Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-122/94

Observações preliminares

I — Quadro legislativo e jurisprudencial

A — As regras do Tratado CE

B — A criação de uma organização comum do mercado vitivinícola

II — Matéria de facto

III — Os fundamentos de anulação invocados

A — Quanto ao primeiro fundamento de anulação

1) Errada aplicação do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, no quadro da organização comum do mercado vitivinícola

2) Desvio de procedimento

B — Quanto ao segundo fundamento de anulação

1) A amplitude do poder do Conselho ao abrigo do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado

2) O conceito de «circunstâncias excepcionais»

3) Errada qualificação jurídica: inexistência de «circunstâncias excepcionais»

a) O caso da França

b) O caso da Itália

4) Erro manifesto de apreciação da matéria de facto

C — Quanto ao terceiro fundamento de anulação

Fundamentação insuficiente

Conclusão

1.

No presente recurso, interposto pela Comissão para o Tribunal de Justiça nos termos do artigo 173.o do Tratado CE, pede-se a anulação de duas decisões do Conselho adoptadas em 21 de Fevereiro de 1994, ao abrigo do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, pelas quais foi considerada compatível com o mercado comum a concessão pela França e pela Itália de ajuda extraordinária a produtores de vinho para a destilação de determinados vinhos.

2.

Este recurso permite-nos esclarecer os pressupostos de aplicação do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, que, segundo o artigo 76.o do Regulamento (CEE) n.o 822/87 do Conselho ( 1 ), se aplica igualmente no quadro da organização comum do mercado vitivinícola.

3.

O Tratado que institui a Comunidade Europeia refere expressamente entre as políticas da Comunidade (título II) a agricultura (artigos 38 a 47.o), que inclui no mercado comum que criou (artigo 38.o).

4.

No artigo 39.o, n.o 1, são enumerados os objectivos da política agrícola comum, que são, entre outros:

«...

...»

5.

O artigo 40.o, n.o 2, prevê:

...

6.

O artigo 42.o do Tratado determina:

«As disposições do capítulo relativo às regras de concorrência só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, na medida em que tal seja determinado pelo Conselho, no âmbito do disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 43.o e em conformidade com o processo aí previsto, tendo em conta os objectivos definidos no artigo 39.o

O Conselho pode, nomeadamente, autorizar a concessão de auxílios:

7.

O Tribunal de Justiça, no seu recente acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho ( 2 ), sublinhou que «o estabelecimento de um regime de concorrência não falseada não é o único objectivo mencionado no artigo 3.o do Tratado, que prevê também, designadamente, a adopção de uma política agrícola comum» e que «a prossecução simultânea destes dois objectivos podia revelar-se difícil» ( 3 ). Salientou ( 4 ) que, pelo disposto no artigo 42.o, primeiro parágrafo, do Tratado, «são reconhecidos simultaneamente o primado da política agrícola relativamente aos objectivos do Tratado no domínio da concorrência e o poder do Conselho de decidir em que medida as regras de concorrência se aplicam no sector agrícola» ( 5 ). Também no acórdão mais antigo de 29 de Outubro de 1980, Maizena/Conselho, o Tribunal de Justiça decidiu que «no exercício desse poder, bem como na execução de toda a política agrícola, o Conselho dispõe de um largo poder de apreciação» ( 6 ).

8.

Muito cedo, o legislador comunitário, julgando que para a formação e a execução da política agrícola comum deveriam ser imediatamente aplicadas determinadas regras da concorrência à produção e ao comércio de produtos agrícolas, adoptou, em 1962, o Regulamento (CEE) n.o 26/62 ( 7 ), no qual se prevê que, em princípio, os artigos 85.o a 90.o, 91.o, n.o 1, e 93.o, n.os 1 e 3, primeiro período, do Tratado se aplicam à produção e ao comércio de produtos agrícolas. Ou seja, o legislador comunitário deixou ao poder discricionário do Conselho a decisão, em cada caso, no quadro do estabelecimento das regras que regem a organização comum do mercado de um produto agrícola, do âmbito de aplicação das restantes regras da concorrência constantes do Tratado e, portanto, dos artigos 92.o 93.o, n.os 2 e 3, segundo e terceiro períodos e do artigo 94.o

9.

O Tribunal decidiu a este respeito que, com o Regulamento n.o 26/62, já referido, «o Conselho estabeleceu determinados princípios gerais... que tinham como objectivo permitir uma aplicação limitada das regras da concorrência no sector agrícola; foram assim estabelecidas disposições especiais, nos diferentes regulamentos agrícolas, para uma aplicação mais alargada das regras da concorrência nos diferentes sectores do mercado» ( 8 ).

10.

Nos termos do artigo 92.o do Tratado, que é um dos artigos que podem encontrar aplicação no sector da política agrícola, por um lado, estão proibidos os auxílios concedidos pelos Estados que afectem ou ameaçam afectar a livre concorrência (n.o 1) e, por outro, é estabelecida uma série de excepções a essa proibição, respeitantes a auxílios compatíveis (n.o 2) ou que podem ser considerados compatíveis (n.o 3) com o mercado comum. Mais precisamente, dispõe:

11.

O artigo 93.o do Tratado prevê o controlo, em princípio pela Comissão ( 9 ) e a título excepcional pelo Conselho ( 10 ), da compatibilidade com o mercado comum de todos os tipos de auxílio comunitário ou já existentes ou a estabelecer ou alterar. O artigo tem a seguinte redacção:

12.

O artigo 94.o do Tratado dispõe:

«O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, pode adoptar todos os regulamentos adequados à execução dos artigos 92.o e 93.o e fixar, designadamente, as condições de aplicação do n.o 3 do artigo 93.o e as categorias de auxílios que ficam dispensadas desse procedimento.»

13.

O Tribunal de Justiça, no seu acórdão Matra/Comissão ( 11 ), retomou a sua posição constante ( 12 ) de que, «embora o processo previsto nos artigos 92.o e 93.o deixe uma ampla margem de apreciação à Comissão e, em certas condições, ao Conselho, para julgar da compatibilidade de um regime de auxílios de Estado com as exigências do mercado comum, resulta do sistema geral do Tratado que este processo não deve nunca atingir um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado» ( 13 ).

14.

Como foi afirmado pelo Tribunal no acórdão Steinike & Weinlig ( 14 ), a proibição constante do artigo 92.o, n.o 1, «não é nem absoluta nem incondicional, concedendo o n.o 3 desta mesma disposição e o n.o 2 do artigo 93.o à Comissão um largo poder de apreciação e ao Conselho uma ampla competência com vista a admitir auxílios por derrogação da proibição geral do referido n.o 1» ( 15 ).

15.

O artigo 43.o, n.os 2 e 3, do Tratado previu a elaboração e a aplicação de uma política agrícola comum, incluindo a substituição das organizações nacionais de mercado por uma organização comum do mercado. Mais precisamente, determina o seguinte:

16.

Ao abrigo do disposto nos artigos 42.o e 43.o do Tratado, o Conselho adoptou o Regulamento n.o 822/87 ( 16 ), pelo qual foi efectuada uma nova codificação das disposições fundamentais respeitantes à organização comum de mercado no sector vitivinícola. Esta organização comum do mercado vitivinícola constitui um sistema complexo que consagra regras respeitantes à produção e ao controlo do desenvolvimento do potencial vitícola (título I, artigos 2.o a 14.o) e regras relativas às práticas e tratamentos enológicos (título II, artigos 15.o a 26.o), define um regime de preços e regras relativas às intervenções e outras medidas de saneamento do mercado (título III, artigos 27.o a 51.o), regula questões respeitantes ao comércio com países terceiros (título IV, artigos 52.o a 63.o), estabelece regras relativas à circulação e à introdução no consumo (título V, artigos 64.o a 73.o), e, finalmente, prevê disposições gerais (título VI, artigos 74.o a 87.o).

17.

No que se refere às consequências de uma organização comum do mercado no sector de um produto agrícola, no caso em apreço, do mercado vitivinícola, o Tribunal, no seu acórdão de 6 de Novembro de 1990, Itália/Comissão ( 17 ), retomou a sua rigorosa posição constante ( 18 ) de que «a partir do momento em que a Comunidade estabelece uma organização comum de mercado em determinado sector, é àquela que compete procurar soluções para os problemas, como os colocados pelos excedentes de vinho, no quadro da política agrícola comum. Nesta medida, os Estados-Membros estão obrigados a abster-se de qualquer medida unilateral, mesmo que esta seja de molde a servir de apoio à política comum da Comunidade» ( 19 ).

18.

No quadro da organização comum do mercado vitivinícola, o Regulamento n.o 822/87 previa como factores de estabilização económica e medidas de saneamento do mercado, entre outras, medidas de destilação preventiva (artigo 38.o) e de destilação obrigatória (artigo 39.o), medidas estas a decidir pela Comissão nas condições estabelecidas e segundo o processo previsto nos artigos 38.o e 39.o ( 20 ).

19.

A retirada do mercado de determinadas quantidades de vinho de qualidade inferior para destilação visa manter os preços. Paralelamente, esta medida visa, porém, gerir, ou mais exactamente, absorver as quantidades excedentárias e reagir a sérios desequilíbrios do mercado. Os produtores podem deduzir a quantidade de vinho entregue para destilação preventiva à quantidade que deve ser entregue para destilação obrigatória.

20.

O artigo 38.o, n.os 1 e 4, do Regulamento n.o 822/87, relativo às condições da destilação preventiva, determina o seguinte:

21.

No n.o 3 do mesmo artigo 38.o prevê-se que o preço de compra do vinho entregue para destilação preventiva será igual a 65% do preço de orientação ( 21 ). A destilação preventiva pressupõe a adesão voluntária do produtor a este processo.

22.

A destilação preventiva de determinadas quantidades de vinho para a campanha de comercialização 1993/1994 foi decidida pelo Regulamento (CEE) n.o 2094/93 da Comissão, de 28 de Julho de 1993 ( 22 ).

23.

O objectivo do regulamento da Comissão era o de responder à necessidade de saneamento e de boa gestão do mercado dos vinhos de mesa. Mais concretamente, o artigo 1.o, n.o 1, segundo parágrafo, previa que a quantidade que podia ser entregue pelos produtores para destilação era limitada a 12 hectolitros por hectare (a seguir «hl/ha»). Em França, essa quantidade totalizava 3000000 hl.

24.

No artigo 39.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 822/87 ( 23 ), com respeito às condições da destilação obrigatória, determina-se o seguinte:

25.

O preço da destilação obrigatória constitui uma medida de dissuasão para os produtores. Oscila à volta de 25% do preço de orientação, uma vez que, segundo o artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 343/94 da Comissão ( 24 ), pelo qual foi decidido o recurso à medida de destilação obrigatória na campanha de comercialização de 1993/1994, o preço do mercado dos vinhos de mesa entregues para destilação obrigatória é fixado em 0,83 ecu por % vol por hectolitro.

26.

O grave desequilíbrio que afectou o mercado dos vinhos de mesa durante a campanha de 1993/1994 levou a Comissão, através do Regulamento n.o 343/94, a decidir a destilação obrigatória de uma quantidade de 18200000 hl em toda a Comunidade. A quantidade que coube à Itália era de 12000000 hl, ou seja, dois terços da quantidade de destilação obrigatória.

27.

Por outro lado, o legislador comunitário, ao definir as regras que devem reger o mercado vitivinícola, considerou que «a realização de um mercado único baseado num sistema de preços comuns seria comprometida pela concessão de certas ajudas; que é conveniente, por conseguinte, que sejam tornadas aplicáveis ao sector vitivinícola as disposições do Tratado que permitem apreciar as ajudas concedidas pelos Estados-Membros e proibir as que forem incompatíveis com o mercado comum» ( 25 ). Foi pela mesma razão que o artigo 76.o do Regulamento n.o 822/87 tornou aplicáveis ao mercado vitivinícola determinadas normas do Tratado respeitantes à concorrência, dispondo:

«Sem prejuízo de disposições em contrário do presente regulamento, os artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos referidos no artigo 1.o»

28.

Portanto, por disposição expressa do Regulamento n.o 822/87, aplica-se ao mercado vitivinícola o artigo 93.o do Tratado, que confia à Comissão a fiscalização dos regimes de auxílios estatais existentes, a alterar ou a instituir. Este artigo autoriza o Conselho a decidir, por unanimidade, que um auxílio instituído ou a instituir por um Estado-Membro é compatível com o mercado comum.

29.

O Tribunal, numa série de acórdãos, examinou o sentido da remessa efectuada por um regulamento respeitante à organização comum do mercado de um produto agrícola para os artigos 92.o a 94.o do Tratado. Por exemplo, no acórdão Steinike & Weinlig ( 26 ) decidiu, relativamente ao artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 865/68 do Conselho, de 28 de Junho de 1968 ( 27 ), de conteúdo idêntico ao artigo 76.o do Regulamento n.o 822/87, que «o artigo 12.o tem por objectivo, por força do artigo 42.o do Tratado, tornar aplicáveis aos produtos agrícolas que são objecto do Regulamento n.o 865/68 as disposições dos artigos 92.o e 94.o, mas sem alterar a natureza e o alcance destas disposições».

30.

No processo Pigs and Bacon Commission ( 28 ), o advogado-geral Jean-Pierre Warner, nas suas conclusões, baseando-se no facto de o artigo 21.o do Regulamento (CEE) n.o 2759/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975 ( 29 ), prever a aplicação dos artigos 92.o a 94.o do Tratado à organização comum do mercado da carne de suíno, «sob reserva de disposições contrárias do presente regulamento», sustentou que «esta condição é relevante no que diz respeito à questão da ‘prevalência’ entre as disposições dos artigos 92.o a 94.o, por um lado, e entre as disposições da organização comum de mercado, por outro».

31.

O Tribunal, no processo Pigs and Bacon Commission ( 30 ), afirmou que do disposto no artigo 21.o do Regulamento n.o 2759/75 «resulta... que, embora os artigos 92.o a 94.o sejam plenamente aplicáveis ao sector da carne de suíno, essa aplicação continua, todavia, subordinada às disposições que regulam a organização comum de mercado estabelecida pelo regulamento. Por outras palavras, o recurso, por um Estado-membro, às disposições dos artigos 92.o a 94.o sobre os auxílios não pode ter prioridade sobre as disposições do regulamento que estabelece a organização desse sector de mercado».

32.

No seu acórdão de 24 de Abril de 1980, Comissão/Itália ( 31 ), o Tribunal decidiu igualmente a respeito do artigo 41.o do Regulamento n.o 3330/74, que tem o mesmo conteúdo do artigo 76.o do Regulamento n.o 822/87, que: «embora o artigo 41.o do regulamento disponha que os artigos 92.o e 93.o do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos abrangidos pela organização comum dos mercados no sector do açúcar, fá-lo sob reserva expressa de disposições contrárias do mesmo regulamento» ( 32 ).

33.

Em Outubro de 1993, a França comunicou à Comissão, nos termos do artigo 93.o, n.o 3, do Tratado, o projecto de um auxílio que tinha decidido conceder para o saneamento do mercado vitivinícola, aumentando o preço mínimo dos vinhos de mesa destinados a destilação preventiva e alinhando-o com o preço do mercado durante a campanha em causa.

34.

A França justificou esta decisão alegando que o preço dos vinhos de mesa destinados à destilação preventiva é um preço único para toda a Comunidade e que isso, por causa da desvalorização da moeda nestes países, favorecia os produtores de vinho de Itália e de Espanha, que recebiam montantes mais elevados do que os produtores de vinho franceses.

35.

Durante os trabalhos do comité especial «agricultura», em 4 de Fevereiro de 1994, a Itália manifestou a sua intenção de atribuir uma ajuda igual à diferença de preço entre a destilação preventiva e a obrigatória, abstendo-se porém de o comunicar à Comissão, como devia, nos termos do artigo 93.o, n.o 3. Essa ajuda seria paga relativamente a uma quantidade de 3000000 hl objecto de destilação obrigatória, quando, durante essa mesma campanha, deviam ser destilados em Itália, no total, 12000000 hl.

36.

A Itália justificou a sua decisão invocando a difícil situação em que se encontravam os produtores de vinho italianos, especialmente os do Sul, como o sublinhou o representante da República Italiana na audiência, em consequência da medida de destilação obrigatória que abrangia dois terços da produção total e do baixo preço das quantidades de vinho a destilar.

37.

Em 10 de Novembro de 1993, a Comissão decidiu dar início ao processo previsto no artigo 93.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Tratado, contra a ajuda francesa.

38.

Na reunião do Conselho de 21 e 22 de Fevereiro de 1994, os Governos francês e italiano requereram oficialmente autorização para concederem as ajudas controvertidas. Em 21 de Fevereiro de 1994, o Conselho, em duas decisões dirigidas à França e à Itália, decidiu por unanimidade, nos termos do disposto no artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, que essas ajudas eram compatíveis com o mercado comum na campanha vitivinícola de 1993/1994.

39.

As decisões do Conselho não foram publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, mas foram comunicadas à Comissão por carta do secretário-geral do Conselho da União Europeia, datada de 11 de Março de 1994.

40.

Concretamente, o Conselho aprovou a concessão de uma ajuda complementar aos produtores de vinho franceses durante a campanha de comercialização de 1993/1994 até um montante máximo igual à diferença entre 24 FF/% vol/hl, que era o preço de mercado nessa campanha, e o preço mínimo comunitário de 2,06 ecus/% vol/hl (a diferença era de cerca de 8 FF por hectolitro) para a destilação preventiva. Assim, o preço da destilação preventiva foi alinhado pelo do mercado na campanha em causa.

41.

Segundo a decisão do Conselho (artigo 1.o), teriam direito à ajuda em causa os produtores franceses cuja produção não excedesse 90hl/ha e que entregassem para destilação preventiva pelo menos as seguintes quantidades:

Esta ajuda seria limitada a 9 hl/ha por produtor.

42.

O Conselho aprovou igualmente a concessão de uma ajuda complementar aos produtores de vinho italianos, que segundo o artigo 1.o da decisão adoptada:

Isto é, o preço da destilação obrigatória foi alinhado pelo preço da destilação preventiva.

43.

A Comissão salienta que as duas decisões do Conselho falseiam a concorrência e criam um nível de apoio aos preços mais elevado do que o da organização comum do mercado vitivinícola. Considera igualmente que retiram carácter dissuasor ao sistema de destilação, que é necessário ao controlo do mercado, tornam impossível o exercício das funções de gestão da Comissão, e hipotecam o sucesso de qualquer reforma futura do sistema ora em vigor destinada a resolver os múltiplos problemas do mercado em causa. Em consequência, por recurso interposto em 25 de Abril de 1994, requer a anulação das decisões controvertidas do Conselho. A República Francesa e a República Italiana intervieram apresentando observações escritas em apoio das posições do Conselho.

44.

A Comissão realça que nas últimas décadas se verificou um aumento do número de casos em que o Conselho fez uso da faculdade que lhe confere o artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, designadamente no sector da agricultura, considerando diferentes ajudas estatais compatíveis com o mercado comum ( 33 ), apesar das suas objecções quanto à legalidade do processo seguido. Por isso requer, no seu recurso contra as duas decisões do Conselho de 21 de Fevereiro de 1994, a anulação destas.

45.

Os fundamentos em que a Comissão se baseia para requerer a anulação das duas decisões dizem respeito tanto à sua legalidade externa como interna e levantam essencialmente dois problemas. É necessário, em primeiro lugar, delimitar, nos termos do artigo 42.o do Tratado e do artigo 76.o do Regulamento n.o 822/87, o âmbito de aplicação do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado à produção e ao comércio dos produtos a que se refere a organização comum do mercado vitivinícola e os poderes do Conselho nesta matéria. A seguir, terá que se responder à questão de saber até que ponto é que estavam reunidas as condições do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, que exige a ocorrência de «circunstâncias excepcionais» para a adopção de decisões de autorização de ajudas estatais e, por conseguinte, se a fundamentação das decisões é insuficiente ou errada. Isto é, em resumo, a Comissão pergunta até que ponto estavam reunidas as condições, formais e substanciais, de aplicação do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado.

46.

A Comissão, como primeiro e principal fundamento, alega (p. 3 do recurso) que houve uma errada aplicação do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, o qual não se aplica certamente apenas em matéria de concorrência, mas que não pode ter como efeito que sejam consideradas legais ajudas contrárias a outras disposições do Tratado que não os artigos 92.o a 94.o Sustenta que há incompetência e desvio de procedimento, na medida em que a disposição em causa do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, foi utilizada como fundamento das derrogações ao mecanismo da organização comum do mercado vitivinícola. Ao referir-se ao desrespeito do procedimento previsto pelo artigo 43.o para a alteração das regras de uma organização comum do mercado, tais como a proposta obrigatória da Comissão e a consulta do Parlamento Europeu, invoca, indirectamente, violação de determinadas formalidades essenciais.

47.

Faz-se notar, para começar, que o legislador comunitário não inovou com o Regulamento n.o 822/87, porque a última parte de todos os regulamentos que instituem uma organização comum do mercado de determinado produto contêm uma série de disposições gerais, entre as quais se inclui um artigo específico, semelhante ao artigo 76.o, segundo o qual, sem prejuízo de disposições contrárias do regulamento, os artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado se aplicam à produção e ao comércio dos produtos a que se refere o artigo 1.o do regulamento ( 34 ).

48.

A Comissão, porém, invocando a letra do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, sustenta que o Conselho, no exercício das competências excepcionais que esta disposição lhe confere, só pode afastar o disposto no artigo 92.o ou nos regulamentos a que se refere o artigo 94.o do Tratado e que não pode utilizá-las para afastar a legislação que rege as organizações comuns de mercado.

49.

A Comissão sustenta, além disso, que as decisões impugnadas infringem manifestamente as normas que regem a organização comum do mercado do vinho, designadamente as do Regulamento n.o 822/87 que prevêem a possibilidade de derrogações às regras desse mercado através do processo do comité de gestão, para fazer face a dificuldades conjunturais.

50.

O Tribunal teve oportunidade, numa série de processos, de analisar a questão da violação, pelos Estados-Membros, das regras da organização comum do mercado de um produto agrícola. Essa jurisprudência foi invocada pela Comissão em apoio das suas alegações.

51.

Efectivamente, no acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão ( 35 ), o Tribunal declarou que «em matéria de aplicação da regulamentação comunitária, os Estados-Membros não podem adoptar unilateralmente medidas complementares susceptíveis de comprometer a igualdade de tratamento dos operadores económicos na totalidade da Comunidade e, deste modo, falsear as condições de concorrência entre os Estados-Membros» ( 36 ).

52.

Num contexto diferente do acórdão referido, ou seja, o da organização comum do mercado no sector da carne de suíno, o Tribunal, no seu acórdão de 29 de Novembro de 1978, Pigs Marketing Board ( 37 ), declarou que, «a partir do momento em que a Comunidade adoptou, nos termos do artigo 40.o do Tratado, uma regulamentação estabelecendo uma organização comum de mercado num sector determinado, os Estados-Membros ficam obrigados a abster-se de qualquer medida que seja de natureza a derrogar ou violar tal regulamentação» ( 38 ).

53.

Considero que esta jurisprudência não ajuda à solução dos problemas colocados no caso em apreço, porque diz manifestamente respeito às obrigações dos Estados-Membros quando é instituída uma organização comum do mercado num determinado sector e não aos poderes do Conselho nesse sector que são definidos por disposições diferentes.

54.

O próprio Tratado, no artigo 42.o, confere ao Conselho o poder de aplicar as disposições do capítulo respeitante às regras de concorrência (artigos 85.o a 95.o) à produção e ao comércio de produtos agrícolas. Como referi, o Regulamento n.o 822/87, no artigo 76.o, prevê expressamente que as disposições dos artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado se aplicam à organização comum do mercado vitivinícola. Considero portanto que a remessa para os artigos 92.o a 94.o significa que estes artigos foram integrados na organização comum do mercado vitivinícola. O Conselho, fazendo uso dos poderes que lhe foram conferidos, pode tomar medidas que derroguem as disposições que regem este mercado. Por conseguinte, o artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, constitui base suficiente para a adopção de medidas desse tipo, através das quais a ajuda concedida aos produtores de vinho por alguns Estados-Membros é considerada compatível com o mercado comum. Isto é, considero que, nessas condições, não colhe o argumento de que, relativamente à medida adoptada através das decisões impugnadas do Conselho, teria sido necessário seguir os processos dos artigos 42.o e 43.o do Tratado. Também não me parece que, de um ponto de vista jurídico, por o Regulamento n.o 822/87 se basear nos artigos 42.o e 43.o que prevêem, como formalidades essenciais, a proposta da Comissão e a consulta do Parlamento, o Conselho estivesse privado neste caso do poder que lhe confere o terceiro parágrafo do artigo 93.o, n.o 2, e que estivesse obrigado a seguir um processo que incluísse essa proposta e essa consulta ( 39 ).

55.

O Tribunal, no acórdão Steinike e Weinlig ( 40 ), sobre idêntica remessa aos artigos 92.o a 94.o do Tratado, sublinhou que «tem por objectivo, por força do artigo 42.o do Tratado, tornar aplicável aos produtos agrícolas que são objecto do regulamento... as disposições dos artigos 92.o e 94.o, mas sem alterar a natureza e o alcance destas disposições». Portanto, decorre de uma abordagem prima fade da jurisprudência que essa remessa tem o sentido de que todas essas disposições podem ser aplicadas — e, portanto, também a do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo — quando o Conselho assim o entender e, naturalmente, desde que estejam reunidas as condições nele previstas. Considero que esta interpretação se enquadra na lógica da remessa efectuada pelo artigo 76.o do Regulamento n.o 822/87 para os artigos 92.o a 94.o do Tratado.

56.

Segundo a Comissão, uma ajuda que visa apoiar os rendimentos dos produtores, como é o caso no processo GAEC de la Ségaude/Conselho e Comissão ( 41 ), caracteriza-se por se situar fora do quadro da organização comum do mercado de determinado produto, de modo que podia ter por base legal o artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, e não afecta o sistema definido pela organização comum do mercado em causa, contrariamente ao que acontece com as decisões impugnadas do Conselho, que contrariam directamente o quadro regulamentar da organização comum do mercado vitivinícola.

57.

Julgo que a remessa efectuada pelo Regulamento n.o 822/87 também para o artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, significa que o Conselho pode derrogar o disposto no artigo 92.o relativamente às ajudas do Estado, e aos regulamentos previstos no artigo 94.o, mas sempre em relação a ajudas do Estado instituídas ou a instituir relativas à organização comum do mercado vitivinícola.

58.

A disposição controvertida do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, visa permitir num determinado caso concreto um regime especial ou uma medida especial de ajuda relativamente a um determinado período (por exemplo, a campanha de 1993/1994), por determinadas razões cuja legalidade examinaremos a seguir. Aliás, a decisão adoptada pelo Conselho in specie tem um caracter isolado e não regulamentar, uma vez que se refere a uma determinada produção, diz respeito a uma ajuda concreta concedida por um Estado-Membro a produtores de vinho e não constitui uma alteração do quadro regulamentar existente da organização comum do mercado vitivinícola. Portanto, o Regulamento n.o 822/87 continuou em vigor em todas as suas disposições. Isto é, ao contrário dos poderes que os artigos 92.o, n.o 3, alínea e), e 94.o conferem ao Conselho e destinados ao estabelecimento de medidas gerais, neste caso trata-se da atribuição do poder de autorizar in concreto, em determinadas condições, uma medida especial de ajuda.

59.

Julgo que as ajudas estabelecidas pela França e pela Itália estão abrangidas no reenvio aos artigos 92.o a 94.o do Tratado. Aliás, para que uma ajuda estatal não ofenda o disposto no artigo 92.o do Tratado, só seria necessária uma base jurídica suplementar se essa ajuda autorizada pelo Conselho constituísse excepção a disposições específicas independentes do sector agrícola regulamentado, como, por exemplo, fiscais ( 42 ).

60.

Se se aceitasse o ponto de vista da Comissão e interpretássemos restritivamente a disposição em causa, no sentido de que diz respeito ao sector da concorrência e não ao da agricultura, isto é, não admitindo a aplicação, em princípio, do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, à adopção pelo Conselho, quando condições excepcionais o impõem, de medidas no sector vitivinícola, violando dessa forma o espírito das disposições dos artigos 92.o e 94.o do Tratado, tal teria como consequência discriminações arbitrárias, contrárias ao expressamente disposto no artigo 42.o do Tratado.

61.

Os artigos 92.o e 94.o tornaram-se certamente aplicáveis aos produtos que o Regulamento n.o 822/87 regulamenta, e, como decidiu o Tribunal ( 43 ), «sem alterar (a sua) natureza e alcance», por causa desse reenvio. O Conselho limitou-se a exercer a função que lhe confere o Tratado, consistente, segundo o Tribunal ( 44 ), como adiante explicarei, na apreciação da questão de saber «se as circunstâncias económicas particulares que prevalecem num dos Estados-Membros justificam ajustamentos do regime comunitário», no interior do quadro de uma organização comum do mercado de um produto agrícola.

62.

Recapitulando, podemos dizer que, em matéria de ajudas do Estado, o Tratado define determinadas «válvulas de segurança» e confia expressamente ao Conselho, sob determinadas condições, a última palavra.

63.

Mais exactamente, decorre do exame das disposições do Tratado respeitantes aos auxílios de Estado, em primeiro lugar, que foi atribuído ao Conselho o poder de alargar o quadro das ajudas que podem considerar-se compatíveis com o mercado comum. Mais concretamente, compete-lhe decidir por maioria qualificada, sob proposta da Comissão [artigo 93.o, n.o 2, alínea e)], quais as outras categorias de auxílios que «podem ser considerados compatíveis com o mercado comum» ( 45 ), isto é, pode definir por acto regulamentar as referidas ajudas ( 46 ).

64.

Em segundo lugar, o artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, dá a última palavra ao Conselho para decidir, por unanimidade, da adopção de uma medida que considere um determinado auxílio estatal compatível com o mercado comum. Ou seja, o Conselho é o órgão ao qual compete, finalmente, decidir, quando se verificam «circunstâncias excepcionais», que determinados auxílios são compatíveis com o mercado comum.

65.

Em terceiro lugar, segundo o artigo 94.o do Tratado, o Conselho, decidindo por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, pode adoptar todos os regulamentos adequados à execução dos artigos 92.o e 93.o do Tratado, algo que até hoje ainda não aconteceu.

66.

Por conseguinte, de acordo com esta análise, o Conselho, actuando de acordo com o procedimento previsto no artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, não fez uma errada aplicação da disposição em causa à organização comum do mercado vitivinícola, nem alterou o quadro regulamentar que rege esse mercado desrespeitando o processo do artigo 93.o, n.os 2 e 3, do Tratado, como sustenta a Comissão. Era, ao contrário, respeitadas as condições da disposição controvertida, a instituição competente (ratione matériáé) para a adopção das duas decisões.

67.

A Comissão alega igualmente que houve violação pelo Conselho de determinadas formalidades essenciais, como é inegavelmente o caso da proposta da Comissão e da consulta ao Parlamento Europeu a que se refere o artigo 43.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, cujo respeito é exigível para a adopção de regras em caso de criação de uma organização comum de mercado de um produto agrícola. À luz da análise acima exposta, considero que as duas decisões impugnadas não alteram disposições do Regulamento n.o 822/87, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, e, por conseguinte, que não era necessário seguir o processo previsto pelo artigo 43.o do Tratado.

68.

O «desvio de procedimento», como fundamento de anulação de um acto de uma instituição comunitária, constitui uma categoria especial do fundamento mais geral de «desvio de poder» ( 47 ). Significa que o órgão competente, contornando as disposições legais que definem o procedimento a seguir para a adopção de uma determinada decisão, actuou segundo outro procedimento, previsto com outra finalidade e adoptou o acto.

69.

Segundo a Comissão, o Conselho, em vez de proceder à alteração do Regulamento n.o 822/87, no respeito do processo previsto no artigo 43.o do Tratado, adoptando um novo regulamento, preferiu alcançar o mesmo fim — a alteração da organização comum do mercado vitivinícola — através do procedimento previsto no artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, adoptando, para tal, as duas decisões impugnadas. Isto, segundo a Comissão, acontece frequentemente, especialmente desde a década de 1980 e, no que se refere ao sector da destilação de vinho, desde 1989. Assim, o Conselho alterou substancialmente as regras que regem a organização comum do mercado vitivinícola, sem respeitar o procedimento previsto no artigo 43.o Simultaneamente infringiu as disposições do Regulamento n.o 822/87, que contém regras especiais para a resolução de dificuldades conjunturais, com a diferença de que essas derrogações permitem a adopção de medidas de natureza estrutural, que não afectem, no entanto, os mecanismos essenciais de gestão da organização comum do mercado vitivinícola. Isto é, existe fundamento de anulação das decisões tomadas sob essa forma, uma vez que a prática em causa, no sector da organização comum do mercado vitivinícola e, especialmente no caso da França e da Itália, atesta a existência de desvio de procedimento.

70.

Como resulta da análise supra a respeito da aplicação do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, considero que não houve desvio de poder e que a competência de princípio da Comissão para protagonizar o processo de definição das regras respeitantes à organização comum de um mercado, nos termos do artigo 43.o do Tratado, não foi quebrada pela adopção das duas decisões impugnadas. Além disso, ao exercer esta competência excepcional, o Conselho não desrespeita também a necessidade de coerência com as outras disposições do Tratado, tal como foi decidido pelo Tribunal ( 48 ).

71.

Em conclusão, considero que os referidos fundamentos, invocados pela Comissão, de anulação das decisões impugnadas do Conselho, não merecem acolhimento, ou seja, não houve uma errada aplicação do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado. O Conselho era, portanto, a instituição competente para adoptar essas decisões, não desrespeitou as formalidades essenciais a que se refere o artigo 43.o do Tratado, nem houve desvio de procedimento.

72.

Com o segundo fundamento de anulação, que apresenta a título subsidiário, a Comissão sustenta, por um lado, que não existiam as «circunstâncias excepcionais», que, nos termos do disposto no artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, é uma das condições que deve verificar-se para que se possa considerar uma ajuda concedida ou a conceder por um Estado-Membro compatível com o mercado comum (p. 6 da petição e p. 12 da réplica). Ou seja, alega que os factos invocados pelo Conselho não preenchem o conceito de «circunstâncias excepcionais», que houve erro na caracterização jurídica e, por conseguinte, errado enquadramento na norma jurídica aplicável. Por esta razão igualmente pede a anulação das duas decisões, dado que a sua fundamentação não é legal (pp. 7 e 8 da petição). Por outro lado, pede a sua anulação, por o Conselho ter usado mal o poder discricionário que lhe confere o artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, ao fazer uma apreciação manifestamente errada dos factos quando adoptou as duas decisões (p. 6 da petição). O representante da Comissão retomou igualmente na discussão durante a audiência estes fundamentos de anulação.

73.

Para que este segundo fundamento (ou, mais exactamente, este segundo bloco de fundamentos) da Comissão possa obter provimento, é necessário que se prove que as consequências derivadas da caracterização efectuada pelo Conselho são objectiva e incontestavelmente erradas.

74.

Portanto, examinarei sucessivamente a amplitude do poder do Conselho ao abrigo do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, o conceito de «circunstâncias excepcionais» e a questão de saber se houve uma errada caracterização jurídica e uma apreciação manifestamente errada dos factos no caso da França e da Itália.

75.

Resulta de uma primeira leitura do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, que o Conselho dispõe de um largo poder discricionário quanto à oportunidade de adopção de determinadas medidas («o Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir») e, além disso, que o Conselho define quando é que estão verificadas as circunstâncias excepcionais que constituem a condição sine qua non para a adopção de uma decisão de que um auxílio do Estado, já instituído ou a instituir, é considerado compatível com o mercado comum.

76.

É jurisprudência assente do Tribunal ( 49 ) que, especialmente em matéria de política agrícola comum, «as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação... tendo em conta as responsabilidades que lhe são conferidas pelo Tratado». Ou seja, «numa situação que implique a necessidade de avaliar uma realidade económica complexa, como é o caso em matéria de política agrícola comum, o legislador comunitário goza de um amplo poder de apreciação quanto à natureza e ao alcance das medidas a tomar» ( 50 ).

77.

O Tribunal também já se pronunciou em muitos casos sobre a questão da amplitude dos poderes das instituições comunitárias, no quadro das competências definidas pelas regras do Tratado em matéria de concorrência e de política agrícola, e sobre a fiscalização que ele próprio pode exercer quando essas instituições dispõem de um largo poder de apreciação ( 51 ). Declarou assim que, para a organização comum do mercado de um produto, o Conselho dispõe de um largo poder de apreciação e com base nesta apreciação definiu também os limites do controlo judicial por ele exercido ( 52 ). No acórdão de 29 de Outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho ( 53 ), declarou que, «sempre que a implementação pelo Conselho da política agrícola da Comunidade implica a necessidade de apreciar uma situação econômica complexa, o poder discricionário de que goza não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adoptar, mas também, em certa medida, à verificação de dados de base nesse sentido, nomeadamente, que é permitido ao Conselho basear-se, tal sendo o caso, nas verificações globais. Ao controlar o exercício de tal competência, o Tribunal deve limitar-se a examinar se não está afectado de erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade em questão não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação» ( 54 ).

78.

Não dispondo, assim, o Tribunal, nestes casos, do poder de substituir a sua própria apreciação à da instituição decisória, deve chegar a um grau de certeza razoável, tomando em consideração os elementos de prova apresentados pelas partes e as respostas correspondentes da parte contrária, de que não existe erro quanto aos factos susceptível de afectar a validade das duas decisões do Conselho ( 55 ), nem errada aplicação do conceito de «circunstâncias excepcionais», nem uma apreciação manifestamente errada desses factos.

79.

Note-se além disso que, no presente caso, a situação desfavorável do mercado vitivinícola, que exige a adopção de determinadas medidas drásticas, e, especialmente, o recurso à medida de destilação, deixa entrever senão um quase conflito, pelo menos uma tentativa de compromisso aceitável entre dois objectivos de força equivalente da política agrícola comum, na acepção do artigo 39.o do Tratado, que, segundo o n.o 1, alínea b), consistem em «assegurar... um nível de vida equitativo à população agrícola», e em «estabilizar os mercados» (alínea c). Para resolver este quase conflito, as soluções seguidas pelo Conselho e pela Comissão divergem, como resulta dos articulados apresentados, inclinando-se o Conselho nas suas decisões a favor do primeiro objectivo e a Comissão a favor do segundo.

80.

O Tribunal, no acórdão Crispoltoni e o. ( 56 ), definiu o modo de resolução de eventuais contradições entre os objectivos da política agrícola comum. Mais concretamente, decidiu que, «No prosseguimento dos objectivos da política agrícola comum enumerados no artigo 39.o do Tratado, as instituições comunitárias devem assegurar a permanente conciliação desses diversos objectivos, susceptível de ser exigida por eventuais contradições entre cada um deles individualmente considerado, e, sendo caso disso, conceder a um de entre eles uma primazia temporária, imposta pelos factos ou circunstâncias económicas em função dos quais as decisões forem adoptadas» ( 57 ). E mais adiante: «tal conciliação não deve ser de molde a permitir o isolamento de um desses objectivos, por forma a tornar impossível a consecução dos demais» ( 58 ) e «a consecução exclusiva do objectivo de assegurar um nível de vida equitativo aos produtores e transformadores de tabaco em rama, designadamente pelo aumento do respectivo rendimento individual, implicaria o sério risco de impossibilitar, num mercado caracterizado pela produção excedentária, a realização do referido objectivo de estabilizar o mercado em causa» ( 59 ).

81.

Penso que com as duas decisões impugnadas, o Conselho visa, em primeiro lugar, conciliar objectivos contraditórios do artigo 39.o do Tratado no quadro do mercado vitivinícola e, dispondo de um amplo poder discricionário, era a instituição competente para apreciar em que medida as disfunções existentes no mercado em causa ao nível de um Estado-Membro justificavam a adopção ad hoc de uma qualquer medida de correcção.

82.

É, portanto, necessário, visto que analisamos o conceito de «circunstâncias excepcionais», examinar in casu se o Conselho considerou erradamente que os factos demonstravam a existência de «circunstâncias excepcionais» ou se excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação, ao adoptar as duas decisões de 21 de Fevereiro de 1994.

83.

Considero que a expressão «circunstâncias excepcionais» do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, contém a ideia do excepcional e do imprevisível ou, pelo menos, do não permanente, da não repetição continuada e, naturalmente, do que se afasta da regra. Ou seja, uma situação crónica desfavorável num sector de actividade económica, e designadamente num sector agrícola, não pode ser catalogada ipso facto como abrangida pelo conceito de «circunstâncias excepcionais», salvo se a ocorrência de outros factos excepcionais, não permanentes, justificar essa classificação. Considero que a questão de saber que factos ou situações constituem, finalmente «circunstâncias excepcionais» deve ser apreciada em relação a cada sector, tomando em consideração muitos factores ( 60 ).

84.

A ideia de extraordinário e excepcional, que constitui a quinta-essência da expressão «circunstâncias excepcionais», resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal no sector da concorrência, da mais antiga como da mais recente ( 61 ).

85.

Em consequência, considero que a expressão «circunstâncias excepcionais», na acepção do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, se refere a factos ou situações que podem dizer respeito a um sector em especial ou à economia em geral, mas que, apreciados caso a caso, em termos de razoabilidade no quadro de um Estado-Membro determinado e de um sector agrícola concreto, demonstram que se verificou uma alteração de uma tal dimensão, quando comparada com situações até então consideradas normais ou, pelo menos, não excepcionais, que se torna evidente tanto a mudança de situações até então existentes e o surgimento de novas, como a necessidade de adopção de medidas de correcção, cuja adopção não se encontra prevista no quadro regulamentar que rege o sector em causa.

86.

Isto é, no sector da organização comum do mercado vitivinícola, é necessário que a resposta a essa mudança de situações não seja possível no quadro regulamentar em vigor e que a intervenção do Conselho seja necessária para, através da adopção de medidas adequadas, reagir a esse desfuncionamento conjuntural e, portanto, ao desequilíbrio dos mecanismos da organização comum do mercado, que atinge um determinado Estado-Membro em especial.

87.

A situação no sector vitivinícola — mas também noutros sectores, como é o caso do leite e dos seus derivados, do açúcar, do tabaco em rama, etc. ( 62 ) — não tem sido boa, pelo menos nas duas últimas décadas. Enquanto se observa um aumento contínuo da produção média de vinho, como se pode ver pelas estatísticas da Comunidade Europeia ( 63 ), verifica-se uma tendência contínua para a redução do consumo de vinhos de mesa e dos stocks correspondentes. Desta situação resulta a necessidade de saneamento do mercado vitivinícola, mas a prossecução deste objectivo tem consequências negativas no sector em causa para a população agrícola activa.

88.

É facto pacífico entre as partes que a situação desfavorável («anormal», segundo a Comissão, «excepcional» ou «absolutamente excepcional», segundo o Conselho e os dois intervenientes) que reina no sector vitivinícola torna urgente uma alteração global da política comunitária no sector da agricultura. A situação desfavorável e as previsões negativas no sector do mercado do vinho para a campanha de 1993/1994 (excesso de produção de vinho e quebra do consumo) justificavam sem qualquer dúvida a necessidade de recorrer à medida de destilação, nos termos do processo previsto pelo Regulamento n.o 822/87. O que é importante, porém, é analisar se resulta claro, para além das circunstâncias particulares que justificavam o recurso à medida de destilação, se existem razões especiais, excepcionais, respeitantes a um Estado-Membro às quais não é possível fazer face através do mecanismo definido pelo Regulamento n.o 822/87 para fazer face a esses factos que constituem circunstâncias excepcionais que justificam o recurso ao processo do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, como sustentam o Conselho e os Governos francês e italiano. Porque esta disposição permite sair do sistema e é posta em prática quando os políticos não têm os resultados que deveriam ter.

89.

Isto é, só têm importância decisiva os elementos que comprovem a existência de circunstâncias excepcionais in concreto, para que se verifique um pressuposto essencial do recurso pelo Conselho ao processo do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo. E a decisão quanto a este ponto é importante, porque o representante da Comissão sublinhou na audiência que, ao recorrer a essa medida, o Conselho pretendia ficar livre de todos os vínculos que o impediam de actuar como entender que é útil (de agir, diria, ad libitum), argumento este que foi, porém, refutado pelo representante do Conselho, que alegou o recurso pouco frequente à disposição controvertida e o respeito das condições estabelecidas de cada vez que tal acontecia.

90.

A Comissão, no quadro das possibilidades que lhe são dadas pelo Regulamento n.o 822/87 numa série de disposições, tenta fazer face aos graves problemas estruturais e crónicos do mercado vitivinícola, presentes sobretudo em Itália e em França, por um lado, através da destilação (principalmente preventiva e obrigatória) de quantidades importantes de vinho de qualidade inferior — que, no caso dos dois intervenientes, França e Itália, corresponde a uma parte importante das quantidades produzidas durante a campanha — e, por outro, através de prémios ao arranque de vinha, da regulamentação do regime de replantação, da regulamentação das práticas enológicas (por exemplo, a utilização de sacarose, etc.). Estas situações demonstram claramente o impasse e os problemas crónicos da política vigente no sector vitivinícola e a necessidade de um alteração radical da organização comum do mercado do vinho.

91.

No entanto, é no sector do vinhos que se deve verificar se existem circunstâncias excepcionais. Tal não significa que o Conselho, ao apreciar uma situação económica complexa neste sector, não possa tomar em consideração os factos ou situações importantes respeitantes ao sector da agricultura e também à economia em geral que não digam exclusivamente respeito ao sector do mercado vitivinícola mas que influenciam inegavelmente esse mercado e que não podem ser resolvidos no quadro dos mecanismos de protecção estabelecidos pelo Regulamento n.o 822/87.

92.

Julgo que passar destas formulações gerais à conclusão de que, no presente caso, se verificam «circunstâncias excepcionais» que justificariam ipso facto a adopção das decisões contestadas do Conselho respeitantes a uma campanha que se inscreve em linha directa das campanhas anteriores, reconhecidamente desfavoráveis, no sector vitivinícola, como resulta da fundamentação das decisões do Conselho, constitui um argumento pouco convincente, com o qual não estou de acordo.

93.

Do mesmo modo, não me parece legítima a fortiori a fundamentação da adopção das duas decisões (sétimo considerando da decisão respeitante à Itália e sétimo considerando da decisão relativa à França), que se baseia no facto de que dizem respeito a um sector cujo quadro regulamentar deve ser alterado, dado que tal não poderia ser considerado uma «circunstância excepcional» na acepção do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo.

94.

Em minha opinião, factos deste género não podem ser considerados «circunstâncias excepcionais», porque, alargando exageradamente o sentido da expressão, torná-la-íamos inválida por ser demasiado lata. Ou seja, não é possível abranger no conceito de «circunstâncias excepcionais» factos como os invocados pelas partes interessadas, porque desse modo alteraríamos o seu conteúdo, o que teria como consequência que esse conceito jurídico vago teria um valor puramente nominal, sem conteúdo realmente vinculativo e, finalmente, sem utilidade prática especial.

95.

Tendo definido acima o sentido da expressão «circunstâncias excepcionais» e sublinhado que esta tem implícita a ideia de excepcional e imprevisível ou, pelo menos, de não permanente, de não repetição continuada, creio que a situação crônica desfavorável da organização comum do mercado vitivinícola e a próxima reforma deste não constituem ipso facto«circunstâncias excepcionais» susceptíveis de justificar a adopção das duas decisões impugnadas.

96.

Segundo o Conselho, o conceito de «circunstâncias excepcionais» abrange não só as circunstâncias especiais, quando comparadas com as que no passado foram consideradas normais, que num dado momento podem existir no sector do vinho, mas principalmente as que podem distinguir o sector do vinho do sector da agricultura considerado em geral e da restante economia. Não posso afirmar que este argumento tal como está formulado me convença.

97.

Na minha opinião, se num qualquer Estado-Membro, um sector da produção estiver em crise que não possa ser resolvida pelo mecanismo existente dentro do quadro regulamentar que o rege, esse é o elemento fundamental para verificar se existem as circunstâncias excepcionais que o artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, impõe. É evidente que para responder à questão de saber se existe ou não crise do sector em causa, é decisivo apreciar a situação em que se encontra, no quadro de uma realidade económica complexa, na qual se apreciará também a situação na agricultura e, mais geralmente, na restante economia, cujas mudanças e problemas se repercutem no sector do vinho.

98.

No caso da França, dado que a organização comum do mercado do vinho prevê preços comunitários uniformes, as diferenças de preços entre Estados-Membros no mercado dos vinhos de mesa devida às desvalorizações das suas moedas nacionais, o baixo preço da destilação preventiva observado nas últimas campanhas vitivinícolas e a sua repercussão na situação dos produtores de vinho franceses (terceiro e quarto considerandos da decisão) são situações que devem ser apreciadas pelo Conselho no quadro de uma situação económica complexa, de modo a ter em consideração os interesses dos produtores de vinho franceses e a necessidade de estabilizar o mercado vitivinícola.

99.

As diferenças de preços entre os vinhos de mesa e os vinhos para destilação de um país para outro é uma situação que, em si mesma, não tem seguramente nada de excepcional e que não pode caber no conceito de circunstâncias excepcionais, como o salienta a Comissão (p. 8 da petição). O Conselho e a França sublinham porém que não se trata de um simples realinhamento monetário, mas de alterações importantes efectuadas entre Setembro de 1992 e Setembro de 1993 no sistema monetário europeu, às quais se seguiu uma importante desvalorização da moeda italiana e espanhola e que foram causa de prejuízo dos agricultores franceses. Estas alterações constituem factos excepcionais que tornaram necessária a adopção de algumas medidas de correcção e aos quais não era possível fazer face eficazmente através dos mecanismos de intervenção previstos no quadro regulamentar da organização comum do mercado vitivinícola.

100.

Como o sustentam o Conselho e a França, essa desvalorização levou a um aumento dos preços comunitários expressos em moeda nacional, correspondente a 23% em Itália e a 26% em Espanha, e, dado o preço de orientação uniforme, essa evolução, combinada com a baixa dos preços da destilação preventiva de 16,50 FF/%/hl na campanha de 1992/1993 para 16,40 FF/%/hl na campanha de 1993/1994 em consequência das mudanças dos coeficientes correctores, resultou em prejuízo dos agricultores franceses, dado que em França o aumento dos preços foi de apenas 1,1% E, enquanto em França o preço da destilação preventiva, em Outubro de 1993, era de 69% do preço do mercado, em Itália ascendia a 108% e em Espanha a 105% do preço do mercado (v. o quadro 3 do anexo I da intervenção do Governo francês) ( 64 ).

101.

No caso da Itália, a decisão do Conselho que autorizou a concessão da ajuda estatal foi justificada pela quebra observada na produção global de vinho no país na campanha de 1993/1994, pelo perigo de desaparecimento de muitas unidades vitícolas de agricultores italianos, mas também de caves cooperativas, por causa da decisão de destilação obrigatória em ligação com o baixo preço da destilação, julgado insuficiente para cobrir os custos de produção. Segundo o Conselho, existia o perigo de esta situação ter graves repercussões económicas e sociais, dado que a medida de destilação obrigatória afectaria essencialmente os produtores de vinho italianos (terceiro e quarto considerandos da decisão).

102.

A Comissão pergunta-se em que medida é que estes argumentos podem justificar a decisão do Conselho, uma vez que nada de excepcional distingue a produção de 1992/1993 das anteriores ao nível da percentagem do preço de mercado comparado com o preço de orientação e da destilação obrigatória em Itália.

103.

O Conselho e o Governo italiano sustentam, ao contrário, que os produtores de vinho italianos estão numa posição mais desfavorável do que os produtores dos outros países, uma vez que as quantidades que deviam entregar para destilação na campanha em questão são muito maiores do que nas anteriores, mas igualmente porque se observou uma quebra duradoura dos preços médios pagos aos produtores pela destilação (preventiva e obrigatória) ( 65 ).

104.

Tanto no caso da França como no caso da Itália, considero que os argumentos avançados em apoio do fundamento de que existiriam «circunstâncias excepcionais» dizem respeito a uma situação de facto para a qual o quadro regulamentar existente da organização comum do mercado vitivinícola não tinha previsto formas ou medidas de acção específicas. Considero igualmente que situações de facto destas devem ser apreciadas pelo Conselho no quadro de uma situação económica complexa, de modo a tomar em consideração os interesses dos produtores de vinho franceses e italianos e a necessidade de estabilizar o mercado vitivinícola. Julgo, assim, que a caracterização jurídica efectuada pelo Conselho da situação de facto não é errada e que, por conseguinte, a fundamentação das decisões impugnadas é válida, porque se demonstra a existência de circunstâncias excepcionais que justificam, finalmente, a sua adopção.

105.

A jurisprudência do Tribunal leva igualmente a aceitar a validade das duas decisões. No acórdão de 2 de Julho de 1974, Holtz e Willemsen/Conselho e Comissão ( 66 ), o Tribunal considerou que, se no seu início, a organização comum de mercado «tiver lacunas susceptíveis de pôr em causa a estabilidade do mercado numa parte da Comunidade, as instituições responsáveis, ainda que sejam obrigadas a procurar as causas dessas dificuldades e a adaptar o mais rapidamente possível os regulamentos que estabelecem a organização comum de mercado, a fim de remediar as insuficiências reveladas, são competentes para adoptar medidas provisórias limitadas aos mercados dos Estados-Membros mais afectados» ( 67 ). Embora a ajuda neste caso fosse uma ajuda comunitária e não estatal, considero ainda assim que é reveladora da necessidade dos órgãos comunitários procurarem soluções ad hoc aos problemas que afectam especialmente um determinado Estado-Membro da Comunidade.

106.

No acórdão Comissão/Itália ( 68 ), de modo ainda mais claro, o Tribunal decidiu que é função do Conselho apreciar «se as circunstâncias económicas particulares que prevalecem num dos Estados-Membros justificam ajustamentos do regime comunitário». É exactamente o que considero que o Conselho fez no presente caso e esta constatação milita a favor da validade das duas decisões.

107.

De acordo com a análise supra, como o Conselho agiu utilizando um largo poder discricionário, apreciando circunstâncias económicas complexas, não excedeu os limites do poder de apreciação que lhe reconhece o Tribunal.

108.

Em conclusão, considero que, tanto no caso da França como no caso da Itália, os factos invocados pelo Conselho constituem «circunstâncias excepcionais», na acepção do artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado, ou seja, a caracterização jurídica dos factos não é errada. Considero igualmente que, no quadro da apreciação de situações económicas complexas a que procedeu, o Conselho exerceu correctamente o seu poder discricionário e que não se verifica um erro manifesto de apreciação dos factos. Portanto, o segundo fundamento de anulação invocado pela Comissão não pode igualmente ser acolhido.

109.

Com o terceiro e último fundamento de anulação, a Comissão requer a anulação, alegando que a fundamentação das duas decisões é curta, apresenta lacunas e é errada.

110.

Deve começar por se realçar que, nos termos do artigo 190.o do Tratado, os actos das instituições da Comunidade devem ser fundamentados. Porém, é jurisprudência assente ( 69 ) que a fundamentação exigida pelo artigo 190.o«deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve revelar, de modo claro e inequívoco, o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada, e ao Tribunal exercer a sua fiscalização. Resulta, além disso, desta jurisprudência que não se pode exigir que a fundamentação de um acto especifique os diferentes elementos de facto e de direito objecto do mesmo, quando esse acto entra no quadro sistemàtico de conjunto de que faz parte» ( 70 ).

111.

Relativamente ao terceiro fundamento de anulação, especialmente em relação ao erro de fundamentação, saliente-se que a argumentação da Comissão diz respeito aos fundamentos de facto invocados pelo Conselho na fundamentação das duas decisões, pelo que a sua análise se confunde largamente com o anterior fundamento de anulação.

112.

No que se refere à fundamentação insuficiente, lembro que a fundamentação é insuficiente quando não são referidas as circunstâncias de facto cuja apreciação formou a convicção da instituição que adopta a decisão de que se verificam circunstâncias excepcionais.

113.

Julgo, além disso, que da análise do segundo fundamento de anulação resulta que a fundamentação das decisões em causa do Conselho não é errada, porque se pode considerar que existiam «circunstâncias excepcionais», nas quais baseou a sua decisão.

114.

Aliás, embora o Conselho em decisões semelhantes algumas vezes adoptadas relativamente a ajudas estatais concedidas para saneamento do mercado vitivinícola tenha utilizado uma fundamentação semelhante, tal facto não justifica a posição da Comissão de que a fundamentação das decisões impugnadas apresenta lacunas, isto é, é insuficiente e curta. É claro que a fundamentação existente não contém uma enumeração exaustiva de todos os elementos do raciocínio do Conselho. Porém, as duas decisões do Conselho, actos praticados no exercício de um poder discricionário, contêm, ainda que abreviadamente, referências aos factos que o Conselho tomou em consideração e os raciocínios jurídicos que caracterizam os casos em apreço e justificam a adopção das duas decisões. Mais exactamente, como dizem respeito a actos praticados no exercício de um poder discricionário, basta uma fundamentação sucinta, como o sublinhou o advogado-geral M. Lagrange ( 71 ).

115.

Portanto, os considerandos das duas decisões no seu conjunto constituem uma fundamentação que, não apenas do ponto de vista da sua formulação, mas igualmente do ponto de vista da conjuntura em que foram adoptadas (invocação de «circunstâncias excepcionais») e do conjunto das regras jurídicas que regem o sector em causa, no presente caso, a organização comum do mercado vitivinícola ( 72 ), deve ser julgada suficiente, na acepção do artigo 190.o do Tratado. Portanto, o terceiro fundamento de anulação deve igualmente ser considerado improcedente.

116.

Em consequência, proponho que o Tribunal se digne:

«2.

Para cada um dos tipos de vinho de mesa referidos no número anterior é fixado um preço de orientação para cada campanha, antes do dia 1 de Agosto.

3.

O preço de orientação é fixado com base na média das cotações médias registadas para o tipo de vinho em causa durante as duas campanhas que precedem a data de fixação e na evolução dos preços durante a campanha em curso.

...

4.

O preço de orientação é fixado no estádio da produção e é expresso segundo o tipo de vinho, quer em ecus por % vol, por hectolitro, quer em ecus por hectolitro.»