Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-13/17

1.

O pedido de decisão prejudicial submetido pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) tem por objeto a interpretação do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1223/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativo aos produtos cosméticos ( 2 ), de forma inédita ( 3 ). Esta disposição estabelece as qualificações exigidas ao avaliador da segurança de tal produto ( 4 ), que consistem quer num «curso universitário teórico e prático, em farmácia, toxicologia, medicina ou disciplina semelhante» quer num «curso reconhecido como equivalente por um Estado‑Membro».

2.

O presente reenvio prejudicial insere‑se no âmbito de um recurso de anulação do decreto relativo à qualificação profissional dos avaliadores da segurança dos produtos cosméticos para a saúde humana que foi adotado em 25 de fevereiro de 2015 pelos ministros que são partes recorridas no processo principal ( 5 ) (a seguir «decreto controvertido»). Através deste decreto, o legislador francês definiu as formações que reconheceu como «equivalentes» na aceção do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009, referindo apenas os títulos emitidos no Espaço Económico Europeu («EEE»), e incluindo, nomeadamente, os diplomas de veterinário e de estudos de ecotoxicologia.

3.

O órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça, por um lado, sobre a questão de saber se o reconhecimento da equivalência de formações a que um Estado‑Membro pode proceder em aplicação do referido artigo 10.o, n.o 2, diz exclusivamente respeito formações ministradas em Estados terceiros à União Europeia. Por outro, pergunta se um Estado‑Membro pode determinar as disciplinas consideradas «semelhantes» à farmácia, à toxicologia ou à medicina, na aceção desta mesma disposição e, em caso de resposta afirmativa, segundo que critérios pode fazê‑lo.

4.

Conforme consta dos considerandos 1 e 69 do Regulamento n.o 1223/2009, este procedeu à reformulação da Diretiva 76/768/CEE, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes aos produtos cosméticos ( 6 ), que substituiu.

5.

Nos termos do considerando 4 do Regulamento n.o 1223/2009, este «harmoniza de forma exaustiva as normas aplicáveis na Comunidade a fim de estabelecer um mercado interno dos produtos cosméticos, assegurando em simultâneo um elevado nível de proteção da saúde humana».

6.

O considerando 19 deste regulamento estabelece que as informações que devem ser disponibilizadas às autoridades competentes incluem «[e]m especial […] um relatório de segurança do produto cosmético que demonstre que se realizou uma avaliação de segurança».

7.

O seu artigo 1.o, sob a epígrafe «Âmbito e objetivo», prevê que este «regulamento estabelece as normas que os produtos cosméticos disponíveis no mercado devem cumprir a fim de garantir o funcionamento do mercado interno e um elevado nível de proteção da saúde humana».

8.

Nos termos do artigo 10.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Avaliação da segurança»:

«1. A fim de demonstrar que os produtos cosméticos estão conformes com o artigo 3.o, antes de os colocar no mercado, a pessoa responsável deve certificar‑se de que foram submetidos a uma avaliação da segurança com base nas informações relevantes e que foi estabelecido, nos termos do anexo I, um relatório de segurança dos produtos cosméticos.

[…]

A Comissão, em estreita cooperação com todos os interessados, aprova as orientações adequadas que permitam às empresas, em particular às pequenas e médias empresas, cumprir os requisitos estabelecidos no anexo I. Essas orientações são aprovadas pelo procedimento de regulamentação a que se refere o n.o 2 do artigo 32.o

2. A avaliação da segurança dos produtos cosméticos, tal como estabelecida na parte B do anexo I, deve ser efetuada por uma pessoa que possua um diploma ou outra prova formal de habilitações adquiridas com a conclusão de um curso universitário teórico e prático, em farmácia, toxicologia, medicina ou disciplina semelhante, ou de um curso reconhecido como equivalente por um Estado‑Membro.»

9.

O anexo I do Regulamento n.o 1223/2009 é relativo ao «relatório de segurança do produto cosmético». Na sua parte B, sob a epígrafe «Avaliação da segurança do produto cosmético», encontra‑se estabelecido, no n.o 4, que o referido relatório inclui, nomeadamente, o «[c]omprovativo das qualificações do avaliador da segurança».

10.

Este regulamento foi integrado no Acordo sobre o EEE (a seguir «Acordo EEE») pela Decisão do Comité Misto do EEE n.o 49/2013, de 5 de abril de 2013, que altera o anexo II (Regulamentação técnica, normas, ensaios e certificação) do referido acordo ( 7 ).

11.

