Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-13/24

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)

13 de novembro de 2025 (*)

« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira (Portugal) — Concessão de benefícios fiscais às empresas — Regime de auxílios aplicado pela República Portuguesa — Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final — Decisão adotada pela Comissão Europeia com base no artigo 108.°, n.° 2, primeiro parágrafo, TFUE — Execução de um auxílio existente em violação de um requisito que garante a compatibilidade do auxílio com o mercado interno »

No processo C‑13/24 P,

que tem por objeto um recurso de um despacho do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 9 de janeiro de 2024,

AFG, S. A. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal (Portugal), representada por F. Castro Guedes, M. Ellison e S. Estima Martins, advogados,

recorrente,

sendo a outra parte no processo:

Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,

recorrida em primeira instância,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),

composto por: F. Schalin, presidente de secção, M. Gavalec e Z. Csehi (relator), juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio do presente recurso, a AFG, S. A. (Zona Franca da Madeira), pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de outubro de 2023, AFG/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑722/22, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2023:699), através do qual o Tribunal Geral negou provimento ao seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE destinado a obter a anulação dos artigos 1.° e 4.° a 6.° da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira — ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão controvertida»).

Antecedentes do litígio

2 Os antecedentes do litígio, conforme reproduzidos nos n.os 2 a 13 do despacho recorrido, são os seguintes:

«2 O regime da Zona Franca da Madeira [(Portugal) (a seguir “ZFM”)] assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.

3 Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG(92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG(95) D/1287].

4 O regime que lhe sucedeu (a seguir “Regime II”) foi aprovado por uma Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01 [...]

5 Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13; a seguir “Orientações de 2007”), foi aprovado um terceiro regime (a seguir “Regime III”) pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir “Decisão de 2007”), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°, n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).

6 O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir “IRC”) sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. [...]

7 O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo “serviços intragrupo” (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto “serviços prestados a empresas, sobretudo”, foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.

8 A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir “Decisão de 2013”) aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.

9 Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.

10 Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°, n.° 1, TFUE e do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.

11 Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C‑101, p. 7; a seguir “decisão de dar início ao procedimento formal”).

12 Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir “RAM”) e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.

13 No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão [controvertida], cujo dispositivo tem a seguinte redação:

“Artigo 1.°

O regime de auxílios ‘Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III’, na medida em que foi aplicado [pela República Portuguesa] em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente [pela República Portuguesa] em violação do artigo 108.°, n.° 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.

[...]

Artigo 4.°

1. [A República Portuguesa] deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.

[...]

4. [A República Portuguesa] deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, [...] a partir da data de notificação da presente decisão.

Artigo 5.°

1. A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.

2. [A República Portuguesa] deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.

[...]”»

Tramitação do processo no Tribunal Geral e despacho recorrido

3 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de novembro de 2022, a recorrente interpôs recurso de anulação dos artigos 1.° e 4.° a 6.° da decisão controvertida.

4 A recorrente invocou três fundamentos de recurso relativos, em substância, a uma violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE (primeiro fundamento), a erros de direito cometidos pela Comissão por ter considerado que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013 (segundo fundamento), e a uma violação dos princípios da proteção da confiança legítima, da segurança jurídica e da proporcionalidade (terceiro fundamento).

5 Por meio do despacho recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso por ser manifestamente desprovido de fundamento jurídico.

6 Primeiro, no n.° 37 desse despacho, o Tribunal Geral declarou que a Comissão tinha constatado com razão que o Regime III, conforme aplicado, conferia uma vantagem seletiva aos seus beneficiários.

7 Segundo, nos n.os 39 a 72 do referido despacho, o Tribunal Geral examinou o fundamento relativo aos erros de direito alegadamente cometidos pela Comissão ao concluir que a República Portuguesa tinha aplicado o Regime III segundo modalidades diferentes das notificadas por esta última e autorizadas pelas Decisões de 2007 e de 2013.

8 Em especial, por um lado, o Tribunal Geral declarou, no n.° 63 do despacho recorrido, que a Comissão não tinha cometido nenhum erro de direito ao interpretar o requisito, previsto nas Decisões de 2007 e de 2013, segundo o qual as reduções do IRC previstas no Regime III só podiam ter por objeto os lucros resultantes de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira».

9 Por outro lado, o Tribunal Geral considerou, no n.° 69 desse despacho, que a Comissão não tinha cometido um erro de direito ao declarar, no considerando 179 da decisão controvertida, que o Regime III, conforme aplicado, violava o requisito de criação e de manutenção de postos de trabalho na RAM.

10 Nos n.os 70 e 71 do despacho recorrido, o Tribunal Geral concluiu que o Regime III, conforme aplicado, tinha sido executado em violação das Decisões de 2007 e de 2013, dado que foi substancialmente alterado em relação ao regime autorizado pelas referidas decisões. Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou que a Comissão tinha concluído, com razão, pela existência de um novo auxílio ilegal.

11 Terceiro, nos n.os 84 e 100 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que não se podia declarar a existência de uma violação do princípio da proteção da confiança legítima e do princípio da segurança jurídica relativamente à ordem de recuperação dos auxílios declarados ilegais e incompatíveis pela decisão controvertida nela contida. No n.° 107 desse despacho, o Tribunal Geral concluiu que a recuperação destes auxílios constituía a consequência lógica, proporcionada e inerente aos artigos 107.° e 108.° TFUE da declaração de incompatibilidade dos referidos auxílios, e afastou, em consequência, a alegada violação do princípio da proporcionalidade.

Pedidos das partes

12 Com o presente recurso, a recorrente conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– anular o despacho recorrido e

– condenar a Comissão nas despesas.

13 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:

– negar provimento ao recurso e

– condenar a recorrente nas despesas.

Quanto ao presente recurso

14 A recorrente invoca quatro fundamentos de recurso. Por meio do primeiro fundamento, considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao aplicar o artigo 126.° do seu Regulamento de Processo quando decidiu pronunciar‑se por meio de despacho fundamentado. O segundo fundamento é relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral ao declarar que o Regime III era seletivo. O terceiro fundamento é relativo, em substância, a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral que consistiu numa interpretação errada do requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução de IRC e do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. O quarto fundamento é relativo a uma violação dos princípios da proteção da confiança legítima, da segurança jurídica e da proporcionalidade.

Quanto ao primeiro fundamento

Argumentos das partes

15 A recorrente considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao aplicar o artigo 126.° do seu Regulamento de Processo quando decidiu pronunciar‑se por meio de despacho fundamentado. Esclarece que o Tribunal Geral optou por decidir por despacho fundamentado e, portanto, sem realizar audiência depois de ter considerado que os fundamentos invocados pela recorrente suscitavam questões semelhantes ou idênticas àquelas sobre as quais o Tribunal Geral já se tinha pronunciado no Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, EU:T:2022:567).

16 A recorrente alega que o seu recurso em primeira instância assentava em pressupostos e fundamentos distintos dos examinados pelo Tribunal Geral nesse acórdão, que beneficiariam fortemente de desenvolvimento adicional em sede de audiência. Acresce que as partes no processo que deu origem ao referido acórdão e as partes no presente processo não são as mesmas, pelo que o artigo 126.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral não se aplica (Acórdão de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE, T‑749/15, EU:T:2017:21, n.° 63).

17 A Comissão considera que este fundamento deve ser julgado improcedente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

18 Importa, desde logo, recordar que a aplicação do procedimento previsto no artigo 126.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral não lesa o direito a um processo judicial regular e efetivo, uma vez que esta disposição só é aplicável se o Tribunal for manifestamente incompetente para conhecer de um recurso ou se este for manifestamente inadmissível ou manifestamente desprovido de fundamento jurídico. Por conseguinte, se um recorrente considerar que o Tribunal Geral não fez uma aplicação correta deste artigo, deve contestar a apreciação feita pelo juiz de primeira instância das condições a que a aplicação dessa disposição está sujeita (v., neste sentido, Acórdão de 19 de fevereiro de 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento, C‑308/07 P, EU:C:2009:103, n.° 36, e Despacho de 3 de março de 2021, CF e o./Comissão, C‑403/20 P, EU:C:2021:156, n.° 70).

19 Ora, no caso em apreço, basta observar que a recorrente se limita a criticar o facto de o Tribunal Geral ter recorrido à via do despacho fundamentado, sem evocar de nenhum modo as condições de aplicação deste artigo 126.° nem pôr em causa a interpretação que o Tribunal Geral fez do referido artigo no despacho recorrido. Assim, a recorrente não demonstra em que medida é que o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar‑se suficientemente esclarecido pelos documentos dos autos que lhe tinham sido submetidos. Além disso, há que assinalar que a existência de uma decisão judicial anterior relativa ao mesmo litígio entre as mesmas partes não é um requisito prévio da aplicação do artigo 126.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.

20 Daqui resulta que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.

Quanto ao segundo fundamento

Argumentos das partes

21 A recorrente considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir, nos n.os 31 a 36 do despacho recorrido, que a Comissão tinha razão ao declarar que o Regime III, conforme aplicado, conferia uma vantagem seletiva aos seus beneficiários. Segundo a recorrente, o Regime III tem caráter geral e faz parte da lógica e economia geral do sistema fiscal da RAM, pelo que não implica uma vantagem seletiva para as empresas ali registadas.

22 Por um lado, a recorrente considera que o Tribunal Geral concluiu erradamente, nos n.os 31 a 33 do despacho recorrido, que as vantagens fiscais previstas no Regime III apresentavam caráter seletivo, uma vez que só podiam delas beneficiar as sociedades registadas na ZFM, com exclusão das que exercem determinadas atividades económicas taxativamente enumeradas que figuram numa lista anexa à Decisão de 2007, a saber todas as atividades de intermediação financeira e de seguros, as atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo».

23 Segundo a recorrente, a mera exclusão de duas categorias de serviços de um regime de benefícios fiscais não pode ter como efeito necessário a qualificação desse regime como seletivo. Pelo contrário, conforme resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma medida da qual beneficia apenas um setor de atividade ou uma parte das empresas desse setor só será seletiva se, no quadro de um regime jurídico dado, essa medida tiver por efeito beneficiar certas empresas em relação a outras que pertencem a outros setores ou ao mesmo setor e que, à luz do objetivo prosseguido por esse regime, se encontrem numa situação factual e jurídica comparável (Acórdãos de 21 de dezembro de 2016, Comissão/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, n.° 58, e de 20 de dezembro de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Comissão, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, n.° 61).

24 A recorrente esclarece que o objetivo prosseguido pela criação da ZFM é o desenvolvimento económico da RAM, enquanto região ultraperiférica e insular. Ora, as atividades de intermediação financeira e de seguros, bem como as atividades do tipo «serviços intragrupo» não contribuem de modo algum para esse objetivo, na medida em que pouco acrescentam ao desenvolvimento de uma região, e, pelo menos no que respeita aos serviços de intermediação financeira e de seguros, enfrentam uma concorrência que vai muito para além do local onde são exercidas. Por esta razão, não há que considerar que essas atividades estejam numa situação factual e jurídica comparável à das demais atividades.

25 Por outro lado, a recorrente alega que o Tribunal Geral declarou erradamente, no n.° 35 do despacho recorrido, que o facto de as empresas registadas no território da RAM, mas fora da ZFM, não poderem beneficiar do Regime III seria suficiente para demonstrar o caráter seletivo deste último.

26 Esclarece que o Regime III não estabeleceu uma diferenciação entre empresas, em derrogação do sistema de tributação aplicável na RAM. Por um lado, o tratamento diferenciado conferido às empresas, cuja situação é manifestamente diferente das restantes empresas no que se refere ao objetivo intrínseco prosseguido pelo sistema fiscal da RAM e às exigências que lhes são feitas, não constitui uma verdadeira derrogação ao regime fiscal aplicável na RAM. Por outro lado, o Regime III integra a economia geral da RAM, e visa prosseguir objetivos políticos que justificam um tratamento particular das empresas que cumpriam os critérios estipulados pelo Regime da ZFM. Com efeito, o referido regime teve como efeito a aplicação de uma melhoria da situação fiscal a empresas que observassem determinados critérios e obrigações e que, sobretudo, contribuíssem para os objetivos da criação da ZFM, designadamente diversificar a estrutura económica regional e criar condições de competitividade à escala internacional e, assim, contribuir decisivamente para o desenvolvimento económico e social da RAM, através da diversificação e modernização da respetiva estrutura produtiva de bens e serviços.

27 No que respeita à admissibilidade do segundo fundamento, a recorrente alega que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não procura reabrir o debate sobre quaisquer questões de facto. Em contrapartida, contesta a apreciação jurídica destes factos feita pelo Tribunal Geral, nomeadamente ao ter considerado, no n.° 33 do despacho recorrido, que as vantagens fiscais previstas no Regime III apresentavam caráter seletivo, uma vez que este era suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções relativamente a outras que se encontram, à luz do objetivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável e que estão sujeitas a um tratamento diferenciado que pode, em substância, ser qualificado de discriminatório.

28 Além disso, no que respeita ao argumento da Comissão segundo o qual este fundamento constitui um pedido de reexame da petição apresentada no Tribunal Geral, a recorrente responde que é certo que nessa petição desenvolveu um raciocínio detalhado sobre as razões pelas quais considerava que as sociedades registadas na ZFM não beneficiavam de uma vantagem seletiva, ao expor a sua posição quanto aos erros cometidos pelo Tribunal Geral no Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, EU:T:2022:567). No entanto, não é menos verdade que, nos n.os 34 a 36 do despacho recorrido, o Tribunal Geral se limitou a reproduzir o n.° 58 desse acórdão, pelo que a recorrente reiterou, no seu recurso, os seus argumentos anteriores para sublinhar os erros que viciavam a apreciação do Tribunal Geral.

29 A Comissão considera que este fundamento deve ser julgado improcedente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

30 Em primeiro lugar, no que respeita à alegação da recorrente, resumida nos n.os 22 a 24 do presente acórdão e mediante a qual contesta a apreciação que consta dos n.os 31 a 33 do despacho recorrido, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma medida de que beneficia apenas um setor de atividade ou uma parte das empresas desse setor não é necessariamente seletiva e que só o é se, no âmbito de um dado regime jurídico, tiver por efeito beneficiar certas empresas em relação a outras pertencentes a outros setores ou ao mesmo setor e que se encontrem, tendo em conta o objetivo prosseguido por esse regime, numa situação factual e jurídica comparável (Acórdão de 14 de dezembro de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group e Comissão, C‑693/21 P e C‑698/21 P, EU:C:2023:989, n.° 71 e jurisprudência referida).

31 Para demonstrar que as empresas que exercem atividades de intermediação financeira e de seguros, atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como atividades do tipo «serviços intragrupo» não se encontram numa situação factual e jurídica comparável aos beneficiários do Regime III pelo facto de essas atividades não contribuírem para o objetivo principal desse regime, a recorrente faz, em seguida, referência ao objetivo prosseguido pela criação da ZFM, a saber o desenvolvimento económico da RAM, enquanto região ultraperiférica e insular.

32 Ora, independentemente da questão de saber se o objetivo do desenvolvimento económico da RAM, enquanto região ultraperiférica e insular, é um objetivo prosseguido pelo Regime III, não se pode deixar de observar que não se trata de um objetivo do sistema de referência que este vem derrogar, a saber o regime do IRC, seja este definido nos limites do território nacional ou regional.

33 Por conseguinte, na medida em que, como resulta da jurisprudência referida no n.° 30 do presente acórdão no que respeita ao requisito relativo à vantagem seletiva, as derrogações ao sistema de referência devem ser examinadas à luz do objetivo prosseguido por este último, e não à luz da medida fiscal derrogatória, a recorrente, com a sua argumentação resumida nos n.os 22 a 24 do presente acórdão, não demonstrou que o Tribunal Geral tenha cometido um erro de direito quando considerou, nos n.os 31 a 33 do despacho recorrido, que a Comissão tinha razão ao considerar que o Regime III, conforme aplicado, conferia, tendo em conta as atividades taxativamente enumeradas cujo exercício dá direito à redução do IRC, uma vantagem seletiva aos seus beneficiários.

34 Em segundo lugar, no que toca à alegação da recorrente, resumida nos n.os 25 e 26 do presente acórdão e mediante a qual ela contesta a apreciação que consta do n.° 35 do despacho recorrido, de que «o facto de as empresas registadas no território da RAM, mas fora da ZFM, não poderem beneficiar do referido regime é suficiente para demonstrar o caráter seletivo deste último e para privar de fundamento a alegação da [...] recorrente, quanto à falta de fundamentação da decisão [controvertida] no que respeita a este ponto», há que recordar que, por força do artigo 256.° TFUE e do artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o recurso de uma decisão do Tribunal Geral é limitado às questões de direito. Por conseguinte, o Tribunal Geral tem competência exclusiva para apurar e apreciar os factos pertinentes, assim como para apreciar os elementos de prova. A apreciação destes factos e destes elementos de prova não constitui, assim, exceto em caso de desvirtuação, uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral. Essa desvirtuação deve resultar de forma manifesta dos documentos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (Acórdão de 21 de outubro de 2021, Parlamento/UZ, C‑894/19 P, EU:C:2021:863, n.° 46 e jurisprudência referida).

35 Assim, essa desvirtuação pressupõe que o Tribunal Geral tenha excedido manifestamente os limites de uma apreciação razoável dos elementos de prova. A este respeito, não basta demonstrar que um documento pode ser objeto de interpretação diferente da adotada pelo Tribunal Geral (Acórdão de 28 de janeiro de 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Comissão, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, n.° 44). Em contrapartida, incumbe ao recorrente indicar de forma precisa os elementos que considera terem sido desvirtuados pelo Tribunal Geral e demonstrar os erros de análise que, segundo a sua apreciação, terão conduzido a essa desvirtuação (Acórdão de 28 de outubro de 2021, Vialto Consulting/Comissão, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, n.° 59 e jurisprudência referida).

36 No caso em apreço, a apreciação feita pelo Tribunal Geral a respeito do Regime III não revela nenhuma desvirtuação que resulte de forma manifesta dos documentos dos autos, pelo que esta alegação deve ser julgada inadmissível. Além disso, importa precisar que a recorrente se limita, novamente, a fazer referência ao objetivo prosseguido pela criação da ZFM, que não constitui, no entanto, como resulta do n.° 32 do presente acórdão, o sistema de referência, necessário para determinar a seletividade de uma medida de auxílio.

37 Nestas condições, há que julgar o segundo fundamento parcialmente improcedente e parcialmente inadmissível.

Quanto ao terceiro fundamento

Argumentos das partes

38 Em primeiro lugar, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando considerou, nos n.os 49 e 54 a 60 do despacho recorrido, que o requisito, previsto nas Decisões de 2007 e de 2013, segundo o qual as reduções do IRC concedidas no âmbito do Regime III só podiam incidir sobre os lucros resultantes de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira» não podia ser interpretado no sentido de que visava atividades realizadas fora da RAM, mesmo que por sociedades registadas na ZFM, e que todas as derrogações ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devem ser objeto de interpretação estrita.

39 Primeiro, a recorrente alega que a interpretação adotada pelo Tribunal Geral choca com a lógica e dinâmica concorrencial das empresas em mercados globais e abertos, na medida em que a atividade e os correspondentes lucros de uma empresa registada na ZFM dificilmente podem ser limitados à RAM, a qual configura um mercado de dimensão reduzida. Assim, para avaliar se empresas realizaram as suas atividades efetiva e materialmente na RAM, teria sido necessário observar critérios mais amplos, incluindo o local onde são tomadas as decisões e a contribuição global das empresas para o desenvolvimento económico da RAM, que é, afinal, o objetivo para a concessão de auxílios ao funcionamento a regiões ultraperiféricas, nos termos do artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE.

40 Segundo, a recorrente considera que o Tribunal Geral deveria tido em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o «centro dos interesses principais» de uma empresa, que confere um auxílio interpretativo útil ao requisito de «atividades efetiva e materialmente realizadas na região» (Acórdão de 2 de maio de 2006, Eurofood IFSC, C‑341/04, EU:C:2006:281, n.° 34). Além disso, o Tribunal Geral viola a liberdade de estabelecimento e de circulação de pessoas, serviços e capitais, ao limitar a concessão dos auxílios previstos no Regime III a atividades estritamente desenvolvidas na RAM. Mesmo que a interpretação do Tribunal Geral não impeça legalmente as empresas registadas na ZFM de exercerem atividades fora da RAM, tem necessariamente esse efeito na prática, tornando essas atividades mais onerosas em prejuízo do desenvolvimento dessas empresas.

41 Terceiro, a recorrente sustenta que uma simples compensação dos custos adicionais que resultam estritamente da situação ultraperiférica não favorece os investimentos. Com efeito, não é possível dissociar esses custos adicionais dos custos de exploração suportados tendo em conta as atividades exercidas fora da RAM, na medida em que estes últimos estão intrinsecamente ligados à atividade da empresa na RAM, sendo complementares das atividades exercidas na RAM e não um departamento e/ou atividade autónomo. Além disso, a reduzida dimensão da economia regional constitui um entrave em si mesmo ao desenvolvimento das empresas, apenas passível de ser ultrapassado se as atividades que extravasam as fronteiras da RAM também puderem ser apoiadas.

42 Em segundo lugar, a recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral fez uma interpretação errada do requisito relativo à criação ou à manutenção de empregos. Entende que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando considerou, no n.° 65 do acórdão recorrido, que o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do Regime III. Além disso, segundo a recorrente, o Tribunal Geral considerou, erradamente, nos n.os 68 e 69 desse despacho, que a Comissão tinha razão ao considerar que a República Portuguesa estava obrigada a adotar a metodologia de definição dos postos de trabalho em equivalente a tempo inteiro (ETI) e em unidades de trabalho anuais (UTA), que figura nas Orientações de 2007.

43 Por um lado, a recorrente considera que a interpretação adotada pelo Tribunal Geral é excessivamente estrita e impossibilita qualquer tipo de controlo efetivo por parte da República Portuguesa na implementação do Regime III. Com efeito, só as regras nacionais aplicáveis em matéria de laboral eram aplicáveis, e não a definição dos postos de trabalho em equivalente a tempo inteiro (ETI) e em unidades de trabalho anuais (UTA) que, na prática, foram as únicas admitidas pela Comissão.

44 Por outro lado, a recorrente salienta que, atentas as próprias características de uma região ultraperiférica e dos mercados em que se insere, é errado considerar que os postos de trabalho relevantes tivessem de ser sempre inteira e exclusivamente desenvolvidos na RAM. Nada deveria obstar a que um trabalhador residente na RAM, que preenchesse um determinado posto de trabalho de uma sociedade instalada na ZFM, passasse mais tarde a trabalhar fora da RAM, mas sempre para a mesma sociedade. Tal circunstância não deveria, de facto, implicar que a sociedade em questão deixasse de se qualificar para a concessão dos benefícios fiscais previstos no Regime III. Seria, aliás, uma interpretação altamente prejudicial não só para as sociedades instaladas na ZFM, mas também para os seus trabalhadores, que se veriam limitados nas suas possibilidades de mobilidade.

45 No que respeita à admissibilidade do terceiro fundamento, a recorrente alega, antes de mais, que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não se limitou a reproduzir os argumentos invocados perante o Tribunal Geral. Com efeito, os seus argumentos devem ser apreciados de maneira global tendo em conta o facto de ter demonstrado os erros de direito contidos no despacho recorrido, a saber, os erros de interpretação expostos nos n.os 39 a 41 do presente acórdão.

46 Em seguida, em resposta à Comissão, que sustenta que alguns dos argumentos que figuram no presente recurso são imprecisos e não foram invocados em primeira instância, a recorrente salienta que esses argumentos, referidos no n.° 40 do presente acórdão, foram invocados perante o Tribunal Geral. Com efeito, no n.° 117 da petição que lhe foi apresentada, já tinha feito referência à dinâmica concorrencial das empresas em mercados globais, pelo que, com a sua referência ao «centro de atividades principais», a recorrente pretendia demonstrar que o direito e a jurisprudência da União oferecem critérios para uma interpretação que permite a consideração de atividades desenvolvidas fora da RAM. Não apresentou, pois, um argumento novo na fase do presente recurso, tendo sim ampliado o argumento apresentado em primeira instância, em resposta ao despacho recorrido. A recorrente acrescenta que a referência à violação dos princípios da liberdade de estabelecimento e de circulação de pessoas, serviços e capitais não é mais do que um corolário da crítica à interpretação do Tribunal Geral e, portanto, do fundamento apresentado. Também não é verdade que a recorrente queira pôr em causa as Decisões de 2007 e de 2013, dado que contesta, na realidade, a interpretação que delas é feita pela decisão controvertida.

47 Por outro lado, com o argumento referido no n.° 41 do presente acórdão, a recorrente não pede uma reapreciação de quaisquer factos, mas a fiscalização da sua subsunção ao direito pelo Tribunal Geral.

48 Por último, no que respeita à admissibilidade dos seus argumentos relativos à «criação e à manutenção de postos de trabalho na Madeira», a recorrente alega que indicou precisamente, nos n.os 78 a 80 do presente recurso, o erro de direito cometido no despacho recorrido, a saber, os números deste que lhe parecem problemáticos, explicando as razões pelas quais entende que o Tribunal Geral deveria ter tomado uma decisão diferente.

49 A Comissão considera que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

50 Com a primeira parte do terceiro fundamento, a recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral interpretou erradamente o requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC.

51 Há que recordar, a título preliminar, que, de acordo com os requisitos decorrentes do artigo 256.° TFUE, do artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, bem como do artigo 168.°, n.° 1, alínea d), e do artigo 169.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, um recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão ou despacho cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos que sustentam especificamente esse pedido, sob pena de inadmissibilidade do recurso ou do fundamento em causa (v., neste sentido, Acórdão de 23 de novembro de 2021, Conselho/Hamas, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, n.° 50 e jurisprudência referida).

52 Mais concretamente, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não responde a estas exigências e deve ser julgado inadmissível um fundamento cuja argumentação não é suficientemente clara e precisa para permitir ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização da legalidade, designadamente porque os elementos essenciais em que o fundamento se baseia não decorrem de forma suficientemente coerente e compreensível do texto do recurso, o qual se encontra formulado de modo obscuro e ambíguo a esse respeito. O Tribunal de Justiça declarou igualmente que deve ser julgado manifestamente inadmissível um recurso desprovido de estrutura coerente, que se limita a afirmações gerais e não contém indicações precisas relativas aos aspetos da decisão impugnada afetados por um erro de direito (v., neste sentido, Acórdão de 15 de dezembro de 2022, Picard/Comissão, C‑366/21 P, EU:C:2022:984, n.° 53 e jurisprudência referida). Também não cumpre esse requisito o recurso que, sem sequer incluir uma argumentação especificamente destinada a identificar o erro de direito que pretensamente vicia o acórdão recorrido, se limita a reproduzir os fundamentos e argumentos já apresentados no Tribunal Geral. Com efeito, esse recurso constitui, na verdade, um pedido de simples reanálise da petição apresentada no Tribunal Geral, o que escapa à competência do Tribunal de Justiça (Acórdão de 15 de julho de 2021, DK/SEAE, C‑851/19 P, EU:C:2021:607, n.° 32 e jurisprudência referida).

53 Em primeiro lugar, no que respeita às alegações da recorrente, resumidas nos n.os 39 e 41 do presente acórdão e através das quais contesta a apreciação efetuada nos n.os 49, 54 a 57, bem como nos n.os 59 e 60 do despacho recorrido, de que resulta, nomeadamente, no n.° 57 desse despacho, que «a razão de ser dos auxílios regionais ao funcionamento para as regiões ultraperiféricas consiste em compensar os custos adicionais suportados pelas empresas nessas regiões devido às desvantagens que afetam estas últimas, [o que] implica que apenas as atividades afetadas pelas desvantagens e, por conseguinte, os custos adicionais específicos dessas regiões devem ser suscetíveis de beneficiar desses auxílios ao funcionamento», há que observar que a recorrente não indica, de modo algum, as regras de direito que entende terem sido violadas pelo Tribunal Geral. Limita‑se, na realidade, a requerer uma nova apreciação dos factos e dos elementos de prova, o que escapa, por força da jurisprudência referida no n.° 52 do presente acórdão, à competência do Tribunal de Justiça na fase de recurso. Consequentemente, esta argumentação deve ser julgada inadmissível.

54 Em todo o caso, há que precisar que a argumentação da recorrente assenta no pressuposto errado de que o Tribunal Geral exigiu que toda a atividade empresarial e todos os postos de trabalho se limitassem ao território ultraperiférico da RAM para obter os auxílios previstos no Regime III. Ora, contrariamente a esta argumentação, a obrigação de as empresas que pretendem beneficiar desses auxílios respeitarem a limitação do âmbito de aplicação desse regime não impede os seus beneficiários de investirem no estrangeiro, de prosseguirem uma atividade internacional nem de exercerem atividades ou de empregarem pessoal fora da RAM, mas visa apenas garantir que os lucros realizados pelas empresas registadas na ZFM, que decorrem de atividades exercidas fora da RAM, não possam servir de base ao cálculo dos auxílios ao abrigo do referido regime, uma vez que essas atividades não são afetadas pelos custos adicionais que oneram as atividades económicas exercidas na RAM.

55 Em segundo lugar, no que respeita às alegações da recorrente, resumidas no n.° 40 do presente acórdão, importa salientar, primeiro, que a jurisprudência do Tribunal de Justiça por ela invocada (Acórdão de 2 de maio de 2006, Eurofood IFSC, C‑341/04, EU:C:2006:281) diz respeito a regras do direito da União relativas aos processos de insolvência. Ora, esta jurisprudência é irrelevante para apreciar o alcance de decisões da Comissão que autorizam um regime de auxílios. Por conseguinte, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter violado a referida jurisprudência no despacho recorrido.

56 Segundo, no que respeita à alegada violação das liberdades de estabelecimento, circulação de pessoas, de serviços e de capitais, basta constatar que a recorrente se limita a invocar considerações de natureza geral, sem identificar o erro de direito de que entende padecer o despacho recorrido, pelo que esta alegação deve ser julgada inadmissível, em aplicação da jurisprudência recordada no n.° 51 do presente acórdão.

57 Com a segunda parte do terceiro fundamento, a recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral procedeu a uma interpretação errada do requisito relativo à criação ou à manutenção dos empregos.

58 Em primeiro lugar, no que respeita à alegação da recorrente, resumida no n.° 43 do presente acórdão, basta observar que a mesma visa pôr em causa a constatação efetuada pelo Tribunal Geral, nos n.os 68 e 69 do despacho recorrido, no âmbito da sua apreciação soberana dos factos, segundo a qual a obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho, que se impõe unicamente para efeitos da apreciação da compatibilidade do Regime III e da boa execução das Decisões de 2007 e de 2013, não colide com o direito português, na medida em que esta obrigação não impede a tomada em consideração de todos os tipos de relações de trabalho por este previstas, sem que a recorrente tenha invocado nem demonstrado nenhuma desvirtuação. Por conseguinte, há que julgar esta alegação inadmissível.

59 Em segundo lugar, quanto à alegação resumida no n.° 44 do presente acórdão, que diz respeito à alegada inobservância das características próprias da região ultraperiférica da RAM, não se pode deixar de observar que a recorrente não indica de forma precisa os elementos criticados do despacho recorrido nem desenvolve nenhum argumento jurídico que sustente especificamente esta afirmação, pelo que esta alegação e, por conseguinte, a segunda parte do terceiro fundamento são inadmissíveis, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.° 51 do presente acórdão. Além disso, a este respeito, há que observar que a argumentação da recorrente assenta no pressuposto de que o Tribunal Geral exigiu que toda a atividade empresarial e todos os postos de trabalho de uma empresa registada na RAM se limitassem ao território ultraperiférico desta, o que é errado pelas razões evocadas no n.° 54 do presente acórdão.

60 Nestas condições, há que julgar o terceiro fundamento parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.

Quanto ao quarto fundamento

Argumentos das partes

61 Em primeiro lugar, a recorrente sustenta que o Tribunal Geral rejeitou erradamente, nos n.os 79 e 80 do despacho recorrido, o fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima, na medida em que, por um lado, o Regime III foi notificado à Comissão e por esta aprovado pela Decisão de 2007, e, por outro, as autoridades portuguesas estavam obrigadas a apresentar‑lhe relatórios anuais sobre a aplicação desse regime, pelo que os beneficiários deste último tinham uma confiança legítima na regularidade do auxílio recebido e não tinham qualquer razão para duvidar da conformidade do processo, diferentemente dos casos de auxílios ilegais em que não houve nenhuma notificação à Comissão.

62 Por conseguinte, é errado afirmar que a falta de notificação do Regime III, conforme aplicado, impede os beneficiários de terem uma confiança legítima na legalidade dos auxílios recebidos, tanto mais que esse regime, na sua globalidade, reproduziu as condições dos Regimes I e II anteriormente existentes e também notificados.

63 Em segundo lugar, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu, nos n.os 87, 88, 90 a 92 e 97 do despacho recorrido, um erro de direito ao considerar que os períodos de inação da Comissão não eram de molde a permitir a invocação do princípio da segurança jurídica pelos beneficiários do Regime III.

64 A recorrente considera que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou, a Comissão retardou longamente o exercício das suas competências, o que constitui uma violação do princípio da segurança jurídica. Em especial, a sucessiva aprovação de regimes de auxílios para a ZFM, a saber, os Regimes I a III, criou a convicção no espírito dos beneficiários desses regimes da legalidade dos auxílios concedidos com base nos mesmos. Além disso, o Tribunal Geral cometeu um erro ao concluir que o tempo decorrido entre a aprovação do Regime III em 2007 e a primeira solicitação de informações às autoridades portuguesas, em 2015, não podia ser considerado irrazoável, tal como o período de três anos e quatro meses entre essa primeira solicitação e a decisão de dar início ao procedimento formal, bem como o período de quase 29 meses entre essa decisão e a decisão controvertida. Adicionalmente, os beneficiários do Regime III permaneceram na ignorância sobre as reservas da Comissão até 15 de março de 2019, ou seja, 12 anos após a adoção da Decisão de 2007, apesar de essa decisão prever a apresentação de relatórios anuais sobre a aplicação dos auxílios previstos no Regime III, o que permitia à Comissão verificar se haviam sido cumpridas todas as condições estabelecidas na referida decisão. A recorrente sustenta que, contrariamente ao que considerou o Tribunal Geral, o Acórdão de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão (223/85, EU:C:1987:502), é pertinente no caso em apreço, uma vez que o auxílio em causa nesse processo dizia respeito a um setor que há largos anos beneficiava de auxílios autorizados pela Comissão e que a recorrente no referido processo tinha razoavelmente podido acreditar que já não haveria objeções ao auxílio.

65 Em terceiro lugar, a recorrente salienta que o Tribunal Geral rejeitou erradamente, nos n.os 104 a 109 do despacho recorrido, o fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade segundo o qual a recorrente sustentava que não deveria ser obrigada a restituir os auxílios recebidos até à publicação da decisão de dar início ao procedimento formal, data em que tomou conhecimento das reservas da Comissão. Com efeito, o histórico de regimes que antecederam o Regime III e a atuação da Comissão entre a aprovação desse regime e a adoção da decisão controvertida foi de molde a criar a firme convicção nos beneficiários desses auxílios que estes eram legais e compatíveis com o mercado interno. Assim, não poderia ser exigido a um operador diligente que antecipasse ou sequer suspeitasse da existência da existência de dúvidas da Comissão quanto à compatibilidade do Regime III com o mercado interno. A ordem de recuperação dos referidos auxílios é desproporcionada, pelo menos no que respeita àqueles recebidos antes da publicação da decisão de dar início ao procedimento formal.

66 A Comissão considera que o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

67 Por meio do quarto fundamento, a recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral violou os princípios da proteção da confiança legítima, da segurança jurídica e da proporcionalidade, na medida em que confirmou a necessidade de recuperar os auxílios declarados ilegais e incompatíveis.

68 Ora, embora tenha formalmente alegado a existência de erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral, a recorrente convida, na realidade, o Tribunal de Justiça a reexaminar a apreciação dos factos que o Tribunal Geral efetuou nos n.os 81 a 84, 89 a 100, e 107 e 108 do despacho recorrido, sem, todavia, sustentar que o Tribunal Geral desvirtuou esses factos. Assim, de acordo com a jurisprudência constante recordada no n.° 34 do presente acórdão, esta apreciação escapa à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral. Consequentemente, o quarto fundamento é inadmissível.

69 Por outro lado, há que observar que resulta da jurisprudência que, quando um auxílio é, como no caso em apreço, executado sem ter sido previamente notificado à Comissão, sendo assim ilegal por força do artigo 108.°, n.° 3, TFUE, o beneficiário do auxílio não pode ter, nesse momento, uma confiança legítima na regularidade da sua concessão (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.° 361). Ora, a recorrente não contesta a consideração tecida pelo Tribunal Geral, nos n.os 70 e 71 do despacho recorrido, segundo a qual os auxílios foram pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, e que, por isso, como foi referido nos n.os 41 e 81 do despacho recorrido, foram pagos em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE. Além disso, conforme resulta das observações que figuram nos n.os 50 a 60 do presente acórdão relativas ao terceiro fundamento, as contestações da recorrente a respeito das considerações feitas pelo Tribunal Geral nos n.os 63 e 69 do despacho recorrido, das quais resulta que a Comissão não cometeu um erro ao considerar que o Regime III, conforme aplicado, violava as Decisões de 2007 e de 2013, foram julgadas improcedentes.

70 Não tendo sido acolhido nenhum dos fundamentos invocados pela recorrente em apoio do seu recurso, há que negar‑lhe provimento na íntegra.

Quanto às despesas

71 Nos termos do artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o Tribunal de Justiça negar provimento ao recurso, decide sobre as despesas.

72 Em conformidade com o artigo 138.°, n.° 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recurso por força do artigo 184.°, n.° 1, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

73 Tendo a Comissão pedido a condenação da recorrente e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A AFG, S. A. (Zona Franca da Madeira), é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de novembro de 2025.

* Língua do processo: português.