Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-137/94

1.

No presente processo prejudicial, o Tribunal de Justiça irá pronunciar-se sobre a interpretação da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social ( 1 ) (a seguir «directiva»), em relação a uma norma jurídica nacional segundo a qual as mulheres são isentas do pagamento da taxa sobre a receita no fornecimento de medicamentos gratuitos quando tiverem completado 60 anos, enquanto que os homens só beneficiam de uma correspondente isenção quando completarem 65 anos.

2.

Nos termos da Section 77(l)(a) do National Health Service Act 1977 (a seguir «Act 1977») o Secretary of State pode aprovar regulamentos que prevejam o pagamento de uma taxa no fornecimento de produtos farmacêuticos, medicamentos e outros remédios em conformidade com a lei. Nos termos da Section 83A(l)(a), que foi introduzida pelo Social Security Act 1988, podem além disso ser estabelecidas normas relativas à isenção da taxa para certos grupos de pessoas. Estes grupos de pessoas podem, nos termos da Section 83A(2), ser determinados, designadamente, por referência à idade, ao tipo de doença e aos recursos económicos.

3.

Ao abrigo destas disposições, o Secretary of State aprovou o National Health Service, Statutory Instrument n.o 419 (Charges for Drugs and Appliances) Regulations 1989 (a seguir «Regulations 1989»). Nos termos desta regulamentação é cobrada uma taxa fixa relativamente a medicamentos fornecidos mediante receita. O medicamento fornecido é em si gratuito. Além disso, estabelece disposições relativas à isenção da taxa. Assim, resulta do Regulation 6(l)(c) que a taxa não é paga por homens que completaram 65 anos e por mulheres que completaram 60 anos. Aliás, estes limites de idade são os mesmos que os limites de idade fixados para a obtenção da pensão de velhice. Além disso, os jovens e as pessoas que sofrem de determinadas doenças estão isentos do pagamento da taxa sobre a receita.

4.

O demandante no processo principal, Cyril Richardson, nasceu em 18 de Agosto de 1929. Em 9 de Março de 1993, não tendo ainda completado 65 anos e, portanto, não preenchendo ainda a condição de idade para a obtenção da pensão de velhice, dirigiu-se por escrito ao Secretary of State for Health queixando-se da taxa sobre a receita e, especialmente, da diferença de tratamento entre homens e mulheres, uma vez que as mulheres de 60 a 64 anos estão isentas da taxa sobre a receita, contrariamente aos homens da mesma idade, que não beneficiam dessa isenção. A reclamação em causa foi indeferida por comunicação de 6 de Maio de 1993.

Em 2 de Setembro de 1993, após lhe ter sido exigida numa farmácia uma taxa sobre a receita do montante de 4,75 UKL (correspondente a 5,55 ecus) relativamente ao fornecimento de medicamentos, C. Richardson propôs, em 3 de Novembro de 1993, uma acção na High Court of Justice, Queen's Bench Division, pedindo designadamente a anulação das disposições em causa dos Regulations 1989, por serem contrárias à directiva, assim como uma indemnização.

5.

A directiva foi adoptada com base no artigo 235.o do Tratado CE e tem em vista, nos termos do seu artigo 1.o, «a realização progressiva no domínio da segurança social e de outros elementos de protecção social previstos no artigo 3.o, do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social». Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, a directiva aplica-se:

Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, o princípio da igualdade de tratamento implica:

«... a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente... especialmente no que respeita:

Nos termos do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), a directiva não prejudica a possibilidade que os Estados-Membros têm de excluir do seu âmbito de aplicação, designadamente, «a fixação da idade de reforma para a concessão das pensões de velhice e de reforma e as consequências que daí podem decorrer para as outras prestações».

6.

Por despacho de 5 de Maio de 1994, a High Court of Justice, Queen's Bench Division, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

7.

Com a sua primeira questão o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 3.o, n.o 1, da directiva é aplicável a um regime como o contido no Regulation 6(1) dos Regulations 1989, que isenta determinadas pessoas do pagamento da taxa sobre a receita relativamente a medicamentos que só podem ser fornecidos mediante receita. Por outras palavras, a questão é saber se se trata de um regime legal que garanta a protecção contra a doença, velhice, etc.