O anexo da Decisão de Execução 2013/674/UE da Comissão, de 25 de novembro de 2013, relativa a orientações para aplicação do anexo I do Regulamento n.o 1223/2009 ( 8 ), estabelece, na sua secção 4.4, sob a epígrafe «Credenciais do avaliador e aprovação da parte B», o seguinte:

«O avaliador da segurança deve ser um profissional com os conhecimentos e a proficiência necessários para elaborar uma avaliação da segurança precisa, de acordo com o previsto nos requisitos em matéria de qualificação enunciados no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1223/2009. Esta secção do relatório de segurança do produto cosmético visa assegurar a satisfação deste requisito e a apresentação dos elementos comprovativos necessários.

[…]

Uma pessoa que tenha obtido as suas qualificações num país terceiro pode atuar como avaliador de segurança, desde que tenha concluído “um curso reconhecido como equivalente [a] (um curso universitário teórico e prático, em farmácia, toxicologia, medicina ou disciplina semelhante) por um Estado‑Membro”.

Deve ser fornecida prova das qualificações do avaliador de segurança (isto é, mediante apresentação de cópia do diploma e, se for caso disso, de prova de equivalência) previstas no artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1223/2009.»

12.

Nos termos do artigo L. 5131‑2, terceiro parágrafo, do code de la santé publique (Código da Saúde Pública) ( 9 ), «[a]s pessoas qualificadas encarregadas da avaliação da segurança devem possuir a formação universitária prevista no artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1223/2009, ou uma formação equivalente que figure numa lista elaborada por decreto dos ministros da saúde, da indústria e do ensino superior, ou uma formação reconhecida como equivalente por um Estado‑Membro da União Europeia».

13.

O decreto controvertido ( 10 ) tem por objeto, nos termos do seu preâmbulo, a «definição das formações reconhecidas como equivalentes aos diplomas de médico, farmacêutico e toxicologista exigidos para os avaliadores da segurança dos produtos cosméticos para a saúde humana». Nos termos do artigo 1.o deste decreto, «[a] lista das formações reconhecidas como equivalentes à formação universitária prevista no artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1223/2009 e no artigo L. 5131‑2 do code de la santé publique é fixada em anexo», da seguinte forma:

«1. Diploma francês de doutoramento em medicina veterinária, diploma de licenciatura em medicina veterinária ou um dos diplomas, certificados ou títulos em medicina veterinária emitidos por outros Estados‑Membros da União Europeia, pelos Estados Partes no Acordo [EEE] ou pela Confederação Suíça.

2. Diploma nacional de doutoramento francês ou um dos diplomas, certificados ou títulos de nível comparável ao doutoramento francês emitidos pelos outros Estados‑Membros da União Europeia, pelos Estados Partes no Acordo [EEE] ou pela Confederação Suíça, comprovativos dos trabalhos de investigação no campo da toxicologia ou da ecotoxicologia.

3. Diploma nacional de mestrado francês ou um dos diplomas, certificados ou títulos emitidos pelos outros Estados‑Membros da União Europeia, pelos Estados Partes no Acordo [EEE] ou pela Confederação Suíça, reconhecidos, pelo Estado que o emite, de nível de mestrado (conferindo 120 créditos europeus ECTS após um primeiro diploma que confere, por sua vez, 180 créditos ECTS). Este diploma, certificado ou título deve, além disso, permitir justificar, pelo menos, 60 créditos europeus ECTS validados no domínio da toxicologia ou da ecotoxicologia e no domínio da avaliação dos riscos.

4. Diploma de estudos aprofundados (DEA) em toxicologia ou em ecotoxicologia.

5. Diploma de estudos superiores especializados (DESS) em toxicologia ou em ecotoxicologia.»

14.

Resulta dos elementos dos autos que a Fédération des entreprises de la beauté (a seguir «FEBEA») é uma organização profissional que tem mais de 300 empresas afiliadas que atuam no setor da cosmética em França.

15.

Em 4 de setembro de 2015, esta organização interpôs, no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), um recurso de anulação, por abuso de poder, do decreto controvertido e da decisão ministerial, de 10 de julho de 2015, que negou provimento ao recurso gracioso interposto deste decreto.

16.

Em apoio da sua petição, a FEBEA alega, entre outros fundamentos, que o decreto controvertido viola o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009, por um lado, na medida em que determina as disciplinas consideradas «semelhantes» à farmácia, à toxicologia ou à medicina, incluindo entre estas, nomeadamente, a ecotoxicologia, quando este regulamento não atribui tal competência aos Estados‑Membros, e, por outro, na medida em que reconhece a equivalência de formações ministradas na União, no EEE ou na Confederação Suíça, quando o reconhecimento da equivalência referido nesta disposição apenas pode respeitar às formações recebidas em Estados terceiros.

17.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009 remete para os Estados‑Membros a tarefa do reconhecimento das formações equivalentes aos diplomas e a outras provas formais de habilitações adquiridas com a conclusão de um curso universitário teórico e prático, em farmácia, toxicologia, medicina ou disciplina semelhante, que qualquer avaliador da segurança de um produto cosmético deve possuir.

18.

Ainda que a expressão «curso reconhecido como equivalente», que figura nesta disposição, só se refira às formações ministradas nos Estados aos quais este regulamento não é aplicável, como afirma a FEBEA, é possível considerar que a execução plena da referida disposição impõe, a fim de permitir o reconhecimento da equivalência dos cursos mencionados, que sejam previamente especificados tanto o conteúdo do conceito de «disciplinas semelhantes» como os níveis de qualificação exigidos para preencher os requisitos de tal regulamento.

19.

Neste contexto, por decisão de 16 de dezembro de 2016, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 12 de janeiro de 2017, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

20.

A FEBEA, o Governo francês e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Na audiência de 19 de outubro de 2017, todos estes apresentaram observações orais.

21.

O órgão jurisdicional de reenvio submete três questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça. A primeira é relativa ao conceito de «curso reconhecido como equivalente por um Estado‑Membro» que figura no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009, enquanto a segunda e a terceira respeitam ao conceito de «disciplina semelhante» à farmácia, à toxicologia ou à medicina, na aceção desta mesma disposição. Tendo em conta a semelhança de objeto que existe entre estas duas últimas questões, considero que devem ser apreciadas em conjunto.

22.

Com a primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio questiona o Tribunal de Justiça, em substância, sobre se o conceito de «curso reconhecido como equivalente por um Estado‑Membro», utilizado no referido artigo 10.o, n.o 2, deve ser interpretado no sentido de que se refere exclusivamente às formações ministradas em Estados terceiros à União.

23.

Resulta do processo nacional que, no âmbito do litígio no processo principal, a FEBEA alega que o decreto controvertido é ilegal, na medida em que reconhece a equivalência de diplomas obtidos, nomeadamente, na União ( 11 ), ao passo que este reconhecimento não é de modo algum necessário entre Estados‑Membros ( 12 ). A FEBEA defende uma posição semelhante no Tribunal de Justiça, alegando que tal intervenção nacional só é exigida em relação a uma pessoa que possua um diploma emitido num país terceiro, uma vez que esta apenas poderia exercer a atividade de avaliador da segurança dos produtos cosméticos na União se um dos Estados‑Membros tivesse aceitado a equivalência de tal diploma.

24.

Em contrapartida, o Governo francês alega que o reconhecimento da equivalência de formações a que os Estados‑Membros podem proceder em aplicação do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009 respeita às formações ministradas na União, sem prejuízo da possibilidade de cada um dos Estados‑Membros reconhecer, casuisticamente, a equivalência de formações recebidas em Estados terceiros por candidatos ao exercício da atividade de avaliação da segurança de produtos cosméticos.

25.

Com uma opinião semelhante, a Comissão considera, no essencial, que este tipo de reconhecimento não está abrangido pelo referido artigo 10.o, n.o 2, uma vez que a expressão «curso reconhecido como equivalente» que figura nesta disposição faz referência a formações distintas das formações universitárias, e não a formações recebidas em países terceiros, as quais podem ser casuisticamente reconhecidas pelos Estados‑Membros, em conformidade com a Diretiva 2005/36/CE ( 13 ), sem que este reconhecimento vincule os outros Estados‑Membros.

26.

É também esta a minha convicção, pelas seguintes razões.

27.

Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, decorre da exigência de aplicação uniforme do direito da União que, quando um ato da União não remete de forma expressa para o direito dos Estados‑Membros para efeitos da definição de um conceito específico, este deve ser objeto de uma interpretação autónoma, que o Tribunal de Justiça procurará efetuar tendo em conta não apenas os termos da disposição em causa mas igualmente o seu contexto e o objetivo prosseguido pela regulamentação de que faz parte ( 14 ).

28.

Em primeiro lugar, no que respeita à redação do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009, sublinho que esta disposição efetua uma distinção, em meu entender evidente, entre duas categorias de formações, comprovadas por um diploma ou outro título, que permitem a um indivíduo exercer a função relativa à avaliação da segurança dos produtos cosméticos, tal como exposta no anexo I, parte B, deste regulamento. Trata‑se, por um lado, de formações que foram expressamente referidas pelo legislador da União, nos seguintes termos: «um curso universitário teórico e prático, em farmácia, toxicologia, medicina ou disciplina semelhante» e, por outro, de formações não expressamente referidas mas que, não obstante, podem ser consideradas válidas, as quais exigem a intervenção dos Estados‑Membros sob a forma de um reconhecimento de equivalência, de acordo com a expressão seguinte: «um curso reconhecido como equivalente por um Estado‑Membro».

29.

A questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio suscita dúvidas sobre se a segunda destas categorias se refere unicamente às formações ministradas fora da União, como alega a FEBEA.

30.

A este respeito, constato que nada indica, nem no Regulamento n.o 1223/2009 nem, mais particularmente, no n.o 2 do seu artigo 10.o, que a expressão «curso reconhecido como equivalente» se refere apenas às formações recebidas em países terceiros. Com efeito, estas disposições não estabelecem qualquer distinção expressa em função do Estado onde estudou o avaliador da segurança dos produtos cosméticos. Ora, caso o legislador da União tivesse pretendido regular o problema específico da interação com os regimes de países terceiros a este respeito tê‑lo‑ia feito, inquestionavelmente, em termos bastante mais claros ( 15 ).

31.

À semelhança do Governo francês e da Comissão, considero que resulta da própria formulação e da lógica interna do referido artigo 10.o, n.o 2, que esta expressão final deve ser entendida no sentido de que respeita a um curso reconhecido como equivalente à primeira das duas categorias mencionadas, ou seja, equivalente a um curso universitário teórico e prático, obtido em farmácia, toxicologia, medicina ou disciplina semelhante ( 16 ). A Comissão fornece um exemplo, em meu entender correto, segundo o qual um Estado‑Membro pode, assim, reconhecer como equivalente uma formação obtida não na universidade, mas no ensino técnico ou médico superior. A redação aberta desta disposição permite ter em conta quer a grande diversidade das formações adequadas que já existem na União quer a evolução destas que ainda é possível.

32.

Em segundo lugar, considero que a interpretação que proponho, além de não ser contrariada, é inclusivamente corroborada por elementos relativos à origem da referida disposição.

33.

É certo que a FEBEA afirma que o Regulamento n.o 1223/2009 não põe em causa as regras que eram aplicáveis antes da sua entrada em vigor, decorrentes da Diretiva 76/768, pelo que o artigo 10.o, n.o 2, deste regulamento se refere igualmente a um diploma obtido num dos Estados‑Membros, que os avaliadores da segurança dos produtos cosméticos devem possuir, como sucedia no quadro do direito anterior ( 17 ). Acrescenta que um Estado‑Membro não teria de reconhecer a equivalência de qualificações obtidas nos outros Estados‑Membros.

34.

Todavia, considero, ao invés, que o teor das regras anteriores demonstra a tese contrária, segundo a qual o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009 abrange efetivamente as formações ministradas nos Estados‑Membros, uma vez que as referidas regras tinham unicamente como objeto os títulos «emitido[s] por uma autoridade competente de um Estado‑Membro» ( 18 ). Além disso, afigura‑se que o legislador, na reformulação da Diretiva 76/768 efetuada por este regulamento, decidiu não manter as disposições que até então regulavam a avaliação da segurança dos produtos cosméticos, como a FEBEA aparentemente afirma, mas introduzir alterações substanciais, precisamente para preencher as lacunas que a referida diretiva apresentava a este respeito ( 19 ).

35.

Por outro lado, o Governo francês alega, em meu entender corretamente, que resulta dos trabalhos legislativos que conduziram à adoção do referido artigo 10.o, n.o 2, que o objeto desta disposição consistia em definir critérios harmonizados de qualificações mínimas que permitam a cada Estado‑Membro determinar as formações exigidas para o exercício, no seu próprio território, da função relativa à avaliação da segurança dos produtos cosméticos, desde que não adote requisitos de formação suscetíveis de constituir discriminações entre nacionais dos Estados‑Membros.

36.

Com efeito, observo que a proposta da Comissão ( 20 ) precisava, em primeiro lugar, que esse avaliador devia possuir prova formal de habilitações adquiridas com a conclusão de um curso universitário ou um curso reconhecido como equivalente pelo Estado‑Membro em causa e, em segundo lugar, que este curso devia ter uma duração mínima de três anos e incluir uma parte teórica e uma parte prática, pelo menos numa das disciplinas referidas. No essencial ( 21 ), o enunciado inicial destes critérios foi mantido na versão final da disposição em questão e aparentemente confirma a interpretação segundo a qual o reconhecimento da equivalência prevista no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009 é relativo a formações de tipo não universitário, e não especificamente a formações ministradas em Estados terceiros.

37.

Em terceiro lugar, no que respeita ao contexto normativo em torno deste artigo 10.o, n.o 2, a FEBEA alega, por um lado, que o reconhecimento mútuo dos diplomas obtidos na União é objeto de uma harmonização distinta, nos termos do artigo 53.o TFUE, e que apenas o reconhecimento de diplomas obtidos fora da União é da competência dos Estados‑Membros, podendo, assim, ser deixado à apreciação discricionária de cada um deles. Todavia, sublinho que, nos termos do seu artigo 1.o, o Regulamento n.o 1223/2009 não tem por objeto regular o reconhecimento de diplomas, para favorecer a livre circulação de pessoas, mas «estabelece[r] as normas que os produtos cosméticos disponíveis no mercado devem cumprir», no âmbito da livre circulação de mercadorias.

38.

Por outro lado, a FEBEA invoca as orientações para aplicação do anexo I do Regulamento n.o 1223/2009 que foram definidas na Decisão de Execução da Comissão acima referida, alegando que indicam expressamente que o reconhecimento da equivalência mencionada no artigo 10.o, n.o 2, deste regulamento deve ser aplicado exclusivamente às «qualificações obtidas em países terceiros» ( 22 ).

39.

A este respeito, começo por assinalar que, ainda que se admita que esta passagem das referidas orientações deve ser entendida segundo a perspetiva que a FEBEA tem da mesma, o que a Comissão refutou na audiência, não deixa de ser verdade que só a interpretação que o Tribunal de Justiça dará ao referido artigo 10.o, n.o 2, tendo em conta tanto a sua redação como o seu contexto e objetivos, tem caráter vinculativo ( 23 ).

40.

Além disso, a Comissão afirmou, nas suas alegações, que a passagem em causa não contradizia a posição que defende no presente processo, segundo a qual o reconhecimento das formações ministradas em países terceiros não é regulado pelo artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009. A este respeito, declarou que deviam ser tidas em consideração as disposições da Diretiva 2005/36, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais ( 24 ), o que também invocou o Governo francês.

41.

Observo que, nos termos do artigo 21.o da Diretiva 2005/36, alguns títulos de formação emitidos pelos organismos competentes de um Estado‑Membro beneficiam de um reconhecimento automático nos outros Estados‑Membros, desde que respeitem as condições mínimas de formação estabelecidas de forma harmonizada por esta diretiva ( 25 ). Entre estas qualificações profissionais figuram as de médico e de farmacêutico, que também são referidas no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009, a título da primeira categoria das formações que o avaliador da segurança dos produtos cosméticos deve provar que recebeu ( 26 ).

42.

No que respeita aos títulos de formação emitidos num Estado terceiro, resulta do considerando 10 ( 27 ) e do artigo 2.o, n.o 2 ( 28 ), da Diretiva 2005/36 que esta confere a cada Estado‑Membro a faculdade de reconhecer, em conformidade com a sua regulamentação nacional, as qualificações profissionais adquiridas fora da União por nacionais de um país terceiro ou de outro Estado‑Membro, respeitando, no entanto, as condições mínimas de formação exigidas para determinadas profissões. Como a Comissão sublinha, trata‑se de uma simples possibilidade, não de uma obrigação, e tal reconhecimento não vincula os outros Estados‑Membros ( 29 ). Assim, o Governo francês alega, em meu entender corretamente, que a Diretiva 2005/36 não pretende regular o reconhecimento das qualificações adquiridas nos países terceiros, que é da competência dos Estados‑Membros, desde que sejam respeitadas determinadas exigências mínimas, e que este raciocínio deveria ser transposto, por analogia, para as formações abrangidas pela segunda das categorias referidas no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009 ( 30 ).

43.

Em quarto lugar, quanto aos objetivos gerais do Regulamento n.o 1223/2009, observo que este tem por finalidades «garantir o funcionamento do mercado interno e um elevado nível de proteção da saúde humana» ( 31 ), nomeadamente, clarificando os requisitos relativos à avaliação da segurança de um produto cosmético ( 32 ). A este respeito, o Tribunal de Justiça já salientou que «decorre dos artigos 3.o, 10.o e 11.o do referido regulamento que [os produtos cosméticos] devem ser seguros para a saúde humana, que a sua segurança deve ser avaliada com base em informações adequadas e que um relatório de segurança deve ser elaborado e incluído no ficheiro de informações dos produtos [em causa]» ( 33 ).

44.

Quanto aos objetivos específicos do artigo 10.o, n.o 2, do referido regulamento, afigura‑se que esta disposição visa garantir que o avaliador da segurança de um produto cosmético possua uma qualificação adequada e suficiente para cumprir essa função em condições ótimas, a fim de proteger plenamente a saúde humana ( 34 ).

45.

Considero que estes objetivos se opõem à interpretação proposta pela FEBEA. Com efeito, assim como o Governo francês afirma, à luz do objetivo de realização de um mercado interno de produtos cosméticos prosseguido pelo Regulamento n.o 1223/2009 ( 35 ), é pouco provável que uma das suas disposições tenha especificamente por objeto o reconhecimento de formações ministradas em Estados terceiros sem que isso tenha sido referido expressamente. É também verdade que o facto de um Estado‑Membro definir, de forma precisa e exaustiva, as formações que reconhece como equivalentes às formações mencionadas no referido artigo 10.o, n.o 2, contribui para a realização desse mercado interno, uma vez que tal definição facilita o acesso à atividade de avaliação da segurança dos produtos cosméticos para os nacionais dos outros Estados‑Membros que possuem uma das formações assim reconhecidas ( 36 ).

46.

Além disso, partilho do ponto de vista deste Governo segundo o qual, para poder assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana, a avaliação apenas deve ser efetuada por pessoas que provem possuir as competências indispensáveis para garantir a inocuidade tanto das substâncias utilizadas como do produto final, competências que cabe aos Estados‑Membros verificar antes de deixarem os indivíduos exercer esta atividade no seu território. Em meu entender, é por este motivo que o referido artigo 10.o, n.o 2, permite a cada Estado‑Membro determinar quais são as formações que considera equivalentes às formações, de tipo universitário, que foram expressamente mencionadas pelo legislador da União nesta disposição, em relação às quais se admite oficiosamente que a qualificação do seu titular é suficiente.

47.

Por conseguinte, proponho que se responda à primeira questão prejudicial que o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «curso reconhecido como equivalente» que figura nesta disposição se refere ao reconhecimento de formações de tipo não universitário, e não especificamente às formações ministradas em países terceiros.

48.

Com as suas duas últimas questões prejudiciais, que, em meu entender, devem ser apreciadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, antes de mais, se os Estados‑Membros são competentes para determinar as disciplinas consideradas «semelhantes» à farmácia, à toxicologia ou à medicina, na aceção do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009. Em caso afirmativo, pergunta ao Tribunal de Justiça quais são os critérios que permitem às autoridades competentes de um Estado‑Membro identificar o caráter semelhante de tais disciplinas.

49.

Segundo a FEBEA, o referido artigo 10.o, n.o 2, não atribui qualquer competência aos Estados‑Membros para definirem restritivamente as disciplinas suscetíveis de serem qualificadas como semelhantes à farmácia, à toxicologia ou à medicina ( 37 ). Alega que o decreto controvertido estabelece uma confusão que é contrária ao direito da União, uma vez que resulta da redação desta disposição que o poder de reconhecer uma equivalência que é atribuído de forma expressa aos Estados‑Membros é aplicável exclusivamente aos «cursos», e não às «disciplinas». Por conseguinte, embora proponha uma resposta negativa à segunda questão prejudicial, a FEBEA convida o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a terceira questão, apesar de esta ter sido submetida apenas para o caso de resposta em sentido contrário, e a precisar, de qualquer modo, os critérios segundo os quais uma disciplina pode ser considerada «semelhante» na aceção desta disposição ( 38 ).

50.

Em contrapartida, o Governo francês alega que o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009 autoriza um Estado‑Membro, quando procede ao reconhecimento de cursos considerados equivalentes aos referidos neste número, a decidir que uma disciplina é semelhante à farmácia, à toxicologia ou à medicina, baseando‑se, para o efeito, nos conhecimentos abrangidos pela disciplina em causa. De igual modo, a Comissão considera que os Estados‑Membros podem determinar as disciplinas «semelhantes» na aceção do referido artigo 10.o, n.o 2, e os níveis de qualificação exigidos a este título, desde que respeitem tanto os objetivos referidos por esta disposição como os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.o 1223/2009.

51.

É também este o meu ponto de vista, pelos motivos adiante expostos, que seguem as regras de interpretação do direito da União reiteradamente recordadas pelo Tribunal de Justiça ( 39 ).

52.

Em primeiro lugar, constato que a redação das disposições do Regulamento n.o 1223/2009, e mais particularmente do seu artigo 10.o, não fornece indicações diretamente úteis para responder à segunda e terceira questões prejudiciais, uma vez que o conceito de «disciplina semelhante» à farmácia, à toxicologia ou à medicina, não se encontra de forma alguma aí definido.

53.

É certo que o n.o 2 deste artigo 10.o estabelece uma distinção entre as qualificações obtidas com a conclusão de «um curso universitário […] em farmácia, toxicologia, medicina ou disciplina semelhante» e as qualificações resultantes de «um curso reconhecido como equivalente por um Estado‑Membro». Todavia, considero que não é possível deduzir desta formulação dissociativa que os Estados‑Membros não dispõem de qualquer competência residual ( 40 ) para identificar as disciplinas que, em concreto, têm uma natureza que pode ser considerada «semelhante» na aceção desta disposição.

54.

Em segundo lugar, no que respeita à origem do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009, considero que um exame aos trabalhos legislativos que conduziram à adoção deste número não fornece elementos decisivos.

55.

Observo que a fórmula aqui em causa figurava na proposta inicial da Comissão, não sendo precisado o que deve entender‑se por «disciplina semelhante» à farmácia, à toxicologia ou à medicina, nem na passagem relevante do texto ( 41 ), nem na exposição de motivos desta proposta de regulamento ( 42 ). O documento de trabalho que a Comissão publicou concomitantemente a esta também não dá esclarecimentos a este respeito ( 43 ). De igual modo, as orientações elaboradas em 2013 pela Comissão para a aplicação do anexo I do Regulamento n.o 1223/2009 não fornecem elementos precisos quanto a este conceito ( 44 ).

