Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-132/21

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JEAN RICHARD DE LA TOUR

apresentadas em 8 de setembro de 2022 (1)

Processo C‑132/21

BE

contra

Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság,

sendo interveniente

Budapesti Elektromos Művek Zrt.

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Fővárosi Törvényszék (Tribunal de Budapeste‑Capital, Hungria)]

«Reenvio prejudicial – Proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais – Regulamento (UE) 2016/679 – Artigos 77.° a 79.° – Reclamação a uma autoridade de controlo – Ações judiciais – Articulação entre as vias de recurso – Autonomia processual dos Estados‑Membros»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 51.°, n.° 1, 52.°, n.° 1, 77.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados) (2).

2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe BE à Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (Autoridade Nacional para a Proteção de Dados e da Liberdade de Informação, Hungria, a seguir «autoridade de controlo»), a respeito do indeferimento do pedido de BE no sentido de lhe serem comunicados extratos do fonograma de uma assembleia geral de acionistas na qual tinha participado.

3. O RGPD destina‑se a assegurar a aplicação efetiva das regras relativas à proteção dos dados pessoais, prevendo um sistema de vias de recurso que permite a um titular de dados apresentar uma reclamação a uma autoridade de controlo, intentar uma ação judicial contra a decisão tomada por essa autoridade e uma ação judicial contra um responsável pelo tratamento ou um subcontratante, se esse titular de dados considerar ter havido violação dos direitos que lhe assistem nos termos desse regulamento, na sequência do tratamento dos seus dados pessoais efetuado em violação do referido regulamento.

4. O Fővárosi Törvényszék (Tribunal de Budapeste‑Capital, Hungria) pretende obter do Tribunal de Justiça esclarecimentos sobre a articulação destas vias de recurso, mais precisamente sobre os meios para evitar que sejam proferidas num Estado‑Membro decisões contraditórias quanto à existência de uma violação dos direitos protegidos pelo RGPD.

5. O que está em causa nesta questão é importante, na medida em que a vontade do legislador da União de assegurar uma proteção jurisdicional efetiva dos direitos conferidos pelo RGPD e de garantir um nível de proteção elevado e coerente desses direitos não parece compatível com a existência de decisões contraditórias num Estado‑Membro, que é uma fonte de insegurança jurídica.

6. Nas presentes conclusões, proporei ao Tribunal de Justiça que declare que o artigo 78.°, n.° 1, do RGPD, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (3), deve ser interpretado no sentido de que, em caso de exercício por um titular de dados das vias de recurso previstas nos artigos 77.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, deste regulamento, o tribunal que deve decidir de um recurso interposto da decisão de uma autoridade de controlo não está vinculado pela decisão adotada por um tribunal chamado a pronunciar‑se, nos termos desta última disposição, quanto à existência ou inexistência de uma violação dos direitos que assistem a esse titular ao abrigo do referido regulamento.

7. Exporei, sob esta perspetiva, as razões pelas quais os artigos 77.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, do RGPD devem, na minha opinião, ser interpretados no sentido de que as vias de recurso que preveem podem ser exercidas paralelamente, sem que uma beneficie de prioridade em relação à outra nos termos deste regulamento.

8. Completarei esta resposta precisando que, na falta de regulamentação da União relativa à articulação das vias de recurso previstas nos artigos 77.° a 79.° do RGPD, incumbe aos Estados‑Membros, por força do princípio da autonomia processual e tendo em conta tanto o objetivo de garantir um nível de proteção elevado e coerente dos direitos conferidos por este regulamento como o direito à ação judicial, consagrado no artigo 47.° da Carta, criar a nível nacional os mecanismos de articulação dessas vias de recurso necessários para evitar que possam existir dentro de um mesmo Estado‑Membro decisões contraditórias sobre o mesmo tratamento de dados pessoais.

II. Quadro jurídico

A. RGPD

9. O artigo 51.°, n.° 1, do RGPD dispõe:

«Os Estados‑Membros estabelecem que cabe a uma ou mais autoridades públicas independentes a responsabilidade pela fiscalização da aplicação do presente regulamento, a fim de defender os direitos e liberdades fundamentais das pessoas singulares relativamente ao tratamento e facilitar a livre circulação desses dados na União (“autoridade de controlo”).»

10. Nos termos do artigo 52.°, n.° 1, do RGPD:

«As autoridades de controlo agem com total independência na prossecução das suas atribuições e no exercício dos poderes que lhe são atribuídos nos termos do presente regulamento.»

11. O artigo 58.°, n.° 4, do RGPD dispõe:

«O exercício dos poderes conferidos à autoridade de controlo nos termos do presente artigo está sujeito a garantias adequadas, que incluem o direito à ação judicial efetiva e a um processo equitativo, previstas no direito da União e dos Estados‑Membros, em conformidade com a Carta.»

12. O artigo 77.° do RGPD, sob a epígrafe «Direito de apresentar reclamação a uma autoridade de controlo», tem a seguinte redação:

«1. Sem prejuízo de qualquer outra via de recurso administrativo ou judicial, todos os titulares de dados têm direito a apresentar reclamação a uma autoridade de controlo, em especial no Estado‑Membro da sua residência habitual, do seu local de trabalho ou do local onde foi alegadamente praticada a infração, se o titular dos dados considerar que o tratamento dos dados pessoais que lhe diga respeito viola o presente regulamento.

2. A autoridade de controlo à qual tiver sido apresentada a reclamação informa o autor da reclamação sobre o andamento e o resultado da reclamação, inclusive sobre a possibilidade de intentar ação judicial nos termos do artigo 78.°»

13. O artigo 78.° do RGPD tem por epígrafe «Direito à ação judicial contra uma autoridade de controlo». Nos termos do n.° 1 deste artigo:

«Sem prejuízo de qualquer outra via de recurso administrativo ou extrajudicial, todas as pessoas singulares ou coletivas têm direito à ação judicial contra as decisões juridicamente vinculativas das autoridades de controlo que lhes digam respeito.»

14. O artigo 79.° do RGPD tem por epígrafe «Direito à ação judicial contra um responsável pelo tratamento ou um subcontratante». O n.° 1 deste artigo tem a seguinte redação:

«Sem prejuízo de qualquer outra via de recurso administrativo ou extrajudicial, nomeadamente o direito de apresentar reclamação a uma autoridade de controlo, nos termos do artigo 77.°, todos os titulares de dados têm direito à ação judicial se considerarem ter havido violação dos direitos que lhes assistem nos termos do presente regulamento, na sequência do tratamento dos seus dados pessoais efetuado em violação do referido regulamento.»

B. Direito húngaro

15. O artigo 22.° da információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Lei n.° CXII de 2011 sobre a Autodeterminação em Matéria de Informação e a Liberdade da Informação, a seguir «Lei sobre a Informação») (4), de 26 de julho de 2011, prevê:

«No exercício dos seus direitos, o titular dos dados pode, em conformidade com o disposto no capítulo VI:

a) pedir que a [autoridade de controlo] inicie uma investigação sobre a licitude de uma medida adotada pelo responsável pelo tratamento, quando este tenha limitado o exercício dos direitos do titular dos dados, tal como definidos no artigo 14.° ou tenha indeferido um pedido do titular dos dados através do qual este pretendia invocar os seus direitos, bem como

b) pedir que a [autoridade de controlo] conduza um procedimento administrativo de proteção de dados, no caso de o titular dos dados considerar que, durante o tratamento dos seus dados pessoais, o responsável pelo tratamento ou, se for caso disso, o seu mandatário ou o subcontratante que atua sob as suas ordens, violou as disposições em matéria de tratamento de dados pessoais previstas na legislação ou num ato jurídico vinculativo da União [...]»

16. O artigo 23.° da Lei sobre a Informação enuncia:

«(1) O titular dos dados pode intentar uma ação judicial contra o responsável pelo tratamento ou contra o subcontratante – no que respeita às operações de tratamento abrangidas pelo seu âmbito de atividade – no caso de considerar que, ao tratar os seus dados pessoais, o responsável pelo tratamento ou, se for caso disso, o seu mandatário ou o subcontratante que atua sob as suas ordens, violou as disposições em matéria de tratamento de dados pessoais previstas na legislação ou num ato jurídico vinculativo da União [...]

[...]

(4) Pode igualmente ser parte no processo judicial quem, de outra forma, não tenha capacidade judiciária. A [autoridade de controlo] pode intervir na instância em apoio dos pedidos do titular dos dados.

(5) Se o tribunal julgar procedente o pedido, dá por provada a existência de uma infração e condena o responsável pelo tratamento ou, se for o caso, o subcontratante a:

a) cessar a operação de tratamento ilícita,

b) restabelecer a licitude do tratamento dos dados, ou

c) adotar uma conduta determinada com precisão a fim de assegurar o exercício dos direitos do titular dos dados,

e, se for caso disso, decide simultaneamente sobre os pedidos de indemnização por danos materiais e morais.»

III. Factos do litígio no processo principal e questões prejudiciais

17. Depois de ter assistido à assembleia geral de 26 de abril de 2019 da sociedade anónima de que é acionista, BE pediu a esta última que lhe transmitisse o fonograma que tinha sido gravado durante essa assembleia.

18. A sociedade anónima, enquanto responsável pelo tratamento desses dados, só colocou à disposição de BE os extratos do fonograma que reproduziam as suas intervenções, com exclusão das dos outros participantes.

19. BE, que pretendia dispor dos extratos que reproduziam as respostas dos participantes às suas questões colocadas durante a assembleia geral de 26 de abril de 2019, pediu à autoridade de controlo que declarasse a ilicitude do comportamento da sociedade anónima e que ordenasse a esta última a transmissão desses extratos. A autoridade de controlo indeferiu este pedido por Decisão de 29 de novembro de 2019.

20. Na sequência desse indeferimento, BE interpôs recurso dessa decisão da autoridade de controlo para o órgão jurisdicional de reenvio, com base no artigo 78.°, n.° 1, do RGPD, pedindo, a título principal, a alteração da referida decisão ou, a título subsidiário, a sua anulação.

21. Paralelamente à reclamação apresentada à autoridade de controlo, BE intentou uma ação num tribunal cível contra o responsável pelo tratamento, ao abrigo do artigo 79.°, n.° 1, do RGPD.

22. Enquanto o recurso ainda estava pendente no órgão jurisdicional de reenvio, o Fövárosi Ítélötábla (Tribunal Superior de Budapeste‑Capital, Hungria) julgou procedente a ação de BE intentada com base nesta disposição, declarando que o responsável pelo tratamento tinha violado o direito de acesso de BE aos seus dados pessoais ao não colocar à sua disposição, apesar do seu pedido, as partes do fonograma que continham as respostas às suas questões (5). Esta sentença proferida por um tribunal cível de segunda instância transitou em julgado.

23. No âmbito do seu recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, BE pede que seja tida em conta a conclusão a que esse tribunal cível chegou na sua sentença.

24. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se podem ser retirados ensinamentos do direito da União quanto à articulação das competências respetivas, por um lado, da autoridade de controlo à qual tenha sido apresentada uma reclamação, nos termos do artigo 77.°, n.° 1, do RGPD, e do tribunal administrativo que é competente, nos termos do artigo 78.°, n.° 1, deste regulamento, para fiscalizar a legalidade das decisões tomadas por essa autoridade bem como, por outro, do tribunal cível que é competente, nos termos do artigo 79.°, n.° 1, do referido regulamento, para decidir de uma ação intentada por uma pessoa que considere que os direitos que lhe são conferidos por esse mesmo regulamento foram violados.

25. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o exercício paralelo das vias de recurso previstas por estas disposições é suscetível de conduzir à adoção de decisões contrárias relativas a factos idênticos.

26. Segundo esse órgão jurisdicional, tal situação seria suscetível de implicar um risco de insegurança jurídica. O órgão jurisdicional de reenvio observa, a este respeito, que, segundo as regras processuais nacionais, a decisão da autoridade de controlo não vincula o tribunal cível. Não se pode excluir, portanto, que este último possa proferir uma decisão contrária à da autoridade de controlo com base em factos idênticos.

27. O órgão jurisdicional de reenvio indica que, no caso em apreço, em conformidade com as regras processuais nacionais, não estavam reunidas as condições para que a autoridade de controlo pudesse intervir no tribunal cível. Por outro lado, segundo essas regras, a sentença de um tribunal cível não vincula um tribunal administrativo no âmbito da fiscalização da legalidade da decisão da autoridade de controlo que deve efetuar, em conformidade com o artigo 78.°, n.° 1, do RGPD.

28. Na medida em que a autoridade de controlo e o tribunal cível que se pronunciou em último lugar adotaram posições contrárias quanto à existência de uma violação das regras relativas à proteção de dados pessoais, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se existem elementos decorrentes do direito da União que permitam articular vias de recurso exercidas paralelamente. Menciona, a título de comparação, as regras existentes no domínio do direito da concorrência (6).

29. Esse órgão jurisdicional salienta igualmente que, diferentemente das circunstâncias que deram origem ao Acórdão de 27 de setembro de 2017, Puškár (7), a legislação húngara não subordina a ação judicial à condição de esgotar previamente as vias de recurso administrativo disponíveis.

30. No entanto, o direito à ação bem como o objetivo de garantir um elevado nível de proteção dos direitos conferidos pelo RGPD implicariam que se assegurasse a coerência na aplicação deste regulamento. Para alcançar esse resultado, seria necessário determinar qual das vias de recurso que podem ser exercidas paralelamente deve ser prioritária.

31. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que concorda com a autoridade de controlo quando esta alega que a competência prevista no artigo 51.°, n.° 1, do RGPD, bem como as atribuições e os poderes referidos, respetivamente, no artigo 57.°, n.° 1, alíneas a) e f), e no artigo 58.°, n.° 2, alíneas b) e c), deste regulamento conferem a essa autoridade uma competência prioritária para efeitos da investigação e da fiscalização do cumprimento das obrigações previstas pelo referido regulamento. Por conseguinte, propõe ao Tribunal de Justiça que adote uma interpretação segundo a qual, quando um processo estiver a decorrer ou tiver decorrido perante a autoridade de controlo por uma mesma violação, é a decisão dessa autoridade – tal como a decisão do tribunal administrativo que fiscalizou a legalidade dessa decisão – que deve prioritariamente resolver a questão da existência da violação das regras previstas pelo RGPD. Por conseguinte, as conclusões dos tribunais cíveis, que agem nos termos do artigo 79.° do RGPD, não seriam vinculativas nos processos instaurados ao abrigo dos artigos 77.° e 78.° deste regulamento.

32. Se, pelo contrário, não fosse reconhecido o primado da competência da autoridade de controlo para declarar uma violação dos direitos conferidos pelo RGPD, o órgão jurisdicional de reenvio entende que, tendo em conta o princípio da segurança jurídica, deveria considerar‑se vinculado pelas conclusões da sentença transitada em julgado do tribunal cível, sem apreciar ele próprio a legalidade das conclusões da autoridade de controlo na sua decisão no que respeita à existência dessa violação. O órgão jurisdicional de reenvio considera que isso equivaleria a esvaziar de conteúdo a competência prevista no artigo 78.° deste regulamento.

33. Tendo em conta estes elementos, o Fővárosi Törvényszék (Tribunal de Budapeste‑Capital) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem os artigos 77.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, do [RGDP] ser interpretados no sentido de que a via de recurso administrativo prevista no artigo 77.° constitui um instrumento para o exercício de direitos públicos, ao passo que a ação judicial prevista no artigo 79.° constitui um instrumento para o exercício de direitos privados? Em caso de resposta afirmativa, deve concluir‑se que a autoridade de controlo, à qual incumbe conhecer dos recursos administrativos, tem competência prioritária para determinar a existência de uma infração?

2) Caso o titular dos dados — que considera que o tratamento de dados pessoais que lhe dizem respeito violou o [RGDP] — exerça simultaneamente o seu direito de apresentar uma reclamação ao abrigo do artigo 77.°, n.° 1, desse regulamento e o seu direito de intentar uma ação judicial ao abrigo do artigo 79.°, n.° 1, do mesmo regulamento, deve considerar‑se que uma interpretação conforme com o artigo 47.° da [Carta] implica:

a) que a autoridade de controlo e o tribunal são obrigados a examinar a existência de uma infração de forma independente e, por conseguinte, podem inclusivamente chegar a resultados divergentes; ou

b) que a decisão da autoridade de controlo é prioritária relativamente à apreciação da prática de uma infração, tendo em conta as atribuições previstas no artigo 51.°, n.° 1, do [RGDP] e os poderes conferidos pelo artigo 58.°, n.° 2, alíneas b) e d), do mesmo regulamento?

3) Deve a independência da autoridade de controlo, garantida pelos artigos 51.°, n.° 1, e 52.°, n.° 1, do [RGPD], ser interpretada no sentido de que, quando trata e decide o processo de reclamação previsto no artigo 77.°, a referida autoridade é independente daquilo que o tribunal competente por força do artigo 79.° declare por decisão transitada em julgado, de modo que pode inclusivamente adotar uma decisão divergente sobre a mesma [alegada] infração?»

34. Foram apresentadas observações escritas por BE, pela autoridade de controlo, pelos Governos húngaro, checo, italiano e polaco, bem como pela Comissão Europeia. Foi realizada uma audiência em 11 de maio de 2022, em que participaram a autoridade de controlo, os Governos húngaro e polaco, bem como a Comissão.

IV. Análise

35. A título preliminar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, cabe ao Tribunal de Justiça, no âmbito do processo de cooperação com os órgãos jurisdicionais nacionais instituído pelo artigo 267.° TFUE, dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido e, nesta ótica, incumbe, se necessário, ao Tribunal de Justiça reformular as questões que lhe são submetidas (8).

36. Além disso, importa recordar que, de acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o facto de o órgão jurisdicional de reenvio ter formulado uma questão referindo‑se apenas a certas disposições do direito da União não obsta a que o Tribunal lhe forneça todos os elementos de interpretação que possam ser úteis para a decisão da causa que lhe foi submetida, quer tenha ou não feito essa referência no enunciado das suas questões. A este respeito, cabe ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional nacional, em particular da fundamentação da decisão de reenvio, os elementos do direito da União que requerem interpretação, tendo em conta o objeto do litígio (9).

37. Saliento que o órgão jurisdicional de reenvio é atualmente chamado a pronunciar‑se sobre um recurso de uma decisão da autoridade de controlo que indeferiu a reclamação de BE, o que corresponde à via de recurso prevista no artigo 78.°, n.° 1, do RGPD.

38. Para poder decidir sobre tal recurso, esse órgão jurisdicional pretende obter do Tribunal de Justiça esclarecimentos sobre a articulação entre, por um lado, a reclamação apresentada a uma autoridade de controlo ao abrigo do artigo 77.°, n.° 1, deste regulamento e, por outro, as vias de recurso previstas nos artigos 78.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, do referido regulamento.

39. Concretamente, na fase em que se encontram os processos nacionais, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber qual é a margem de manobra de que dispõe no âmbito da fiscalização da legalidade da decisão da autoridade de controlo que deve efetuar, em aplicação do artigo 78.°, n.° 1, do RGPD, tendo em conta que um tribunal cível chamado a pronunciar‑se nos termos do artigo 79.°, n.° 1, deste regulamento, decidiu em sentido contrário ao seguido por essa autoridade quando a mesma se pronunciou sobre a reclamação que lhe foi submetida nos termos do artigo 77.°, n.° 1, do referido regulamento.

40. Nestas condições, há que considerar, na minha opinião, que, com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que declare se o artigo 78.°, n.° 1, do RGPD deve ser interpretado no sentido de que, em caso de exercício por um titular de dados das vias de recurso previstas nos artigos 77.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, deste regulamento, o tribunal que deve decidir do recurso interposto da decisão de uma autoridade de controlo está vinculado pela posição adotada por um tribunal chamado a pronunciar‑se nos termos desta última disposição quanto à existência de uma violação dos direitos que assistem a esse titular ao abrigo do referido regulamento.

41. Resulta da decisão de reenvio que, do ponto de vista do órgão jurisdicional de reenvio, a resposta a esta questão pressupõe que se determine se, no âmbito da fiscalização da legalidade da decisão da autoridade de controlo que deve efetuar, esse órgão jurisdicional deve tomar em conta, quando as vias de recurso previstas nos artigos 77.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, do RGPD tenham sido exercidas paralelamente, a eventual prioridade que teria a primeira via de recurso relativamente à segunda no que respeita à declaração de uma violação dos direitos protegidos por este regulamento.

42. Para responder às interrogações do órgão jurisdicional de reenvio, importa recordar que é jurisprudência constante que, para interpretar uma disposição do direito da União, há que ter em conta a sua redação, bem como a economia e os objetivos da regulamentação de que faz parte (10).

43. No que respeita à redação dos artigos 77.° a 79.° do RGPD, observo que resulta do seu n.° 1, por um lado, que o direito de apresentar uma reclamação é «[s]sem prejuízo de qualquer outra via de recurso administrativo ou judicial» e, por outro, que o direito de intentar uma ação relativa à decisão de uma autoridade de controlo ou contra um responsável pelo tratamento é «[s]em prejuízo de qualquer outra via de recurso administrativo ou extrajudicial».

44. Resulta, portanto, da redação destas disposições que as vias de recurso que preveem podem ser exercidas paralelamente. Por outro lado, nenhuma regra de articulação entre estas vias de recurso foi estabelecida pelo legislador da União nas referidas disposições. Por conseguinte, na minha opinião, não se pode deduzir do RGPD que exista uma prioridade de uma via de recurso em relação às outras no que respeita à declaração da violação dos direitos protegidos por este regulamento.

45. Em especial, embora seja verdade que, como decorre mais especificamente do artigo 51.°, n.° 1, do RGPD, as autoridades de controlo estão incumbidas de fiscalizar a aplicação deste último, nomeadamente para defender os direitos e liberdades fundamentais das pessoas singulares relativamente ao tratamento dos seus dados pessoais, nenhuma disposição deste regulamento indica que essas autoridades têm competência prioritária, relativamente a um tribunal, para declarar a violação desses direitos.

46. O legislador da União pretendeu, assim, colocar à disposição dos titulares de dados um sistema completo de vias de recurso, no qual o direito à ação e a possibilidade de exercer uma via de recurso administrativa ou extrajudicial coexistem de forma autónoma, sem que uma seja subsidiária em relação à outra. Esses titulares podem, assim, procurar proteção jurídica apresentando, nomeadamente, uma reclamação a uma autoridade de controlo e, em seguida, recorrendo, se for caso disso, da decisão tomada por essa autoridade para um tribunal, e/ou intentando diretamente uma ação contra um responsável pelo tratamento ou contra o seu subcontratante. Embora a autoridade de controlo e o tribunal ou os tribunais chamado(s) a pronunciar‑se possam chegar a apreciações jurídicas diferentes quanto à existência de uma violação das regras previstas pelo RGPD, há que concluir que o legislador da União não criou os mecanismos adequados para mitigar esse risco, uma vez que não definiu as modalidades de articulação das vias de recurso previstas nos artigos 77.° a 79.° deste regulamento.

47. A este respeito, resulta da economia do referido regulamento que, embora o legislador da União tenha pretendido prever regras relativas à articulação, por um lado, das reclamações apresentadas a autoridades de controlo situadas em diferentes Estados‑Membros e, por outro, das ações intentadas em tribunais situados em diferentes Estados‑Membros, esse legislador não quis prever tais regras no que respeita à aplicação das vias de recurso num mesmo Estado‑Membro.

48. Saliento, a este respeito, que o RGPD estabelece, no seu capítulo VII, sob a epígrafe «Cooperação e coerência», mecanismos de assistência mútua entre as autoridades de controlo dos diferentes Estados‑Membros e que visam assegurar a coerência das decisões tomadas por essas autoridades. Além disso, o artigo 81.° deste regulamento, sob a epígrafe «Suspensão do processo», prevê, no seu n.° 2, que, «[c]aso esteja pendente num tribunal de outro Estado‑Membro um processo relativo ao mesmo assunto no que se refere às atividades de tratamento do mesmo responsável pelo tratamento ou subcontratante, o tribunal onde a ação foi intentada em segundo lugar pode suspender o seu processo». Além disso, nos termos do artigo 81.°, n.° 3, do referido regulamento, «[c]aso o referido processo esteja pendente em primeira instância, o tribunal onde a ação foi intentada em segundo lugar pode igualmente declinar a sua competência, a pedido de uma das partes, se o órgão jurisdicional onde a ação foi intentada em primeiro lugar for competente para conhecer dos pedidos em questão e a sua lei permitir a respetiva apensação».

49. Observo que tal possibilidade de suspensão ou de declinação de competência não está prevista quando uma reclamação a uma autoridade de controlo e ações judiciais são apresentadas no mesmo Estado‑Membro a respeito do mesmo tratamento de dados pessoais.

50. Resulta destes elementos que, no âmbito da fiscalização da legalidade da decisão tomada por uma autoridade de controlo que deve efetuar em aplicação do artigo 78.°, n.° 1, do RGPD, um órgão jurisdicional nacional não está obrigado, por força deste regulamento, a reconhecer uma competência prioritária dessa autoridade ou de um tribunal chamado a pronunciar‑se ao abrigo do artigo 79.°, n.° 1, do referido regulamento, nem um primado da apreciação efetuada por essa autoridade ou por esse tribunal quanto à existência de uma violação dos direitos conferidos pelo mesmo regulamento.

51. Uma solução inversa seria, na minha opinião, contrária ao direito à ação judicial de que deve gozar uma pessoa que impugna a decisão adotada por uma autoridade de controlo.

52. Com efeito, resulta da redação do artigo 78.°, n.° 1, do RGPD que esta disposição confere a todas as pessoas singulares ou coletivas o «direito à ação judicial contra as decisões juridicamente vinculativas das autoridades de controlo que lhes digam respeito». Esta disposição reflete o artigo 58.°, n.° 4, deste regulamento, do qual resulta que o exercício dos poderes conferidos à autoridade de controlo está sujeito a garantias, como o direito à ação judicial efetiva (11). Como o Tribunal de Justiça já declarou, o artigo 47.° da Carta encontra nomeadamente expressão, no domínio da proteção dos dados pessoais, na possibilidade, prevista no artigo 78.°, n.° 1, do RGPD, de qualquer pessoa singular ou coletiva intentar uma ação que tenha por objeto uma decisão juridicamente vinculativa que lhe diga respeito tomada por uma autoridade de controlo (12).

53. Este direito à ação judicial implica que o tribunal ao qual foi submetido um recurso da decisão de uma autoridade de controlo, com base no artigo 78.°, n.° 1, do RGPD, deve, como indica o considerando 143 deste regulamento, «ter jurisdição plena, incluindo o poder de analisar todas as questões de facto e de direito relevantes para o litígio». Isto tem por consequência, na minha opinião, que esse tribunal deve poder apreciar livremente a legalidade da decisão submetida à sua fiscalização e, para tanto, não deve estar vinculado pela apreciação previamente efetuada por um tribunal chamado a pronunciar‑se com base no artigo 79.°, n.° 1, do RGPD quanto à existência ou inexistência de uma violação das regras previstas por este regulamento.

54. Por conseguinte, embora o tribunal chamado a pronunciar‑se nos termos do artigo 78.°, n.° 1, do RGPD para fiscalizar a legalidade de uma decisão adotada por uma autoridade de controlo deva beneficiar de total liberdade de apreciação para declarar a existência ou inexistência de uma violação das regras enunciadas nesse regulamento, não é, na minha opinião, devido a uma pretensa prioridade de que dispõe a autoridade de controlo e, em seguida, sendo caso disso, esse tribunal para proceder a essa declaração, mas antes devido ao direito à ação judicial, consagrado no artigo 47.° da Carta, que implica que o referido tribunal possa fiscalizar livremente e com total independência a legalidade da decisão tomada por essa autoridade.

55. No que respeita aos objetivos prosseguidos pelo RGPD, saliento que a opção do legislador da União de deixar aos titulares de dados a possibilidade de exercerem paralelamente as vias de recurso previstas nos artigos 77.° a 79.° deste regulamento se inscreve no objetivo do referido regulamento, que consiste em garantir um nível elevado de proteção dos direitos conferidos pelo mesmo regulamento.

56. A este respeito, conforme decorre do artigo 1.°, n.° 2, do RGPD, lido em conjugação com os considerandos 10, 11 e 13 deste regulamento, este último impõe às instituições, aos órgãos e organismos da União, bem como às autoridades competentes dos Estados‑Membros, a tarefa de assegurar um nível elevado de proteção dos direitos garantidos no artigo 16.° TFUE e no artigo 8.° da Carta (13).

57. Importa precisar, todavia, que, como é ilustrado pelo presente processo, a faculdade conferida pelo RGPD de interpor recursos paralelos a respeito do mesmo tratamento de dados pessoais pode apresentar um inconveniente, a saber, a insegurança jurídica que o aparecimento de decisões contraditórias num Estado‑Membro é suscetível de gerar. Ora, como referi anteriormente, embora o risco de decisões contraditórias entre as autoridades de controlo ou os tribunais de diferentes Estados‑Membros tenha sido abordado pelo legislador da União neste regulamento, não é esse o caso quando tais decisões são adotadas num mesmo Estado‑Membro.

58. Nestas condições, incumbe a cada Estado‑Membro criar as ferramentas processuais que permitam evitar, tanto quanto possível, que sejam adotadas decisões contraditórias a respeito de um mesmo tratamento de dados pessoais.

59. Recordo, a este respeito, que, na falta de regulamentação da União na matéria, e ao abrigo do princípio da autonomia processual, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades processuais das vias de recurso previstas nos artigos 77.° a 79.° do RGPD, desde que, no entanto, estas modalidades não sejam, nas situações abrangidas pelo direito da União, menos favoráveis do que aquelas que regulam situações semelhantes submetidas ao direito interno (princípio da equivalência) e não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade) (14).

60. Neste contexto e segundo jurisprudência constante, incumbe aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, em aplicação do princípio da cooperação leal enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, assegurar a proteção jurisdicional dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União. Por outro lado, o artigo 19.°, n.° 1, TUE obriga os Estados‑Membros a estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União (15).

61. Por conseguinte, quando definem as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a assegurar a salvaguarda dos direitos conferidos pelo RGPD, os Estados‑Membros devem garantir o respeito do direito à ação e a um tribunal imparcial, consagrado no artigo 47.° da Carta, que constitui uma reafirmação do princípio da proteção jurisdicional efetiva (16).

62. As características das ações judiciais previstas por este regulamento devem, assim, ser determinadas em conformidade com o artigo 47.° da Carta.

63. Ora, uma proteção jurisdicional efetiva não consiste apenas, na minha opinião, em colocar à disposição dos titulares de dados as vias de recurso necessárias à proteção dos direitos que lhes são conferidos pelo RGPD. Em caso de coexistência de várias vias de recurso que podem ser exercidas paralelamente, importa igualmente garantir a segurança jurídica da proteção jurisdicional obtida. Na medida em que decisões contraditórias quanto à existência de uma violação das regras previstas por este regulamento não seriam suscetíveis de assegurar uma proteção jurisdicional efetiva dos titulares dos dados, importa que os Estados‑Membros estabeleçam as medidas necessárias para evitar essas decisões contraditórias.

64. Se os Estados‑Membros não criassem mecanismos processuais que permitissem articular as diferentes vias de recurso, os objetivos visados pelo RGPD, que consistem em assegurar uma proteção jurisdicional efetiva aos titulares de dados, bem como um nível elevado e coerente de proteção dos direitos conferidos por este regulamento, poderiam não ser plenamente alcançados.

65. A este respeito, resulta do considerando 10 do RGPD que este visa, nomeadamente, assegurar em toda a União a aplicação coerente e homogénea das regras de defesa dos direitos e das liberdades fundamentais das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e eliminar os obstáculos à circulação de dados pessoais na União (17).

66. Ora, esta exigência de uma aplicação coerente e homogénea das regras previstas pelo RGPD poderia ficar comprometida se as divergências nos níveis de proteção entre os Estados‑Membros, que este regulamento visa eliminar, pudessem subsistir num mesmo Estado‑Membro. A referida exigência deve, portanto, ser entendida não só a nível interestatal, mas também no que respeita às decisões tomadas em cada Estado‑Membro.

67. Cada Estado‑Membro deve, por conseguinte, assegurar que a existência de vias de recurso que podem ser exercidas paralelamente pelos titulares de dados não ponha em causa a efetividade da proteção dos direitos que o RGPD lhes confere. Cabe aos Estados‑Membros escolher os mecanismos processuais que lhes pareçam mais adequados para permitir a articulação das vias de recurso previstas nos artigos 77.° a 79.° deste regulamento.

68. A título de exemplo, os Estados‑Membros poderiam prever que os titulares de dados sejam obrigados a esgotar as vias de recurso administrativas antes de intentarem uma ação judicial (18).

69. Os Estados‑Membros poderiam igualmente prever a possibilidade ou a obrigação, para um tribunal chamado a conhecer de uma ação nos termos do artigo 79.°, n.° 1, do RGPD, enquanto estiver a decorrer um processo de reclamação nos termos do artigo 77.°, n.° 1, deste regulamento ou uma ação judicial nos termos do artigo 78.°, n.° 1, do referido regulamento, de suspender o processo nele pendente e a instância até à tomada de uma decisão num desses outros processos.

70. Saliento que o Tribunal de Justiça já declarou que o direito de acesso a um tribunal não é um direito absoluto e que, assim, pode comportar restrições proporcionadas que prosseguem um objetivo legítimo e não violam esse direito na sua própria essência (19). A suspensão de um processo pode, a este respeito, constituir uma solução para evitar que sejam adotadas decisões contraditórias suscetíveis de prejudicar a segurança jurídica (20).

V. Conclusão

71. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais apresentadas pelo Fővárosi Törvényszék (Tribunal de Budapeste‑Capital, Hungria) do seguinte modo:

1) O artigo 78.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados), lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,

deve ser interpretado no sentido de que:

em caso de exercício por um titular de dados das vias de recurso previstas nos artigos 77.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, deste regulamento, o tribunal que deve decidir de um recurso interposto da decisão de uma autoridade de controlo não está vinculado pela decisão adotada por um tribunal chamado a pronunciar‑se, nos termos desta última disposição, quanto à existência ou inexistência de uma violação dos direitos que assistem a esse titular ao abrigo do referido regulamento.

2) Os artigos 77.°, n.° 1, e 79.°, n.° 1, do Regulamento 2016/679

devem ser interpretados no sentido de que:

as vias de recurso que preveem podem ser exercidas paralelamente, sem que uma beneficie de prioridade em relação à outra nos termos deste regulamento.

3) Na falta de regulamentação da União relativa à articulação das vias de recurso previstas nos artigos 77.° a 79.° do Regulamento 2016/679, incumbe aos Estados‑Membros, por força do princípio da autonomia processual e tendo em conta tanto o objetivo de garantir um nível de proteção elevado e coerente dos direitos conferidos por este regulamento como o direito à ação judicial, consagrado no artigo 47.° da Carta do Direitos Fundamentais, criar a nível nacional os mecanismos de articulação dessas vias de recurso necessários para evitar que possam existir dentro de um mesmo Estado‑Membro decisões contraditórias sobre o mesmo tratamento de dados pessoais.

1 Língua original: francês.

2 JO 2016, L 119, p. 1, e retificação JO 2018, L 127, p. 2, a seguir «RGPD».

3 A seguir «Carta».

4 Magyar Közlöny 2011. évi 88. száma.

5 A autoridade de controlo indicou, todavia, na audiência que, na medida em que BE tinha obtido a ata da reunião, o tribunal cível tinha considerado que não tinha sido atingido um limiar suficiente de violação do direito de acesso para justificar a atribuição de uma indemnização.

6 Este órgão jurisdicional salienta, a este respeito, que, nos termos do artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2014/104/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de novembro de 2014, relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infração às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União Europeia (JO 2014, L 349, p. 1), os Estados‑Membros devem assegurar que uma infração ao direito da concorrência declarada por uma decisão definitiva da autoridade nacional da concorrência seja considerada provada de forma inilidível para efeitos de uma ação de indemnização.

7 C‑73/16, a seguir «Acórdão Puškár», EU:C:2017:725.

8 V., nomeadamente, Acórdão de 10 de fevereiro de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Prazo de prescrição) (C‑219/20, EU:C:2022:89, n.° 33 e jurisprudência referida).

9 V., nomeadamente, Acórdão de 10 de fevereiro de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Prazo de prescrição) (C‑219/20, EU:C:2022:89, n.° 34 e jurisprudência referida).

10 V., nomeadamente, Acórdão de 28 de abril de 2022, Meta Platforms Ireland (C‑319/20, EU:C:2022:322, n.° 62).

11 V., igualmente, considerando 141 do referido regulamento, que prevê que «[o]s titulares dos dados deverão ter direito a apresentar reclamação a uma única autoridade de controlo única, particularmente no Estado‑Membro da sua residência habitual, e direito a uma ação judicial efetiva, nos termos do artigo 47.° da Carta, se considerarem que os direitos que lhes são conferidos pelo presente regulamento foram violados ou se a autoridade de controlo não responder a uma reclamação, a recusar ou rejeitar, total ou parcialmente, ou não tomar as iniciativas necessárias para proteger os seus direitos [...]».

12 V. neste sentido, nomeadamente, Acórdão de 15 de junho de 2021, Facebook Ireland e o. (C‑645/19, EU:C:2021:483, n.° 69).

13 V., nomeadamente, Acórdão de 15 de junho de 2021, Facebook Ireland e o. (C‑645/19, EU:C:2021:483, n.° 45).

14 V., nomeadamente, Acórdão de 2 de junho de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, n.° 52 e jurisprudência referida).

15 V., nomeadamente, Acórdão Puškár (n.° 57 e jurisprudência referida).

16 V., por analogia, Acórdão Puškár (n.° 59 e jurisprudência referida).

17 V., nomeadamente, Acórdãos de 15 de junho de 2021, Facebook Ireland e o. (C‑645/19, EU:C:2021:483, n.° 64), de 22 de junho de 2021, Latvijas Republikas Saeima (Pontos de penalização) (C‑439/19, EU:C:2021:504, n.° 83), e de 28 de abril de 2022, Meta Platforms Ireland (C‑319/20, EU:C:2022:322, n.° 52). A exigência de coerência do nível de proteção dos direitos conferidos pelo RGPD é expressa noutros considerandos deste regulamento, como os considerandos 7, 9, 13, 123, 129, 133 e 135. V., igualmente, quanto ao nexo entre um nível elevado e um nível coerente de proteção dos direitos conferidos pelo RGPD, Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no processo Facebook Ireland e o. (C‑645/19, EU:C:2021:5, n.os 95 a 97).

18 V. Acórdão Puškár, no qual o Tribunal de Justiça declarou que «a obrigação de esgotar as vias de recurso administrativo disponíveis se destina a descongestionar os tribunais de litígios que podem ser diretamente resolvidos ao nível da autoridade administrativa em causa e aumentar a eficácia dos processos judiciais no que diz respeito aos litígios em que é interposto um recurso judicial apesar de já ter sido apresentada uma reclamação. Por conseguinte, a referida obrigação prossegue objetivos de interesse geral legítimos» (n.° 67).

19 V., a este respeito, em matéria de imposto sobre o valor acrescentado (IVA), Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, SC Cridar Cons (C‑582/20, EU:C:2022:114, n.° 50 e jurisprudência referida).

20 V., a este respeito, em matéria de IVA, Acórdão de 24 de fevereiro de 2022, SC Cridar Cons (C‑582/20, EU:C:2022:114, n.° 38).