8.

C. Richardson e a Comissão alegaram em apoio da tese segundo a qual o artigo 3.o, n.o 1, é aplicável a tal regime, que no presente processo existe um nexo directo e efectivo entre a prestação e os riscos enunciados no artigo 3.o, n.o 1, urna vez que se trata de um regime legal que tem como finalidade assegurar a protecção contra o risco de doença. Segundo C. Richardson trata-se ao mesmo tempo de um regime que protege as pessoas idosas das consequência económicas ligadas à velhice.

9.

O Reino Unido alegou que a norma nacional está fora do âmbito de aplicação da directiva, uma vez que este regime tem como finalidade proteger a saúde e não de fornecer uma prestação de segurança social. Além disso, não existe o necessário nexo entre a prestação e a protecção contra um dos riscos enunciados no artigo 3.o, n.o 1, da directiva, uma vez que se trata de uma prestação em benefício de um amplo grupo de pessoas em mau estado de saúde e não de um regime específico para as pessoas idosas.

10.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para que uma prestação esteja abrangida pelo âmbito de aplicação da directiva deve constituir a totalidade ou parte de um regime legal de protecção contra um dos riscos enumerados no artigo 3.o, n.o 1, ou uma forma de assistência social que tenha o mesmo objectivo ( 2 ).

11.

A isenção prevista nos Regulations 1989 foi implementada com base no Act 1977. A condição de que se deve tratar de um regime legal está assim preenchida, uma vez que a isenção tem uma base legal e a prestação é fornecida em bases definidas por lei, sem apreciação individual e discricionária das necessidades do destinatário.

12.

Deve além disso tratar-se de um regime. Esta expressão, em minha opinião, não contém nenhuma exigência especial. Com efeito, parece difícil encontrar uma expressão mais neutra. Em especial, não se pode supor que esta expressão implique que a prestação deva fazer parte de um conjunto legislativo mais amplo com uma finalidade de segurança social. A colocação formal, por parte dos Estados-Membros, de uma prestação num ou noutro tipo de lei não pode ter incidência sobre os direitos dos particulares derivados do direito comunitário ( 3 ). Tal colocação pode depender de considerações de técnica legislativa, políticas e outras, e por vezes talvez mesmo do acaso, pelo facto de uma disposição legal que conceda aos particulares determinadas vantagens estar colocada num ou noutro tipo de lei. Dessa colocação não se pode concluir sem mais o conteúdo preciso de uma disposição, uma vez que este depende de uma análise concreta da disposição em causa ( 4 ).

13.

Em minha opinião, deve considerar-se suficiente que a prestação legal assegure uma protecção contra um dos riscos enunciados nesta disposição, uma vez que a apreciação nos termos do artigo 3.o, n.o 1, da directiva deve ter como ponto de partida a prestação concreta. Só quando a prestação em causa fizer parte integrante de uma prestação global de nível superior é que esta última deve ser considerada. Uma isenção como a contida no Regulation 6(1) dos Regulations 1989 não se apresenta, em minha opinião, como fazendo parte integrante de uma prestação global, implicando pelo contrário uma vantagem distinta e claramente delimitada em benefício das pessoas idosas, de jovens e de pessoas afectadas por certas doenças especificamente previstas, a quem são fornecidos medicamentos mediante receita obrigatória e que, de outra forma, teriam de pagar uma taxa sobre a receita.

14.

O Tribunal de Justiça interpretou o artigo 3.o, n.o 1, no sentido de que esta disposição se aplica a qualquer prestação que, em sentido lato, assegure a protecção contra um dos riscos já referidos ( 5 ), incluindo a doença e a velhice. As modalidades de pagamento desta prestação não são decisivas, mas o regime deve estar directa e efectivamente ligado à protecção contra um dos riscos enumerados nesta disposição ( 6 ).

15.

No acórdão de 4 de Fevereiro de 1992, Smithson (C-243/90), o Tribunal de Justiça declarou que esta condição não se mostra preenchida relativamente a um regime que visa garantir a qualquer pessoa que tenha um rendimento efectivo inferior a um limiar determinado um subsídio especial para custear os encargos com a habitação ( 7 ). Também não está abrangida pelo âmbito de aplicação da directiva, segundo o acórdão Jackson e Cresswell, uma prestação que faz parte integrante de um regime geral de auxílio às pessoas desfavorecidas, cujos recursos são inferiores a um determinado montante, e que é destinada a permitir-lhes fazer face às suas necessidades ( 8 ). Nestes casos, trata-se de um regime geral de auxílio em função dos rendimentos e não dos regimes especificamente destinados a assegurar as pessoas contra as consequências, por exemplo, da doença ou da velhice ( 9 ).

16.

A prestação prevista no Regulation 6(1) tem como finalidade, pelo contrário, isentar certas categorias de pessoas, que necessitam de medicamentos fornecidos mediante receita, do pagamento da taxa inerente à aquisição desses medicamentos. Os medicamentos fornecidos mediante receita são em geral destinados a tratar, atenuar ou prevenir uma doença. A doença é portanto uma condição sine qua non da isenção da taxa. Deve assim considerar-se que este regime protege contra o risco de doença e, portanto, está abrangido pelo âmbito de aplicação da directiva.

17.

É destituído de importância que um regime se limite a abranger apenas determinadas categorias de pessoas afectadas pela doença, a saber, os jovens e as pessoas idosas, assim como as pessoas afectadas por certas doenças enumeradas à parte, uma vez que, como já foi referido, as modalidades de pagamento de uma prestação não são decisivas para efeitos de qualificação da prestação à luz da directiva ( 10 ). Também não tem importância o facto de se tratar de uma isenção de taxa e não de uma prestação pecuniária, uma vez que em qualquer dos casos o particular obtém urna vantagem de natureza financeira.

18.

Em conclusão, sou de opinião que se deve responder à primeira questão da High Court que o n.o 1 do artigo 3.o da Directiva 79/7 deve ser interpretado no sentido de que um regime como o instituido pelo Regulation 6(1) dos Regulations 1989 que isenta da taxa sobre a receita determinadas pessoas e, designadamente, certas pessoas idosas, está abrangido pelo âmbito de aplicação da directiva.

19.

Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende na realidade que o Tribunal de Justiça precise a sua interpretação do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), da directiva, segundo o quai a directiva não prejudica a possibilidade de os Estados-Membros excluírem do seu âmbito de aplicação, nomeadamente, a fixação da idade da reforma pela concessão das pensões de velhice e de reforma e as consequências que daí podem decorrer para as outras prestações.

20.

C. Richardson alegou que o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), não é aplicável a um regime como o contido no Regulation 6(1) dos Regulations 1989, uma vez que não existe uma ligação necessária e objectiva entre a prestação e a idade legal de reforma.

21.

A Comissão é de opinião que o Tribunal de Justiça já definiu os elementos de interpretação necessários e, em consequência, solicita ao Tribunal de Justiça que se atenha a esta definição.

22.

O Reino Unido alegou que a aplicação do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), não deve implicar uma relação necessária entre a idade de reforma e uma outra prestação no sentido estrito, sendo de exigir unicamente uma relação razoável e proporcionada. Neste contexto, o Reino Unido salientou que a taxa sobre a receita representa uma contribuição importante para o financiamento das despesas públicas com medicamentos. O total das despesas com medicamentos a título do Family Health Service cifrou-se em 1991/1992 em 2,3 mil milhões de UKL (correspondente a 2,7 mil milhões de ecus), enquanto a taxa sobre a receita relativamente ao período de 1993/1994 proporcionou um montante de 278 milhões de UKL (correspondente a 325 milhões de ecus).

23.

O Tribunal de Justiça já teve anteriormente a ocasião de se pronunciar sobre o conteúdo da disposição de excepção prevista no artigo 7.o, n.o 1, alínea a) ( 11 ). Resulta desta jurisprudência que esta disposição, enquanto excepção a um princípio geral de direito comunitário, deve ser interpretada em sentido estrito ( 12 ). O Tribunal de Justiça declarou, além disso, que o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), segunda frase, abrange unicamente as discriminações ligadas objectiva e necessariamente a uma diferença em função da idade legal de reforma ( 13 ). A discriminação deve portanto ser objectivamente necessária para manter o equilíbrio financeiro do regime das pensões de reforma ou do sistema de segurança social ou para garantir a coerência entre o regime de pensões de reforma e o regime das outras prestações ( 14 ).

24.

No que diz respeito ao equilíbrio financeiro do sistema de pensões, o Tribunal de Justiça precisou no referido acórdão Thomas ( 15 ) que o equilíbrio não é suficientemente influenciado de forma directa quando se trata de prestações que pertencem aos regimes não contributivos, pagas a pessoas vítimas de determinados riscos, sem ter em conta o direito dessas pessoas a uma pensão de velhice em razão dos períodos durante os quais contribuíram.

25.

A isenção da comparticipação prevista no Regulation 6(1) não tem qualquer relação com a extensão do direito à pensão de velhice nem com o financiamento deste sistema de pensões. Desta forma, a supressão da discriminação, em minha opinião, não tem qualquer influência sobre o equilíbrio financeiro do sistema de pensões.

26.

No que diz respeito à preservação do equilíbrio financeiro do conjunto do sistema de segurança social, o Tribunal de Justiça, no já referido acórdão Thomas e o., concentrou-se na questão de saber se a concessão da prestação daria lugar a uma cumulação de prestações ( 16 ).

27.

Nestas circunstâncias, sou de opinião que, para aplicar a possibilidade de derrogação, não é suficiente que a supressão da discriminação implique um aumento das despesas globais para os regimes não contributivos. Em contrapartida, é decisiva a questão de saber se a impossibilidade de invocar a derrogação terá como consequência que o beneficiário tem o direito a receber várias prestações que cobrem de facto as mesmas necessidades na pessoa do destinatário. No caso em apreço, não foram apresentados elementos de informação que levem a pensar que uma supressão da discriminação implicaria tal cumulação de prestações.

28.

No que diz respeito à relação entre o sistema das pensões de velhice e outras prestações, há que recordar que o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), enquanto excepção a um princípio fundamental de direito comunitário, deve ser interpretado restritivamente. A exigência de uma ligação necessária e objectiva ( 17 ) deve portanto ser interpretada no sentido de que não basta quanto a este aspecto que as pessoas que atingiram a idade normal da reforma sejam normalmente afectadas por uma diminuição do seu rendimento e, portanto, tenham uma necessidade acrescida de prestações complementares. Não existe uma relação necessária entre a idade normal da reforma e o facto de uma pessoa deixar efectivamente o mercado do trabalho ( 18 ). Assim, não há objectivamente uma relação necessária entre a idade normal da reforma e o nível de recursos efectivos de uma pessoa, e ainda menos com a necessidade de medicamentos da pessoa em questão. Em contrapartida, em minha opinião, esta derrogação permite que os Estados-Membros façam coincidir o recebimento efectivo da pensão de reforma com a concessão de uma outra prestação ou a cessação do seu pagamento. O acesso à fruição efectiva da pensão de reforma implica uma modificação objectiva da situação do interessado, que poderá legitimamente ser tomada em consideração no âmbito da concessão de prestações de segurança social.

29.

No presente processo, a isenção da taxa fica dependente do facto de ser atingida uma determinada idade que, aliás, corresponde à idade normal da reforma e não do recebimento efectivo, pelo requerente, da pensão de reforma. Também se deve atribuir importância ao facto de a isenção beneficiar outros grupos para além dos reformados. Por isso, sou de opinião que não se verifica a ligação objectiva e necessária entre a isenção e a idade fixada para a reforma que é exigida pelo artigo 7.o, n.o 1, alínea a).

30.

Em conclusão, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão no sentido de que o artigo 7.o, n.o 1, alínea a), segunda frase, da directiva deve ser interpretado no sentido de que esta derrogação não se aplica a um regime como o previsto no Regulation 6(1) dos Regulations 1989.

31.

Na terceira questão é pedido ao Tribunal de Justiça, em substância, que se pronuncie sobre a questão de saber se há motivo para limitar o efeito directo da directiva ao período posterior ao acórdão que o Tribunal de Justiça é chamado a proferir no caso em apreço ( 19 ).

32.

O Reino Unido pediu ao Tribunal de Justiça que limite os efeitos do seu acórdão no tempo, tendo em consideração a existência de uma confiança legítima, uma vez que a Comissão não reagiu a uma carta de 11 de Junho de 1985, na qual o Secretary of State tinha, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 2, da directiva, notificado à Comissão o regime de isenção. Além disso, será muito difícil do ponto de vista administrativo verificar os dados de facto em que se baseia um eventual pedido de reembolso.

33.

C. Richardson e a Comissão alegaram pelo contrário que não há qualquer razão para tal, uma vez que o acórdão do Tribunal de Justiça não implicará no caso em apreço qualquer inovação em direito comunitário e que não se verifica qualquer conduta das instituições comunitárias que tenha tido como efeito criar uma confiança legítima por parte do Reino Unido. A eventual passividade da Comissão não é suficiente para constituir tal conduta. As consequências financeiras não podem em si mesmas justificar uma limitação no tempo dos efeitos de um acórdão.

34.

Segundo jurisprudência constante, os efeitos da interpretação pelo Tribunal de Justiça de um acto jurídico não são limitados ao período posterior à prolação do acórdão. Com efeito, a interpretação do Tribunal de Justiça esclarece apenas o significado e o alcance de um acto jurídico tal como este deve ou deveria ter sido compreendido a partir do momento da sua entrada em vigor. Compete unicamente ao Tribunal de Justiça decidir sobre a limitação no tempo dos efeitos de um acórdão ( 20 ), mas só excepcionalmente é que o Tribunal pode, em aplicação de um princípio geral da segurança jurídica, decidir nesse sentido ( 21 ). Através de uma análise detalhada, o Tribunal de Justiça tem atribuído importância decisiva à questão de saber se a decisão representa uma evolução do direito comunitário ( 22 ) e se, como consequência da conduta de uma instituição comunitária ou de declarações emanadas dessa instituição, se pode razoavelmente considerar que não se verificou uma violação do direito comunitário ( 23 ) e, finalmente, também às consequências de facto de não limitar no tempo os efeitos de um acórdão ( 24 ).

35.

As consequências financeiras de um acórdão para um Estado-Membro não podem em si mesmas justificar tal limitação ( 25 ).

36.

A passividade da Comissão relativamente à notificação das autoridades britânicas nos termos do artigo 8.o, n.o 2, da directiva, também não constitui uma justificação suficiente para este efeito ( 26 ). Os direitos que os particulares detêm do direito comunitário assentam no conteúdo das normas e não na conduta eventual da Comissão. O poder discricionário da Comissão no que se refere à propositura de uma acção nos termos do artigo 169.o do Tratado CE ( 27 ) deve aliás abranger também um procedimento de notificação como o que está previsto na directiva.

37.

Finalmente, a jurisprudência posterior do Tribunal de Justiça relativa à interpretação do artigo 7.o, n.o 1, da directiva, tem afastado em todas as circunstâncias a confiança legítima que um Estado-Membro possa ter tido ( 28 ).

38.

Desta forma, não há que limitar no tempo os efeitos do acórdão e, assim, proponho que a terceira questão seja respondida no sentido de que no presente processo não há que limitar no tempo os efeitos do acórdão, de maneira que o efeito directo da directiva pode também ser invocado em apoio de um pedido de indemnização relativo a períodos anteriores à data do acórdão do Tribunal de Justiça por pessoas que não propuseram uma acção judicial nem apresentaram uma reclamação equivalente antes desta data.

39.

Perante as considerações que antecedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões colocadas pela High Court of Justice, Queen's Bench Division, por despacho de 5 de Maio de 1994, da forma seguinte: