Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-137/21

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)

5 de setembro de 2023 (*)

«Ação por omissão — Regulamento (UE) 2018/1806 — Artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f) — Lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transpor as fronteiras externas — Lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação — Princípio da reciprocidade — Convite à adoção de um ato delegado que suspenda temporariamente a isenção de visto por um período de doze meses aos nacionais dos Estados Unidos da América»

No processo C‑137/21,

que tem por objeto uma ação por omissão nos termos do artigo 265.° TFUE, apresentada em 4 de março de 2021,

Parlamento Europeu, representado por S. Alonso de León, P. López‑Carceller e J. Rodrigues, na qualidade de agentes,

demandante,

contra

Comissão Europeia, representada por A. Azéma e L. Grønfeldt, na qualidade de agentes,

demandada,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),

composto por: K. Lenaerts, presidente, L. BayLarsen, vice‑presidente, A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. Safjan e M. L. Arastey Sahún, presidentes de secção, M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, I. Jarukaitis (relator), A. Kumin, N. Jääskinen, M. Gavalec, Z. Csehi e O. Spineanu‑Matei, juízes,

advogado‑geral: J. Richard de la Tour,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 15 de dezembro de 2022,

profere o presente

Acórdão

1 Com a sua petição, o Parlamento Europeu pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adotar um ato delegado ao abrigo do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento (UE) 2018/1806 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de novembro de 2018, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transpor as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação (JO 2018, L 303, p. 39), a Comissão Europeia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado FUE.

Quadro jurídico

2 O Regulamento 2018/1806 revogou e substituiu, com efeitos a partir de 18 de dezembro de 2018, o Regulamento (CE) n.° 539/2001 do Conselho, de 15 de março de 2001, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação (JO 2001, L 81, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.° 2017/850 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2017 (JO 2017, L 133, p. 1). Este Regulamento 2018/1806 procede, segundo o seu considerando 1, à codificação do regulamento revogado e substituído, devendo as remissões para este último ser entendidas como remissões para o Regulamento 2018/1806 e lidas de acordo com a tabela de correspondência constante do anexo IV deste último regulamento. Segundo o referido anexo, o artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento n.° 539/2001 corresponde ao artigo 7.° do Regulamento 2018/1806.

3 Nos termos do considerando 14 do Regulamento 2018/1806:

«A completa reciprocidade em matéria de vistos constitui um objetivo que a União [Europeia] deverá procurar alcançar ativamente nas suas relações com os países terceiros, contribuindo assim para reforçar a credibilidade e a coerência da política externa da União.»

4 O considerando 15 deste regulamento tem a seguinte redação:

«É necessário prever um mecanismo da União que permita a aplicação do princípio de reciprocidade, quando um dos países terceiros constantes da lista do anexo II decida sujeitar à obrigação de visto os nacionais de um ou mais Estados‑Membros. Esse mecanismo deverá permitir uma resposta da União como um ato de solidariedade, se esse país terceiro aplicar uma obrigação de visto aos nacionais de pelo menos um Estado‑Membro.»

5 O considerando 17 do referido regulamento enuncia:

«A fim de assegurar a adequada participação do Parlamento Europeu e do Conselho [da União Europeia] na segunda fase de aplicação do mecanismo de reciprocidade, dada a natureza política particularmente sensível da suspensão da isenção de obrigação de visto para todos os nacionais de um país terceiro constante da lista do anexo II e as suas implicações horizontais para os Estados‑Membros, para os países associados de Schengen e para a própria União, nomeadamente para as suas relações externas e para o funcionamento global do espaço Schengen, o poder de adotar atos nos termos do artigo 290.° [TFUE] deverá ser delegado na Comissão no que diz respeito a certos elementos do mecanismo de reciprocidade. [...]»

6 O artigo 1.° do Regulamento n.° 2018/1806 prevê:

«O presente regulamento designa os países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto ou estão isentos dessa obrigação, com base numa avaliação caso a caso de vários critérios atinentes, nomeadamente, à imigração ilegal, à ordem e segurança públicas, às vantagens económicas, em particular em termos de turismo e de comércio externo, e às relações externas da União com os países terceiros pertinentes, incluindo, nomeadamente, considerações relativas aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, bem como às implicações em termos de coerência regional e de reciprocidade.»

7 Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, deste regulamento:

«Os nacionais dos países terceiros constantes da lista do anexo II estão isentos da obrigação [de visto] [...] para estadas de duração total não superior a 90 dias num período de 180 dias.»

8 O artigo 7.° do referido regulamento dispõe:

«Caso um país terceiro constante da lista do anexo II aplique uma obrigação de visto relativamente aos nacionais de pelo menos um Estado‑Membro, aplicam‑se as seguintes disposições:

a) No prazo de 30 dias a contar da aplicação da obrigação de visto pelo país terceiro, o Estado‑Membro em questão notifica por escrito o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão.

Essa notificação:

i) especifica a data de aplicação da obrigação de visto e os tipos de documentos de viagem e de vistos em questão,

ii) inclui uma explicação pormenorizada das medidas preliminares adotadas pelo Estado‑Membro em questão para assegurar a isenção de visto relativamente ao país terceiro em causa, bem como todas as informações pertinentes.

As informações relativas a essa notificação são publicadas sem demora pela Comissão no Jornal Oficial da União Europeia, e incluem informações sobre a data de aplicação da obrigação de visto e sobre os tipos de documentos de viagem e de vistos em questão.

Se o país terceiro decidir suprimir a obrigação de visto antes do termo do prazo referido no primeiro parágrafo da presente alínea, a notificação não é feita, ou é retirada, e as informações não são publicadas;

b) Imediatamente após a data da publicação referida na alínea a), terceiro parágrafo, e em consulta com o Estado‑Membro em questão, a Comissão efetua diligências junto das autoridades do país terceiro em causa, em especial nos domínios político, económico e comercial, a fim de reinstaurar ou de introduzir a isenção de visto, e informa sem demora o Parlamento Europeu e o Conselho dessas diligências;

c) Se, no prazo de 90 dias a contar da data da publicação referida na alínea a), terceiro parágrafo, e apesar de todas as diligências efetuadas nos termos da alínea b), o país terceiro não tiver suprimido a obrigação de visto, o Estado‑Membro em questão pode solicitar à Comissão que suspenda a isenção da obrigação de visto para certas categorias de nacionais desse país terceiro. Caso um Estado‑Membro apresente um tal pedido, deve dar conhecimento do facto ao Parlamento Europeu e ao Conselho;

d) Quando a Comissão se propuser efetuar novas diligências nos termos das alíneas e), f) ou h), deve ter em conta os resultados das medidas tomadas pelo Estado‑Membro em questão para assegurar a isenção de visto com o país terceiro em causa, as diligências efetuadas nos termos da alínea b) e as consequências da suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas da União e dos seus Estados‑Membros com o país terceiro em causa;

e) Se o país terceiro em causa não tiver suprimido a obrigação de visto, a Comissão, o mais tardar no prazo de seis meses a contar da data da publicação referida na alínea a), terceiro parágrafo, e, subsequentemente, com intervalos não superiores a seis meses, dentro de um período total que não pode exceder a data em que o ato delegado referido na alínea f) entrar em vigor ou contra ele forem formuladas objeções:

i) adota, a pedido do Estado‑Membro em questão ou por sua própria iniciativa, um ato de execução que suspende temporariamente, por um período máximo de seis meses, a isenção da obrigação de visto para certas categorias de nacionais do país terceiro em causa. Esse ato de execução fixa uma data, no prazo de 90 dias a contar da sua entrada em vigor, a partir da qual a suspensão da isenção da obrigação de visto produz efeitos, tendo em conta os recursos disponíveis nos consulados dos Estados‑Membros. Quando adotar atos de execução subsequentes, a Comissão pode prorrogar o período dessa suspensão por novos períodos máximos de seis meses, e pode modificar as categorias de nacionais do país terceiro em causa para as quais a isenção da obrigação de visto é suspensa.

Esses atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 11.°, n.° 2. Sem prejuízo da aplicação do artigo 6.°, durante os períodos de suspensão, todas as categorias de nacionais do país terceiro a que se refere o ato de execução ficam sujeitas à obrigação de visto na passagem das fronteiras externas dos Estados‑Membros, ou

ii) apresenta ao comité referido no artigo 11.°, n.° 1, um relatório em que avalia a situação e apresenta os motivos por que decidiu não suspender a isenção da obrigação de visto, e dá conhecimento do mesmo ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

Esse relatório deve ter em conta todos os fatores pertinentes, tais como os referidos na alínea d). O Parlamento Europeu e o Conselho podem efetuar um debate político com base nesse relatório;

f) Se, no prazo de 24 meses a contar da data da publicação referida na alínea a), terceiro parágrafo, o país terceiro em causa não tiver suprimido a obrigação de visto, a Comissão adota, nos termos do artigo 10.°, um ato delegado que suspende temporariamente a isenção da obrigação de visto por um período de 12 meses aos nacionais desse país terceiro. Esse ato delegado fixa uma data, no prazo de 90 dias a contar da sua entrada em vigor, a partir da qual a suspensão da isenção da obrigação de visto produz efeitos, tendo em conta os recursos disponíveis nos consulados dos Estados‑Membros, e altera o anexo II em conformidade. Essa alteração é feita inserindo junto do nome do país terceiro em causa uma nota de rodapé que indica que a isenção da obrigação de visto fica suspensa para esse país terceiro e especifica o período dessa suspensão.

A partir da data em que a suspensão da isenção da obrigação de visto para os nacionais do país terceiro em causa produzir efeitos, ou da data em que tenha sido formulada uma objeção ao ato delegado ao abrigo do artigo 10.°, n.° 7, os atos de execução adotados ao abrigo da alínea e) do presente artigo relativamente a esse país terceiro caducam. Se a Comissão tiver apresentado uma proposta legislativa, tal como referido na alínea h), o período de suspensão da isenção da obrigação de visto a que se refere o primeiro parágrafo da presente alínea é prorrogado por seis meses. A nota de rodapé a que se refere o mesmo parágrafo é alterada em conformidade.

Sem prejuízo da aplicação do artigo 6.°, durante os períodos dessa suspensão, os nacionais do país terceiro em causa abrangidos pelo ato de execução ficam sujeitos à obrigação de visto na passagem das fronteiras externas dos Estados‑Membros;

[...]

h) Se, no prazo de seis meses a contar da entrada em vigor do ato delegado referido na alínea f), o país terceiro em causa não tiver suprimido a obrigação de visto, a Comissão pode apresentar uma proposta legislativa para alterar o presente regulamento a fim de transferir a referência ao país terceiro do anexo II para o anexo I;

[...]»

9 O artigo 10.° do Regulamento 2018/1806 prevê, nos n.os 6 e 7:

«6. Assim que adotar um ato delegado, a Comissão notifica‑o simultaneamente ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

7. Os atos delegados adotados nos termos do artigo 7.°, alínea f), só entram em vigor se não tiverem sido formuladas objeções pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho no prazo de quatro meses a contar da notificação desse ato ao Parlamento Europeu e ao Conselho, ou se, antes do termo desse prazo, o Parlamento Europeu e o Conselho tiverem informado a Comissão de que não têm objeções a formular. O referido prazo é prorrogável por dois meses por iniciativa do Parlamento Europeu ou do Conselho.»

10 Os Estados Unidos da América estão incluídos na «Lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos da obrigação de visto para transpor as fronteiras externas dos Estados‑Membros para estadas de duração total não superior a 90 dias num período de 180 dias», que figura no anexo II do referido regulamento.

Antecedentes do litígio

11 Em 12 de abril de 2016, a Comissão apresentou ao Parlamento e ao Conselho uma comunicação intitulada «Balanço da situação de não reciprocidade com certos países terceiros no domínio da política de vistos e eventuais vias a seguir» [COM(2016) 221 final] (a seguir «Comunicação de 12 de abril de 2016»). A Comissão indicou que tinha sido resolvida a grande maioria dos casos de não reciprocidade relativos a oito países terceiros, mas que continuava a verificar‑se uma situação de não reciprocidade em relação a três países terceiros. Entre esses países terceiros figuravam os Estados Unidos da América, que sujeitavam então à obrigação de visto os nacionais búlgaros, croatas, cipriotas, polacos e romenos.

12 A Comissão recordou igualmente, nessa comunicação, que, se o país terceiro em causa não tivesse suprimido a obrigação de visto até 12 de abril de 2016, estaria obrigada, ao abrigo do Regulamento n.° 539/2001, conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.° 1289/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013 (JO 2013, L 347, p. 74), a adotar um ato delegado que suspende por doze meses a isenção da obrigação de visto para os nacionais desse país terceiro. Precisou igualmente que o referido Regulamento n.° 539/2001, conforme alterado, lhe exigia que tivesse em conta as consequências da suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas da União e dos seus Estados‑Membros.

13 Em seguida, a Comissão apresentou seis comunicações de seguimento da Comunicação de 12 de abril de 2016, a primeira e a segunda nos meses de julho e dezembro de 2016, a terceira e a quarta nos meses de maio e dezembro de 2017, a quinta no mês de dezembro de 2018 e, finalmente, a última no mês de março de 2020.

14 Na sequência da segunda comunicação de seguimento, de 21 de dezembro de 2016, na qual a Comissão indicou que a não reciprocidade em matéria de vistos dizia apenas respeito a dois países terceiros, a saber, o Canadá e os Estados Unidos da América, o Parlamento adotou, em 2 de março de 2017, a Resolução do Parlamento Europeu sobre as obrigações da Comissão em matéria de reciprocidade de vistos nos termos do artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 539/2001 [2016/2986(RSP)] (a seguir «Resolução de 2 de março de 2017»). Nesta resolução, o Parlamento considerou que a Comissão tinha «a obrigação legal de adotar um ato delegado ‑ que suspende temporariamente a isenção da obrigação de visto para os nacionais de países terceiros que não tenham suprimido a obrigação de visto para os cidadãos de determinados Estados‑Membros ‑ no prazo de 24 meses a contar da data de publicação das notificações sobre esta matéria, que [tinha terminado] em 12 de abril de 2016», e convidou‑a, com base no artigo 265.° TFUE, a adotar o ato delegado que considerasse necessário.

15 Em 2 de maio de 2017, com a sua terceira comunicação de seguimento, apresentada ao Parlamento e ao Conselho, a Comissão respondeu à Resolução de 2 de março de 2017 e apresentou um balanço dos progressos alcançados [COM (2017) 227 final] (a seguir «Comunicação de 2 de maio de 2017»). Indicou que a adoção de um ato delegado que se destina a suspender temporariamente a isenção da obrigação de visto para os nacionais do Canadá e dos Estados Unidos da América seria «contraproducente neste momento», e «não contribuiria para alcançar o objetivo da isenção de visto para todos os cidadãos da [União]».

16 Na sua quarta comunicação de seguimento, de 20 de dezembro de 2017, a Comissão referiu que o único caso de não reciprocidade restante dizia respeito aos Estados Unidos da América. Tendo a República da Polónia aderido ao programa de isenção de vistos dos Estados Unidos da América em novembro de 2019, a Comissão indicou, na sua sexta comunicação de seguimento de 23 de março de 2020, que este programa de isenção não tinha sido alargado a todos os Estados‑Membros, uma vez que os Estados Unidos da América continuavam a recusar suprimir a obrigação de visto para os cidadãos da República da Bulgária, da República da Croácia, da República de Chipre e da Roménia.

17 Em 22 de outubro de 2020, através da Resolução do Parlamento Europeu sobre as obrigações da Comissão em matéria de reciprocidade de vistos nos termos do artigo 7.° do Regulamento (UE) 2018/1806 [2020/2605 (RSP)] (a seguir «Resolução de 22 de outubro de 2020»), o Parlamento convidou a Comissão, com base no artigo 265.° TFUE, a adotar o ato delegado que considerava exigido pelo artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806, com vista à suspensão temporária da isenção do visto de curta duração para os nacionais dos Estados Unidos da América, devido à obrigação de visto imposta por este país terceiro aos nacionais búlgaros, cipriotas, croatas e romenos.

18 Em 22 de dezembro de 2020, através da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho que define a posição da Comissão na sequência da Resolução do Parlamento Europeu de 22 de outubro de 2020 sobre as obrigações da Comissão em matéria de reciprocidade de vistos, e apresenta um balanço dos progressos alcançados [COM(2020) 851 final] (a seguir «Comunicação de 22 de dezembro de 2020»), a Comissão expôs as razões pelas quais, nesse momento, ainda não pretendia adotar um ato delegado destinado a suspender temporariamente a isenção da obrigação de visto de curta duração para os nacionais dos Estados Unidos da América.

19 Por considerar que o artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 não confere à Comissão a faculdade de não adotar um ato delegado quando estejam preenchidos os requisitos previstos por esta disposição para a adoção desse ato, o Parlamento intentou a presente ação.

Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça

20 O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– declarar que, ao não adotar o ato delegado ao abrigo do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806, a Comissão violou o Tratado FUE e

– condenar a Comissão no pagamento das despesas;

21 A Comissão concluiu pedindo que o Tribunal de Justiça julgue a ação improcedente e condene o Parlamento nas despesas.

22 Por requerimento separado, que deu entrada na Secretaria em 18 de maio de 2021, a Comissão invocou uma exceção de inadmissibilidade, em conformidade com o artigo 151.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. O Parlamento apresentou as suas observações sobre essa exceção em 28 de junho de 2021.

23 Em 21 de setembro de 2021, o Tribunal de Justiça decidiu juntar a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão à questão de mérito.

Quanto à ação

Quanto à admissibilidade

Argumentos das partes

24 A Comissão invoca dois fundamentos de inadmissibilidade da presente ação. Por um lado, na contestação, alega que o Parlamento, ao adotar a Resolução de 22 de outubro de 2020, contornou o prazo da ação por omissão previsto no artigo 265.° TFUE. Esta resolução constitui, em seu entender, um segundo convite para agir, em substância com o mesmo conteúdo que o de 2 de março de 2017, pelo menos no que respeita aos nacionais dos Estados Unidos da América, uma vez que este último não foi seguido de uma ação no Tribunal de Justiça. Consequentemente, o Parlamento está impedido de intentar tal ação por omissão. Por outro lado, na sua exceção de inadmissibilidade, a Comissão sustenta que, ao adotar a Comunicação de 22 de dezembro de 2020 em resposta ao convite para agir que lhe tinha sido dirigido pelo Parlamento em 22 de outubro do mesmo ano, tomou posição, na aceção do artigo 265.°, segundo parágrafo, TFUE.

25 O Parlamento alega que a ação é admissível. Quanto a um eventual incumprimento do prazo da ação por omissão previsto no artigo 265.° TFUE, observa, primeiro, que, ao não adotar o ato delegado previsto no Regulamento 2018/1806, a Comissão violou este regulamento de forma continuada. Segundo, alega que a Resolução de 22 de outubro de 2020 contém dois novos considerandos relativamente à Resolução de 2 de março de 2017. Terceiro, o Parlamento sustenta que a sua composição se alterou no intervalo compreendido entre as duas resoluções, na sequência das eleições de junho de 2019. Quarto, e por último, sublinha, em substância, que o segundo convite para agir assenta numa avaliação da evolução da situação desde a adoção do primeiro convite para agir, tendo em conta a última comunicação de seguimento da Comissão, a saber, a Comunicação de 23 de março de 2020. Quanto à exceção de inadmissibilidade, o Parlamento sustenta que a Comissão não tomou posição, na aceção do artigo 265.°, segundo parágrafo, TFUE, ao adotar a Comunicação de 22 de dezembro de 2020. Considera que, com efeito, a questão de saber se uma instituição tomou ou não posição não pode ser decidida apenas com fundamento no título de um documento emitido pela instituição cuja inação está em causa. Por outro lado, em seu entender, não é manifesto que a Comissão tenha tomado posição sobre a adoção do ato delegado ao publicar a Comunicação de 22 de dezembro de 2020, que se limita a reproduzir os elementos constantes das suas comunicações anteriores e a expor as razões factuais da sua inação.

Apreciação do Tribunal de Justiça

26 Por força do artigo 265.°, segundo parágrafo, TFUE, uma ação por omissão só é admissível se a instituição, o órgão ou o organismo em causa tiver sido previamente convidado a agir. Se, decorrido um prazo de dois meses a contar da data do convite, essa instituição, órgão ou organismo não tiver tomado posição, essa ação pode ser intentada dentro de novo prazo de dois meses.

27 O contacto prévio com a instituição, o órgão ou o organismo em causa feito pelo recorrente constitui uma formalidade essencial, não apenas porque constitui o início da contagem dos prazos impostos ao interessado, mas também porque, ao pôr em causa a sua inação, obriga essa instituição, esse órgão ou esse organismo a tomar posição num prazo limitado sobre a legalidade da sua inação (Acórdão de 12 de maio de 2022, Klein/Comissão, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, n.° 47).

28 Quanto ao fundamento de inadmissibilidade relativo à extemporaneidade da presente ação, é facto assente que, através da Resolução de 2 de março de 2017 e da Resolução de 22 de outubro de 2020, o Parlamento dirigiu à Comissão convites para agir, na aceção do artigo 265.° TFUE. A Comissão respondeu a esses convites, respetivamente, através das suas Comunicações de 2 de maio de 2017 e de 22 de dezembro de 2020. É igualmente facto assente que, na sequência da Comunicação de 2 de maio de 2017, o Parlamento não intentou uma ação por omissão.

29 A questão de saber se o Parlamento violou o prazo de propositura da ação previsto nessa disposição, ao intentar a presente ação por omissão depois de ter dirigido à Comissão, através da Resolução de 22 de outubro de 2020, um segundo convite para agir, apesar de não ter intentado a referida ação na sequência da Resolução de 2 de março de 2017 que contém o primeiro convite para agir, depende, portanto, da questão de saber se este segundo convite para agir é, à luz de elementos objetivos relacionados com o seu conteúdo ou o seu contexto, distinto do primeiro.

30 A este respeito, resulta da Comunicação de 2 de maio de 2017, apresentada ao Parlamento para responder à Resolução de 2 de março de 2017, que foi após uma análise de todas as circunstâncias pertinentes, especialmente das consequências de uma eventual suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas da União e dos seus Estados‑Membros com os Estados Unidos da América, que a Comissão considerou que a adoção de um ato delegado que suspende temporariamente essa isenção seria contraproducente «neste momento» e não contribuiria para alcançar o objetivo da isenção de visto para todos os cidadãos da União.

31 Através da Resolução de 22 de outubro de 2020, o Parlamento, após ter decorrido um prazo de mais de três anos, convidou a Comissão a reconsiderar a via escolhida na sua Comunicação de 2 de maio de 2017, tendo em conta a evolução ocorrida posteriormente à mesma.

32 Ora, por um lado, diversos motivos, tanto de ordem jurídica como política, podem ter levado o Parlamento, numa primeira fase, a renunciar à via contenciosa na sequência da adoção desta comunicação pela Comissão e a dar a esta última a possibilidade de obter, pela via diplomática, resultados que contribuam para o objetivo de completa reciprocidade em matéria de vistos enunciado no considerando 14 do Regulamento 2018/1806. Por outro, a Resolução de 22 de outubro de 2020 refere‑se a comunicações da Comissão posteriores à de 2 de maio de 2017, relativas à problemática da falta de reciprocidade em matéria de vistos com os Estados Unidos da América. Assim, afigura‑se que foi após ter avaliado a evolução da situação desde a adoção do primeiro convite para agir que o Parlamento, num segundo momento, adotou a Resolução de 22 de outubro de 2020, que contém, aliás, dois fundamentos suplementares em apoio da tese segundo a qual a Comissão está obrigada a adotar o ato delegado em causa.

33 O caráter distinto dos convites para agir constantes das Resoluções de 2 de março de 2017 e de 22 de outubro de 2020 é ainda confirmado pela circunstância de, na sua Comunicação de 22 de dezembro de 2020, adotada na sequência desta última resolução, a Comissão ter reavaliado a situação de não reciprocidade em matéria de vistos entre os Estados Unidos da América e os quatro Estados‑Membros da União em causa à luz das evoluções ocorridas desde 2017. Após ter apresentado uma panorâmica dos contactos entre a União e os Estados Unidos da América a este respeito, e ter exposto os desenvolvimentos do programa de isenção de visto deste país terceiro, bem como o contexto político deste último e as relações bilaterais que estabeleceu com a União, concluiu que a adoção de tal ato continuava a ser inoportuna e seria «contraproducente, especialmente neste momento».

34 Nestas circunstâncias, não se pode considerar que a Resolução de 22 de outubro de 2020 tenha sido um meio de contornar o prazo de recurso previsto no artigo 265.°, segundo parágrafo, TFUE, que tinha começado a correr através do convite para agir constante da Resolução de 2 de março de 2017, uma vez que os convites para agir constantes dessas duas resoluções eram distintos tanto no que respeita ao seu conteúdo como ao contexto em que foram adotados.

35 O primeiro fundamento de inadmissibilidade, relativo à extemporaneidade da presente ação, deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.

36 Quanto ao segundo fundamento de inadmissibilidade, relativo à existência de uma tomada de posição da Comissão, importa recordar que, nos termos do artigo 265.°, primeiro parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça pode ser chamado a declarar que, em violação dos Tratados, a Comissão se absteve de se pronunciar.

37 No caso em apreço, a Comissão sustenta que, com a Comunicação de 22 de dezembro de 2020, tomou posição, na aceção desta disposição, sobre o pedido de adoção do ato delegado referido no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 e expôs os motivos pelos quais não deferiu esse pedido.

38 A este respeito, é certo que o Tribunal de Justiça declarou que o facto de uma resposta de uma instituição a um convite para agir não dar satisfação a quem o dirigiu não significa que essa resposta não constitua uma tomada de posição, na aceção do artigo 265.°, segundo parágrafo, TFUE, cuja adoção põe termo à omissão (v., neste sentido, nomeadamente, Acórdão de 1 de abril de 1993, Pesqueras Echebastar/Comissão, C‑25/91, EU:C:1993:131, n.os 11 e 12).

39 No entanto, a solução recordada no número anterior não pode ser aplicada, num contexto interinstitucional, a situações nas quais a inadmissibilidade da ação por omissão permita à instituição convidada a agir perpetuar um estado de inação.

40 Ora, seria esse o caso se a comunicação referida no n.° 37 do presente acórdão fosse qualificada de «[tomada de] posição», na aceção do artigo 265.°, segundo parágrafo, TFUE, o que implicaria a inadmissibilidade da presente ação. Com efeito, nessa hipótese, persistiria o desacordo entre as partes no presente litígio quanto ao alcance do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 e, mais precisamente, quanto à existência de uma eventual obrigação de adotar o ato delegado em causa.

41 Assim, uma recusa em agir, mesmo expressa, na sequência de um convite para agir, dirigido a uma instituição em aplicação do artigo 265.°, segundo parágrafo, TFUE, pode ser submetida ao Tribunal de Justiça ao abrigo deste artigo, uma vez que não põe fim à omissão (Acórdão de 27 de setembro de 1988, Parlamento/Conselho, 302/87, EU:C:1988:461, n.° 17).

42 Nestas condições, há que constatar que, num contexto interinstitucional, a resposta de uma instituição que consiste, como no caso em apreço, numa exposição das razões pelas quais, segundo essa instituição, não há que adotar a medida solicitada, deve necessariamente ser considerada como uma recusa em agir por parte dessa instituição, na aceção da jurisprudência recordada no número anterior, e deve, portanto, poder ser submetida ao Tribunal de Justiça no âmbito de uma ação intentada ao abrigo do artigo 265.° TFUE.

43 Por conseguinte, a presente ação é admissível.

Quanto ao mérito

Argumentos das partes

44 Em apoio da sua ação, o Parlamento invoca um fundamento único, relativo ao facto de a Comissão ter violado os Tratados ao não ter adotado, ao abrigo do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806, um ato delegado que suspendesse temporariamente a isenção da obrigação de visto para os nacionais dos Estados Unidos da América.

45 O Parlamento sustenta que esta disposição não confere nenhuma margem de apreciação à Comissão, pelo que, no caso em apreço, esta está obrigada a adotar o referido ato. Com efeito, segundo o Parlamento, a obrigação de adotar um ato delegado, nos termos da referida disposição, só está sujeita a um requisito objetivo, a saber, que o país terceiro em causa não tenha suprimido a obrigação de visto relativamente aos nacionais de pelo menos um Estado‑Membro durante o período de 24 meses a contar da data de publicação da notificação prevista no referido artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea a). Na situação em apreço, no caso dos Estados Unidos da América, este requisito foi preenchido em 12 de abril de 2016.

46 O Parlamento considera que o facto de o artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea d), deste regulamento permitir à Comissão ter em conta as consequências da suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas da União e dos seus Estados‑Membros com o país terceiro em questão não implica que seja conferido a esta instituição um poder discricionário de apreciação na aplicação do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do referido regulamento, uma vez que a Comissão não tem alternativa senão adotar o ato delegado.

47 A interpretação desta última disposição preconizada pela Comissão remete para a lógica do artigo 7.° do Regulamento 2018/1806, uma vez que torna a obrigação de ter em conta as consequências da suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas o elemento central do mecanismo de reciprocidade previsto neste artigo, subordinando assim ao referido elemento a obrigação prevista no primeiro parágrafo, alínea f), do referido artigo.

48 Consequentemente, segundo o Parlamento, esta interpretação priva de efeito útil esta última disposição e não tem em conta a conceção do mecanismo de reciprocidade. Não existe contradição entre, por um lado, a obrigação, prevista no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), deste regulamento, de a Comissão adotar um ato delegado que suspenda a isenção da obrigação de visto quando estejam preenchidos os requisitos enunciados nesta disposição e, por outro, a exigência de que sejam tidas em conta as consequências dessa suspensão para as relações externas da União e dos seus Estados‑Membros, prevista no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea d), do referido regulamento. Com efeito, esta exigência aplica‑se a todas as etapas do mecanismo de reciprocidade e, enquanto tal, deve ser lida nessa perspetiva. Além disso, o artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 apenas oferece à Comissão uma margem de apreciação limitada, que não incide sobre o conteúdo do ato, ou seja, sobre a própria suspensão da isenção da obrigação de visto. Esta margem de apreciação diz respeito a outros aspetos, como a escolha da data em que a suspensão da isenção da obrigação de visto deve entrar em vigor, até ao limite de 90 dias a contar da entrada em vigor desse ato.

49 Assim, a interpretação preconizada pela Comissão tornaria inoperante a obrigação de adotar o ato delegado prevista no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), deste regulamento quando o país terceiro em causa não tivesse suprimido a obrigação de visto num determinado prazo, visto que, baseando‑se principalmente nas consequências de uma suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas da União e dos Estados‑Membros com esse país terceiro, esta instituição se eximiria da obrigação prevista pelo legislador da União e, na prática, poria termo ao mecanismo de reciprocidade a partir da sua primeira fase.

50 A Comissão alega que o artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 não lhe impõe a obrigação incondicional de adotar um ato delegado para suspender a isenção de visto concedida aos nacionais de um país terceiro quando esse país terceiro não tiver suprimido a sua obrigação de visto relativamente aos nacionais de pelo menos um Estado‑Membro no prazo de 24 meses após a publicação de uma notificação como a prevista no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea a), terceiro parágrafo, deste regulamento.

51 O artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do referido regulamento deve, na opinião desta instituição, ser lido à luz do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea d), do mesmo regulamento, que dispõe que a Comissão, quando se propuser efetuar novas diligências nos termos das alíneas e), f) ou h) deste primeiro parágrafo, deve ter em conta, antes do mais, os resultados das medidas tomadas pelo Estado‑Membro em questão, em seguida, as diligências efetuadas por ela própria, em especial nos domínios político, económico e comercial, a fim de reinstaurar ou de introduzir a isenção de visto, e, por último, as consequências da suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas da União e dos seus Estados‑Membros com o país terceiro em causa.

52 A Comissão não contesta que a margem de apreciação de que dispõe quando aplica o artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 se limita à tomada em consideração dos elementos enunciados no primeiro parágrafo, alínea d), do referido artigo 7.° No entanto, é irrefutável que este regulamento lhe confere efetivamente essa margem de apreciação.

53 Além disso, a interpretação do artigo 7.° que preconiza não torna «completamente inoperante» a obrigação de adotar o ato delegado referido no primeiro parágrafo, alínea f), deste artigo. A este respeito, a Comissão salienta que a obrigação de ter em conta as consequências para as relações externas da União e dos Estados‑Membros, quando prevê novas medidas nos termos da alínea e), f) ou h), do primeiro parágrafo deste artigo 7.°, está expressamente prevista na alínea d) deste parágrafo, o que exclui que a referida interpretação seja considerada contra legem. Além disso, a Comissão observa que não se limitou a invocar as consequências de uma suspensão da isenção de visto para as relações externas da União e dos Estados‑Membros com o país terceiro em causa, mas, como exige o legislador da União, avaliou essas consequências quando examinou a possibilidade de adotar uma medida de suspensão.

Apreciação do Tribunal de Justiça

54 No caso em apreço, é facto assente que os Estados Unidos da América não suprimiram a obrigação de visto relativamente aos nacionais de pelo menos um Estado‑Membro após o termo do período de 24 meses a contar da data de publicação da notificação referida no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento 2018/1806.

55 Assim, há que examinar se, como sustenta o Parlamento, esta circunstância colocava a Comissão numa situação em que estava obrigada, por força do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806, a adotar um ato delegado que suspendesse temporariamente a isenção da obrigação de visto relativamente aos nacionais desse país terceiro, sem que dispusesse, a este respeito, de margem de apreciação.

56 Para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que essa disposição faz parte.

57 A este respeito, importa salientar que o artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 prevê que a Comissão «adota» um ato delegado que suspende temporariamente a isenção da obrigação de visto, quando, como no caso em apreço, o país terceiro em causa não tiver suprimido a obrigação de visto em questão no prazo previsto nessa disposição. Assim, parece resultar dos termos desta disposição que a Comissão está obrigada a adotar esse ato quando os requisitos exigidos para a sua adoção estiverem preenchidos.

58 Esta interpretação do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 deve, todavia, ser excluída à luz da economia geral deste artigo 7.°, primeiro parágrafo, caracterizada, nomeadamente, pela estrutura em várias etapas do mecanismo de reciprocidade que estabelece.

59 Mais precisamente, o artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea d), do Regulamento 2018/1806 dispõe expressamente que, quando a Comissão se propuser efetuar novas diligências nos termos das alíneas e), f) ou h) deste parágrafo, deve ter em conta, em primeiro lugar, os resultados das medidas tomadas pelo Estado‑Membro em questão para assegurar a isenção de visto com o país terceiro em causa; em segundo lugar, as diligências efetuadas pela Comissão, nos termos da alínea b) do referido parágrafo, junto das autoridades do país terceiro em causa, em especial nos domínios político, económico e comercial, a fim de reinstaurar ou de introduzir a isenção de visto, e, em terceiro lugar, as consequências da suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas da União e dos seus Estados‑Membros com o país terceiro em causa.

60 Ora, a obrigação de ter em conta estas diversas circunstâncias ficaria desprovida de qualquer utilidade se a Comissão estivesse necessariamente obrigada a adotar o ato delegado previsto no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 quando o país terceiro em questão não suprimisse a obrigação de visto em causa no prazo previsto nesta disposição.

61 A este respeito, resulta do considerando 17 do Regulamento 2018/1806 que a concessão à Comissão do poder de adotar atos delegados no âmbito do mecanismo de reciprocidade instituído pelo artigo 7.° deste regulamento visa estabelecer um quadro institucional que permita, antes da eventual suspensão da isenção de obrigação de visto para todos os nacionais de um país terceiro, que reveste uma natureza política particularmente sensível, avaliar as implicações dessa medida para as relações externas e para o funcionamento global do espaço Schengen.

62 Assim, resulta da leitura conjugada das disposições que figuram no artigo 7.°, primeiro parágrafo, do Regulamento 2018/1806, lido à luz do considerando 17 deste último, que a Comissão dispõe de uma margem de apreciação para adotar ou não um ato delegado baseado no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), deste regulamento, estando essa margem de apreciação enquadrada pelos três critérios enunciados na alínea d) do referido parágrafo.

63 Esta interpretação é igualmente corroborada, como salientou o advogado‑geral, em substância, nos n.os 34 a 40 das suas conclusões, pelos trabalhos preparatórios do Regulamento n.° 1289/2013, que introduziu o mecanismo de reciprocidade no direito da União, dos quais resulta que o legislador da União não tinha a intenção de prever uma suspensão automática da isenção da obrigação de visto em caso de persistência de uma situação de não reciprocidade.

64 Daqui resulta que, contrariamente ao que o Parlamento sustenta, a Comissão não tem a obrigação de adotar um ato delegado por força do artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea f), do Regulamento 2018/1806 após o termo do prazo de 24 meses a contar da data de publicação da notificação referida no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea a), deste regulamento. Em contrapartida, para determinar se, à luz do objetivo de completa reciprocidade enunciado no considerando 14 do referido regulamento, deve suspender a isenção da obrigação de visto relativamente aos nacionais do país terceiro em causa ou se, pelo contrário, deve abster‑se de tomar tal medida, tendo em conta interesses relativos, especialmente às relações externas dos Estados‑Membros, dos países associados ao espaço Schengen e da União, a Comissão deve ter em conta os três critérios enunciados no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea d), do referido regulamento, expostos no n.° 59 do presente acórdão.

65 Há que verificar se, no caso em apreço, a Comissão, à luz destes elementos, excedeu a margem de apreciação de que dispõe quando considerou que a recusa em agir estava fundamentada.

66 Quanto ao primeiro critério, segundo o qual, antes de considerar a adoção de um ato delegado que suspende temporariamente a isenção da obrigação de visto para os nacionais de um país terceiro que impõe a obrigação de visto relativamente aos nacionais de pelo menos um Estado‑Membro, a Comissão deve ter em conta os resultados das medidas tomadas pelo Estado‑Membro em questão para assegurar a isenção da obrigação de visto com o país terceiro em causa, há que constatar que a Comunicação de 22 de dezembro de 2020 contém uma descrição pormenorizada da situação dos quatro Estados‑Membros então abrangidos pela exigência de visto. Com efeito, a Comissão apresentou a evolução da taxa de recusa de visto para cada um desses Estados‑Membros e indicou que estes últimos foram destinatários de «planos de trabalho adaptados» realizados pelos Estados Unidos da América, para que pudessem cumprir as exigências necessárias para dar cumprimento ao Programa de Isenção de Visto dos EUA. Esta comunicação refere, além disso, a circunstância de a discussão iniciada com base nesses planos de trabalho, que incluía orientações específicas para cada Estado‑Membro em causa, constituir uma melhoria significativa em comparação com a abordagem anterior, que se baseava numa avaliação mais geral dos requisitos de segurança, e o facto de a avaliação da execução dos referidos planos por esses Estados‑Membros ter permitido constatar progressos numa série de vertentes de trabalho.

67 Quanto ao segundo critério, a saber, a obrigação de a Comissão ter em conta as diligências que efetuou, no caso em apreço, junto dos Estados Unidos da América, em especial nos domínios político, económico e comercial, a fim de reinstaurar ou de introduzir a isenção da obrigação de visto, a Comissão, na sua Comunicação de 22 de dezembro de 2020, por um lado, referiu detalhadamente várias reuniões de trabalho realizadas com os seus homólogos americanos. Por outro lado, expôs que, devido ao período de transição pós‑eleitoral nos Estados Unidos da América e à designação da nova administração após a tomada de posse do novo presidente, que estava prevista para 20 de janeiro de 2021, teve de se limitar a elaborar, juntamente com o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), uma proposta relativa a uma nova agenda transatlântica que recordava a importância dos laços transatlânticos.

68 Quanto ao terceiro critério, a saber, a necessidade de a Comissão ter em conta as consequências da suspensão da isenção da obrigação de visto para as relações externas da União e dos seus Estados‑Membros com, no caso em apreço, os Estados Unidos da América, a Comissão, na sua Comunicação de 22 de dezembro de 2020, referiu‑se às explicações detalhadas sobre este assunto já expostas na Comunicação de 12 de abril de 2016. Indicou igualmente, em conclusão, que a suspensão da isenção da obrigação de visto para os nacionais dos Estados Unidos da América teria efeitos negativos substanciais numa vasta gama de domínios e setores.

69 Resulta destes elementos que a Comissão teve em conta os três critérios enunciados no artigo 7.°, primeiro parágrafo, alínea d), do Regulamento 2018/1806 antes de chegar à conclusão de que não adotaria o ato delegado solicitado.

70 Decorre de tudo o que precede que a Comissão não excedeu a margem de apreciação de que dispõe quando considerou, na sequência do convite para agir que lhe foi dirigido pelo Parlamento em 22 de outubro de 2020, que não estava obrigada a adotar o ato delegado em questão, pelo que não lhe pode ser imputada qualquer omissão no presente processo.

71 Daqui resulta que a presente ação por omissão deve ser julgada improcedente.

Quanto às despesas

72 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Parlamento nas despesas e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1) A ação é julgada improcedente.

2) O Parlamento Europeu é condenado nas despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.