56.

Sublinho que a Diretiva 76/768, reformulada pelo Regulamento n.o 1223/2009, já incluía, no seu artigo 7.o‑A, n.o 1, alínea e), uma fórmula que, no essencial, era equivalente à utilizada no artigo 10.o, n.o 2, do referido regulamento, com a exceção de que tal diretiva mencionava «a Dermatologia» ( 45 ) além das três disciplinas enumeradas por este ( 46 ). Na audiência, a Comissão afirmou que o legislador da União tinha decidido, no decurso do processo de reformulação da Diretiva 76/768, deixar de mencionar as formações no domínio da Dermatologia simplesmente para evitar uma redundância, uma vez que a Diretiva 2005/36, adotada antes do Regulamento n.o 1223/2009, tinha classificado esta disciplina como uma das «formações médicas especializadas» ( 47 ), pelo que o termo «medicina» que figura neste regulamento passou a abranger a Dermatologia. A minha análise dos trabalhos preparatórios da Diretiva 93/35/CEE ( 48 ), que introduziu o referido artigo 7.o‑A na Diretiva 76/768, não revelou nada de determinante para efeitos da decisão sobre as questões colocadas no presente processo ( 49 ).

57.

Em terceiro lugar, no que respeita ao contexto normativo em que se inserem os requisitos específicos previstos no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009, é possível concluir que este instrumento tende a «[não dar] azo a transposições divergentes pelos Estados‑Membros» e tem por objetivo «harmoniza[r] de forma exaustiva as normas aplicáveis na [União] a fim de estabelecer um mercado interno dos produtos cosméticos», como referem os seus considerandos 2 e 4.

58.

Todavia, considero que isto não exclui que os Estados‑Membros tenham o poder, e até mesmo o dever, nos termos do artigo 291.o, n.o 1, TFUE e do princípio da cooperação leal estabelecido no artigo 4.o, n.o 3, TUE ( 50 ), de adotar medidas nacionais destinadas a completar o Regulamento n.o 1223/2009, para que possa produzir a plenitude dos seus efeitos, desde que respeitem as regras enunciadas e os objetivos fixados por tal regulamento.

59.

A este respeito, como alegou o Governo francês ( 51 ), resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, no caso de uma disposição de um ato do direito da União, incluindo de natureza regulamentar, exigir medidas de aplicação no plano nacional, os Estados‑Membros, em conformidade com o princípio referido, têm o dever de adotar todas as medidas gerais ou específicas adequadas para garantir a aplicação plena e completa dessa disposição. O Tribunal de Justiça admitiu que os Estados‑Membros podem adotar tais medidas complementares não só quando o regulamento em causa os autoriza expressamente ao remeter para as autoridades nacionais a tarefa de adotarem normas de aplicação ( 52 ) mas também quando a sua ação normativa se revela necessária para proceder à execução integral das obrigações resultantes deste regulamento ( 53 ), mas sempre na condição de os Estados‑Membros não prejudicarem nem o alcance nem a eficácia desse ato ( 54 ) e não porem em perigo a sua aplicação uniforme ( 55 ).

60.

No caso em apreço, é possível constatar que o Regulamento n.o 1223/2009 não contém qualquer precisão quanto ao que deve ser considerado «semelhante» à farmácia, à toxicologia ou à medicina na aceção do seu artigo 10.o, n.o 2. A Comissão deduziu daí, em meu entender corretamente, que os Estados‑Membros dispõem de alguma margem de apreciação tanto no que se refere ao nível de qualificação exigido como no que se refere à definição das disciplinas semelhantes, desde que respeitem as disposições e os objetivos do referido regulamento.

61.

Quanto ao nível de qualificação exigido, observo que a precisão relativa à duração da formação que inicialmente era fornecida na proposta da Comissão que conduziu à adoção do Regulamento n.o 1223/2009 ( 56 ) já não figura no seu artigo 10.o, n.o 2. Aparentemente, a eliminação da exigência de «uma duração mínima de três anos de estudos» ocorreu para responder às preocupações, manifestadas durante as negociações, de que tal nível fosse insuficiente ( 57 ). Em meu entender, a omissão voluntária do legislador a este respeito pode ser colmata pelos Estados‑Membros, desde que respeitem às exigências do direito da União na matéria.

62.

Relativamente à identificação das disciplinas «semelhantes» referidas no artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009, partilho do ponto de vista do Governo francês segundo o qual, para proceder ao reconhecimento da equivalência de uma formação, ao qual esta disposição os autoriza expressamente, os Estados‑Membros devem determinar o que é considerado equivalente a esta formação, ou seja, definir não apenas o nível de qualificação adequado mas também as disciplinas cujo domínio se afigura indispensável para o exercício da função relativa à avaliação dos produtos cosméticos. Por conseguinte, para permitir a aplicação completa desta disposição, é necessário que cada Estado‑Membro identifique as disciplinas que considera semelhantes à farmácia, à toxicologia ou à medicina na aceção do Regulamento n.o 1223/2009, respeitando os objetivos fixados por este último.

63.

Em quarto lugar, à luz dos referidos objetivos da regulamentação em causa ( 58 ), considero, tal como o Governo francês e a Comissão, que, face ao silêncio do legislador da União quanto à definição das referidas disciplinas «semelhantes», os Estados‑Membros podem e devem adotar todas as medidas necessárias para identificar estas disciplinas a fim de assegurarem o pleno efeito do Regulamento n.o 1223/2009 — que lhes atribui competência em matéria de reconhecimento da equivalência de formações —, sem, no entanto, poderem exceder a margem de apreciação que, assim, lhes é concedida. Por conseguinte, devem respeitar os objetivos fixados por este regulamento, em particular o objetivo de garantir um elevado nível de proteção da saúde humana.

64.

Por fim, a última questão prejudicial convida o Tribunal de Justiça a precisar os critérios que os Estados‑Membros têm de ter em conta para determinar quais são as disciplinas consideradas semelhantes à farmácia, à toxicologia ou à medicina, na aceção do artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009.

65.

À semelhança dos pontos de vista expressos de forma convergente nas observações fornecidas ao Tribunal de Justiça, considero que, para determinar se uma disciplina é «semelhante» a uma das três disciplinas expressamente referidas nesta disposição, os Estados‑Membros devem verificar se ambas partilham uma base comum de conhecimentos científicos que se afiguram indispensáveis para avaliar a segurança dos cosméticos com a maior certeza possível, não apenas em relação aos ingredientes que os compõem mas também em relação ao produto final ( 59 ).

66.

Em meu entender, o objetivo de garantir um elevado nível de proteção da saúde humana, referido pelo Regulamento n.o 1223/2009, só pode ser perfeitamente alcançado se esta base comum abranger, como afirma o Governo francês, tanto conhecimentos relativos ao ser humano e às suas patologias como conhecimentos relativos às substâncias utilizadas no fabrico dos produtos cosméticos e às suas propriedades físicas e químicas ( 60 ). Além disso, resulta da redação do artigo 10.o, n.o 2, do mesmo regulamento que os referidos conhecimentos devem ser obtidos no âmbito de um curso teórico com uma componente prática, uma vez que esta disposição exige o domínio destas duas vertentes no que respeita às formações em farmácia, toxicologia e medicina.

67.

Nas suas observações escritas e orais, a FEBEA alegou que a ecotoxicologia não pode ser considerada uma disciplina semelhante à farmácia, à toxicologia ou à medicina, uma vez que estuda o impacto das substâncias químicas num ecossistema ou na biosfera em geral, e não na saúde humana ( 61 ). Mais particularmente, afirmou que, apesar de terem designações semelhantes, a ecotoxicologia e a toxicologia são duas especializações completamente diferentes ( 62 ) que dão origem a títulos universitários distintos, alegações que o Governo francês contestou na audiência ( 63 ). Este acrescentou que, mesmo que a ecotoxicologia não constitua uma «disciplina semelhante» na aceção do referido artigo 10.o, n.o 2, podia ser «reconhecida como equivalente» pela República francesa, conforme permitido pelo elemento final desta disposição.

68.

A este respeito, considero que o Tribunal de Justiça deverá, efetivamente, fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio todos os elementos úteis para que possa resolver o litígio que lhe é submetido mas, no entanto, caberá exclusivamente a este pronunciar‑se sobre o mérito ( 64 ) e, em particular, sobre a questão de saber se, tendo em conta os critérios que serão enunciados pelo Tribunal de Justiça no acórdão que vier a proferir, a ecotoxicologia foi incorreta, ou corretamente, referida no decreto francês que tem por objeto definir as «formações reconhecidas como equivalentes aos diplomas de médico, farmacêutico e toxicologista exigidos para os avaliadores da segurança dos produtos cosméticos para a saúde humana» ( 65 ).

69.

Por conseguinte, proponho que se responda à segunda e terceira questões prejudiciais que o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1223/2009 autoriza um Estado‑Membro a determinar as disciplinas consideradas «semelhantes» à farmácia, à toxicologia ou à medicina na aceção desta disposição, desde que respeite os objetivos fixados pelo referido regulamento que consistem, em particular, em garantir que o avaliador da segurança de produtos cosméticos possui uma qualificação, tanto teórica como prática, que, no essencial, é equivalente a, pelo menos, uma das três disciplinas suprarreferidas e que permita assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana.

70.

Tendo em consideração o exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França), do seguinte modo: