Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-116/20

1.

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto, principalmente, a interpretação de determinadas disposições do Regulamento (CE) n.o 73/2009 ( 2 ), que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum («PAC») e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, e do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 ( 3 ), que estabelece regras de execução do Regulamento n.o 73/2009.

2.

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a SC Avio Lucos SRL (a seguir «Avio Lucos») e a Agenția de Plăți și Intervenție Pentru Agricultură — Centrul județean Dolj (Agência de pagamentos e de intervenção para a agricultura — Centro Providencial de Dolj, Roménia, a seguir «APIA Dolj») e a l’Agenția de Plăți și Intervenție Pentru Agricultură (APIA) — Aparat Central (Agência de pagamentos e de intervenção para a agricultura, Roménia, a seguir «APIA») relativo, nomeadamente, a uma decisão de recuperação do montante de um pagamento único por superfície inicialmente concedido à Avio Lucos para a campanha de 2014.

3.

Embora o Tribunal de Justiça já tenha tido oportunidade de interpretar o Regulamento n.o 73/2009, o presente processo diz respeito a questões inéditas de interpretação da legislação da União relativa às medidas de apoio direto no âmbito da PAC. Mais especificamente, este processo, que está a ser tratado em coordenação com o processo C‑176/20 ( 4 ), solicita ao Tribunal de Justiça, em substância, que clarifique em que medida o direito da União, em especial os Regulamentos n.os 73/2009 e 1122/2009, se opõe a uma legislação nacional, adotada no âmbito do regime de pagamento único por superfície ( 5 ), que institui, como requisito de elegibilidade para pagamento, uma obrigação de provar a existência de um direito de uso e de exploração das superfícies em causa, sendo esse direito, no que diz respeito à concessão de determinados terrenos públicos, apenas reconhecido aos proprietários e aos criadores de animais. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio procura igualmente obter esclarecimentos sobre o conceito de «atividade agrícola», na aceção do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 73/2009 e sobre o princípio da autoridade de caso julgado.

4.

Os considerandos 4, 7, 23 e 25 do Regulamento n.o 73/2009 enunciavam:

[…]

[…]

[…]

5.

O artigo 2.o do Regulamento n.o 73/2009, sob a epígrafe «Definições», dispunha:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

6.

O artigo 6.o, n.o 1, deste regulamento previa:

«Os Estados‑Membros asseguram que todas as terras agrícolas, em especial as que já não sejam utilizadas para fins produtivos, sejam mantidas em boas condições agrícolas e ambientais. Os Estados‑Membros definem, a nível nacional ou regional, requisitos mínimos para as boas condições agrícolas e ambientais com base no quadro constante do anexo III, tendo em conta características específicas das zonas em questão, nomeadamente as condições edafoclimáticas, os sistemas de exploração existentes, a utilização de terras, a rotação das culturas, as práticas agrícolas e as estruturas agrícolas. Os Estados‑Membros não podem definir requisitos mínimos que não estejam previstos neste quadro.»

7.

O artigo 19.o, n.o 1, do referido regulamento tinha a seguinte redação:

«O agricultor apresenta anualmente um pedido de pagamentos diretos, indicando, se for caso disso:

8.

O artigo 28.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Requisitos mínimos para a concessão dos pagamentos diretos», dispunha, no seu n.o 2:

«A partir de 2010, os Estados‑Membros podem definir critérios objetivos e não discriminatórios apropriados para garantir que não sejam concedidos pagamentos diretos a pessoas singulares e coletivas:

9.

O artigo 34.o do Regulamento n.o 73/2009, sob a epígrafe «Ativação de direitos ao pagamento por hectare elegível», enunciava:

«1. O apoio ao abrigo do regime de pagamento único é concedido aos agricultores após a ativação de um direito ao pagamento por hectare elegível. Os direitos ao pagamento ativados dão lugar ao pagamento dos montantes neles fixados.

2. Para efeitos do presente título, entende‑se por “hectare elegível”:

[…]

Salvo em casos de força maior ou circunstâncias excecionais, os hectares devem cumprir a condição de elegibilidade ao longo de todo o ano civil.»

10.

O artigo 35.o deste regulamento, sob a epígrafe «Declaração dos hectares elegíveis», previa, no seu n.o 1:

«O agricultor declara as parcelas que correspondem aos hectares elegíveis ligados a um direito de pagamento. Salvo em casos de força maior ou circunstâncias excecionais, essas parcelas estão à disposição do agricultor numa data fixada pelo Estado‑Membro, não posterior à data fixada nesse Estado‑Membro para a alteração do pedido de ajuda.»

11.

O artigo 124.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Superfície ao abrigo do regime de pagamento único por superfície», dispunha:

«1. […]

Para efeitos do presente título, entende‑se por “superfície agrícola útil” a superfície total ocupada pelas culturas arvenses, pelas pastagens permanentes, pelas culturas permanentes e pelas hortas familiares, como estabelecido pela Comissão para fins estatísticos.

No que se refere à [República da] Bulgária e da Roménia, a superfície agrícola ao abrigo do regime do pagamento único por superfície é a parte da superfície agrícola útil mantida em boas condições agrícolas, esteja ou não a ser utilizada para produção, ajustada, se necessário, de acordo com critérios objetivos e não discriminatórios a estabelecer pela [República da] Bulgária e pela Roménia após aprovação pela Comissão.

2. […]

Salvo em casos de força maior ou circunstâncias excecionais, as parcelas referidas no primeiro parágrafo devem estar à disposição do agricultor na data fixada pelo Estado‑Membro, a qual não pode ser posterior à data fixada nesse Estado‑Membro para a alteração do pedido de ajuda.

A superfície mínima elegível por exploração para a qual podem ser solicitados pagamentos é de 0,3 [hectare]. Todavia, cada um dos novos Estados‑Membros pode decidir, com base em critérios objetivos e após aprovação pela Comissão, fixar a superfície mínima num valor mais elevado, mas não superior a 1 [hectare].

3. Não há qualquer obrigação de produção ou de utilização dos fatores de produção. […]

4. Os terrenos que beneficiem de pagamentos ao abrigo do regime de pagamento único por superfície são mantidos em boas condições agrícolas e ambientais, em conformidade com o artigo 6.o

[…]»

12.

O artigo 4.o da legea zootehniei nr.° 72/2002 (Lei n.o 72/2002, sobre Criação de Gado) ( 7 ), de 16 de janeiro de 2002, dispõe:

«Para efeitos da presente lei, entende‑se por “criador de animais”, a pessoa singular ou coletiva que seja proprietária das espécies de animais previstas no artigo 2.o, inscritas no registo agrícola.»

13.

O artigo 5.o, n.o 1, desta lei prevê:

«A criação e exploração de animais é a atividade dos criadores de animais, independentemente do seu estatuto jurídico, com vista à obtenção de produtos e de produtos animais.»

14.

O artigo 6.o, n.o 1, do Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr.°36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Decreto‑Lei n.o 125/2006, que Aprova os Regimes de Pagamentos Diretos Nacionais Complementares, Concedidos para a Agricultura a Partir de 2007, e altera o artigo 2.o da Lei n.o 36/1991, Relativa às Sociedades Agrícolas e Outras Formas de Associação no Âmbito Agrícola) ( 8 ), de 21 de dezembro de 2006, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, dispõe:

«Os beneficiários dos pagamentos diretos ao abrigo do regime de pagamento único por superfície podem ser pessoas singulares e/ou coletivas que exploram as terras agrícolas para as quais o pagamento é solicitado, na qualidade de proprietários, locadores, concessionários, administradores associados de associações participativas, locatários ou outros semelhantes.»

15.

O artigo 7.o, n.o 1, do OUG no 125/2006 previa:

«Para beneficiar da concessão dos pagamentos no âmbito dos regimes de pagamento único por superfície, os requerentes devem estar inscritos no registo dos agricultores, gerido pela Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [(Agência para os pagamentos e as intervenções a favor da agricultura, Roménia)], apresentar os pedidos dos pagamentos dentro do prazo e preencher as seguintes condições gerais:

[…]

[…]

[…]»

16.

O artigo 5.o, n.o 1, do l’Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (Regulamento do Ministro da Agricultura e do Desenvolvimento Rural n.o 246/2008, Relativo ao Estabelecimento do Modo de Aplicação, das Condições Específicas e dos Critérios de Elegibilidade para a Aplicação dos Regimes de Pagamentos Diretos Nacionais Complementares no Setor Vegetal, para a Concessão de Ajudas Relativas a Medidas Agroambientais e de Zonas Desfavorecidas) ( 9 ), de 23 de abril de 2008, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, tem a seguinte redação:

«Os documentos que provem a utilização legal das pastagens municipais permanentes, nos termos do artigo 7.o, n.o 1, alínea f), do [OUG n.o 125/2006], conforme alterado e completado pela Lei n.o 139/2007, com as alterações e aditamentos posteriores, são os atos que atestam o direito de propriedade, os contratos de concessão ou de locação celebrados entre as autarquias locais e os criadores de animais, dos quais resultam os terrenos utilizados e a certidão emitida pela Câmara Municipal de acordo com os dados que figuram no registo agrícola. Qualquer contrato celebrado antes da entrada em vigor do presente regulamento, tendo por objeto a utilização das pastagens municipais, continuará a produzir os seus efeitos até à data da cessação do direito.»

17.

O capítulo VI, n.o 1, da strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (Estratégia relativa à organização das atividades de melhoria e exploração dos prados a nível nacional, a médio e longo prazo), adotada pelo Regulamento do Ministro da Agricultura, da Alimentação e das Florestas e do Ministro da Administração Pública n.o 226/235/2003 ( 10 ), conforme alterado e completado pelo Ordinul ministrului agriculturii pădurilor și dezvoltării rurale nr.° 541/2009 (Regulamento do Ministro da Agricultura e do Desenvolvimento Rural n.o 541/2009) ( 11 ), de 25 de agosto de 2009, enuncia:

«Responsabilidades dos utilizadores dos prados

18.

O artigo 430.o do Cod procedură civilă (Código de Processo Civil), adotado pela Lei n.o 134/2010 ( 12 ), dispõe:

«(1) A sentença que decidir, no todo ou em parte, o mérito da causa ou decidir sobre uma exceção processual ou sobre qualquer outro incidente, tem autoridade de caso julgado quanto à matéria decidida, ao partir da sua prolação.

(2) A autoridade de caso julgado abrange o dispositivo e as considerações em que se baseia, incluindo aquelas com base nas quais foi decidida a questão controvertida.

(3) A sentença que decreta medidas provisórias não tem autoridade de caso julgado quanto ao mérito.

(4) Quando a sentença for objeto de recurso, a autoridade de caso julgado é provisória.

(5) A sentença impugnada mediante recurso de anulação ou de revisão conserva a autoridade de caso julgado até que outra sentença a substitua.»

19.

O artigo 431.o deste código estabelece:

«(1) Ninguém pode ser julgado duas vezes na mesma qualidade, com base nos mesmos motivos, e com o mesmo objeto da causa.

(2) Qualquer das partes pode invocar o caso julgado formado no âmbito de um litígio anterior, se apresentar um nexo com a solução do mesmo.»

20.

O artigo 2.o do Ordonanța de urgență a Guvernului nr.° 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr.° 18/1991 (Decreto‑Lei n.o 34/2013, relativo à organização, à gestão e à exploração das pastagens permanentes e que introduz alterações e aditamentos à Lei n.o 18/1991) ( 13 ), na versão aplicável ao litígio no processo principal, tem a seguinte redação:

«Para efeitos do presente decreto‑lei, entende‑se por:

[…]

[…]»

21.

A Avio Lucos é uma sociedade de direito romeno cujo objeto social é a «atividade de apoio ao cultivo».

22.

Durante o ano de 2014, a Avio Lucos apresentou à APIA Dolj, em particular, um pedido de pagamento único por superfície para 2014, para uma superfície de 341,70 hectare de pastagem.

23.

Para fazer prova do seu direito de uso deste terreno, apresentou uma série de documentos, entre os quais um contrato de concessão, celebrado em 28 de janeiro de 2013, com o Consiliul local Podari (Conselho municipal de Podari, Roménia), relativo a uma pastagem situada nesse município ( 14 ) (a seguir «contrato de concessão»). Nos termos deste contrato, a Avio Lucos tinha o direito de explorar de forma direta, mediante pastoreio, por sua conta e risco, os bens recebidos em concessão. A Avio Lucos devia igualmente garantir a exploração do terreno sob concessão mediante pastoreio e pagar as taxas ( 15 ), e estava proibida de o arrendar ou subconcessionar.

24.

Em 30 de janeiro de 2013, a Avio Lucos de seguida celebrou um contrato de associação em participação com quatro pessoas singulares, proprietárias de animais (a seguir «pessoas singulares»), nos termos do qual a exploração efetiva da pastagem municipal objeto de concessão devia ser realizada mediante disponibilização, por parte destas pessoas singulares, dos animais (vacas, ovelhas, cabras, etc.), em conformidade com o número de cabeças detidas e declaradas no contrato, para efeitos do pastoreio permanente do terreno acima referido ( 16 ).

25.

Na sequência da apresentação do pedido de pagamento único por superfície, a APIA Dolj adotou, em 23 de outubro de 2014, uma decisão de pagamento antecipado no âmbito dos regimes de apoio por superfície — campanha de 2014, a favor da Avio Lucos e, em 9 de dezembro de 2014, uma decisão de concessão desse pagamento, por um montante total de 529340,24 lei romenos (RON) (cerca de 108000 euros).

26.

Posteriormente, a APIA Dolj constatou, no entanto, que, nomeadamente, à data da celebração do contrato de concessão, a Avio Lucos não tinha o direito de tomar conta da concessão das pastagens do domínio público ou privado do município, uma vez que não era um criador nem um proprietário de animais, em violação do direito nacional aplicável.

27.

Tendo em conta este aspeto, a APIA Dolj, por um lado, adotou uma decisão que aplicou sanções plurianuais à Avio Lucos, no montante total de 555729,59 leus romenos [RON] (cerca de 113000 euros). Esta decisão foi objeto de diversos recursos administrativos e judiciais por parte da Avio Lucos, aos quais foi negado provimento ( 17 ). Por outro lado, a APIA Dolj declarou a existência de uma dívida para com o erário público por parte da Avio Lucos no montante total de 529340,24 leus romenos [RON] (cerca de 108000 euros), correspondente ao montante que já lhe tinha sido pago.

28.

A Avio Lucos impugnou esta última decisão no Tribunalul Dolj (Tribunal Regional de Dolj, Roménia), que negou provimento ao seu recurso por Sentença de 12 de dezembro de 2017. A Avio Lucos interpôs recurso desta sentença, ao qual foi dado provimento pelo Curtea de Apel Craiova (Tribunal de Recurso de Craiova, Roménia), que remeteu o processo ao Tribunalul Dolj (Tribunal Regional de Dolj, Roménia) considerando que a referida sentença não tinha analisado os elementos de defesa da Avio Lucos com base na violação do direito da União.

29.

Tendo o processo sido remetido de novo para o Tribunalul Dolj (Tribunal Regional de Dolj, Roménia), este órgão jurisdicional, por Sentença de 25 de fevereiro de 2018, negou provimento ao recurso da Avio Lucos por esta não ser um «agricultor», na aceção do artigo 2.o, alínea a), do Regulamento n.o 73/2009, na medida em que apenas tinha feito prova de que detinha uma concessão sobre o terreno para o qual tinha apresentado um pedido de pagamento único por superfície, sem exercer nenhuma atividade agrícola, nomeadamente, a criação de animais.

30.

A Avio Lucos interpôs recurso desta sentença para o Curtea de Apel Timişoara (Tribunal de Recurso de Timişoara, Roménia), o órgão jurisdicional de reenvio. A Avio Lucos alegou, nomeadamente, que o Tribunalul Dolj (Tribunal Regional de Dolj, Roménia) não procedeu a uma análise dos critérios de elegibilidade à luz do direito da União, mas apenas à luz de conceitos de direito nacional que não têm correspondência no direito da União. Por sua vez, a APIA Dolj e a APIA invocaram, nomeadamente, uma exceção de autoridade de caso julgado dos dois acórdãos definitivos do Curtea de Apel Craiova (Tribunal de Recurso de Craiova) que negaram provimento aos recursos da Avio Lucos da decisão que impunha sanções plurianuais.

31.

O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à questão de saber se o direito da União se opõe a uma legislação nacional que estabeleça uma obrigação, por um lado, de apresentação da prova da existência de um direito de uso ou de exploração de uma superfície agrícola ou, por outro, de ser criador ou proprietário de animais, para obter a concessão de pastagens, para efeitos de obtenção de um apoio financeiro relativo aos regimes de pagamento único por superfície. Além disso, segundo este órgão jurisdicional, coloca‑se a questão de saber se a atividade exercida na prática pela Avio Lucos está abrangida pelo artigo 2.o do Regulamento n.o 73/2009. Por último, este órgão jurisdicional, que refere a existência de duas decisões judiciais definitivas que declararam a inelegibilidade dos pedidos de pagamento ao abrigo do regime único por superfície para o ano de 2014, em virtude da inobservância do direito nacional relativo ao requisito da legalidade do título de exploração ou uso do terreno, questiona se o direito da União se opõe à aplicação do princípio da autoridade de caso julgado que impede o exame da conformidade desse requisito nacional com o direito da União aplicável ao ano de 2014 no âmbito de um novo litígio, no qual é examinada a legalidade do ato de recuperação dos montantes indevidamente pagos ao requerente.

32.

Nestas condições, o Curtea de Apel Timişoara (Tribunal de Recurso de Timişoara, Roménia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

33.

Foram apresentadas observações escritas pela Avio Lucos, pela APIA, pelo Governo romeno, pelos Governos alemão e francês (limitadas à primeira questão), pelo Governo italiano (limitadas às duas primeiras questões), e pela Comissão Europeia.

34.

O Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 76.o, n.o 2, do seu Regulamento de Processo, decidiu pronunciar‑se sem audiência de alegações. Por medida de organização do processo datada de 24 de fevereiro de 2021, o Tribunal de Justiça colocou questões para resposta escrita à Avio Lucos e à APIA. As observações escritas sobre as questões objeto das referidas medidas de organização do processo foram apresentadas por estas partes dentro do prazo fixado.

35.

Em primeiro lugar, o Governo romeno alega que o pedido de decisão prejudicial não é pertinente para a solução do litígio no processo principal e, por conseguinte, é inadmissível, tendo em conta o facto de o órgão jurisdicional de reenvio dispor dos elementos necessários para decidir o litígio. Além disso, este órgão jurisdicional não indica, no seu pedido, as outras interpretações possíveis do artigo 431.o, n.o 2, do Código de Processo Civil, que justifiquem as suas dúvidas quanto à aplicação do mesmo. Por último, o referido órgão jurisdicional não explica por que razão deveria apreciar o mérito da exceção de autoridade de caso julgado após ter recebido uma resposta do Tribunal de Justiça às três primeiras questões prejudiciais, ainda que essas questões ficassem sem objeto se o artigo 431.o, n.o 2, do Código de Processo Civil for aplicável ao processo principal.

36.

Considero que estes argumentos devem ser rejeitados. Com efeito, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Daqui se conclui que as questões submetidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais gozam de uma presunção de pertinência e que o Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre estas questões se for manifesto que a interpretação solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou o objeto do litígio no processo principal, se o problema for hipotético ou ainda se o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às referidas questões ( 18 ).

37.

Contudo, tal não é manifestamente o caso no presente processo, uma vez que a interpretação da legislação da União, e designadamente das disposições do Regulamento n.o 73/2009 pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio está diretamente relacionada com o objeto do litígio no processo principal e o problema suscitado por este litígio não é hipotético, mas real, dispondo o Tribunal de Justiça dos elementos de facto e de direito necessários para responder de forma útil às questões colocadas.

38.

Nestas circunstâncias, considero que as questões prejudiciais apresentadas são admissíveis.

39.

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o direito da União aplicável ao apoio financeiro relativo ao ano agrícola de 2014, em particular o Regulamento n.o 73/2009 e o Regulamento n.o 1122/2009, se opõe à criação, pelo direito nacional, de uma obrigação de apresentação da prova do direito de uso sobre uma superfície agrícola, para efeitos da obtenção de apoio financeiro relativo aos regimes de ajuda por superfície.

40.

A título preliminar, saliento que, embora o órgão jurisdicional de reenvio remeta, na formulação da sua primeira questão prejudicial, para o Regulamento n.o 1122/2009 ( 19 ), este não é de todo citado na fundamentação da decisão de reenvio. De qualquer forma, este regulamento afigura‑se irrelevante para responder a esta questão, na medida em que as regras de elegibilidade para o apoio financeiro relativo ao pagamento único por superfície não estão abrangidas pelo seu âmbito de aplicação material ( 20 ). Por conseguinte, a primeira questão prejudicial será analisada unicamente à luz do Regulamento n.o 73/2009, aplicável ratione temporis ao litígio no processo principal, e posteriormente revogado pelo Regulamento n.o 1307/2013.

41.

A este respeito, antes de mais, importa referir que o Regulamento n.o 73/2009 não se refere ao conceito de «direito de uso», tal como previsto pelo direito romeno ( 21 ). Com efeito, nos termos do artigo 34.o, n.o 1, deste regulamento, a ajuda ao abrigo do regime de pagamento único é concedida aos agricultores, com base numa declaração anual, após a ativação de um direito ao pagamento ( 22 ) por hectare elegível no Estado‑Membro em que o direito ao pagamento foi atribuído. Para beneficiar desta ajuda, o agricultor deve, nos termos do artigo 35.o, n.o 1, do referido regulamento, declarar as parcelas que correspondem aos hectares elegíveis ligados a um direito a pagamento. Salvo em casos de força maior ou circunstâncias excecionais, essas parcelas devem estar «à disposição do agricultor numa data fixada pelo Estado‑Membro» ( 23 ).

42.

Em seguida, o artigo 124.o do Regulamento n.o 73/2009, que figura no título V relativo à «[a]plicação dos pagamentos diretos nos novos Estados‑Membros», prevê, no seu n.o 2, primeiro parágrafo, que, «[p]ara efeitos da concessão dos pagamentos ao abrigo do regime de pagamento único por superfície, são elegíveis todas as parcelas agrícolas correspondentes aos critérios definidos no n.o 1», nomeadamente, no que diz respeito à Roménia, «a parte da superfície agrícola útil mantida em boas condições agrícolas, esteja ou não a ser utilizada para produção, ajustada, se necessário, de acordo com critérios objetivos e não discriminatórios a estabelecer pela […] Roménia após aprovação pela Comissão».

43.

Por último, nos termos do artigo 19.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 73/2009, o agricultor deve dispor dos documentos considerados necessários pelo Estado‑Membro para fundamentar o seu pedido de pagamento.

44.

Daqui decorre que o Regulamento n.o 73/2009 não especifica a forma como as superfícies em causa devem estar «à disposição» de um agricultor, na aceção do artigo 35.o, n.o 1, deste regulamento e, por maioria de razão, se o termo «à disposição» implicar um «direito de utilização» dessas superfícies. Na falta dessa precisão, na interpretação dessa disposição, cabe atender não apenas aos respetivos termos, mas também ao seu contexto e aos objetivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada ( 24 ).

45.

Em primeiro lugar, no que se refere aos termos do artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, saliento que o facto de uma superfície estar «à disposição» do agricultor implica, em princípio, que este a possa utilizar segundo a sua conveniência, com o objetivo de aí exercer a sua atividade agrícola ou, por outras palavras, que a superfície agrícola esteja de facto à disposição deste agricultor.

46.

Em segundo lugar, no que se refere ao contexto em que se insere o artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, recordei no n.o 41 das presentes conclusões que o apoio ao abrigo do regime de pagamento único é concedido aos agricultores após a ativação de um direito ao pagamento por «hectare elegível». Este conceito designa, nomeadamente, nos termos do artigo 34.o, n.o 2, alínea a), do mesmo regulamento, qualquer «superfície agrícola da exploração […] utilizada[…] para uma atividade agrícola».

47.

No entanto, estes termos são eles próprios definidos pelo referido regulamento. Assim, o artigo 2.o, alíneas b), c) e h), do mesmo define o conceito de «[e]xploração» como sendo «o conjunto das unidades de produção geridas por um agricultor situadas no território do mesmo Estado‑Membro» ( 25 ); o de «[a]tividade agrícola» como sendo «a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas […] ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais […]», e, por fim, o de «[s]uperfície agrícola» como « qualquer superfície de terras aráveis, pastagens permanentes ou culturas permanentes» ( 26 ).

48.

A este respeito, a exigência, referida no artigo 2.o, alínea b), do Regulamento n.o 73/2009, relativa ao conceito de «exploração», de que uma unidade de produção deve ser «gerida» por um agricultor, não obriga a que esse agricultor disponha de um poder de disposição ilimitado sobre a superfície em causa. Como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de precisar, o conceito de «gestão» não implica a existência de um poder de disposição ilimitado do agricultor na área em causa, no âmbito da sua utilização para fins agrícolas. Em contrapartida, o agricultor deve dispor, nessa área, de suficiente autonomia no exercício da sua atividade agrícola, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, tendo em conta todas as circunstâncias do caso. Assim, o agricultor deve ter condições para exercer um certo poder de decisão na utilização da área em causa ( 27 ).

49.

Esta interpretação decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao conceito de «superfície agrícola da exploração», referida no artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 ( 28 ), que foi substituído pelo Regulamento n.o 73/2009, na qual foi decidido, em substância, que não era exigido ao agricultor que disponha da mesma com base num contrato de arrendamento rural ou num negócio equivalente ( 29 ). Neste sentido, o Tribunal de Justiça também considerou, nomeadamente no Acórdão Pontini e o. ( 30 ), face ao artigo 12.o do Regulamento n.o 1254/1999 ( 31 ), que esta disposição não condiciona a elegibilidade de um pedido de ajuda à apresentação de um título jurídico válido que legitime o direito do requerente de utilizar as superfícies forrageiras objeto desse pedido. Pelo contrário, é a utilização efetiva da superfície forrageira que constitui um dos requisitos de elegibilidade para a concessão dos prémios em causa ( 32 ). Ainda que seja definido em termos um pouco diferentes, o conceito de «exploração», referido no artigo 2.o, alínea b), do Regulamento n.o 73/2009 é, em substância, idêntico.

50.

Em terceiro lugar, no que diz respeito aos objetivos da legislação em causa, por um lado, o artigo 39.o TFUE dispõe, no seu n.o 1, alínea b), que a PAC tem como objetivo assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura. Neste contexto, em conformidade com os considerandos 23 e 25 do Regulamento n.o 73/2009, este regulamento visa prevenir a concessão de apoio a beneficiários que tenham criado artificialmente as condições necessárias à obtenção desses pagamentos, cujas atividades agrícolas constituam apenas uma parte insignificante das suas atividades económicas globais ou cujo objetivo comercial não é, ou só é marginalmente, o exercício de uma atividade agrícola. Por conseguinte, à luz destes objetivos, o apoio ao abrigo do regime de pagamento único previsto no regulamento referido tem por objetivo assegurar um nível de vida equitativo aos agricultores que exercem efetivamente uma atividade agrícola, o que implica que disponham efetivamente de uma superfície agrícola.

51.

Daqui resulta que, para determinar se uma superfície agrícola está ou não «à disposição» de um agricultor, na aceção do artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, resulta da redação, do contexto e dos objetivos deste regulamento que é o caráter real e efetivo da utilização da superfície agrícola, bem como da possibilidade de exercer um determinado poder de decisão no âmbito da sua utilização, que determina a elegibilidade para a concessão de apoios ao abrigo do regime de pagamento único por superfície ( 33 ). Não obstante, a legislação da União não condiciona expressamente a elegibilidade de um pedido deste tipo de apoio à obrigação de provar ou de justificar a utilização da superfície objeto do pedido e não especifica a forma como os Estados‑Membros podem verificar se um agricultor é proprietário das superfícies agrícolas declaradas como fazendo parte da sua exploração.

52.

É a luz destas considerações que importa determinar se o direito da União se opõe a que os Estados‑Membros prevejam no seu direito nacional uma obrigação de apresentação de um título jurídico válido que justifique o direito de uso da superfície agrícola para efeitos de elegibilidade para o benefício do regime de pagamento único por superfície.

53.

A este respeito, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de determinar a margem de apreciação concedida aos Estados‑Membros quanto do cumprimento das condições previstas para a concessão das ajudas no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e Controlo (a seguir «SIGC»). Assim, no seu Acórdão Pontini e o. ( 34 ), o Tribunal de Justiça recordou que os Estados‑Membros devem adotar as medidas adequadas para assegurar a boa aplicação do SIGC e que estão, nomeadamente, obrigados a tomar as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pela União, em geral, e pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), em particular, bem como para prevenir e combater as irregularidades. Além disso, os Estados‑Membros gozam de uma margem de apreciação na aplicação dos regimes de apoio que considerem necessários para prevenir e punir de modo eficaz as irregularidades e as fraudes.

54.

Neste contexto, segundo o Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação a respeito dos documentos comprovativos e das provas que devem ser exigidas a um requerente de ajudas no que se refere às superfícies objeto do pedido. Tendo em conta essa margem de apreciação, os Estados‑Membros podem introduzir precisões, por intermédio da legislação nacional, sobre as provas a apresentar em apoio de um pedido de ajudas, invocando, nomeadamente, as práticas habituais no seu território, no domínio da agricultura, relativas à fruição e à utilização das superfícies e aos títulos a apresentar relativamente a essa utilização ( 35 ).

55.

O Tribunal de Justiça acrescentou, no entanto, que esta margem de apreciação estava sujeita a determinados limites. Em particular, o exercício, pelos Estados‑Membros, da sua margem de apreciação relativa às provas a apresentar em apoio de um pedido de ajudas, nomeadamente quanto à possibilidade de obrigar um requerente de ajudas a apresentar um título jurídico válido que legitime o seu direito de utilização das superfícies objeto do seu pedido, deve respeitar os objetivos prosseguidos pela legislação da União em causa e os princípios gerais do direito da União, em particular o princípio da proporcionalidade ( 36 ). Este princípio exige que os meios utilizados por uma disposição sejam aptos a realizar o objetivo visado e não vão além do que é necessário para atingir esse objetivo ( 37 ). Por exemplo, o Tribunal de Justiça decidiu que os Estados‑Membros não podem exigir provas muito específicas, como um contrato de arrendamento rural ou outro tipo de contrato de locação, e que em conformidade com o princípio da liberdade contratual, as provas podem incluir a disponibilização das parcelas sem contrapartida financeira ( 38 ).

56.

Importa, portanto, verificar, no caso em apreço, se os meios aplicados pela legislação romena são adequados para a prossecução de um dos objetivos prosseguidos pela PAC e se a obrigação imposta não excede o estritamente necessário para o alcançar.

57.

A este respeito, em primeiro lugar, no que se refere à capacidade de realizar os objetivos pretendidos pela PAC, tal como descritos no n.o 50 das presentes conclusões, saliento que o Governo romeno sublinhou que a legislação nacional tem por objetivo facilitar o acesso direto do maior número de proprietários ou possuidores de animais às referidas pastagens (pertencentes a unidades administrativas territoriais) e não daqueles que exercem atividades agrícolas por intermediação, bem como assegurar um nível de vida equitativo aos agricultores ativos. Com efeito, a criação de uma obrigação de apresentação da prova do «direito de uso» de uma superfície agrícola pode, de facto, dar alguma garantia de que os objetivos da PAC serão efetivamente prosseguidos. Por exemplo, a apresentação de um título jurídico pode impedir que os requerentes de ajuda beneficiem abusivamente de terrenos pertencentes a terceiros com o objetivo de contornar a legislação da União, como é o caso que deu origem ao Acórdão Pontini e o. Por outras palavras, esta disposição permite proteger o direito dos proprietários legítimos de superfícies agrícolas objeto de uma declaração de não serem privados e forma fraudulenta de eventuais vantagens financeiras da PAC e, ao mesmo tempo, proteger as finanças da União contra qualquer pedido de ajuda apresentado de forma fraudulenta, sem conhecimento dos legítimos proprietários, com vista à obtenção indevida dessas vantagens sem que o requerente seja ele próprio proprietário ou titular de um direito de uso dos terrenos em causa. Além disso, a exigência de títulos formais não é específica do direito romeno. Por exemplo, como foi sublinhado pelo Governo italiano nas suas observações escritas, a legislação italiana exige aos agricultores que requeiram ajudas, com vista a demonstrar a propriedade dos terrenos, a prova da posse de um título formal de exploração adequado, como elemento de controlo adicional ( 39 ).

58.

Neste sentido, considero que a obrigação de deter um título de uso legítimo é um meio adequado para alcançar os objetivos referidos acima, uma vez que essa obrigação permite conjugar, por um lado, a prevenção da fraude e a proteção dos interesses financeiros da Administração nacional e, por outro lado, a proteção da confiança legítima dos requerentes quanto ao seu acesso ao regime de ajuda.

59.

Em segundo lugar, no que diz respeito ao caráter proporcionado da legislação romena, importa reconhecer que uma obrigação de provar o «direito de uso» da superfície agrícola para efeitos de elegibilidade para beneficiar do regime de pagamento único por superfície, nem sempre está conforme com os objetivos da PAC. Por exemplo, quando as superfícies agrícolas são exploradas por agricultores que nelas realizam colheitas e para as quais podem, assim, provar a utilização regular e efetiva destas superfícies por outros meios que não a apresentação de semelhante título, a prova de que a superfície está «à disposição de um agricultor», na aceção do artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, não pode basear‑se apenas no título jurídico formal vinculado a esta superfície. Com efeito, nem sempre esse título justifica a realidade e efetividade da exploração da superfície agrícola.

60.

A título de exemplo, por um lado, uma pessoa pode dispor de um título de propriedade sobre um terreno sem o utilizar efetivamente para uma atividade agrícola, e, por outro lado, um agricultor pode exercer efetivamente uma atividade agrícola nas parcelas sem, no entanto, dispor de um título jurídico formalizado para esse efeito. Neste último caso, uma exigência estrita de dispor de um título jurídico conduzirá à exclusão destes últimos do benefício do pagamento único por superfície, o que seria contrário ao objetivo da legislação em causa ( 40 ). Nestas circunstâncias, exigir que todos os requerentes justifiquem o seu direito de utilizar a superfície agrícola que declaram com vista a obter uma ajuda não me parece conforme com o princípio da proporcionalidade.

61.

Por último, em terceiro lugar, conforme foi salientado, em substância, pelo advogado‑geral J. Mazák ( 41 ), a questão da validade jurídica dos contratos celebrados pelos agricultores é uma questão de direito civil, que é objeto de uma apreciação diferente consoante os Estados‑Membros, pelo que existia o risco de interpretação não uniforme das regras que regem a elegibilidade das ajudas nos Estados‑Membros se estes forem autorizados a sujeitar os pagamentos únicos por superfície a considerações relativas ao direito dos contratos.

62.

Por todos os motivos acima expostos, considero que a justificação, sob a forma de um título jurídico formal, do direito de usar a superfície agrícola em causa, deve ser considerado mais como um indício, entre outros, que permite assegurar que o requerente de um pagamento único por superfície explora efetivamente e regularmente as superfícies que declara, e não como uma condição de elegibilidade para o regime de ajuda, ou como o único elemento de prova que justifica a sua utilização efetiva para fins de atividade agrícola.

63.

Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão prejudicial no sentido de que o Regulamento n.o 73/2009 não se opõe à criação, pelo direito nacional, de uma obrigação de apresentação da prova do direito de uso sobre uma área de terreno, para efeitos de obtenção de apoio financeiro relativo aos regimes de pagamento único por superfície, desde que sejam respeitados os objetivos prosseguidos pela legislação da União e os princípios gerais do direito da União, em particular o princípio da proporcionalidade.

64.

Com a sua segunda questão, colocada para a eventualidade de resposta negativa à primeira, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se, no caso de a prova do direito de uso de uma superfície agrícola ser fornecida pela apresentação de um contrato de concessão de pastagem, o direito da União se opõe à condição, prevista pelo direito nacional, segundo a qual, para celebrar validamente esse contrato, o futuro concessionário deve ser exclusivamente criador ou proprietário de animais.

65.

Importa referir que o efeito concreto dessa condição é excluir do apoio financeiro relativo aos regimes de pagamento único por superfície, no mínimo, a qualquer concessionário de uma pastagem que não seja proprietário ou criador de animais. Por outras palavras, o órgão jurisdicional de reenvio procura saber se o direito da União se opõe a uma restrição do acesso à utilização de pastagens apenas aos concessionários que são criadores ou proprietários de animais ( 42 ).

66.

De acordo com a análise apresentada no n.o 54 das presentes conclusões, na falta de uma disposição expressa no âmbito do Regulamento n.o 73/2009, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação no que diz respeito aos documentos justificativos e às provas que é necessário exigir a um requerente de ajudas quanto às superfícies objeto do seu pedido e de uma declaração. Por conseguinte, importa determinar se a condição de ser «criador ou proprietário de animais» para poder apresentar um título jurídico válido para justificar o direito de uso das superfícies objeto do pedido de ajuda respeita os objetivos prosseguidos pela legislação da União e os princípios gerais do direito da União, nomeadamente, o princípio da proporcionalidade.

67.

No que se refere ao objetivo prosseguido pela legislação nacional em causa, saliento, em primeiro lugar, que o Governo romeno apresenta, como pano de fundo, a situação específica da agricultura na Roménia como estando confrontada com fenómenos como o abandono das terras, o envelhecimento da população agrícola, o baixo número de jovens agricultores e o número elevado de explorações de pequena dimensão, uma elevada percentagem das quais é constituída por explorações de semissubsistência. Por conseguinte, importa compreender a sua opção de subordinar a celebração de contratos de concessão relativos a pastagens à qualidade de proprietário ou criador de animais à luz destas especificidades, de forma que a pastagem não seja efetuada com animais pertencentes a terceiros que não beneficiem do regime de pagamento único por superfície. Com efeito, o objetivo mais concreto desta legislação seria evitar que o concessionário das superfícies indicadas no pedido de pagamento único, que é o beneficiário desta ajuda, não seja um simples «agricultor de sofá» (couch farmer), termo utilizado pelo Tribunal de Contas Europeu para descrever a situação em que a atividade agrícola não é realmente exercida pelo requerente de ajuda mas pela pessoa que faz, de facto, o pastoreio nas superfícies declaradas no pedido. Nesses casos, o requerente de ajuda acabaria por beneficiar, como um simples rendeiro, da ajuda, sem exercer a atividade subvencionada ( 43 ).

68.

Tendo em conta o que foi exposto, e designadamente as especificidades da agricultura na Roménia, parece‑me que a condição de ser «criador ou proprietário de animais» é justificada à luz do direito da União. Além disso, apesar de o Governo romeno não o invocar como base jurídica, importa recordar que, nos termos do artigo 28.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009, os «Estados‑Membros podem definir critérios objetivos e não discriminatórios apropriados para garantir que não sejam concedidos pagamentos diretos a pessoas singulares ou coletivas: a) Cujas atividades agrícolas constituam apenas uma parte insignificante das suas atividades económicas globais, ou b) Cuja principal atividade ou objeto social não consista no exercício de uma atividade agrícola». Esta regra poderia, assim, inserir‑se no âmbito destes «requisitos mínimos para a concessão dos pagamentos diretos».

69.

Quanto ao caráter proporcionado da condição em causa, embora seja verdade que cabe ao juiz nacional interpretar e aplicar o direito nacional, tenderia a considerar que a legislação em causa me parece particularmente estrita na medida em que parece excluir de jure a possibilidade de o pastoreio ser realizado com animais pertencentes a terceiros, mesmo quando as pessoas que possuem as pastagens e requerem a ajuda se ocupem das mesmas diretamente. Por conseguinte, apesar de a legislação de alguns Estados‑Membros proibir o pastoreio por terceiros (ou seja, o terreno é dado em concessão a X, que é o beneficiário da ajuda, mas são terceiros que realizam, em princípio, o pastoreio) ( 44 ), a especificidade da legislação romena é que parece proibir o pastoreio com animais que pertencem a terceiros (ou seja, mesmo que o requerente da ajuda disponha de uma superfície agrícola e realize, de facto, o pastoreio com animais que não lhe pertencem). Ora, tal exclusão parece‑me contrária ao objetivo fixado pelo Governo romeno de facilitar o acesso direto do maior número de proprietários ou possuidores de animais às referidas pastagens, nomeadamente, com vista a atingir o objetivo de manter as terras em boas condições agrícolas, e em especial, evitar o abandono das terras agrícolas (v. n.os 67 e 74 das presentes conclusões). Este ponto será desenvolvido no âmbito da análise da terceira questão prejudicial (v. n.os 77 a 79 das presentes conclusões).

70.

Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão prejudicial no sentido de que o Regulamento n.o 73/2009 e o Regulamento n.o 1122/2009 não se opõem a uma legislação nacional que impõe, como condição de validade de um contrato de concessão celebrado para a exploração de superfícies agrícolas declaradas no pedido de pagamento único por superfície, que o futuro concessionário seja criador ou proprietário dos animais, desde que sejam respeitados os objetivos prosseguidos pela legislação da União e os princípios gerais do direito da União, em particular o princípio da proporcionalidade. No entanto, o direito da União opõe‑se a que tal condição se torne a única condição de elegibilidade para beneficiar de um pagamento único por superfície.

71.

Com a sua terceira questão, que está intimamente ligada com a primeira e segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio procura saber se a atividade de uma empresa que, tendo celebrado um contrato de concessão de um terreno de pastoreio visando obter o direito de explorar essa superfície e de obter o direito a um pagamento único por superfície, celebra posteriormente um contrato de associação com criadores de animais, está abrangida pelo conceito de «atividade agrícola», na aceção do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 73/2009.

72.

Em primeiro lugar, saliento que, nos termos do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 73/2009, a «[a]tividade agrícola» é definida como «a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação de animais e detenção de animais para fins de produção, ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais, tal como definidas nos termos do artigo 6.o». Como resulta da redação desta definição, duas categorias de atividades são suscetíveis de estar abrangidas pelo conceito de «atividade agrícola», na aceção desta disposição.

73.

A primeira categoria de atividades visa «a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação de animais e detenção de animais para fins de produção». Ora, parece‑me evidente que, no caso em apreço, a atividade da Avio Lucos não está abrangida por esta categoria de atividades. Com efeito, resulta do artigo 8.o do contrato de associação em participação que os animais foram sempre detidos, criados e utilizados no contexto da atividade de pastoreio por pessoas singulares, e não pela Avio Lucos.

74.

A segunda categoria de atividades visa «a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais nos termos do artigo 6.o do Regulamento n.o 73/2009, que estabelece «requisitos mínimos» são definidos «a nível nacional ou regional» pelos Estados‑Membros, tendo em conta «as características específicas das zonas em questão» ( 45 ). Estas atividades agrícolas visam evitar que as terras agrícolas sejam abandonadas e assegurar que sejam mantidas em boas condições agrícolas e ambientais ( 46 ) bem como incentivar a manutenção das pastagens permanentes existentes, a fim de prevenir a sua conversão maciça em terras aráveis ( 47 ).

75.

A atividade desenvolvida pela Avio Lucos parece corresponder a esta segunda categoria de atividades suscetíveis de estar abrangidas pelo conceito de «atividade agrícola». Com efeito, como resulta da decisão de reenvio, nos termos do artigo 7.o do contrato de associação, a Avio Lucos compromete‑se a realizar anualmente, a suas expensas, trabalhos de limpeza da pastagem, de eliminação das ervas daninhas, bem como de eliminação do excesso de água no terreno, garantindo, assim, condições ótimas para que a pastagem se reconstitua.

76.

Além disso, o contrato de associação não parece exigir, da parte do requerente, que disponha dos seus próprios animais para assegurar a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais ( 48 ). A este respeito, embora o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009 preveja que são os Estados‑Membros que definem, a nível nacional ou regional, requisitos mínimos para as boas condições agrícolas e ambientais com base no quadro constante do anexo III deste regulamento, tendo em conta as «características específicas das zonas em questão», este artigo acrescenta que os Estados‑Membros não podem definir requisitos mínimos que não estejam previstos neste quadro.

77.

A este respeito, como refere a Comissão, segundo a notificação da Roménia relativa à aplicação dos requisitos mínimos para as boas condições agrícolas e ambientais (para um pedido relativo ao ano agrícola de 2014), os agricultores são obrigados a apresentar os seguintes esforços para aplicar a norma relativa à taxa mínima de encabeçamento e/ou regimes adequados: «cortar as ervas pelo menos uma vez por ano e/ou assegurar um nível mínimo de pastoreio (pelo menos 0,3 animais por hectare) a fim de manter as terras (pastagens permanentes) em bom estado».

78.

No entanto, a obrigação de ser proprietário ou detentor de animais que pastoreiam nas terras agrícolas não constitui um requisito mínimo referido nesse quadro. Com efeito, se, como no caso em apreço, a pastagem for mantida por pastoreio, e não por corte, o agricultor tem a obrigação de zelar pela pastagem, sem que exista uma obrigação de assegurar a mesma exclusivamente com os seus próprios animais. Dado que, no caso em apreço, é pacífico entre as partes no processo principal que os animais pastaram no terreno em causa e que não é contestado que o requerente assegurou as condições para que a pastagem se reconstitua, afigura‑se que a Avio Lucos exerceu efetivamente a atividade agrícola necessária, mantendo o terreno em boas condições agrícolas e ambientais, de acordo com a notificação da Roménia.

79.

Esta interpretação literal parece‑me ser também conforme com os objetivos mencionados pelo Regulamento n.o 73/2009, tal como resultam, nomeadamente, dos considerandos 4 e 7 do mesmo, relativos à manutenção das pastagens em boas condições agrícolas e ambientais, sendo reconhecido o efeito positivo das pastagens permanentes. Este objetivo insere‑se na finalidade da PAC referida no artigo 39.o, n.o 1, alínea a), TFUE, que consiste, nomeadamente, em incrementar a produtividade da agricultura, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola. Posto isto, importa não perder de vista que a PAC também tem, e sobretudo, por objetivo, como foi recordado nos n.os 50 a 57 das presentes conclusões, garantir um nível de vida equitativo à população agrícola, parecendo estes dois objetivos complementares, como a limpeza, a eliminação de ervas daninhas e de excesso de água, a fim de manter os solos em boas condições agrícolas e ambientais, à luz das características das zonas em causa.

80.

Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à terceira questão prejudicial que o artigo 2.o do Regulamento n.o 73/2009 deve ser interpretado no sentido de que está abrangida pela definição de «atividade agrícola», na aceção deste artigo, a atividade de um beneficiário do regime de ajuda por superfície que — tendo celebrado um contrato de concessão de um terreno de pastoreio visando obter o direito de explorar essa superfície e de obter direitos ao pagamento único no ano agrícola de 2014 — celebra posteriormente um contrato de associação com criadores, através do qual autoriza a utilização gratuita do terreno concessionado para o pastoreio de animais, conservando o beneficiário o direito de uso do terreno, mas obrigando‑se a não entravar a atividade de pastoreio e a realizar atividades de limpeza do terreno de pastoreio.

81.

Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a conformidade com o direito da União de uma disposição nacional relativa à autoridade de caso julgado de uma decisão definitiva de um órgão jurisdicional nacional, segundo a qual esse órgão jurisdicional concluiu, no âmbito de um litígio relativo à legalidade da imposição de sanções plurianuais, que um pedido de pagamento único por superfície era inelegível por inobservância do direito nacional relativo ao requisito de prova do direito de uso da superfície, o que o impede de examinar a conformidade desse requisito nacional com o direito da União no âmbito de um novo litígio relativo à legalidade do ato de recuperação dos montantes indevidamente pagos ao requerente, ato esse baseado na mesma situação de facto e nas mesmas disposições nacionais que foram objeto de análise na decisão judicial definitiva anterior relativa à legalidade da imposição de sanções plurianuais.

82.

A título preliminar, importa recordar a importância que reveste, tanto na ordem jurídica da União como nas ordens jurídicas nacionais, o princípio da autoridade de caso julgado. Com efeito, para garantir a estabilidade do direito e das relações jurídicas, assim como uma boa administração da justiça, é necessário que as decisões judiciais que se tornarem definitivas após esgotamento das vias de recurso disponíveis ou depois de decorridos os prazos previstos para tais recursos já não possam ser postas em causa ( 49 ).

83.

Consequentemente, o direito da União não obriga um órgão jurisdicional nacional a deixar de aplicar as regras processuais internas que conferem autoridade de caso julgado a uma decisão, mesmo que isso permita obviar a uma violação do direito da União pela decisão em causa ( 50 ).

84.

Na falta de regulamentação da União na matéria, as modalidades de aplicação do princípio da autoridade do caso julgado fazem parte da ordem jurídica interna dos Estados‑Membros ao abrigo do princípio da autonomia processual destes últimos. Todavia, essas modalidades não devem ser menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) nem ser concebidas de forma a tornarem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) ( 51 ).

85.

A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que cada caso em que se coloque a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União deve ser analisado tendo em conta o lugar que essa disposição ocupa no processo, visto como um todo, na tramitação deste e nas suas particularidades, perante as várias instâncias nacionais. Nesta perspetiva, há que tomar em consideração, se necessário, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como a proteção dos direitos de defesa, o princípio da segurança jurídica e a correta tramitação do processo ( 52 ).

86.

Além disso, importa recordar que incumbe aos órgãos jurisdicionais nacionais interpretar as disposições do direito nacional, na medida do possível, de forma a que possam ser aplicadas de modo a contribuírem para a implementação do direito da União ( 53 ). Importa precisar que o requisito de interpretação conforme inclui a obrigação dos órgãos jurisdicionais nacionais, incluindo os que decidem em último recurso, de modificar, se for caso disso, a jurisprudência assente se esta se basear numa interpretação do direito nacional incompatível com o direito da União. Assim, um órgão jurisdicional não pode validamente considerar que lhe é impossível interpretar uma disposição nacional em conformidade com o direito da União pelo simples facto de essa disposição ter sido interpretada por outros órgãos jurisdicionais num sentido que não é compatível com este direito, ou ser aplicada dessa maneira pelas autoridades nacionais competentes ( 54 ).

87.

No caso em apreço, coloca‑se a questão de saber se é compatível com o princípio da efetividade, tal como previsto pelo direito da União, a interpretação do princípio da autoridade de caso julgado a que se refere o órgão jurisdicional de reenvio, segundo o qual, à luz do artigo 431.o, n.o 2, do Código de Processo Civil, a força de caso julgado também opera nos casos em que o novo recurso coloca o juiz na situação de ter de repetir ou contradizer totalmente ou parcialmente a relação jurídica sobre a qual foi tomada uma decisão de deferimento ou de indeferimento por sentença anterior.

88.

Esta questão é suscitada devido ao facto de a decisão que aplicou sanções plurianuais à Avio Lucos, por razões análogas às que estão em causa no presente processo, depois de ter sido objeto de recursos administrativos, ter sido objeto de recursos jurisdicionais, tendo sido todos indeferidos ( 55 ). Mais concretamente, resulta da decisão de reenvio que o litígio no processo principal assenta na mesma relação jurídica substancial que esteve na origem das decisões judiciais definitivas (a saber, a nulidade do contrato de concessão por falta da qualidade de detentor de animais no âmbito do mesmo pedido de pagamento único por superfície da campanha para o ano de 2014). Em qualquer caso, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, de acordo com o direito interno, a autoridade de caso julgado, que se aplica a estes acórdãos, abrange o presente processo ou elementos do mesmo e, se for caso disso, examinar as consequências previstas por este direito.

89.

A este respeito, importa, portanto, salientar que, dado que o objeto da decisão anterior e o do caso em apreço são diferentes, na medida em que esses processos dizem respeito a decisões administrativas diferentes, ainda que digam respeito a questões de facto e de direito idênticas, o órgão jurisdicional de reenvio poderia interpretar o artigo 431.o, n.o 2, do Código de Processo Civil, tendo em conta o facto de a autoridade de caso julgado, se assentar em critérios muito amplos, ser suscetível de tornar na prática impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.

90.

Assim, há que determinar, mais especificamente, se a interpretação acima referida do artigo 431.o, n.o 2, do Código de Processo Civil pode ser justificada para salvaguarda do princípio da segurança jurídica, tendo em conta as consequências que resultam para a aplicação do direito da União.

91.

A este respeito, observo que uma aplicação tão ampla do artigo 431.o, n.o 2, do Código de Processo Civil, na medida em que o objeto das decisões em causa é diferente, não só obstaria à possibilidade de impugnar a decisão jurisdicional revestida da autoridade de caso julgado se esta envolver uma violação do direito da União, mas também à impugnação da decisão de recuperação, que poderia também envolver uma violação do direito da União. Mais importante ainda, a autoridade de caso julgado poderia, potencialmente, ser aplicável a qualquer outra decisão administrativa relativa a um requerente de ajuda que não possua nenhum animal para exercer uma atividade agrícola.

92.

Por conseguinte, tal aplicação do princípio da autoridade de caso julgado teria como consequência que, no caso de a decisão judicial transitada em julgado se basear numa interpretação das regras que seria contrária ao direito da União, por exemplo, ao fazer da «detenção» de animais um critério absoluto de elegibilidade para as ajudas em causa, a aplicação incorreta dessas regras ocorreria sempre que um concessionário fosse excluído deste regime pelas mesmas razões, sem que fosse possível corrigir esta interpretação errónea.

93.

Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à quarta questão prejudicial que o direito da União deve ser interpretado no sentido de que não obriga um órgão jurisdicional nacional a afastar a aplicação das regras processuais internas que conferem autoridade de caso julgado a uma decisão judicial, mesmo que isso permita sanar uma violação de uma disposição do direito da União. Ao mesmo tempo, as modalidades de aplicação do princípio da autoridade de caso julgado não devem ser adaptadas de forma a tornar na prática impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.

94.

À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Curtea de Apel Timişoara (Tribunal de Recurso de Timişoara, Roménia) da seguinte forma: