse Estado‑Membro não notificou a Comissão dos projetos de lei, como é exigido por essa disposição.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

3. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 2015/1535:

«Para efeitos da presente diretiva, aplicam‑se as seguintes definições:

a) “Produto” significa qualquer produto de fabrico industrial e qualquer produto agrícola, incluindo produtos da pesca;

[...]

c) “Especificação técnica” significa a especificação que consta de um documento que define as características exigidas de um produto, tais como os níveis de qualidade ou de propriedade de utilização, a segurança, as dimensões, incluindo as prescrições aplicáveis ao produto no que respeita à denominação de venda, à terminologia, aos símbolos, aos ensaios e métodos de ensaio, à embalagem, à marcação e à rotulagem, bem como aos processos de avaliação da conformidade;

[...]

d) “Outra exigência” significa uma exigência, distinta de uma especificação técnica, imposta a um produto por motivos de defesa, nomeadamente dos consumidores, ou do ambiente, e que vise o seu ciclo de vida após a colocação no mercado, como sejam condições de utilização, de reciclagem, de reutilização ou de eliminação, sempre que essas condições possam influenciar significativamente a composição ou a natureza do produto ou a sua comercialização;

[...]

f) “Regra técnica” significa uma especificação técnica, outra exigência ou uma regra relativa aos serviços, incluindo as disposições administrativas que lhes são aplicáveis e cujo cumprimento seja obrigatório de jure ou de facto, para a comercialização, a prestação de serviços, o estabelecimento de um operador de serviços ou a utilização num Estado‑Membro ou numa parte importante desse Estado [...].

Constituem nomeadamente regras técnicas de facto:

[...]

iii) as especificações técnicas, outras exigências ou regras relativas aos serviços, relacionados com medidas de caráter fiscal ou financeiro que afetem o consumo de produtos ou de serviços, incitando à observância dessas especificações técnicas, outras exigências, ou regras relativas aos serviços [...]

g) “Projeto de regra técnica” significa o texto de uma especificação técnica, de outra exigência ou de uma regra relativa aos serviços, incluindo disposições administrativas, elaborado com o objetivo de a adotar ou de a fazer adotar como regra técnica, e que se encontre numa fase de preparação que permita ainda a introdução de alterações substanciais.»

4. O artigo 5.°, n.o 1, dessa diretiva tem a seguinte redação:

«1. [...], os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão qualquer projeto de regra técnica, exceto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativa a essa norma. Enviam igualmente à Comissão uma notificação referindo as razões da necessidade do estabelecimento dessa regra técnica, salvo se as mesmas razões já transparecerem do projeto.

[...]»

B. Direito húngaro

1. Lei da Exploração Mineira

5. O artigo 3.°, n.° 1, da Lei da Exploração Mineira, alterada pela Lei CXXXVI de 2021 (6) (a seguir «Lei da Exploração Mineira»), dispõe que os recursos minerais e geotérmicos, nas suas jazidas naturais, são propriedade do Estado.

6. O artigo 27.°/A dessa lei prevê:

«1) No âmbito das suas competências em matéria de gestão de recursos minerais, a autoridade de supervisão das minas acompanha de perto os processos económicos relacionados com a pesquisa, a extração, o comércio e a utilização ao nível da economia nacional das matérias‑primas minerais. Nesse âmbito, a autoridade de supervisão das minas verifica se existe uma situação que justifique uma medida de supervisão do mercado.

2) Se o valor mensal do índice de preços da indústria dos materiais de base destinados à construção [...] revelar um aumento de preços da indústria dos materiais de construção de, no mínimo, 5 % em relação ao mesmo período do ano anterior –, pelo menos, duas vezes no período de doze meses –, o presidente da autoridade pode estabelecer por decreto uma situação que justifique uma medida de supervisão do mercado.

[...]

4) O decreto referido no n.° 2 deve especificar a duração da situação que justifica uma medida de supervisão do mercado, que não pode exceder um ano.»

7. O artigo 27.°/B da referida lei dispõe:

«1) O presidente da autoridade especifica por decreto, para os locais de exploração mineira definidos para a exploração de matérias‑primas e de materiais de base destinados à construção e que disponham de, pelo menos, 5 000 000 m3 de recursos minerais extraíveis,

a) as exigências pormenorizadas relativas ao volume mínimo de recursos minerais a extrair e ao respetivo calendário de extração,

[...]

pelo prazo em que se mantém a situação que justifica uma medida de supervisão do mercado.

[...]

3) No caso previsto no n.° 1, a autoridade de supervisão das minas [...]

a) aprova um novo plano de exploração técnica para a extração, ou a alteração do plano de exploração técnica para a extração em vigor, quando o plano de exploração para a extração da empresa de mineração esteja em conformidade com as exigências definidas no decreto referido no n.° 1,

b) verifica oficiosamente o plano de exploração técnica para a extração em vigor relativo aos locais de exploração mineira que disponham de recursos minerais abrangidos pela situação que justifica uma medida de supervisão do mercado [...]

[...]»

8. O artigo 27.°/C da mesma lei tem a seguinte redação:

«1) Caso uma situação justifique uma medida de supervisão do mercado, a empresa na aceção dos n.os 2 e 3 está sujeita ao pagamento da taxa de exploração mineira adicional na aceção do presente artigo.

2) Está sujeita ao pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional a empresa que

a) esteja obrigada a pagar uma taxa de exploração mineira [...], e

b) exerça, a título de atividade principal,

ba) no domínio da extração de matérias‑primas e de materiais de base destinados à construção, bem como

bb) no domínio do fabrico de produtos que sejam utilizados como materiais de base para a construção,

uma atividade económica definida pelo presidente da autoridade através de decreto, e que

c) tenha tido um volume de negócios igual ou superior a 3 000 000 000 de florins húngaros (HUF) – com exclusão das empresas afiliadas – no segundo exercício fiscal que antecede a situação que justifica uma medida de supervisão do mercado estabelecida por decreto do presidente da autoridade. [...]»

2. Decreto n.° 404/2021

9. Os dois decretos controvertidos tinham sido inicialmente adotados, com efeitos a partir de 9 de julho de 2021, apenas para o período da pandemia de COVID‑19. Contudo, os efeitos desses decretos foram prolongados, em consequência da guerra da Ucrânia, pelo que ainda estavam em vigor na data em que a presente ação por incumprimento foi intentada.

10. O artigo 1.° do Decreto n.° 404/2021 dispõe:

«1) [...] [E]stá sujeita ao pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional a empresa que

a) esteja obrigada a pagar uma taxa de exploração mineira em conformidade com o artigo 20.°, n.° 2, alíneas a) e b), da [Lei da Exploração Mineira], e

b) tenha como atividade principal

ba) a extração de rochas ornamentais e de construção, calcário industrial, gesso, cré e ardósia (NACE 0811),

bb) a extração de saibro, areia e pedra britada; extração de argilas e caulino (NACE 0812),

bc) o fabrico de cimento (NACE 2351) ou

bd) o fabrico de cal e gesso (NACE 2352),

be) o fabrico de tijolos, telhas e outros produtos de barro para a construção (NACE 2332),

bf) o fabrico de ladrilhos em cerâmica (NACE 2331),

e cujo

c) volume de negócios líquido em 2019 – excluindo as empresas afiliadas [...] – tenha sido igual ou superior a 3 000 000 000 HUF.

2) O sujeito passivo [...] que extraia, transforme ou produza, como materiais de base para a construção,

a) areia calibrada que venda a mais de 700 HUF/tonelada,

b) cascalho calibrado que venda a mais de 900 HUF/tonelada,

c) cascalho arenoso calibrado que venda a mais de 700 HUF/tonelada,

d) cascalho arenoso natural que venda a mais de 700 HUF/tonelada,

e) cimento que venda a mais de 20 000 HUF/tonelada,

f) [...]

– sem IVA – está obrigado a pagar 90 % da diferença entre o seu volume de negócios efetivo e o volume de negócios apurado com base na quantidade vendida e no preço fixado no presente parágrafo, como taxa de exploração mineira adicional.

[...]

3) Na venda dos produtos referidos no n.° 2, se o vendedor não estiver sujeito ao pagamento da taxa de exploração mineira adicional, deve aproximar‑se de uma margem de lucro razoável, tendo em conta os valores indicados nos n.os 2 e 2a.

[...]

6) A taxa de exploração mineira adicional deve ser utilizada para financiar obras públicas de construção para fins de saúde pública.

[...]»

3. Decreto n.° 405/2021

11. O artigo 1.°, n.os 1 a 3a, do Decreto n.° 405/2021 prevê:

«1) Tendo em conta a situação excecional causada pela pandemia de coronavírus, a autoridade de supervisão das minas adota, para os locais de exploração mineira definidos para a exploração de matérias‑primas e de materiais de base destinados à construção, uma decisão que obriga a empresa de mineração

a) que tenha obtido o plano de exploração técnica para o arranque da extração operacional antes da entrada em vigor do presente decreto, a iniciar a extração operacional no prazo de um ano, até, pelo menos, 50 % do volume de extração máximo autorizado no primeiro plano de exploração técnica para a extração, antes de alteração;

b) que obtenha o plano de exploração técnica para o arranque da extração operacional após a entrada em vigor do presente decreto, a iniciar a extração operacional no prazo de um ano, até 100 % do volume de extração máximo autorizado no primeiro plano de exploração técnica para a extração, antes de alteração.

[...]

2) A empresa de mineração que procede à extração operacional de matérias‑primas e de materiais de base destinados à construção pode reduzir o volume de extração com autorização da autoridade de supervisão das minas. A empresa de mineração pode apresentar o seu pedido de redução do volume de extração, o mais tardar, até ao vigésimo dia do mês seguinte ao último dia do prazo de extração de um ano fixado no artigo 1.°, n.° 1.

2a) A redução do volume de extração pode ser autorizada se:

a) a empresa de mineração tiver estado sujeita a uma situação de força maior, ou

b) existir uma razão imperiosa externa, não abrangida pela alínea a), que não se insira no âmbito de atividade da empresa de mineração.

3) Na ausência de início da extração em conformidade com o n.° 1, com exceção dos casos previstos no n.° 3a, a autoridade de supervisão das minas retira à empresa de mineração a sua licença de exploração e designa como novo detentor da licença de exploração no local de exploração mineira em questão [a sociedade nacional húngara de gestão de participações], para que esta exerça o direito de propriedade em nome do Estado húngaro.

3a) A autoridade de supervisão das minas não retira à empresa de mineração a sua licença de exploração se esta provar a existência de um motivo que exclua a aplicação desta regra, nos termos do n.° 2a.»

III. Procedimento pré‑contencioso

12. Na sequência de uma queixa, a Comissão enviou à Hungria, em 6 de abril de 2022, uma notificação para cumprir, pela qual questionava a compatibilidade das disposições controvertidas com, nomeadamente (7),o artigo 49.° TFUE e o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2015/1535.

13. De acordo com a Comissão, os dois decretos controvertidos, por um lado, fixaram preços oficiais inferiores aos preços de mercado para determinados materiais de base para a construção e, por outro, impuseram às empresas de maior dimensão que extraem e produzem esses materiais – quase todas controladas por sociedades estabelecidas noutros Estados‑Membros – o pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional correspondente a 90 % da diferença entre o preço oficial e o preço de venda, que é superior àquele. Simultaneamente, as empresas às quais esses decretos se aplicam estão obrigadas a manter um nível de extração mínimo fixado pelo governo; se assim não for, perderão as suas autorizações de exploração mineira. A Lei da Exploração Mineira, por seu turno, foi alterada para habilitar o presidente da autoridade de supervisão das minas a adotar medidas semelhantes.

14. Na sua resposta de 13 de junho de 2022, a Hungria contestou a imputação das infrações que lhe é dirigida nessa notificação para cumprir. Em especial, por um lado, quanto à alegada violação da liberdade de estabelecimento, as autoridades húngaras sustentaram que a taxa de exploração mineira adicional era um imposto, que as disposições controvertidas eram justificadas por razões imperiosas de interesse geral (8) e que estas restringiam a liberdade de estabelecimento de forma proporcionada, sendo os dois decretos controvertidos medidas temporárias e excecionais. Por outro lado, quanto à violação da obrigação de notificação prevista na Diretiva 2015/1535, essas autoridades declararam que a comunicação do Decreto n.° 404/2021 inicialmente prevista não foi efetuada por razões administrativas e afirmaram que esse decreto‑lei não constituía uma «outra exigência», abrangida por essa obrigação de notificação. Da mesma forma, consideraram que não existia nenhuma obrigação de notificação no que dizia respeito aos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira, uma vez que essas disposições não tinham um conteúdo técnico concreto.

15. Em 26 de janeiro de 2023, a Comissão enviou um parecer fundamentado à Hungria, no qual reiterou os argumentos apresentados na sua notificação para cumprir (9). Em conformidade com o artigo 258.°, primeiro parágrafo, TFUE, convidou esse Estado‑Membro a adotar as medidas necessárias para se conformar com esse parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua receção.

16. Por carta de 30 de março de 2023, a Hungria respondeu ao parecer fundamentado, alegando que os incumprimentos que lhe eram imputados não tinham fundamento.

IV. Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

17. Insatisfeita com essa resposta, a Comissão intentou, através de petição de 23 de fevereiro de 2024, a presente ação por incumprimento.

18. A Hungria apresentou contestação em 14 de maio de 2024.

19. A Comissão e a Hungria apresentaram, respetivamente, réplica, em 25 de junho de 2024, e tréplica, em 6 de agosto de 2024.

20. Com a sua petição, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao adotar as disposições controvertidas, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° TFUE e do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2015/1535, e condene esse Estado‑Membro nas despesas.

21. Pela sua parte, a Hungria pede ao Tribunal de Justiça que julgue a ação improcedente e condene a Comissão as despesas.

V. Análise

22. Em apoio da sua ação, a Comissão invoca duas acusações, relativas à violação, respetivamente, do artigo 49.° TFUE e do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2015/1535.

A. Quanto à primeira acusação, relativa à violação do artigo 49.° TFUE

23. Com a sua primeira acusação, a Comissão alega que os dois decretos controvertidos e os artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira constituem, tanto isolada como conjuntamente, uma restrição à liberdade de estabelecimento, uma vez que impedem ou tornam menos atrativo, para as empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros, o exercício na Hungria de atividades abrangidas pelo Decreto n.° 404/2021 (1), e que tal restrição não pode ser justificada pelas razões imperiosas de interesse geral invocadas pela Hungria (2).

1. Quanto à existência de uma restrição à liberdade de estabelecimento

a) Argumentos das partes

24. Em primeiro lugar, na sua petição, a Comissão expõe o seu entendimento sobre o conteúdo das disposições referidas supra. Antes de mais, quanto ao Decreto n.° 404/2021, observa que o seu artigo 1.°, n.° 2, fixa preços oficiais para cinco materiais de base destinados à construção (ou seja, a areia calibrada, o cascalho calibrado, o cascalho arenoso calibrado, o cascalho arenoso natural e o cimento) e prevê que, em caso de venda acima desse preço, a empresa em causa deve pagar, como taxa de exploração mineira adicional, 90 % da diferença entre o seu volume de negócios efetivo e o volume de negócios apurado com base na quantidade vendida e no preço oficial. Depois, quanto ao Decreto n.° 405/2021, a Comissão salienta que, por força do artigo 1.°, n.os 1, 2 e 2a, desse decreto‑lei, a autoridade de supervisão das minas obriga as empresas de mineração a iniciar a extração operacional no prazo de um ano e até, pelo menos, 50 % do volume de extração máximo autorizado no plano de exploração técnica (para os planos obtidos antes da entrada em vigor desse decreto) ou até 100 % desse volume de extração (para os planos obtidos após a entrada em vigor do mesmo decreto). O volume mínimo de extração aplicável só pode ser reduzido com uma autorização concedida por essa autoridade quando a empresa de mineração tenha estado sujeita a uma situação de força maior ou quando exista outra razão imperiosa externa. À empresa de mineração que não respeitar esse volume de extração mínimo é retirada a licença de exploração, que é atribuída à Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (sociedade nacional húngara de gestão de participações), para que esta exerça o direito de propriedade em nome do Estado húngaro. Por último, quanto à Lei da Exploração Mineira, os artigos 27.°/A a 27.°/C desta lei autorizam o presidente da autoridade de supervisão das minas, caso uma situação justifique uma medida de supervisão do mercado, a adotar medidas semelhantes às previstas nos dois decretos controvertidos, mesmo após o fim do estado de crise e a caducidade desses decretos. O facto de o presidente dessa autoridade não ter adotado tais medidas, apesar de as condições de aplicação destas estarem preenchidas, tendo em conta o nível de inflação na Hungria, pode ser explicado pela circunstância de o legislador húngaro ter prolongado o período de aplicação dos referidos decretos, inicialmente limitado à pandemia de COVID‑19, para coincidir com o período da guerra na Ucrânia, pelo que não foi necessário recorrer ao procedimento paralelo previsto na Lei da Exploração Mineira.

25. Em segundo lugar, a Comissão formula observações relativas à aplicação dessas disposições. Sublinha, nomeadamente que, durante o procedimento pré‑contencioso, os preços fixados no artigo 1.°, n.° 2, do Decreto n.° 404/2021 foram sempre inferiores aos de mercado para todos os materiais básicos aí referidos. A Comissão observou igualmente que, das 340 empresas ativas, na Hungria, nos setores definidos neste decreto, apenas quatro devem pagar a taxa de exploração mineira adicional e que estas são todas, apenas com uma exceção, detidas por uma empresa originária de outro Estado‑Membro. Tal corresponde a 1,2 % do total das 340 empresas, mas a quota dessas quatro empresas no mercado das matérias‑primas destinadas à construção representa cerca de 25 %. As empresas abrangidas pelo referido decreto veem‑se obrigadas a vender os seus produtos ao preço aí fixado, bastante inferior ao preço de mercado. Caso contrário, devem pagar a taxa de exploração mineira correspondente a 90 % da diferença entre o preço fixado nesse decreto e o preço de mercado. De acordo com a Comissão, na prática, tal impede essas empresas, contrariamente às que não estão obrigadas a pagar a taxa de exploração mineira adicional, de atingir uma margem de lucro equitativa, forçando-as a operar com prejuízo. O Decreto n.° 405/2021 reforça esse efeito, visto que as empresas obrigadas a pagar essa taxa devem, para não lhes ser retirada a sua licença de exploração, manter o nível de produção mínimo prescrito nesse decreto mesmo que operem com prejuízo.

26. Em terceiro e último lugar, com base nas observações precedentes, a Comissão conclui que os dois decretos controvertidos, assim como os artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira, tanto isolada como conjuntamente, constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento por três motivos.

27. Primeiro, no que diz respeito às empresas que pretendam entrar no mercado húngaro, cuja sede se situe noutro Estado‑Membro que não a Hungria, essas regras constituem um sério obstáculo ao exercício da sua liberdade de estabelecimento e de funcionamento. De facto, as referidas regras tornam mais difícil o seu acesso ao mercado, uma vez que essas empresas estão obrigadas a atingir num ano o nível de produção prescrito no Decreto n.° 405/2021, enquanto o Decreto n.° 404/2021 dificulta substancialmente, ou exclui mesmo, a realização de lucro.

28. Segundo, no que diz respeito às empresas já presentes no mercado húngaro, a introdução de novas condições relativas ao exercício de uma atividade económica torna menos atrativo, ou mesmo impossível, o exercício da sua liberdade de estabelecimento, uma vez que os seus lucros são consideravelmente limitados e que é possível que essas empresas tenham de operar com prejuízo, o que torna mais difícil, ou exclui mesmo, a realização de investimentos.

29. Terceiro, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o exercício da liberdade de estabelecimento implica, em princípio, que os operadores económicos tenham a liberdade de determinar a natureza e a amplitude da atividade económica que será desenvolvida no Estado‑Membro de acolhimento, assim como a liberdade de reduzir, seguidamente, o volume dessa atividade (10). Ora, a regra relativa ao nível de produção mínimo não permite o exercício deste aspeto da liberdade de estabelecimento.

30. Além disso, a legislação em causa conduz a uma discriminação indireta, pois aplica‑se, apenas com uma exceção, a empresas controladas por sociedades estabelecidas noutros Estados‑Membros. Esta constatação não é posta em causa pela circunstância de, na categoria dos operadores económicos favorecidos, poderem constar igualmente empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros.

31. A Hungria, por seu turno, contesta todos os argumentos da Comissão alegando, em substância, que as disposições controvertidas não constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento nem uma forma de discriminação, manifesta ou disfarçada.

32. Em primeiro lugar, a título preliminar, na sua contestação, a Hungria questiona a abordagem da Comissão que consiste em analisar as disposições em causa no seu conjunto e em examinar os seus efeitos conjugados. Na sua opinião, para determinar se essas disposições constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento, estas devem ser analisadas separadamente, em virtude de não poderem ser aplicadas conjuntamente nem produzir efeitos cumulativos. De facto, por um lado, o Decreto n.° 405/2021 apenas diz respeito às empresas de mineração que ainda não tenham iniciado a extração operacional à data de entrada em vigor desse decreto, e não às empresas de mineração que já exerçam uma atividade extrativa e que estejam obrigadas a pagar a taxa de exploração mineira adicional nos termos do referido decreto. Por outro lado, a Lei da Exploração Mineira e os dois decretos controvertidos não contêm procedimentos paralelos, dado que esses decretos incluem disposições diretamente aplicáveis às empresas de mineração, enquanto os artigos 27.°/A a 27.°/C dessa lei apenas preveem a possibilidade de produzir regras, a título excecional e temporário, que não podem ser avaliadas quanto ao mérito porque ainda não foram adotadas. A Hungria sublinha também que esses artigos foram adotados para substituir as regras constantes dos referidos decretos. Se a entrada em vigor dos referidos artigos não implicou a revogação desses mesmos decretos, foi porque a situação de emergência se manteve.

33. Em segundo lugar, a Hungria refuta todos os argumentos nos quais a Comissão baseia a conclusão de que existe uma restrição à liberdade de estabelecimento, tratando, contudo, as disposições controvertidas separadamente.

34. Por um lado, quanto à taxa de exploração mineira adicional prevista no Decreto n.° 404/2021, esse Estado‑Membro contesta todas as razões invocadas pela Comissão.

35. Primeiro, no que diz respeito às empresas que pretendam entrar no mercado húngaro, os novos operadores no mercado não ficam sujeitos à obrigação de pagar essa taxa, dado que o critério objetivo de tributação é a atividade principal e o volume de negócios líquido em 2019.

36. Segundo, no que diz respeito às empresas já presentes no mercado húngaro, a Hungria alega que a taxa de exploração mineira adicional é uma medida fiscal, no âmbito da qual a questão da sujeição ao imposto se funda em critérios neutros e objetivos, ou seja, o volume de negócios líquido de 2019, o âmbito da atividade e o preço de referência. Assim, a este respeito, não se pode afirmar que a liberdade de estabelecimento é violada. A legislação em causa, para determinar a carga fiscal proporcionada, relaciona a obrigação fiscal com o montante do volume de negócios, que é reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça como um critério de distinção neutro e um indicador pertinente da capacidade contributiva dos sujeitos passivos (11).

37. Terceiro, no que diz respeito à existência de uma discriminação indireta, o facto de as empresas que devem pagar a taxa de exploração mineira adicional serem principalmente empresas de outros Estados‑Membros resulta da estrutura específica que caracteriza o mercado húngaro, no qual se verifica que as empresas mais poderosas no setor em causa são empresas estrangeiras. A este respeito, o presente processo é comparável com os que deram origem aos Acórdãos Vodafone Magyarország e Tesco‑Global Áruházak (12). De facto, a Hungria alega que o Decreto n.° 404/2021 diz respeito aos operadores que têm maior influência no nível de preços das matérias‑primas e dos materiais de base destinados à construção, ou que têm uma quota de mercado dominante, que dispõem de um poder de mercado suficiente para manter os preços dos produtos vendidos a um nível artificialmente elevado.

38. Por outro lado, quanto às regras que impõem um nível mínimo de produção, que decorrem do Decreto n.° 405/2021, esse Estado‑Membro recorda que a legislação nacional já antes continha disposições destinadas a assegurar a satisfação das necessidades do Estado em matérias‑primas e que as exigências relativas ao volume mínimo de recursos minerais a extrair e ao respetivo calendário de extração constituem regras objetivas que são indistintamente aplicáveis a todas as empresas que ainda não tenham iniciado a extração operacional no local de exploração mineira, ou que disponham de, pelo menos, 5 000 000 m3 de recursos minerais extraíveis. Embora seja verdade que essas regras representam um agravamento em relação às que estavam em vigor anteriormente, não é menos verdade que se aplicam da mesma forma a todas as empresas. Quanto à liberdade dos operadores económicos de determinar, ou mesmo de reduzir, o volume de atividade a desenvolver no Estado‑Membro de acolhimento, o Acórdão AGET Iraklis a que a Comissão se refere insere‑se num contexto diferente do contexto do presente processo, pelo que não se pode daí retirar uma conclusão geral de que os Estados‑Membros não podem, no âmbito das respetivas competências, adotar medidas passíveis de afetar o volume de atividade económica das empresas. Caso contrário, qualquer medida fiscal de um Estado‑Membro pode ser posta em causa.

39. Na sua réplica, a Comissão refere, em substância, por um lado, quanto à análise dos efeitos das disposições em causa, que não comunga da posição da Hungria de que os efeitos dos dois decretos controvertidos não são cumulativos. De facto, decorre do artigo 1.°, n.os 2 e 2a, do Decreto n.° 405/2021 que as empresas que já exerçam uma atividade extrativa estão sujeitas a uma obrigação de extração mínima e apenas podem reduzir essa quantidade sem prejuízo das condições fixadas nesse decreto. Por outro lado, quanto à existência de uma discriminação indireta, alega que os Acórdãos Vodafone Magyarország e Tesco‑Global Áruházak a que a Hungria se refere diziam respeito a impostos progressivos sobre o volume de negócios, enquanto a taxa de exploração mineira adicional em causa no presente processo não constitui nem um imposto sobre o volume de negócios nem um imposto progressivo. Em suma, a determinação do âmbito de aplicação da medida, ainda que não assente numa distinção formal baseada na nacionalidade ou no local de estabelecimento, apresenta manifestamente características discriminatórias ou protecionistas e é, por conseguinte, incompatível com as liberdades fundamentais.

40. Na sua tréplica, a Hungria, por um lado, quanto ao efeito cumulativo dos dois decretos controvertidos, alega que a interpretação feita pela Comissão desse artigo 1.°, n.os 2 e 2a, está errada uma vez que o referido artigo se aplica às empresas de mineração que iniciem uma extração operacional. Reconhece que, tendo em conta a redação desses decretos, não se pode excluir, em princípio, que uma empresa de mineração que já esteja presente no mercado e que inicie a extração num novo local de exploração mineira seja abrangida pelos referidos decretos. Contudo, esse Estado‑Membro afirma que tal não é realista nas condições do mercado húngaro, uma vez que as empresas de mineração que pagam a taxa de exploração mineira adicional não dispõem, atualmente, de nenhum local de exploração mineira a que o Decreto n.° 405/2021 seja aplicável. Além disso, mesmo que uma empresa de mineração que pague essa taxa requeira o estabelecimento de um novo local de exploração mineira, a exigência do volume mínimo de extração só lhe é aplicável em relação a essa nova mina.

41. Por outro lado, a Hungria contrapõe que a taxa de exploração mineira adicional constitui um imposto variável por escalões, uma vez que, em função do limiar do volume de negócios, determinadas empresas são consideradas sujeitos passivos e outras não o são. Admitindo que essa taxa não tem caráter progressivo, alguns dos ensinamentos retirados dos Acórdãos Vodafone Magyarország e Tesco‑Global Áruházak são transponíveis para o presente processo, nomeadamente o facto de o volume de negócios ser um indicador pertinente da capacidade contributiva do sujeito passivo. Uma vez que não existe nenhuma decisão judicial que exclua a aplicabilidade desse indicador no caso de um imposto variável por escalões, o referido indicador pode, assim, constituir a base tributável de tal imposto. Por último, a Diretiva (UE) 2022/2523 (13) prevê um imposto semelhante à taxa de exploração mineira adicional, que diz respeito aos operadores cujo volume de negócios, calculado com base nos quatro exercícios fiscais imediatamente anteriores ao exercício fiscal em causa, ultrapasse um determinado nível anual.

b) Apreciação

42. Com a sua primeira acusação, a Comissão sustenta, em substância, que, ao adotar regras jurídicas que têm como efeito restringir a possibilidade de as empresas com sede noutros Estados‑Membros iniciarem ou prosseguirem, na Hungria, uma atividade abrangida por essas regras, designadamente a exploração mineira, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° TFUE.

43. Mais concretamente, por um lado, os dois decretos controvertidos, que impõem, respetivamente, uma obrigação de pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional e uma obrigação de extração mínima, violam, de acordo com a Comissão, tanto isolada como conjuntamente, o artigo 49.° TFUE, uma vez que as empresas obrigadas a pagar essa taxa – quase todas controladas por sociedades estabelecidas noutros Estados‑Membros – são obrigadas a vender os seus produtos a preços inferiores aos preços de mercado ou a pagar a referida taxa, o que, contrariamente às empresas que não estão sujeitas a essa taxa, reduz consideravelmente o seu lucro, ou força‑as mesmo a operar com prejuízo, sendo este efeito reforçado pela obrigação de extração mínima. Por outro lado, as disposições da Lei da Exploração Mineira permitem, no essencial, ao presidente da autoridade de supervisão das minas adotar medidas semelhantes às referidas nesses dois decretos e, portanto, restringir a liberdade de estabelecimento.

44. A este respeito, recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, devem ser consideradas «restrições à liberdade de estabelecimento», na aceção do artigo 49.° TFUE, todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atrativo o exercício dessa liberdade (14). Além disso, a liberdade de estabelecimento implica uma obrigação de igualdade de tratamento, a qual proíbe não apenas as discriminações ostensivas baseadas na sede das sociedades, mas também todas as formas dissimuladas de discriminação que, através da aplicação de outros critérios de diferenciação, conduzam, de facto, ao mesmo resultado (15).

45. É à luz destes princípios que importa analisar se os dois decretos controvertidos, por um lado, e os artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira, por outro, constituem uma restrição à liberdade de estabelecimento.

1) Quanto aos dois decretos controvertidos

46. A título preliminar, importa verificar se os dois decretos controvertidos devem ser apreciados relativamente aos seus efeitos conjugados, como sustenta a Comissão, ou isoladamente, como alega a Hungria. Recorde‑se que, embora a Comissão afirme que as obrigações relativas ao pagamento da taxa de exploração mineira adicional e ao volume mínimo de extração restringem a liberdade de estabelecimento «tanto isolada como conjuntamente», as críticas que faz a esse respeito são formuladas principalmente tendo em conta os seus efeitos cumulativos (16).

47. Ainda que as partes concordem quanto ao facto de os âmbitos de aplicação ratione materiae desses dois decretos se sobreporem em parte (ou seja, no que diz respeito à extração dos recursos minerais), as suas posições divergem quanto à questão de saber se os seus âmbitos de aplicação ratione personae permitem ou não uma aplicação cumulativa daqueles às mesmas empresas. Assim, há que analisar se os referidos decretos podem ser aplicados conjuntamente, para que a uma empresa obrigada a pagar uma taxa de exploração mineira adicional, nos termos do Decreto n.° 404/2021, pudesse ser igualmente imposta uma obrigação de extração mínima por força do Decreto n.° 405/2021.

48. A este respeito, antes de mais, saliento que decorre do artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) e b), do Decreto n.° 405/2021 que este impõe a obrigação de extração mínima apenas às empresas de mineração que, embora possuindo um plano de exploração técnica para o arranque de uma extração operacional, ainda não tivessem «iniciado» a extração operacional à data de entrada em vigor desse decreto. Ora, essas novas empresas de mineração não estariam, por definição, sujeitas à obrigação de pagamento da taxa de exploração mineira adicional, na aceção do Decreto n.° 404/2021, uma vez que este se aplica às empresas, nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, apenas com base, precisamente, na atividade principal já exercida e no volume de negócios realizado por estas em 2019.

49. Depois, considero que esta constatação não pode ser infirmada pelo argumento apresentado pela Comissão, de que o artigo 1.°, n.os 2 e 2a, do Decreto n.° 405/2021, que fixa as condições relativas à redução do volume de extração, tem como objeto «a empresa de mineração que procede à extração operacional» e, logo, não apenas as empresas que iniciam uma atividade extrativa. De facto, como alega a Hungria, tal interpretação estaria em contradição com outras disposições, designadamente, por um lado, o artigo 1.°, n.° 2, segunda frase, desse decreto, que prevê que «[a] empresa de mineração pode apresentar o seu pedido de redução do volume de extração» no prazo fixado no artigo 1.°, n.° 1 deste, que se refere ao «início» de uma nova extração operacional, e, por outro, o artigo 1.°, n.° 2, do referido decreto, que também se aplica apenas às empresas de mineração que iniciem tal extração.

50. Neste contexto, considero que a Comissão, a quem incumbe demonstrar a existência do incumprimento alegado e, portanto fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este possa verificar a existência desse incumprimento (17), não cumpriu o ónus da prova que sobre ela impendia no que diz respeito à possibilidade de aplicação cumulativa dos dois decretos controvertidos (18). Estes devem, por isso, para efeitos da presente ação por incumprimento, ser analisados separadamente.

i) Quanto à obrigação de pagamento da taxa de exploração mineira adicional nos termos do Decreto n.° 404/2021

51. Em primeiro lugar, quanto à obrigação de pagamento da taxa de exploração mineira adicional nos termos do Decreto n.° 404/2021, a Comissão afirma, sem, de resto, ser contestada pela Hungria, por um lado, que os preços fixados no artigo 1.°, n.° 2, desse decreto foram sempre inferiores aos preços de mercado para todos os materiais de base aí referidos e, por outro, que, das 340 empresas ativas, na Hungria, no setor em causa, apenas quatro preenchem as condições que as obrigam a pagar a taxa de exploração mineira adicional, sendo três destas quatro empresas detidas por sociedades originárias de outros Estados‑Membros. Acresce que a quota de mercado das referidas quatro empresas no mercado desses materiais é de cerca de 25 %.

52. Com base nessas constatações, a Comissão alega, por um lado, que os lucros das empresas que devem pagar essa taxa são, tendo em conta os efeitos dessas disposições, consideravelmente limitados e que é possível que essas empresas tenham de operar com prejuízo, o que torna mais difícil, ou mesmo impossível, a realização de investimentos, tanto pelas empresas que pretendam entrar no mercado húngaro como pelas que já estejam presentes nesse mercado. Por outro lado, o Decreto n.° 404/2021 conduz a uma discriminação indireta, pois aplica‑se, apenas com uma exceção, a empresas controladas por sociedades estabelecidas noutros Estados‑Membros.

53. A Hungria responde que a liberdade de estabelecimento não pode ser violada uma vez que a taxa de exploração mineira adicional constitui uma medida fiscal baseada em critérios neutros, como, nomeadamente, o volume de negócios, e que o facto de as empresas em causa serem controladas por sociedades de outros Estados‑Membros resulta da estrutura específica do mercado húngaro, no qual se verifica que as empresas mais poderosas são empresas estrangeiras, à semelhança do que o Tribunal de Justiça decidiu nos Acórdãos Vodafone Magyarország e Tesco‑Global Áruházak.

54. A este respeito, recordo que o imposto em causa nos processos que deram origem a estes acórdãos era um imposto progressivo baseado no volume de negócios (19). Contudo, como salienta a Comissão nos seus articulados, a taxa de exploração mineira adicional não tem caráter progressivo e, sobretudo, não incide sobre o volume de negócios, sendo este utilizado não para determinar a matéria coletável dessa taxa, mas apenas as empresas que são devedoras desta. Por outro lado, essa taxa, instituída em 2021 por um período, em princípio limitado, ou seja, durante a pandemia de COVID‑19, baseia‑se num volume de negócios «fixo», no caso concreto, o realizado em 2019, não obstante as empresas devedoras da referida taxa terem de continuar a pagá‑la, pelo menos, até à data em que foi intentada a presente ação por incumprimento, ou seja, 23 de fevereiro de 2024.

55. Assim, a taxa de exploração mineira adicional tem e terá sempre como objeto, enquanto os seus efeitos forem prolongados, as mesmas quatro empresas, três das quais são controladas por sociedades originárias de outros Estados‑Membros, mesmo que os respetivos volumes de negócios já não atinjam o limiar dos três mil milhões de HUF (ou seja, cerca de 9,2 milhões de euros). Em contrapartida, as empresas cujo volume de negócios tenha atingido esse limiar após 2019 não estão obrigadas a pagar essa taxa. Ora, a Comissão sustenta, sem que tal seja contestado pela Hungria, que as empresas que não a pagam são principalmente detidas por pessoas singulares ou coletivas húngaras.

56. Neste sentido, considero que a taxa mineira adicional, atendendo às características referidas nos dois números anteriores das presentes conclusões, deve ser considerada uma discriminação indireta proibida pelo artigo 49.° TFUE. De facto, o Tribunal de Justiça decidiu que uma cobrança obrigatória que prevê um critério de diferenciação aparentemente objetivo, mas que, na maioria dos casos, tendo em conta as suas características, desfavorece as sociedades que têm a sua sede noutro Estado‑Membro e que estão numa situação comparável com a das sociedades com sede no Estado‑Membro de tributação, constitui uma discriminação indireta (20).

57. Além disso, uma vez que essa taxa tributa a 90 %, portanto, quase integralmente, a diferença entre o preço de venda de determinados materiais de base e o preço de referência, que é ponto assente que é inferior ao preço de mercado, afigura‑se que a mesma torna menos atrativo, se não impossível, o exercício da liberdade de estabelecimento, visto que é suscetível de impedir a rentabilização dos investimentos realizados pelas empresas que dela são devedoras (21).

58. Por conseguinte, as disposições do Decreto n.° 404/2021 constituem, na minha opinião, quer uma discriminação indireta quer uma restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.° TFUE.

ii) Quanto à obrigação de extração mínima nos termos do Decreto n.° 405/2021

59. Em segundo lugar, quanto à obrigação de extração mínima prevista no Decreto n.° 405/2021, importa analisar se, considerada isoladamente, ou seja, sem ter em conta os efeitos cumulativos com a taxa de exploração mineira adicional, tal obrigação pode ser considerada uma restrição à liberdade de estabelecimento.

60. Considero que tal não se verifica no caso em apreço.

61. De facto, antes de mais, no que diz respeito às empresas já presentes no mercado húngaro, a Comissão descreve várias vezes os efeitos desse decreto, sublinhando que este implica que as sociedades às quais se aplica estão obrigadas a manter um volume de extração mínimo apesar de terem de operar com prejuízo, o que pressupõe que estejam obrigadas a pagar a taxa de exploração mineira adicional. No entanto, uma vez que não ficou demonstrado que essas duas obrigações coexistem no caso de uma mesma empresa, esta última circunstância não se afigura comprovada.

62. Depois, no que diz respeito às empresas que pretendam iniciar uma atividade de extração mineira na Hungria, ou seja, as únicas em relação às quais, na minha opinião, está claramente demonstrado que são abrangidas pelo Decreto n.° 405/2021, a referida instituição limita‑se a afirmar, de forma geral, que as regras em causa tornam mais difícil o acesso ao mercado húngaro. Ora, embora seja verdade que essas empresas estão obrigadas a atingir num ano o nível de produção prescrito nesse decreto, essa mesma exigência aplica‑se a todos os novos operadores que entrem no mercado (tanto nacionais como não nacionais), o que, de facto, afasta qualquer violação da liberdade de estabelecimento. Em todo o caso, saliento que a Comissão não apresentou nenhum elemento que permita concluir que as sociedades abrangidas pela obrigação de extração mínima são principalmente originárias de outros Estados‑Membros.

63. Por último, a Comissão remete para o Acórdão AGET Iraklis, que, na medida em que tem por objeto a liberdade de reduzir o volume da atividade desenvolvida por uma sociedade num Estado‑Membro de acolhimento, parece-me dizer principalmente respeito às empresas já ativas no mercado desse Estado‑Membro. Além disso, esse acórdão insere‑se num contexto especial, dado que dizia respeito a uma legislação nacional que confere a uma autoridade administrativa o poder de se opor a despedimentos coletivos numa empresa grega controlada por um grupo multinacional francês, após avaliação das condições do mercado de trabalho, da situação da empresa e do interesse da economia nacional. Contudo, não pode ser ignorado o facto de o Decreto n.° 405/2021 se inserir num contexto legislativo totalmente diferente, uma vez que se limita a alterar uma lei que já continha disposições destinadas a assegurar a satisfação das necessidades da Hungria em matérias‑primas. Caso contrário, qualquer medida fiscal abrangida pela competência exclusiva de um Estado‑Membro, como a gestão dos recursos minerais, que, não sendo ilimitados, nas suas jazidas naturais, são propriedade exclusiva do Estado, poderia eventualmente ser posta em causa, dado que seria passível de tornar menos atrativa a liberdade de estabelecimento.

64. Atendendo ao exposto, considero que a Comissão não demonstrou em que aspetos a obrigação de extração mineira mínima constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.° TFUE.

2) Quanto aos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira

65. Em terceiro e último lugar, quanto aos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira, observo que a Comissão se limita a afirmar que estes contêm «medidas semelhantes» às que constam dos dois decretos controvertidos.

66. A este respeito, há que observar que esses artigos apenas preveem um quadro geral que deve ser concretizado através de diferentes decretos que serão, se necessário, adotados pelo presidente da autoridade de supervisão das minas. Ora, decorre dos articulados das partes que os referidos artigos ainda não foram implementados.

67. É um facto que o regime previsto nos mesmos artigos é, em linhas gerais, análogo ao previsto nos dois decretos controvertidos. Todavia, na falta de fixação de preços de referência no artigo 27.°/C da Lei da Exploração Mineira, não é certo, contrariamente ao Decreto n.° 404/2021, que estes sejam inferiores aos preços de mercado. De igual modo, esse artigo 27.°/C, ao contrário deste último decreto, não fixa, no âmbito de um determinado exercício fiscal, o volume de negócios relevante para identificar as empresas devedoras da taxa de exploração mineira adicional, mas refere‑se ao «segundo exercício fiscal que antecede a situação que justifica uma medida de supervisão do mercado», pelo que essas empresas podem mudar ao longo do tempo.

68. Assim, afigura‑se que os efeitos da restrição à liberdade de estabelecimento observados relativamente ao Decreto n.° 404/2021 podem, se for o caso, repercutir‑se indiretamente nos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira se estes forem, no futuro, aplicados para reproduzir os aspetos controvertidos desse decreto. Em contrapartida, no caso em apreço, não pode ser declarado um incumprimento em relação a esses artigos.

69. É verdade que, como recorda a Comissão, o Tribunal de Justiça decidiu que, mesmo que, na prática, as autoridades de um Estado‑Membro não apliquem uma disposição nacional contrária ao direito da União, a segurança jurídica exige, apesar disso, que essa disposição seja alterada (22). Contudo, essa jurisprudência exige que seja pacífico que essa disposição é contrária ao direito da União, o que não é o caso no que diz respeito aos referidos artigos 27.°/A a 27.°/C.

70. Atendendo ao exposto, proponho que se conclua que a Comissão só demonstrou a existência de uma restrição à liberdade de estabelecimento em relação à obrigação de pagamento da taxa mineira adicional nos termos do Decreto n.° 404/2021. Dito isto, importa analisar se essa restrição pode, no entanto, ser justificada.

2. Quanto à eventual justificação da restrição à liberdade de estabelecimento

a) Argumentos das partes

71. Na sua petição, a Comissão refere que a Hungria invocou, na sua resposta ao parecer fundamentado, várias razões imperiosas de interesse geral. Quanto ao Decreto n.° 404/2021, que é objeto da presente análise, a Hungria invocou as razões seguintes: o relançamento da economia, a proteção da economia nacional e dos seus principais setores (a seguir, conjuntamente, «relançamento da economia»); a segurança do abastecimento; a conservação e a proteção do programa de construção de habitações; a necessidade de combater as disfunções do mercado e a preservação da lealdade das transações comerciais; a repressão das práticas tarifárias desleais, e a proteção dos destinatários de serviços (23).

72. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao relançamento da economia, a Comissão alega que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tais objetivos económicos não podem constituir razões imperiosas de interesse geral passíveis de justificar uma restrição à liberdade de estabelecimento, incluindo numa situação excecional, como o apoio ao relançamento da economia após a pandemia de COVID‑19.

73. Em segundo lugar, no que diz respeito aos três objetivos, que consistem na conservação e proteção do programa de construção de habitações, na necessidade de combater as disfunções do mercado e na repressão das práticas tarifárias desleais, de acordo com a Comissão, estes objetivos contêm conceitos vagos que são difíceis de dissociar dos objetivos económicos referidos supra. De facto, em relação a estes objetivos, a Hungria limitou‑se a referir, de forma geral, a evolução desfavorável do mercado resultante da pandemia de COVID‑19 e a existência de uma escassez de materiais de base destinados à construção no mercado húngaro (24).

74. Em terceiro e último lugar, a Comissão reconhece que, em teoria, tanto a segurança do abastecimento, por um lado, como a proteção dos consumidores e dos destinatários das prestações de serviços, por outro, são razões imperiosas de interesse geral reconhecidas pelo direito da União. É, portanto, atendendo a estes dois objetivos que a Comissão propõe que se verifique se a taxa de exploração mineira adicional prevista no Decreto n.° 404/2021 é adequada para atingir esses objetivos e pode ser considerada proporcionada.

75. Primeiro, quanto à segurança do abastecimento, a Comissão salienta que, se o Tribunal de Justiça declarou que este objetivo só pode ser invocado em caso de ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade, entendeu igualmente que não se pode considerar que o objetivo de garantir a segurança do abastecimento a favor do setor da construção, em particular a nível local, no que respeita a certas matérias‑primas de base como o cascalho, a areia e a argila, que resultam de uma atividade de extração mineira, constitua um «interesse fundamental da sociedade» (25).

76. Antes de mais, a Hungria não demonstrou a existência de uma ameaça real e suficientemente grave no abastecimento dos produtos em causa no caso em apreço. Ainda que o nível de extração nesse Estado‑Membro seja insuficiente, nada obsta a que esses produtos sejam importados para compensar eventuais perdas de produção na Hungria (26). Além disso, o Governo Húngaro também não limitou a exportação desses produtos.

77. Depois, a legislação em causa é manifestamente inadequada para garantir a segurança do abastecimento, uma vez que obrigar os produtores a vender os seus produtos a preços inferiores aos preços de mercado (e, portanto, mesmo com prejuízo) prejudica a estabilidade financeira a longo prazo das empresas em causa e incentiva‑as a cessar as suas atividades no mercado húngaro. Mesmo admitindo que a fixação do preço oficial melhora a segurança do abastecimento, a verdade é que 75 % da produção não fica sujeita a essa exigência, o que constitui uma prova adicional de que essa legislação não é adequada para atingir o objetivo estabelecido.

78. Além disso, na sua resposta ao parecer fundamentado, a Hungria especificou, por um lado, que a referida legislação levou a uma estabilização do nível de preços das matérias‑primas e dos materiais de base destinados à construção, ou mesmo a uma diminuição de cerca de 10 % desse preço até ao outono de 2021. Contudo, não só as autoridades húngaras não fundamentaram essa alegação como, de acordo com os dados de que o Gabinete Central de Estatística dispõe, os índices de preços dos produtos em causa mostram um aumento bastante constante até 2023. Acresce que, de acordo com a Comissão, não é possível determinar o efeito do Decreto n.° 404/2021 sobre o nível de preços dos materiais de base destinados à construção porquanto este decreto abrange apenas 25 % do mercado dos produtos em causa. Por outro lado, a Hungria sustentou que a extração dessas matérias e desses materiais diminuiu consideravelmente durante o primeiro semestre de 2020 e que, no segundo semestre de 2021, a produção voltou a aumentar, o que é um efeito resultante da mesma legislação. Todavia, segundo a Comissão, atendendo aos dados fornecidos pelo Gabinete Central de Estatística, não ficou provado que a adoção da legislação húngara em questão acarretou um aumento da produção no setor da construção ou da extração desses materiais.

79. Por último, no que se refere à proporcionalidade, a Hungria não explicou por que razão a segurança do abastecimento não podia ser assegurada por medidas menos restritivas da liberdade de estabelecimento, por exemplo, através da supervisão da situação do mercado ou através da constituição de reservas a nível do Estado ou das empresas individuais.

80. Segundo, quanto à proteção dos destinatários das prestações de serviços, na sua petição, a Comissão refere que a Hungria alegou que o poder de mercado das empresas abrangidas pela taxa de exploração mineira adicional era um fator relevante para apreciar o caráter adequado e proporcionado das medidas em causa e que os requisitos de aplicabilidade dessa taxa, como o limiar do volume de negócios líquido, se dirigem às empresas que disponham de um poder de mercado suficiente para conter a produção e manter preços de venda artificialmente elevados.

81. A este respeito, a Comissão observa, antes de mais, que, se o verdadeiro objetivo da taxa de exploração mineira adicional era combater os lucros excecionais, é difícil compreender por que razão esta se restringe a um número muito reduzido de empresas ativas no setor.

82. Depois, a Hungria não demonstrou, de modo nenhum, que as «grandes empresas» dispõem de um poder de mercado que as torna suscetíveis de falsear as condições do mercado. Os efeitos de distorção do mercado que esse Estado‑Membro descreve, como as práticas tarifárias desleais, são comparáveis com um abuso de posição dominante na aceção do artigo 102.° TFUE e devem, se for o caso, ser tratados aplicando o direito da concorrência. O volume de negócios de uma empresa não constitui uma prova suficiente da existência de uma posição dominante, nem de lucros elevados. A este respeito, existem processos pendentes na autoridade da concorrência húngara contra empresas do setor em causa. Uma vez que esta autoridade pode tomar medidas contra as empresas que pratiquem preços excessivamente elevados em detrimento dos consumidores, a necessidade, o caráter adequado e a proporcionalidade da legislação em causa no presente processo são, de acordo com a Comissão, claramente discutíveis.

83. Por último, a Comissão sublinha que o Decreto n.° 404/2021 não se aplica apenas ao pequeno número de empresas obrigadas a pagar essa taxa, pois o artigo 1.°, n.° 3, deste último impõe que todos os operadores económicos obtenham uma «margem de lucro razoável». Por força do artigo 1.°, n.° 4, desse decreto, se um vendedor que não esteja sujeito à referida taxa aplicar uma política de preços destinada a obter um lucro não razoável, a Administração Nacional Tributária e Aduaneira pode iniciar um procedimento tributário administrativo. Esta última disposição prevê, assim, para atingir o objetivo de prevenção dos lucros não razoáveis, uma medida menos restritiva do que a imposição da mesma taxa. As autoridades húngaras não explicaram em que aspetos não é suficiente aplicar essa medida a todos os intervenientes no mercado. A tributação do lucro afigura‑se uma medida menos restritiva do que a obrigação de respeitar um nível de preços claramente inferior ao dos preços de mercado e dos custos de produção.

84. Por seu turno, ao contestar que resulte do Decreto n.° 404/2021 uma restrição à liberdade de estabelecimento, a Hungria acrescenta que, admitindo que tal restrição exista, esta se justifica por objetivos legítimos de interesse geral. Mais concretamente, refuta, na sua contestação, a apreciação da Comissão segundo a qual as razões invocadas servem um objetivo puramente económico e, por isso, não constituem uma razão imperiosa de interesse geral. Pelo contrário, aquelas visam precisamente servir os interesses da população, dos consumidores e dos utilizadores de serviços ao garantir, por um lado, a disponibilidade de quantidades suficientes de matérias‑primas para a indústria da construção e, por outro, preços razoáveis através de práticas tarifárias leais e não abusivas.

85. Os efeitos económicos negativos entre 2020 e 2021 causados pela pandemia de COVID‑19 foram agravados pelas políticas comerciais de determinados intervenientes no mercado. O preço dos produtos de extração mineira aumentou, em média, 20 % nos últimos cinco anos. No mesmo período, os operadores mais importantes no setor da extração de cascalho arenoso aumentaram não só o seu volume de negócios de forma significativa, mas também o seu rendimento após imposto. Portanto, obtiveram lucros adicionais aproveitando o enorme aumento da procura de outros intervenientes da cadeia da construção.

86. Neste contexto, no que se refere ao Decreto n.° 404/2021, a Hungria alega que a escolha do critério do volume de negócios implica que os sujeitos passivos da taxa de exploração mineira adicional são as empresas que disponham de um poder de mercado suficiente para manter o preço dos produtos vendidos num nível artificialmente elevado. Essa legislação prossegue, entre outros, dois objetivos relativos, nomeadamente, à segurança do abastecimento e à proteção dos destinatários das prestações de serviços.

87. Primeiro, quanto à segurança do abastecimento, a Hungria sustenta que a segurança do abastecimento no setor da construção pode constituir um interesse fundamental da sociedade (27). Ora, não é necessário apresentar, como pede a Comissão, provas da existência de uma escassez dos produtos em causa no mercado húngaro, dado que a probabilidade de uma ameaça para a segurança do abastecimento pode também ser considerada um objetivo legítimo quando existam indícios de que a segurança do abastecimento na indústria da construção pode estar comprometida. Os Estados‑Membros devem poder introduzir medidas preventivas adequadas e proporcionadas.

88. No que diz respeito aos argumentos da Comissão relativos ao caráter manifestamente inadequado do Decreto n.° 404/2021 para garantir a segurança do abastecimento, a Hungria salienta que, por força do artigo 1.°, n.° 3, desse decreto, mesmo as empresas que não estejam sujeitas à taxa de exploração mineira adicional (responsáveis por 75 % da produção) estão obrigadas a ter em conta o nível de preços fixado no referido decreto e a aproximar‑se de uma «margem de lucro razoável».

89. Segundo, quanto à proteção dos destinatários das prestações de serviços, a Hungria sublinha que, no que diz respeito aos preços de mercado, o instrumento de regulação é, para as grandes empresas, a obrigação de pagar a taxa de exploração mineira adicional e, para as pequenas empresas, a obrigação de obter uma margem de lucro razoável. Todos os operadores estão, portanto, sujeitos à obrigação de ter práticas tarifárias equitativas, mas a legislação varia de acordo com o poder de mercado dessas empresas. Essa taxa justifica‑se pela autonomia fiscal dos Estados‑Membros, que é igualmente reconhecida pelo Tribunal de Justiça (28). Acresce que a proporcionalidade ficaria comprometida precisamente caso a obrigação de pagar a taxa de exploração mineira adicional se aplicasse a todos os operadores e não apenas àqueles cujo poder económico lhes permite suportar o encargo da obrigação. Por último, a Hungria responde que os processos em matéria de concorrência permitem tratar as infrações ao direito da concorrência que já tenham ocorrido, mas tem uma utilidade limitada na sua prevenção. Além disso, admitindo que o direito da concorrência possa proporcionar uma solução no que diz respeito às práticas tarifárias desleais, não permite, no entanto, garantir a disponibilidade em quantidade suficiente dos materiais de base destinados à construção.

b) Apreciação

90. A título preliminar, recordo que, como decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma restrição a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE só é admissível se a medida nacional em causa corresponder a uma razão imperiosa de interesse geral, for adequada para garantir a realização do objetivo que prossegue e não for além do que é necessário para o alcançar (29). De facto, legislações nacionais que não sejam indistintamente aplicáveis às prestações de serviços, independentemente da sua origem, e que, por isso, são discriminatórias, só podem ser justificadas em virtude de derrogações ou de razões de interesse geral previstas no Tratado (30). Neste contexto, uma legislação nacional só é apta a garantir a realização do objetivo invocado se responder efetivamente à intenção de o alcançar de uma maneira coerente e sistemática (31). Compete ao Estado‑Membro em causa provar que cumpriu esta condição (32). As razões justificativas suscetíveis de ser invocadas por um Estado‑Membro devem ser acompanhadas por uma análise da adequação e da proporcionalidade da medida adotada por esse Estado-Membro, bem como por elementos precisos que permitam sustentar a sua argumentação (33).

91. No caso em apreço, quanto à existência de uma razão imperiosa de interesse geral suscetível de justificar a restrição à liberdade de estabelecimento que o Decreto n.° 404/2021 acarreta, importa observo, em primeiro lugar, que decorre dos articulados da Hungria que essa legislação tinha como objetivo, principalmente, a proteção ou o relançamento da economia, objetivo esse que constava, de resto, do próprio título desse decreto, ou seja, «relativo ao pagamento da taxa de exploração mineira adicional com vista ao relançamento da economia». Mais concretamente, esse decreto teria sido adotado por razões relacionadas com a segurança do abastecimento e a proteção dos consumidores, através da garantia de disponibilidade de materiais de base para a construção em quantidades suficientes e a preços não abusivos. Essas razões assentam, em última análise, nos alegados efeitos conjugados da evolução desfavorável do mercado devido à pandemia de COVID‑19 e de uma escassez desses materiais que foi, pelo menos em parte, ou causada ou explorada pelas maiores sociedades desse setor, que, assim, obtiveram lucros extraordinários.

92. A este respeito, o artigo 52.º, n.° 1, TFUE prevê que uma restrição à liberdade de estabelecimento pode ser justificada por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública. No entanto, é jurisprudência constante que os motivos de natureza puramente económica associados à promoção da economia nacional ou ao seu bom funcionamento não podem servir de justificação para um entrave a uma das liberdades fundamentais garantidas pelos Tratados (34). Daqui decorre que, no caso em apreço, os diferentes objetivos, relativamente abstratos, invocados pela Hungria. expostos no n.° 71 das presentes conclusões, são de natureza puramente económica e não podem constituir razões suscetíveis de justificar a restrição à liberdade de estabelecimento em causa.

93. Em segundo lugar, devo esclarecer que o Tribunal de Justiça admitiu que os motivos de ordem económica que prosseguem um objetivo de interesse geral ou a garantia de um serviço de interesse geral são suscetíveis de constituir uma razão imperiosa de interesse geral que pode justificar um entrave a uma das liberdades fundamentais. Todavia, embora, no essencial, os Estados‑Membros continuem a ser livres de determinar, em conformidade com as suas necessidades nacionais, as exigências de ordem pública e de segurança pública, a verdade é que, enquanto derrogação a uma liberdade fundamental, esses motivos devem ser entendidos em sentido estrito, não podendo o seu alcance ser determinado unilateralmente por cada um dos Estados‑Membros, sem controlo das instituições da União. Assim, a ordem pública e a segurança pública só podem ser invocadas em caso de ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade. Esses motivos não podem, além disso, ser desviados da sua função própria para servir, de facto, para fins puramente económicos (35).

94. É à luz destes critérios que importa analisar os objetivos prosseguidos pelo Decreto n.° 404/2021, ou seja, a segurança do abastecimento, por um lado, e a proteção dos destinatários dos serviços, por outro.

95. Assim, por um lado, no que diz respeito, especificamente, à segurança do abastecimento, o Tribunal de Justiça declarou que esse objetivo só pode ser invocado em caso de ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade (36). No caso de empresas que exerçam atividades e que forneçam serviços públicos nos setores do petróleo, das telecomunicações e da energia, o Tribunal de Justiça declarou que o objetivo de garantir a segurança do abastecimento desses produtos ou o fornecimento desses serviços, em caso de crise, no território do Estado‑Membro em causa pode constituir uma razão de segurança pública e, por conseguinte, justificar, eventualmente, um entrave a uma liberdade fundamental. Contudo, de acordo com o Tribunal de Justiça, não se pode considerar que uma medida que visa «garantir a segurança do abastecimento a favor do setor da construção, em particular a nível local, no que respeita a certas matérias‑primas de base como o cascalho, a areia e a argila, que resultam de uma atividade de extração mineira, constitua, à semelhança do objetivo ligado à segurança do abastecimento dos setores do petróleo, das telecomunicações e da energia, um “interesse fundamental da sociedade”» (37). Ora, há que observar que os ensinamentos retirados do Acórdão Xella Magyarország, que dizia respeito, precisamente, ao setor da construção húngaro, podem facilmente aplicar‑se ao caso em apreço.

96. Além disso, uma vez que a existência de uma escassez de materiais de base para a construção está na base da justificação de todas as medidas contestadas pela Comissão, a Hungria não pode recusar‑se, como faz, em substância, a fazer prova de tal existência. De facto, uma restrição à liberdade de estabelecimento só é admissível na condição de ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral, respeitando simultaneamente o princípio da proporcionalidade, o que implica que seja adequada para garantir, de forma coerente e sistemática, a realização do objetivo prosseguido e não vá além do que é necessário para o alcançar. Incumbe ao Estado‑Membro em causa demonstrar que estas condições cumulativas estão preenchidas (38). No que se refere, em particular, à primeira destas condições, este Estado‑Membro deve provar, de forma concreta relativamente às circunstâncias do caso em apreço, que as disposições em causa são justificadas (39). Ora, as afirmações da Hungria a este respeito, que são contestadas pela Comissão apoiando‑se nos dados disponibilizados pelo Gabinete Central de Estatística húngaro ou pela autoridade de supervisão das minas, não parecem corroborar a existência de tal escassez. Na medida em que a Hungria sustenta que, face à mera probabilidade de uma ameaça para a segurança do abastecimento, os Estados‑Membros devem poder adotar medidas preventivas, devo sublinhar que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as razões de ordem pública e de segurança pública só podem ser invocadas perante uma ameaça real, atual e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade (40).

97. Em todo o caso, admitindo que tal escassez de materiais de base para a construção tenha existido, considero, à semelhança da Comissão, que a taxa de exploração mineira adicional não parece adequada para garantir, de forma coerente e sistemática, a realização dos objetivos relacionados com a segurança do abastecimento e a proteção dos consumidores, uma vez que se destina apenas a 25 % do mercado desses materiais, podendo os restantes 75 % ser vendidos a preços superiores aos preços fixados pelo Decreto n.° 404/2021. Ora, a obrigação de se aproximarem de uma margem de lucro razoável, que o artigo 1.°, n.os 3 e 4, desse decreto impõe às empresas que vendem esses 75 % de materiais, afigura‑se‑me demasiado imprecisa para pôr em causa essa conclusão.

98. Além disso, como observa a Comissão, a obrigação de pagamento da taxa de exploração mineira adicional poderia incentivar as empresas em causa a repercutir essa despesa suplementar nos consumidores, o que, em última análise, teria como efeito aumentar os preços pagos por estes.

99. Por outro lado, admitindo que essa taxa pudesse proporcionar uma solução no que diz respeito aos preços alegadamente abusivos, não permitiria, no entanto, garantir a disponibilidade em quantidade suficiente desses materiais.

100. Por último, entendo, tal como a Comissão, que a Hungria não forneceu argumentos concretos quanto à forma como a manutenção de um determinado nível mínimo de extração de materiais de base para a construção permitiria garantir a realização do objetivo relativo à proteção do ambiente.

101. Por conseguinte, as razões apresentadas pela Hungria não parecem suscetíveis de justificar a restrição à liberdade de estabelecimento referida no n.° 70 das presentes conclusões.

102. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça considere parcialmente procedente a primeira acusação, declarando que a Hungria, ao adotar, com o seu Decreto n.° 404/2021, disposições relativas ao pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° TFUE.

B. Quanto à segunda acusação, relativa à violação do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2015/1535

103. Com a sua segunda acusação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2015/1535 ao não notificar a Comissão do Decreto n.° 404/2021, na fase de projeto, e dos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira.

1. Argumentos das partes

104. A Comissão sustenta, na sua petição, que tanto o Decreto n.° 404/2021 como os artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2015/1535 e que, consequentemente, deviam ter‑lhe sido comunicados na fase de projeto, por força do artigo 5.°, n.° 1, dessa diretiva. Em especial, esta instituição considera que as regras nacionais referidas supra constituem «regras técnicas», tal como definidas no artigo 1.°, n.° 1, alínea f), da referida diretiva, e, nomeadamente, correspondem ao conceito de «outras exigências», na aceção do artigo 1.°, n.° 1, alínea d), da mesma diretiva. Considera, de facto, que o decreto e as disposições legislativas referidas supra são juridicamente vinculativas e afetam a comercialização das matérias‑primas e dos materiais de base destinados à construção, por um lado, ao fixar preços oficiais para esses produtos e, por outro, ao obrigar as empresas que comercializam os referidos produtos a pagar a taxa de exploração mineira adicional quando os vendam a um preço superior ao preço oficial. Esta taxa tem, por isso, um efeito significativo sobre os mesmos produtos, bem como sobre a sua comercialização.

105. Em apoio da sua interpretação, a Comissão remete para o seu guia relativo à Diretiva 2015/1535 (a seguir «guia» (41)), de acordo com o qual o conceito de «outras exigências» abrange as condições «que têm efeitos no ciclo de vida de um produto, desde o período de comercialização à fase de gestão ou eliminação de resíduos por ele gerados», devendo essas condições ser suscetíveis de influenciar significativamente a composição, a natureza ou a comercialização do produto.

106. Além disso, os objetivos de interesse geral invocados pela Hungria não podem afetar a aplicação da Diretiva 2015/1535, que visa, precisamente, permitir à Comissão, bem como aos Estados‑Membros, reagir em tempo útil, antes da adoção de uma regra nacional, a um projeto de regra técnica suscetível de perturbar o funcionamento do mercado interno.

107. A Hungria, antes de mais, reitera a posição que expressara na sua resposta ao parecer fundamentado, de acordo com a qual as disposições do Decreto n.° 404/2021 não são abrangidas pelo conceito de «outras exigências» na aceção da Diretiva 2015/1535, dado que, por um lado, não visam o ciclo de vida do produto após a sua colocação no mercado e, por outro, não contêm, em relação a esse produto, exigências relativas à fase da sua utilização. De facto, a obrigação de pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional constitui uma exigência de natureza fiscal, que não é abrangida pelo conceito de «regra técnica», na aceção do artigo 1.°, n.° 1, alínea f), segundo parágrafo, iii), e do artigo 5.°, n.° 1, último parágrafo, dessa diretiva. A Hungria recorda, a este respeito, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, e nomeadamente do Acórdão Admiral Sportwetten, uma legislação fiscal que não seja acompanhada por especificações técnicas nem por outras exigências não pode ser qualificada como «regra técnica de facto» (42).

108. Depois, quanto aos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira, a Hungria considera que estes constituem um mero quadro regulamentar para medidas que só podem ser adotadas em caso de ocorrência de uma situação suscetível de justificar uma medida de supervisão do mercado. De facto, esses artigos não podem ser aplicados isoladamente, uma vez que a sua execução requer a adoção de outros atos de execução. Não tendo esses artigos conteúdo técnico específico, não pode recair sobre esse Estado‑Membro nenhuma obrigação de notificação.

109. Por último, a Hungria contesta a conclusão da Comissão relativa à fixação dos preços oficiais pela legislação nacional controvertida, conforme exposta na sua petição. Sublinha, a este respeito, que os preços de venda fixados no artigo 1.° do Decreto n.° 404/2021 não constituem preços oficiais. Pelo contrário, trata‑se do ponto de referência para determinar a obrigação de pagamento da taxa.

110. Na sua réplica, a Comissão concretiza melhor este elemento da sua argumentação relativo à fixação dos preços oficiais afirmando que, embora o Decreto n.° 404/2021 não obrigue as empresas em causa a vender os seus produtos aos preços que aí são fixados, a diferença que estas têm de pagar a título da taxa de exploração mineira adicional, caso excedam esses preços, é tão significativa que influencia de forma determinante a fixação dos preços de venda, pelo que os preços fixados no decreto correspondem, de facto, a preços oficiais.

111. No que respeita ao Acórdão Admiral Sportwetten, que a Hungria refere na sua contestação em apoio do seu argumento relativo à natureza fiscal das disposições controvertidas, a Comissão expressa dúvidas quanto à sua aplicabilidade no caso em apreço, uma vez que se trata de um processo relativo a um imposto, enquanto a taxa de exploração mineira adicional não pode ser entendida como tal.

112. Por outro lado, no que diz respeito aos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira, o facto de estas disposições só serem aplicáveis quando se verifiquem determinadas condições ou com base numa decisão oficial não exclui que estas possam constituir «outras exigências» na aceção da Diretiva 2015/1535.

2. Apreciação

113. Com a sua segunda acusação, a Comissão alega que devia ter sido notificada do Decreto/ n.° 404/2021 e dos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2015/1535.

114. Importa, portanto, proceder à análise do mérito da argumentação desenvolvida por essa instituição, para apreciar se esse decreto e essas disposições legislativas são efetivamente abrangidas pelo conceito de «outras exigências», na aceção dessa diretiva. Para esse efeito, tendo em conta a divergência entre os seus conteúdos, considero que essas regras devem ser analisadas separadamente.

a) Quanto à obrigação de notificação do Decreto n.° 404/2021

115. Em primeiro lugar, quanto ao Decreto n.° 404/2021, a Comissão afirma que este é abrangido pelo conceito de «outras exigências», na aceção da Diretiva 2015/1535, pelo que está sujeito à obrigação de notificação prevista nesta.

116. A título preliminar, recordo que o artigo 5.°, n.° 1, primeiro parágrafo, dessa diretiva impõe, em substância, aos Estados‑Membros uma obrigação de comunicação imediata de qualquer projeto de regra técnica. Por outro lado, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, alínea f), da referida diretiva, constitui uma regra técnica, nomeadamente, «uma especificação técnica, outra exigência ou uma regra relativa aos serviços [...] cujo cumprimento seja obrigatório de jure ou de facto, para a comercialização [...] num Estado‑Membro ou numa parte importante desse Estado, assim como [...] qualquer disposição legislativa, regulamentar ou administrativa dos Estados‑Membros que proíba o fabrico, a importação, a comercialização, ou a utilização de um produto». Por outras palavras, decorre da redação deste artigo que este estabelece uma distinção entre quatro categorias de medidas suscetíveis de ser consideradas «regras técnicas», na aceção da mesma diretiva, sendo uma delas a «outra exigência» (43).

117. Este conceito de «outra exigência» é definido no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2015/1535 como «uma exigência, distinta de uma especificação técnica, imposta a um produto por motivos de defesa, nomeadamente dos consumidores, ou do ambiente, e que vise o seu ciclo de vida após a colocação no mercado, como sejam condições de utilização, de reciclagem, de reutilização ou de eliminação, sempre que essas condições possam influenciar significativamente a composição ou a natureza do produto ou a sua comercialização».

118. Este artigo coloca, assim, uma série de cinco condições cumulativas, designadamente, que a exigência seja imposta (primeira condição), a um produto (segunda condição), nomeadamente por motivos de defesa dos consumidores ou do ambiente (terceira condição), e que vise condições associadas ao ciclo de vida desse produto após a colocação no mercado (quarta condição), sempre que essas condições possam influenciar significativamente a comercialização do referido produto (quinta condição).

119. Importa, portanto, verificar se essas condições estão preenchidas no caso em apreço.

120. A este respeito, primeiro, quanto à primeira condição, considero que esta está preenchida, visto que decorre dos articulados apresentados ao Tribunal de Justiça que o Decreto n.° 404/2021 é, sem dúvida, juridicamente vinculativo. De facto, o artigo 1.° deste decreto, por um lado, fixa um preço de referência para a venda dos materiais de base para a construção elencados no seu n.° 2 e, por outro, impõe às empresas referidas no seu n.° 1 o pagamento de uma taxa de exploração mineira adicional no caso de estas aplicarem um preço de venda dos seus produtos que exceda o preço fixado nesse n.° 2.

121. Segundo, quanto à segunda condição, que requer expressamente que a exigência em causa seja «imposta a um produto», saliento que, para que uma medida nacional possa ser qualificada de «outra exigência», é necessário que fixe uma condição suscetível de influenciar significativamente a comercialização do produto em causa. Ora, uma condição que é imposta não ao produto em causa, mas aos potenciais compradores ou aos operadores económicos que vendem esse produto não é abrangida por esse conceito (44).

122. Consequentemente, no caso em apreço, se houvesse que privilegiar uma interpretação estrita do artigo 1.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2015/1535, o Decreto n.° 404/2021 não poderia ser qualificado de «outra exigência», pois fixa preços de referência para a venda dos materiais de base destinados à construção, sem, contudo, impor a sua aplicação. A taxa de exploração mineira adicional, que, por seu turno, é imposta caso esses preços sejam excedidos, constitui uma obrigação que recai sobre as empresas referidas nesse decreto e não se impõe diretamente ao produto em causa.

123. No entanto, entendo que, neste caso concreto, e excecionalmente, há que interpretar essa exigência num sentido mais amplo para ter igualmente em conta o impacto de uma legislação nacional nos produtos em causa. Como alega a Comissão, considero que os preços de referência fixados no artigo 1.°, n.° 2, do referido decreto para a venda dos materiais de base destinados à construção se impõem, de facto, enquanto tais, ainda que, tecnicamente, não constituam preços oficiais. Com efeito, a taxa de exploração mineira adicional que as empresas referidas no n.° 1, desse artigo estão obrigadas a pagar se decidirem vender os seus produtos a preços superiores aos fixados pelo mesmo decreto, constitui, de facto, uma forma de sanção. Uma vez que essa taxa corresponde à obrigação de pagamento de uma percentagem que ascende a 90 % da diferença entre o volume de negócios efetivo dessas empresas e o volume de negócios apurado com base na quantidade vendida e no preço de referência, as referidas empresas têm, na prática, muito pouco interesse em aplicar os seus próprios preços. Muito pelo contrário, são incentivadas a aplicar os preços de referência para não serem «penalizadas», pelo que, de facto, esses preços de referência são equivalentes aos preços oficiais. Daqui decorre que, embora não resulte da redação do Decreto n.° 404/2021 que os referidos preços são oficiais, tendo em conta que, de facto, estes se impõem para a venda dos produtos referidos supra, devem ser considerados «condições impostas» aos materiais de base destinados à construção, na aceção da Diretiva 2015/1535.

124. Acresce que a interpretação proposta é corroborada pelos objetivos prosseguidos por esta diretiva. Como o Tribunal de Justiça salientou, é jurisprudência constante que a referida diretiva visa, através de um controlo preventivo, proteger a livre circulação de mercadorias, que é um dos fundamentos da União, e que esse controlo é útil na medida em que regras técnicas abrangidas pela Diretiva 2015/1535 podem constituir entraves às trocas de mercadorias entre os Estados‑Membros, entraves esses que só podem ser admitidos se forem necessários para satisfazer exigências imperativas que prossigam um objetivo de interesse geral (45). Ora, se a condição de a exigência ser «imposta a um produto» estivesse sujeita a uma interpretação restritiva que tivesse como efeito excluir o Decreto n.° 404/2021 do âmbito de aplicação dessa diretiva, tal evidenciaria um excesso de formalismo. Ao mesmo tempo, tal abordagem acarretaria um risco de evasão à Diretiva 2015/1535, pois bastaria que as exigências impostas aos produtos não o fossem tecnicamente, ou seja, que tal não decorresse expressamente da redação da lei, para que estas pudessem não ser abrangidas pelo seu âmbito de aplicação. É evidente que tal formalidade privaria essa diretiva do seu efeito útil.

125. Terceiro, quanto à terceira condição relativa aos motivos de defesa, nomeadamente, dos consumidores ou do ambiente, pelos quais uma «exigência» é imposta, há que observar que a Comissão não suscita esta questão na sua petição e que a Hungria invoca, como potenciais justificações para a restrição da liberdade de estabelecimento que lhe é imputada, a proteção dos destinatários das prestações de serviços. Independentemente da apreciação efetuada no âmbito da primeira acusação, o que é relevante é que esse Estado‑Membro tenha adotado o Decreto n.° 404/2021 pelos motivos de defesa referidos supra, pelo que a terceira exigência estabelecida nesse artigo pode ser considerada cumprida no caso em apreço. Esta interpretação é confirmada pelos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2015/1535, que apontam no sentido de uma interpretação extensiva desta pelas razões já expostas no n.° 122 das presentes conclusões.

126. Quarto, quanto à quarta condição, decorre da redação do artigo 1.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2015/1535 que a «outra exigência» deve visar o ciclo de vida do produto em causa após a sua colocação no mercado. A título de exemplo, são referidas, nomeadamente, as condições de utilização, de reciclagem, de reutilização ou de eliminação desse produto.

127. Quanto a este aspeto, saliento que a Hungria considera que as disposições controvertidas não visam o ciclo de vida do produto após a sua colocação no mercado nem contêm nenhuma exigência relativa à fase de utilização deste. A Comissão, por seu turno, não aborda esta questão. De facto, não lhe faz nenhuma referência na sua petição, nem na sua notificação para cumprir ou no seu parecer fundamentado.

128. A este respeito, recordo que decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, em processos por incumprimento ao abrigo do artigo 258.° TFUE, incumbe à Comissão fazer prova do incumprimento alegado. Cabe a esta Instituição fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por parte deste, da existência desse incumprimento, não se podendo basear numa qualquer presunção (46). Em especial, a ação da Comissão deve, portanto, conter uma exposição coerente e pormenorizada das razões que a conduziram à convicção de que o Estado‑Membro em causa não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União (47).

129. Ora, no caso em apreço, quanto à condição relativa ao ciclo de vida do produto após a sua colocação no mercado, à primeira vista, a resposta à questão de saber se as disposições controvertidas preenchem essa condição não é evidente. É verdade que as disposições relativas à fixação dos preços dos produtos em causa não correspondem às categorias de exemplos expressamente referidos no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2015/1535, entre os quais a reciclagem, a reutilização ou a eliminação e a utilização desses produtos, que constituem, segundo o guia, os casos específicos mais importantes. No que diz respeito ao último exemplo, ou seja, a condição de utilização do produto em causa, não resulta claro se uma condição relativa à fixação dos preços é comparável ou, pelo menos, está relacionada com o conceito de «utilização» de um produto. Também não é evidente a questão de saber se tal disposição de fixação dos preços afeta o ciclo de vida de um produto, que corresponde, nos termos desse guia, ao período de comercialização até à fase de gestão ou de eliminação dos resíduos produzidos por este. Por outro lado, devo sublinhar que a fixação do preço de um produto parece impor‑se a este no momento da sua colocação no mercado e não após esta, o que não significa que esse preço não possa produzir os seus efeitos na comercialização após a sua colocação no mercado. Daqui decorre que a redação da Diretiva 2015/1535 não refere expressamente medidas de fixação dos preços como as medidas em causa, nem medidas comparáveis com estas. Observo igualmente que o guia não fornece nenhum exemplo análogo a essas medidas (48), pelo que a interpretação do conceito de «outra exigência» que o Tribunal de Justiça é chamado a efetuar não se impõe claramente.

130. De facto, compete, por um lado, à Comissão explicar por que razão as disposições controvertidas visam o ciclo de vida dos produtos em causa após a sua colocação no mercado e, por outro, ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a eventual existência do incumprimento imputado com base nos elementos de direito e de facto que lhe tenham sido fornecidos por essa instituição. Assim, o Tribunal de Justiça não pode substituir a apreciação da Comissão pela sua própria apreciação, ou colmatar as lacunas da argumentação desta instituição. Por conseguinte, na minha opinião, a petição não cumpre os requisitos decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça, recordados no n.° 129 das presentes conclusões.

131. Quinto, se o Tribunal de Justiça devesse considerar que a Comissão demonstrou de forma juridicamente bastante que a quarta condição está, no entanto, cumprida, a título subsidiário saliento que, quanto à quinta condição, decorre da redação do artigo 1.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2015/1535 que essa «outra exigência» deve impor condições que influenciem significativamente, entre outras, « a […] comercialização» do produto em causa. A este respeito, inclino-me a considerar que, no caso em apreço, efetivamente, as condições impostas pelo Decreto n.º 404/2021 têm impacto na comercialização dos materiais de base destinados à construção, impacto que é, além do mais, suficientemente direto e significativo (49). De facto, é indubitável que o preço de um produto e a sua comercialização são conceitos intrinsecamente relacionados. Mais concretamente, as disposições adotadas pela Hungria, ou seja, a fixação dos preços de referência e a imposição da taxa de exploração mineira adicional em caso de desrespeito destes, restringem consideravelmente a capacidade das empresas visadas por esse decreto ajustarem os seus custos e margens de lucro para se manterem rentáveis. Além disso, a forma como o preço de um produto é fixado produz efeitos diretamente sobre a dinâmica do mercado ao influenciar, nomeadamente, o comportamento dos potenciais compradores, cuja procura aumenta ou, pelo contrário, diminui em função das flutuações dos preços. Daqui decorre que existe, manifestamente, uma correlação muito estreita entre medidas relativas à fixação dos preços dos produtos, como as que estão em causa no presente processo, e a sua comercialização

b) Quanto à obrigação de notificação dos artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira

132. A Comissão alega que os artigos 27.°/A a 27.°/C da Lei da Exploração Mineira constituem «outras exigências», na aceção da Diretiva 2015/1535, e que, consequentemente, devia ter sido notificada desses artigos. Ora, além do facto de essa lei não fixar nenhum preço de referência tender a enfraquecer mais o argumento da Comissão, esta, mais uma vez, limita‑se a tecer considerações gerais, relativamente breves, pouco sustentadas e sem explicar por que razão considera que essas disposições são abrangidas pelo conceito de «outras exigências», na aceção dessa diretiva.

133. Por conseguinte, como resulta dos n.ºs 129, 130 e 132 das presentes conclusões, considerando que a Comissão não provou de forma juridicamente bastante que o Decreto n.° 404/2021 e os artigos 27.º/A a 27.º/C da Lei da Exploração Mineira contêm regras abrangidas pelo conceito de «outras exigências», na aceção do artigo 1.º, n.º 1, alínea d), da Diretiva 2015/1535, proponho que a segunda acusação seja julgada improcedente na totalidade.

134. Atendendo a todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça declare que, ao adotar, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° TFUE e negue provimento ao recurso quanto ao restante.

VI. Quanto às despesas

135. Em conformidade com o artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Em conformidade com o artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No caso em apreço, a Comissão e a Hungria pediram, cada uma delas, a condenação da outra parte nas despesas. No âmbito da conclusão proposta, a Comissão obtém ganho de causa parcial no âmbito da primeira acusação e a Hungria, no âmbito da segunda acusação. Por conseguinte, afigura‑se justificado imputar a cada uma das partes as suas próprias despesas.

VII. Conclusão

136. Atendendo às considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:

– declare que, ao adotar o Decreto Governamental n.° 404/2021, relativo ao pagamento da taxa de exploração mineira adicional com vista ao relançamento da economia, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° TFUE;

– negue provimento ao recurso quanto ao restante;

– condene a Comissão Europeia e a Hungria a suportar as suas próprias despesas.

1 Língua original: francês.

2 Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 2015, L 241, p. 1).

3 A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.

4 A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.

5 Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.

6 A Lei CXXXVI de 2021 introduziu na Lei da Exploração Mineira, com efeitos a partir de 18 de dezembro de 2021, os artigos 27.°/A a 27.°/C, ou seja, as disposições em causa na presente ação por incumprimento.

7 Na sua notificação para cumprir, a Comissão considerou que a Hungria também não cumprira as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.°, n.° 2, alíneas a) e g), bem como n.os 6 e 7, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).

8 Ou seja: relançar a economia, proteger a economia nacional e os seus principais setores, garantir a segurança do abastecimento, conservar e proteger o programa de construção de habitações, combater as disfunções do mercado, assegurar a lealdade das transações comerciais, reprimir as práticas tarifárias desleais e proteger os destinatários das prestações de serviços na sequência das perturbações no mercado das matérias‑primas e dos materiais básicos destinados à construção causadas pela pandemia de COVID‑19.

9 Contudo, no seu parecer fundamentado, a Comissão já não se referiu à violação das disposições da Diretiva 2006/123.

10 V. Acórdão de 21 de dezembro de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, a seguir «Acórdão AGET Iraklis», EU:C:2016:972, n.° 53).

11 V. Acórdão de 3 de março de 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, a seguir «Acórdão Vodafone Magyarország», EU:C:2020:139, n.° 50).

12 V. Acórdãos Vodafone Magyarország (n.° 52) e de 3 de março de 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, a seguir «Acórdão Tesco‑Global Áruházak», EU:C:2020:140, n.° 72). Nestes processos, o Tribunal de Justiça afirmou que a circunstância de a maior parte de um imposto especial ser suportada por sujeitos passivos detidos por pessoas singulares ou coletivas de outros Estados‑Membros não pode ser suscetível de constituir, por si só, uma discriminação. Com efeito, tal circunstância explica‑se pelo facto de o mercado em causa ser dominado por esses sujeitos passivos, os quais realizam nesse mercado os volumes de negócios mais elevados. Essa circunstância constitui, assim, um indicador contingente, ou mesmo aleatório, suscetível de ser alcançado sempre que o mercado em causa seja dominado por empresas de outros Estados‑Membros ou de Estados terceiros ou por empresas nacionais detidas por pessoas singulares ou coletivas de outros Estados‑Membros ou de Estados terceiros.

13 Diretiva do Conselho, de 14 de dezembro de 2022, relativa à garantia de um nível mínimo mundial de tributação para os grupos de empresas multinacionais e grandes grupos nacionais na União (JO 2022, L 328, p. 1).

14 V. Acórdão de 13 de julho de 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, a seguir «Acórdão Xella Magyarország», EU:C:2023:568, n.° 58 e jurisprudência referida).

15 V., nesse sentido, Acórdãos de 5 de fevereiro de 2014, Hervis Sport‑ és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, n.° 30 e jurisprudência referida); de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.° 38 e jurisprudência referida); de 22 de novembro de 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, n.os 39 e 42, e jurisprudência referida); Vodafone Magyarország (n.os 42 e 43, e jurisprudência referida); de 2 de fevereiro de 2023, Freikirche der Siebenten‑Tags‑Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, n.° 29 e jurisprudência referida), e Xella Magyarország (n.os 62 e 63).

16 V., a este respeito, n.os 25, 27 e 28 das presentes conclusões.

17 V. Acórdão de 21 de dezembro de 2023, Comissão/Dinamarca (Duração máxima de estacionamento) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, n.° 47 e jurisprudência referida).

18 De resto, observo que a obrigação de fazer tal prova não se afigura um problema insolúvel, uma vez que apenas as quatro empresas são afetadas pelo pagamento da taxa mineira adicional prevista no Decreto n.° 404/2021. Logo, não me parece impossível demonstrar, de forma concreta e precisa, que foi imposta a essas quatro sociedades, ou, pelo menos, a algumas delas, uma obrigação de extração mínima em aplicação do Decreto n.° 405/2021. Ora, não só a Comissão não fez tal prova, como a Hungria afirma, na sua réplica, com base em informações fornecidas pela autoridade competente para as decisões em matéria de supervisão mineira, que não foi adotada nenhuma decisão nesse sentido. É verdade que esse Estado‑Membro reconhece igualmente que, se uma empresa de mineração que pague essa taxa requerer o estabelecimento de um novo local de exploração mineira, a obrigação de extração mínima é‑lhe aplicável no que diz respeito à nova mina. Contudo, esta eventual aplicabilidade permanece, atendendo aos autos submetidos à apreciação do Tribunal de Justiça, puramente hipotética e, em todo o caso, muito mais limitada do que a aplicação cumulativa e generalizada dos dois decretos controvertidos alegada pela Comissão na sua ação.

19 V. Acórdãos Vodafone Magyarország (n.° 46) e Tesco‑Global Áruházak (n.° 66).

20 V. Acórdão de 21 de dezembro de 2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, n.° 42 e jurisprudência referida).

21 V., neste sentido, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, n.° 36).

22 V. Acórdão de 26 de junho de 2019, Comissão/Grécia (C‑729/17, EU:C:2019:534, n.° 102 e jurisprudência referida).

23 No que toca à alteração da Lei da Exploração Mineira, a Hungria referiu, além disso, a proteção do ambiente durante as atividades mineiras, uma vez que essa proteção pode ser assegurada através da extração contínua.

24 A este respeito, a Comissão chama igualmente a atenção para uma entrevista do Ministro húngaro da economia nacional à imprensa, na qual este explicou que o objetivo do Governo era, em substância, garantir que os setores estratégicos estejam principalmente sob controlo húngaro, o que constitui uma prova de que esse Governo prosseguia, na realidade, objetivos económicos e procurava dar um tratamento menos vantajoso às empresas estrangeiras.

25 V. Acórdão Xella Magyarország (n.os 67 a 69).

26 A título de exemplo, as importações de cimento passaram de 40 % para 60 % entre 2021 e 2023, enquanto as importações de areia e de cascalho, por seu turno, não evoluíram de forma significativa.

27 A este respeito, a Hungria refere as Conclusões apresentadas pela advogada‑geral Tamara Ćapeta no processo Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, n.° 82).

28 V. Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, n.° 48 e jurisprudência referida).

29 V. Acórdão Xella Magyarország (n.° 60 e jurisprudência referida).

30 V., neste sentido, Acórdãos de 25 de julho de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, n.° 11 e jurisprudência referida); de 14 de novembro de 1995, Svensson e Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, n.° 15), e de 29 de abril de 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, n.° 16 e jurisprudência referida).

31 V. Acórdãos de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.° 64 e jurisprudência referida), e de 22 de junho de 2016, Mennens (C‑255/15, EU:C:2016:472, n.° 44).

32 V., por exemplo, Acórdãos de 6 de março de 2018, SEGRO e Horváth (C‑52/16 e C‑113/16, EU:C:2018:157, n.° 85 e jurisprudência referida); de 14 de fevereiro de 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, n.° 72 e jurisprudência referida) e de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, a seguir «Acórdão Transparência Associativa», n.° 77 e jurisprudência referida).

33 V., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845, n.° 54 e jurisprudência referida).

34 V. Acórdão Xella Magyarország (n.os 23 e 64, bem como jurisprudência referida), no âmbito do qual a Hungria referiu igualmente as repercussões negativas da pandemia de COVID‑19 na economia nacional.

35 V. Acórdão Xella Magyarország (n.os 63 a 66 e jurisprudência referida). V., igualmente, Acórdão de 26 de setembro de 2018, Van Gennip e o. (C‑137/17, EU:C:2018:771, n.° 56 e jurisprudência referida).

36 V. Acórdão Xella Magyarország (n.os 67 e 68).

37 V. Acórdão Xella Magyarország (n.° 69 e jurisprudência referida).

38 V. Acórdão de 6 de outubro de 2020, Comissão/Hungria (Ensino superior) (C‑66/18, EU:C:2020:792, n.os 178 e 179, bem como jurisprudência referida).

39 V., neste sentido,Acórdão Transparência Associativa (n.° 77 e jurisprudência referida).

40 V., neste sentido, Acórdão Transparência Associativa (n.° 91 e jurisprudência referida).

41 O Guia para o procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (p. 15) está disponível no sítio Internet da Comissão, no seguinte endereço: https://technical‑regulation‑information‑system.ec.europa.eu/pt/the‑20151535‑and‑you/being‑informed/guidances/vademecum.

42 V. Acórdão de 8 de outubro de 2020, Admiral Sportwetten e o. (C‑711/19, a seguir «Acórdão Admiral Sportwetten», EU:C:2020:812, n.° 38).

43 As outras categorias de regras técnicas eram as seguintes: i) a «especificação técnica», ii) a «regra relativa aos serviços» e iii) a «disposição legislativa, regulamentar ou administrativa dos Estados‑Membros que proíba o fabrico, a importação, a comercialização, ou a utilização de um produto». V. Acórdãos de 28 de maio de 2020, ECO‑WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, n.° 32), e de 13 de março de 2025, Belplant (C‑120/24, EU:C:2025:174, n.° 31).

44 V., a este respeito, Acórdãos de 26 de setembro de 2018, Van Gennip e o. (C‑137/17, EU:C:2018:771, n.os 39 a 41 e jurisprudência referida), e de 24 de novembro de 2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, n.os 37 a 39 e jurisprudência referida).

45 Além disso, decorre dos considerandos 3 e 9 dessa diretiva que esta visa, nomeadamente, garantir a maior transparência das iniciativas nacionais destinadas a estabelecer regulamentos técnicos. A este respeito, o considerando 7 da referida diretiva acrescenta que esta tem como objetivo permitir uma melhor exploração pelos operadores económicos das vantagens do mercado interno assegurando um nível de informação acrescido, mediante a publicação regular das regulamentações técnicas projetadas pelos Estados‑Membros e a possibilidade de esses operadores poderem expressar a sua opinião sobre o impacto destas. V., neste sentido, Acórdãos de 4 de fevereiro de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, n.° 82), de 9 de março de 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, n.° 41), e de 21 de dezembro de 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, n.° 43 e jurisprudência referida). V., igualmente, considerando 4 da Diretiva 2015/1535.

46 V. Acórdãos de 6 de outubro de 2021, Comissão/Itália (Sistema de recolha e tratamento das águas residuais urbanas) (C‑668/19, EU:C:2021:815, n.° 27 e jurisprudência referida), e de 29 de julho de 2024, Comissão/Portugal (Engenheiros civis) (C‑768/22, EU:C:2024:643, n.° 79 e jurisprudência referida).

47 V. Acórdão de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Eligibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963, n.os 61 e 62).

48 V. Guia, p. 15.

49 V. Acórdão de 19 de julho de 2012, Fortuna e o. (C-213/11, C-214/11 e C-217/11, EU:C:2012:495, n.° 35).