Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-113/14

1.

Estamos no ano 2016 depois de Jesus Cristo. Toda a política agrícola comum (PAC) é regida pelo processo legislativo ordinário... Toda? Não! Uma disposição irredutível do Tratado FUE relativa à PAC resiste ainda a este processo ordinário. E a vida não é fácil para os que são chamados a delimitar o âmbito de aplicação desta disposição ( 2 ).

2.

O Tratado de Lisboa alterou fundamentalmente o regime das competências «horizontais» em matéria de PAC. Se, antes de 1 de dezembro de 2009, data de entrada em vigor do referido tratado, só o Conselho da União Europeia tinha competência para adotar medidas, sob proposta da Comissão, e após consulta ao Parlamento Europeu ( 3 ), o Tratado FUE prevê agora que o Parlamento e o Conselho, em conformidade com o processo legislativo ordinário, estabelecem a organização comum dos mercados agrícolas bem como as demais disposições necessárias à prossecução dos objetivos da política comum da agricultura e pescas (artigo 43.o, n.o 2, TFUE), ao passo que o Conselho, sob proposta da Comissão, adota, nomeadamente, as medidas relativas à fixação dos preços (artigo 43.o, n.o 3, TFUE).

3.

Esta alteração deu rapidamente origem a um contencioso entre a Comissão e o Parlamento, por um lado, e o Conselho, por outro, quanto à questão de saber como devem ser exatamente delimitadas estas duas bases jurídicas ( 4 ).

4.

No presente processo, que é o terceiro processo relativo ao artigo 43.o, n.os 2 e 3, TFUE, foi a República Federal da Alemanha que interpôs um recurso contra o Parlamento e o Conselho por terem adotado uma regulamentação com base no artigo 43.o, n.o 2, TFUE, em vez do artigo 43.o, n.o 3, TFUE ( 5 ). A recorrente pede a anulação do artigo 7.o do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 (a seguir «Regulamento OCM única») ( 6 ), adotado nos termos do processo legislativo ordinário, com base no artigo 43.o, n.o 2, TFUE, bem como a anulação do artigo 2.o do Regulamento (UE) n.o 1370/2013 do Conselho, de 16 de dezembro de 2013, que determina medidas sobre a fixação de certas ajudas e restituições relativas à organização comum dos mercados dos produtos agrícolas (a seguir «regulamento de fixação») ( 7 ), adotado com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

5.

O Tribunal de Justiça deverá, portanto, mais uma vez, precisar as condições em que devem ser adotadas as medidas, legislativas ou de outro tipo, em matéria de agricultura ou pescas de acordo com o processo legislativo ordinário ou unicamente pelo Conselho.

6.

Esta questão reveste uma importância considerável a nível constitucional ( 8 ). O Tribunal de Justiça terá a oportunidade de recordar às instituições políticas que não são os processos legislativos que definem a base jurídica de um ato, mas a base jurídica de um ato que determina os processos a seguir para o adotar ( 9 ).

7.

Nos termos do artigo 40.o, n.os 1 e 2, TFUE:

«1. A fim de atingir os objetivos [da PAC], é criada uma organização comum dos mercados agrícolas.

[…]

2. A organização comum […] pode abranger todas as medidas necessárias para atingir os objetivos [da PAC], designadamente: regulamentações dos preços […]»

8.

O artigo 43.o, n.o 2, TFUE dispõe:

«O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social, estabelecem a organização comum dos mercados agrícolas prevista no n.o 1 do artigo 40.o, bem como as demais disposições necessárias à prossecução dos objetivos da política comum da agricultura e pescas.»

9.

Nos termos do artigo 43.o, n.o 3, TFUE:

«O Conselho, sob proposta da Comissão, adota as medidas relativas à fixação dos preços, dos direitos niveladores, dos auxílios e das limitações quantitativas, bem como à fixação e à repartição das possibilidades de pesca.»

10.

Nos termos dos considerandos 2, 5, 10, 12 e 14 do Regulamento OCM única:

[...]

[...]

[...]

[...]

11.

O artigo 7.o do Regulamento OCM única, intitulado «Limiares de referência», que figura nas «Disposições preliminares» do referido regulamento, prevê:

«1. São fixados os seguintes limiares de referência:

2. Os limiares de referência previstos no n.o 1 devem ser revistos regularmente pela Comissão com base em critérios objetivos, designadamente a evolução da produção, os custos de produção, sobretudo os custos dos fatores de produção, e as tendências do mercado. Sempre que necessário, os limiares de referência podem ser atualizados de acordo com o processo legislativo ordinário, em função da evolução registada na produção e nos mercados.»

12.

O artigo 15.o deste regulamento, intitulado «Preço de intervenção pública», dispõe:

«1. Por preço de intervenção pública entende‑se

2. As medidas relativas à fixação do nível do preço de intervenção pública, incluindo os montantes das bonificações e reduções, são tomadas pelo Conselho nos termos do artigo 43.o, n.o 3, do TFUE.»

13.

Nos termos dos considerandos 2 e 3 do regulamento de fixação:

14.

O artigo 1.o deste regulamento, intitulado «Âmbito de aplicação», prevê:

«O presente regulamento determina as medidas respeitantes à fixação de preços, ajudas e limitações quantitativas relativas à organização comum única dos mercados agrícolas estabelecida pelo Regulamento [OCM única].»

15.

O artigo 2.o deste mesmo regulamento, intitulado «Preços de intervenção pública», dispõe:

«1. O preço de intervenção pública:

2. Os preços de intervenção pública para o trigo mole, trigo duro, cevada, milho e arroz com casca (arroz paddy), mencionados no n.o 1, são ajustados pela aplicação de bonificações ou de reduções a esses preços com base nos principais critérios de qualidade para os produtos.

3. A Comissão adota atos de execução que determinam as bonificações ou reduções ao preço de intervenção pública dos produtos a que se refere o n.o 2 do presente artigo, de acordo com as condições nele estabelecidas. Os referidos atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 15.o, n.o 2.»

16.

A organização comum dos mercados agrícolas foi codificada pela primeira vez de forma homogénea e global pelo Regulamento (CE) n.o 1234/2007 ( 10 ), com base no artigo 37.o do Tratado CE.

17.

Após a entrada em vigor do Tratado FUE, a Comissão apresentou, em 12 de outubro de 2011, cinco propostas de regulamentos, do Parlamento e do Conselho ou apenas do Conselho, que tinham por objeto uma reforma profunda da PAC. Entre estas propostas figurava a de um Regulamento OCM única do Parlamento e do Conselho. Esta «proposta reformadora» baseava‑se no artigo 43.o, n.o 2, TFUE e continha, no seu artigo 7.o, uma disposição relativa à fixação dos «preços de referência».

18.

No mesmo dia, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento do Conselho que determinava medidas sobre a fixação de certas ajudas e restituições relacionadas com a organização comum dos mercados dos produtos agrícolas, que se baseava no artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

19.

Em 4 de julho de 2012, o Parlamento aprovou um relatório da sua Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural que, na exposição de motivos, constatava que a proposta do Regulamento OCM única da Comissão violava as prerrogativas conferidas ao legislador pelo artigo 43.o, n.o 2, TFUE e, por essa razão, propunha «suprimir todas as disposições relacionadas com o artigo 43.o, n.o 3 TFUE».

20.

Em 13 de setembro de 2012, a presidência do Conselho enviou um documento de trabalho ao Comité Especial da Agricultura em que indicava que, segundo a sua apreciação, só o Conselho devia fixar, nomeadamente, os preços de referência dos produtos agrícolas que podiam ser objeto de intervenções públicas, nos termos do artigo 43.o, n.o 3, TFUE. Segundo o relatório sumário do Conselho ( 11 ), esta posição foi adotada pela «grande maioria» dos Estados‑Membros na reunião seguinte do Comité Especial da Agricultura, em 17 de setembro de 2012.

21.

Seguidamente, o Secretariado‑geral do Conselho apresentou, em 12 de outubro de 2012, um projeto de regulamento de fixação que incluía, além dos preços de intervenção, os «preços de referência». Este projeto foi adotado pelo Comité Especial da Agricultura do Conselho em 5 de novembro de 2012.

22.

Em 13 de dezembro de 2012 e em 12 de março de 2013, a presidência do Conselho apresentou versões consolidadas do projeto do Regulamento OCM única. O artigo 7.o, primeira frase, destes dois projetos remetia, no seu título, para os preços de referência, constatando, seguidamente, que «as medidas relativas à fixação dos preços de referência são tomadas pelo Conselho nos termos do artigo 43.o, n.o 3, [TFUE]».

23.

Em 13 de março de 2013, o Parlamento adotou uma alteração que reintroduzia na íntegra os preços de referência no artigo 7.o do projeto de Regulamento OCM única.

24.

Entre 11 de abril e 26 de junho de 2013, o desacordo interinstitucional deu origem a mais de dez trílogos informais sobre o futuro Regulamento OCM única. No final da fase destes trílogos, o Secretariado‑geral do Conselho enviou, em 4 de junho de 2013, um relatório do qual se pode deduzir que a fixação dos preços de referência continuava a ser um ponto controvertido. Durante as últimas reuniões em trílogo, o Parlamento observou que não aprovaria o pacote de reforma da PAC se os preços de referência não fossem regulados no Regulamento OCM única.

25.

Em 21 de junho de 2013, a presidência do Conselho apresentou um documento de trabalho com vista à preparação de uma reunião em 24 e 25 de junho de 2013, que refletia o estado dos trílogos. Este documento incluía «Reference prices».

26.

Em 25 de junho de 2013, a presidência do Conselho enviou uma adenda ao referido documento de trabalho que retomava os pontos controvertidos que restavam. Sob o título «Positions on Article 43(3) related provisions» relativo ao projeto de Regulamento OCM única, propôs, como objetivo de compromisso («landing zone»), a utilização do conceito de «limiar de referência».

27.

Na noite de 25 para 26 de junho de 2013, e após várias suspensões da sessão, uma maioria qualificada no Conselho aprovou finalmente o pedido do Parlamento no sentido de incluir os preços de referência, que passaram a denominar‑se «limiares de referência», no artigo 7.o deste regulamento. Não obstante, os Governos alemão e do Reino Unido não se pronunciaram a favor desta alteração da orientação geral e abstiveram‑se.

28.

Em 25 de setembro de 2013, a presidência do Conselho apresentou um documento de trabalho que continha a totalidade da versão consolidada do projeto de Regulamento OCM única. Nesta versão, todo o projeto refletia o acordo a que se tinha chegado no âmbito dos trílogos internos. O artigo 7.o da versão consolidada do projeto de Regulamento OCM única intitulava‑se «Limiares de referência» e já não «Preços de referência». Quanto ao restante, o conteúdo da regulamentação mantinha‑se inalterado.

29.

Em 13 de dezembro de 2013, o Secretariado‑geral do Conselho enviou uma nota às delegações na qual se declarava que o «resultado das negociações no que respeita ao recurso ao artigo 43.o, n.o 3, TFUE se insere no compromisso global sobre a atual reforma da PAC e não prejudica a posição de cada instituição em relação ao âmbito desta disposição nem qualquer futura evolução desta questão, em particular qualquer jurisprudência nova do Tribunal de Justiça da União Europeia».

30.

Sob o título «Declaração do Conselho sobre o artigo 43.o, n.o 3, [TFUE]», foi decidido, no que respeita aos resultados das negociações sobre a PAC durante o trílogo de junho de 2013, que «o Conselho confirma que a sua decisão de determinar que as questões do âmbito do artigo 43.o, n.o 3, do TFUE fiquem abrangidas pelo Regulamento ‘OCM Única’, tinha por único objetivo, nas circunstâncias excecionais do referido trílogo, obter um compromisso».

31.

A este respeito, o Governo alemão declarou que, por diversas razões, não podia apoiar algumas das propostas contidas no projeto de Regulamento OCM única. Na sua opinião, nos termos do artigo 43.o, n.o 3, TFUE, competia exclusivamente ao Conselho, sob proposta da Comissão, adotar, nomeadamente, as «medidas relativas à fixação dos preços». O Governo alemão considerava que não era aceitável afastar‑se desta regra de repartição de competências entre as instituições da União e anunciou que, consequentemente, rejeitava esta proposta de regulamento.

32.

Por conseguinte, no momento da votação relativa à adoção do Regulamento OCM única, que se realizou em 16 de dezembro de 2013, o Governo alemão pronunciou‑se contra esta adoção e o Governo do Reino Unido absteve‑se. Na votação relativa à adoção do regulamento de fixação, que se realizou na mesma data, os Governos alemão e do Reino Unido abstiveram‑se. Nesta ocasião, o Conselho «confirmou» na ata da sua sessão que «a sua decisão de determinar que as questões do âmbito do artigo 43.o, n.o 3, do TFUE fiquem abrangidas pelo Regulamento ‘OCM Única’, tinha por único objetivo, nas circunstâncias excecionais do referido trílogo, obter um compromisso» e que «[esta decisão] não afetará a posição que o Conselho continuará a assumir no futuro em defesa das prerrogativas que lhe foram atribuídas pelo Tratado de Lisboa».

33.

O Governo alemão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular as duas disposições impugnadas, mantendo, todavia, os seus efeitos até à entrada em vigor de regimes adotados nos termos da base legal adequada e condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas.

34.

Na sua contestação, o Parlamento conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne julgar o recurso inadmissível e, a título subsidiário, negar provimento ao recurso e condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.

35.

O Conselho, por seu lado, remete‑se à sabedoria do Tribunal de Justiça para decidir sobre os pedidos principais do Governo alemão e, além disso, pede que o Tribunal de Justiça se digne, caso julgue os pedidos procedentes, manter os efeitos das disposições impugnadas até à entrada em vigor de disposições adotadas nos termos da base jurídica adequada e condenar cada parte a suportar as suas próprias despesas.

36.

Os Governos checo e do Reino Unido intervieram em apoio dos pedidos do Governo alemão, ao passo que a Comissão interveio em apoio do Parlamento.

37.

Todas as partes acima referidas participaram na audiência realizada em 3 de fevereiro de 2016.

38.

O Parlamento e a Comissão consideram que o recurso deve ser julgado inadmissível pelo facto de o artigo 7.o do Regulamento OCM única não ser destacável do resto do ato. Segundo o Parlamento, este artigo inscreve‑se plenamente nos objetivos deste regulamento e serve para os alcançar. Com efeito, a substância do Regulamento OCM única seria alterada se o seu artigo 7.o fosse anulado. Além disso, este artigo tem diversas funções no âmbito deste regulamento, as quais estão relacionadas com outras disposições do mesmo regulamento.

39.

O Governo alemão e os Governos intervenientes bem como o Conselho salientam que nem o Parlamento nem a Comissão demonstraram de que modo e em que medida a anulação do artigo 7.o do Regulamento OCM única poderia alterar a substância deste regulamento, que contém mais de duzentas disposições que abrangem todos os aspetos e todos os setores da PAC.

40.

A anulação parcial de um ato da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis do resto do ato; esta exigência de possibilidade de autonomização não será cumprida se a anulação parcial de um ato tiver por efeito alterar a substância deste ( 12 ).

41.

Nem a conceção de conjunto do Regulamento OCM única, que aborda um gama temática bastante heterogénea, nem o conteúdo do artigo 7.o do referido regulamento ou a relação entre os limiares de referência e os preços de intervenção ( 13 ) militam a favor do caráter não destacável da disposição impugnada. Não encontro nenhum elemento substancial que permita afirmar que a substância do Regulamento OCM única seria alterada se a disposição impugnada viesse a ser anulada.

42.

Considero, consequentemente, que o presente recurso é admissível.

43.

O Governo alemão afirma que o Parlamento e o Conselho adotaram o artigo 7.o do Regulamento COM sobre uma base jurídica incorreta. Uma vez que se tratava, no caso dos «preços de referência», que acabaram por ser redesignados «limiares de referência», de uma «medida relativa à fixação dos preços», o artigo 7.o do Regulamento OCM única devia imperativamente ter sido baseado no artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

44.

Em apoio do seu pedido de anulação, o Governo alemão faz referência ao regime anterior da organização comum dos mercados agrícolas, a saber, o que resultava do Regulamento n.o 1234/2007, cujo considerando 16 definia o «preço de referência» como um preço que resultava de uma decisão de princípio do Conselho. Neste contexto, este Governo observa que o Regulamento n.o 1234/2007 conferia expressamente ao Conselho poderes para alterar os preços de referência. Além disso, a antiga organização comum do mercado agrícola bem como a génese do Regulamento OCM única (em especial a dos seu artigo 7.o) demonstram que o sistema das medidas relativas à fixação dos preços dos produtos agrícolas não foi alterado quanto ao conteúdo e que os preços, ou limiares, de referência continuam a ser a «rede de segurança» da PAC. Em contrapartida, ainda segundo o Governo alemão, a inclusão do artigo 7.o no Regulamento OCM única, bem como a substituição do conceito de «preços de referência» por «limiares de referência», resulta de um compromisso político concebido exclusivamente para evitar o fracasso do pacote global da reforma da PAC.

45.

No que se refere ao texto do artigo 43.o, n.o 3, TFUE, o Governo alemão salienta que, segundo esta disposição, que não faz qualquer distinção entre os preços de referência em sentido estrito ou em sentido amplo, mas que fala de «medidas relativas à fixação dos preços» em geral, todos os elementos essenciais da fixação dos preços são da competência do Conselho. Uma vez que o artigo 7.o do Regulamento OCM única fixa uma unidade monetária precisa para certos produtos agrícolas e que o artigo 2.o do regulamento de fixação define o preço de intervenção como uma determinada percentagem do «limiar de referência», os preços de intervenção e os preços de referência estão estreitamente ligados aos preços de mercado e o artigo 7.o do Regulamento OCM única é um elemento essencial da fixação dos preços.

46.

Ainda à luz dos objetivos do artigo 43.o, n.o 3, TFUE, o Governo alemão alega que o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento OCM única prevê que os limiares de referência são atualizados em função da evolução da produção e dos mercados, encarregando a Comissão de examinar regularmente o preço de referência e, nomeadamente, a evolução da produção e as tendências do mercado. Se a autoridade normativa competente deve, portanto, reagir de maneira rápida, flexível e eficaz às perturbações do mercado, esta reação seria muito mais rápida se o Conselho, que, ao contrário do regime «antes de Lisboa», já nem sequer deve consultar o Parlamento, fosse competente.

47.

No que respeita à relação entre os n.os 2 e 3 do artigo 43.o TFUE, o Governo alemão sustenta que o artigo 43.o, n.o 3, TFUE exclui do seu âmbito de aplicação o n.o 2 ou, pelo menos, que estes dois números se excluem mutuamente. Em qualquer caso, segundo este governo, não existe nenhuma hierarquia entre estas duas normas que constituem duas bases jurídicas diferentes e autónomas.

48.

Por outro lado, o Governo alemão considera que o artigo 43.o, n.o 3, TFUE ficaria completamente esvaziado de sentido e perderia, portanto, o seu efeito útil se o artigo 43.o, n.o 2, TFUE fosse adotado como base jurídica no caso em apreço. Além disso, o princípio do equilíbrio institucional dos órgãos da União implica que cada uma das instituições exerça as suas competências sem invadir as das outras.

49.

Referindo‑se à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à escolha da base jurídica para a adoção dos atos jurídicos da União, o Governo alemão considera que, no caso em apreço, todos os elementos objetivos suscetíveis de serem objeto de fiscalização jurisdicional indicam que o artigo 43.o, n.o 3, TFUE constitui a única base jurídica pertinente. O recurso a uma base jurídica dupla ficaria também excluído no caso em apreço, dado que os dispositivos previstos, respetivamente, nos n.os 2 e 3 do artigo 43.o TFUE podem ser aplicados independentemente um do outro.

50.

No que respeita ao argumento do Parlamento segundo o qual resulta do artigo 40.o, n.o 2, TFUE que, ao exercer os seus poderes ao abrigo do artigo 43.o, n.o 2, TFUE, o legislador da União é livre de adotar todas as medidas indicadas no n.o 2 do artigo 40.o TFUE, incluindo «regulamentações dos preços», o Governo alemão considera que este argumento não tem em conta a existência do artigo 43.o, n.o 3, TFUE. O Governo alemão afirma que esta conceção privaria o artigo 43.o, n.o 3 do seu efeito útil.

51.

O Conselho, e os dois governos intervenientes, apoiam os argumentos do Governo alemão. A título adicional, o Conselho alega, referindo‑se ao artigo 294.o, n.o 1, TFUE, que os Tratados não corroboram de modo algum a hipótese segundo a qual o processo legislativo ordinário prevalece sobre as disposições que preveem a adoção de atos não legislativos. Os governos intervenientes acrescentam que, na sua opinião, o artigo 43.o, n.o 3, TFUE constitui uma lex specialis relativamente às medidas mais amplas previstas pelo artigo 43.o, n.o 2, TFUE.

52.

O Parlamento, apoiado pela Comissão, partilha da opinião do Governo alemão segundo a qual os n.os 2 e 3 do artigo 43.o TFUE constituem duas bases jurídicas distintas, embora exista, como o Parlamento salienta, uma forte relação contextual entre as mesmas. Todavia, estas duas instituições defendem que o artigo 43.o, n.o 3, TFUE apenas confere ao Conselho um poder muito específico, de caráter executivo, de fixar os montantes exatos e finais dos preços. Qualquer outra medida para além desta atividade está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 43.o, n.o 2, TFUE, o que resulta da referência desta última disposição ao artigo 40.o TFUE e do texto do artigo 40.o, n.o 1 e, por maioria de razão, n.o 2, TFUE, que refere explicitamente as regulamentações dos preços entre os principais elementos suscetíveis de constituírem uma organização comum do mercado.

53.

O Parlamento deduz daí que as «medidas» que o artigo 43.o, n.o 3, TFUE habilita o Conselho a adotar podem ser qualificadas «atos de execução sui generis». Na sua opinião, o processo não legislativo previsto no artigo 43.o, n.o 3, TFUE deve ser concebido como uma exceção à regra geral prevista no artigo 43.o, n.o 2, TFUE. Em contrapartida, a Comissão considera que existe uma relação hierárquica entre os n.os 2 e 3 do artigo 43.o TFUE. Acrescenta que o legislador europeu dispõe de um poder de apreciação considerável quanto ao que deixa ao executivo e que, no caso em apreço, não foi cometido nenhum erro manifesto no exercício do referido poder de apreciação do legislador, embora o artigo 43.o, n.o 3, TFUE preveja uma delegação de poderes expressa.

54.

No que respeita ao objetivo e ao conteúdo do artigo 7.o do Regulamento OCM única, o Parlamento alega que este objetivo é idêntico ao do Regulamento OCM única — e, portanto, dele indissociável — a saber, de «estabelece[r] uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas». Segundo o Parlamento e a Comissão, o artigo 7.o do Regulamento OCM única constitui a disposição de base quanto ao regime da intervenção da organização comum do mercado. Os limiares de referência constituem, como «rede de segurança da PAC», o elemento que aciona o mecanismo de intervenção e outros tipos de medidas de apoio dos mercados. Neste contexto, a Comissão alega que os limiares de referência são, para além do caso em apreço, tidos em consideração em diversas ocasiões no Regulamento OCM única e no regulamento de fixação, por exemplo para a concessão de ajudas ao armazenamento privado e para a fixação da restituição à produção no setor do açúcar.

55.

No que respeita à denominação dos «limiares de referência», que, tanto no Regulamento n.o 1234/2007 como no âmbito das negociações relativas à reforma da PAC eram denominados «preços de referência», o Parlamento observa que o título do artigo 7.o do Regulamento OCM única foi alterado de modo a responder a uma exigência do Conselho. Para a Comissão, a antiga denominação dos «limiares de referência» era enganosa, dado que os «preços de referência» eram já valores de limiar que guiavam a fixação de preços reais e tinham uma mera função de orientação.

56.

No que respeita à referência do Governo alemão ao regime anterior da organização comum dos mercados, o Parlamento e a Comissão consideram que este governo omite o facto de o Regulamento n.o 1234/2007 ter sido adotado com outra base jurídica, a saber, o artigo 37.o CE.

57.

Quanto ao argumento do Governo alemão segundo o qual o efeito útil do artigo 43.o, n.o 3, TFUE ficaria comprometido se o artigo 7.o do regulamento pudesse basear‑se no artigo 43.o, n.o 2, TFUE, o Parlamento considera que a adoção do regulamento de fixação basta, enquanto tal, para demonstrar o efeito útil do artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

58.

Com efeito, nem o Parlamento nem a Comissão vêm a necessidade de um ajustamento rápido dos limiares de referência atendendo às evoluções do mercado que, na opinião do Governo alemão, exigiriam uma intervenção do Conselho. Segundo o Parlamento, ainda que o artigo 43.o, n.o 3, TFUE vise assegurar a fixação rápida dos preços e que esta missão tivesse sido, na história da PAC, uma exigência importante, esta foi, já no passado, perdendo cada vez mais a sua importância e, na prática, desapareceu.

59.

A título subsidiário, o Parlamento sustenta que, se o artigo 7.o do Regulamento OCM única prosseguisse objetivos visados pelos n.os 2 e 3 do artigo 43.o TFUE, a disposição impugnada continuaria a ser válida atendendo à preponderância dos objetivos visados pelo artigo 43.o, n.o 2, TFUE.

60.

Resulta de jurisprudência constante que a escolha da base jurídica de um ato da União deve fundar‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, nomeadamente, a finalidade ou, por outras palavras, o objetivo, e o conteúdo desse ato ( 14 ). O contexto legislativo pode também ter que ser tomado em conta ( 15 ). Não são os processos legislativos que definem a base jurídica de um ato, mas a base jurídica de um ato que determina os processos a seguir para o adotar ( 16 ). Se o exame de uma medida demonstrar que ela prossegue duas finalidades ou que tem duas componentes, e se uma dessas finalidades ou dessas componentes for identificável como principal, e a outra apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante ( 17 ).

61.

Só no caso excecional de uma medida prosseguir simultaneamente vários objetivos ou ter várias componentes que estão ligadas de forma indissociável, sem que uma seja acessória em relação à outra, que o Tribunal de Justiça considerou que, sempre que diferentes disposições do Tratado forem, assim, aplicáveis, tal medida pode assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes ( 18 ). Todavia, o Tribunal de Justiça já declarou que o recurso a uma base jurídica dupla não é possível quando exista incompatibilidade entre os procedimentos previstos por cada uma das bases jurídicas ( 19 ).

62.

O Tribunal de Justiça teve já a oportunidade de se pronunciar sobre os âmbitos de aplicação respetivos dos n.os 2 e 3 do artigo 43.o TFUE em dois processos relativos à política comum da pesca.

63.

No primeiro processo, que deu origem ao acórdão de 26 de novembro de 2014, Parlamento e Comissão/Conselho (a seguir «acórdão Venezuela») ( 20 ), tratava‑se de saber se o Conselho, ao adotar, com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE, uma decisão relativa à atribuição a navios venezuelanos de possibilidades de pesca ao largo da costa da Guiana francesa ( 21 ), tinha ou não escolhido a base jurídica adequada. O Tribunal de Justiça respondeu negativamente e, consequentemente, anulou a decisão do Conselho por falta de competência. Segundo o Tribunal de Justiça, o artigo 43.o, n.o 2, TFUE e, consequentemente, a adoção do ato em questão segundo o processo legislativo ordinário, constituía a base jurídica adequada.

64.

Mais precisamente, o Tribunal de Justiça declarou que «a adoção das disposições previstas no artigo 43.o, n.o 2, TFUE pressupõe obrigatoriamente uma apreciação da questão de saber se são ‘necessárias’ para prosseguir os objetivos atinentes às políticas comuns reguladas pelo Tratado FUE, o que implica uma decisão política que deve ser reservada ao legislador da União. Em contrapartida, a adoção das medidas […] em conformidade com o artigo 43.o, n.o 3, TFUE, não necessita dessa apreciação uma vez que se trata de medidas que têm um caráter principalmente técnico e que devem ser aplicadas para a execução das disposições adotadas com base no n.o 2 do mesmo artigo». ( 22 )

65.

Todavia, no acórdão Venezuela ( 23 ), o Tribunal de Justiça absteve‑se de definir mais precisamente o que entendia por «decisão política» e por medidas com «caráter principalmente técnico». Pergunto‑me, neste contexto, se estes dois conceitos se excluem mutuamente. Por exemplo, como deveria ser qualificada uma medida que se afigura técnica, mas que tem forte incidência orçamental? Não se trata, também, de uma medida que comporta uma «decisão política»?

66.

No segundo processo, que deu origem ao acórdão de 1 de dezembro de 2015, Parlamento e Comissão/Conselho (a seguir «acórdão bacalhau») ( 24 ), o Tribunal de Justiça anulou um regulamento do Conselho que estabelecia um plano a longo prazo para as unidades populacionais de bacalhau ( 25 ), por considerar que o Conselho tinha, mais uma vez, excedido as competências que lhe são conferidas pelo artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

67.

No referido acórdão, o Tribunal de Justiça reiterou que o artigo 43.o, n.o 3, TFUE é suscetível de abranger medidas que não se limitem à fixação e à repartição das possibilidades de pesca, desde que essas medidas não impliquem uma escolha política reservada ao legislador da União, devido ao seu caráter «necessário» para prosseguir objetivos respeitantes à política comum da pesca. Todavia, em vez de repetir a fórmula segundo a qual «a adoção das medidas relativas à fixação e à repartição das possibilidades de pesca, em conformidade com o artigo 43.o, n.o 3, TFUE, não necessita dessa apreciação uma vez que se trata de medidas que têm um caráter principalmente técnico e que devem ser aplicadas para a execução das disposições adotadas com base no n.o 2 do mesmo artigo ( 26 ) », esclareceu que estes atos não deviam ser confundidos com os previstos no artigo 291.o, n.o 2, TFUE e que, por essa razão, esta disposição não fornece qualquer indicação sobre o âmbito de aplicação do artigo 43.o, n.o 3, TFUE ( 27 ).

68.

Parece‑me difícil confundir as medidas adotadas com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE e as «competências de execução» na aceção do artigo 291.o TFUE ( 28 ). Todavia, este esclarecimento do Tribunal de Justiça parece‑me necessário para afastar qualquer eventual confusão entre estes dois conceitos. Segundo a mesma ordem de ideias, proponho que se passe a evitar qualquer referência aos atos de execução no âmbito do artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

69.

Acresce que, no acórdão bacalhau ( 29 ), o Tribunal de Justiça precisou que «os n.os 2 e 3 do artigo 43.o TFUE prosseguem finalidades diferentes e têm um âmbito de aplicação específico, pelo que podem ser utilizados separadamente para servir de fundamento à adoção de determinadas medidas ( 30 ) no quadro da [política comum da pesca], sendo certo que, quando adota atos com fundamento no artigo 43.o, n.o 3, TFUE, o Conselho deve agir no respeito dos limites das suas competências bem como, sendo esse o caso, do quadro jurídico já estabelecido em aplicação do artigo 43.o, n.o 2, TFUE» ( 31 ). Fundamentou esta afirmação através do contexto histórico, constatando que o artigo 37.o CE tinha sido substituído pelo artigo 43.o, n.os 2 e 3, TFUE e que, por esta razão, um eventual paralelo entre o artigo 37.o CE e o artigo 43.o TFUE devia ser apreciado tendo em consideração os n.os 2 e 3 desta última disposição ( 32 ).

70.

Resulta assim dos acórdãos proferidos até agora pelo Tribunal de Justiça que, embora os atos adotados com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE não sejam atos legislativos, também não constituem simples medidas de execução, como as previstas no artigo 291.o, n.o 2, TFUE. A maioria da doutrina considera que se trata de uma competência autónoma e sui generis ( 33 ), tal como a advogada‑geral J. Kokott nas suas conclusões apresentadas no processo Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho ( 34 ).

71.

Além disso, o facto de o processo previsto no artigo 43.o, n.o 3, TFUE não ser qualificado de «processo legislativo ordinário» não tem qualquer incidência sobre a sua relação com este último processo. Os processos previstos nos n.os 2 e 3 do artigo 43.o TFUE assentam, cada um, numa base jurídica autónoma no Tratado. Atendendo ao texto claro do artigo 294.o, n.o 1, TFUE, por força do qual o processo legislativo ordinário é aplicável sempre que os Tratados para ele remetam, parece‑me dificilmente concebível — no plano jurídico — que se possa falar de um processo por defeito que tenha, de algum modo, primazia sobre os outros processos ( 35 ).

72.

Em contrapartida, a jurisprudência atrás referida não permite responder ao argumento segundo o qual a base jurídica do artigo 43.o, n.o 3, TFUE só pode ser utilizada depois de terem sido adotadas medidas nos termos do artigo 43.o, n.o 2, TFUE ( 36 ). O Tribunal de Justiça não declarou que qualquer decisão autónoma que envolva até considerações políticas seja necessariamente abrangida pelo artigo 43.o, n.o 2, TFUE ( 37 ).

73.

Segundo a minha interpretação da jurisprudência, o artigo 43.o TFUE contém duas bases jurídicas que se excluem mutuamente.

74.

É à luz destas considerações que há que examinar o conteúdo e os objetivos do artigo 7.o do Regulamento OCM única e determinar se esta disposição podia ser validamente adotada com base no artigo 43.o, n.o 2, TFUE.

75.

O artigo 7.o do Regulamento OCM única, que figura nas «Disposições preliminares» deste regulamento, intitula‑se «Limiares de referência». Nos termos do seu n.o 1, são fixados limiares de referência na unidade EUR/tonelada ou EUR/100 quilogramas para uma série de produtos agrícolas. Estes limiares são, por força do n.o 2, «revistos regularmente pela Comissão com base em critérios objetivos, designadamente a evolução da produção, os custos de produção, sobretudo os custos dos fatores de produção, e as tendências do mercado». O mesmo número dispõe que, «[s]empre que necessário, [estes limiares] podem ser atualizados de acordo com o processo legislativo ordinário, em função da evolução registada na produção e nos mercados».

76.

Todavia, o Regulamento OCM única não fornece qualquer definição abstrata, nem sequer simplesmente «política» ( 38 ) do «limiar de referência».

77.

O artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento OCM única estabelece que o «preço de intervenção pública» é o preço a que os produtos são comprados no quadro da intervenção pública quando a compra é efetuada a preço fixado [alínea a)] ou o preço máximo a que os produtos elegíveis para intervenção pública podem ser comprados quando a compra é efetuada por concurso [alínea b)]. O artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento OCM única precisa que «[a]s medidas relativas à fixação do nível ( 39 ) do preço de intervenção pública, incluindo os montantes das bonificações e reduções, são tomadas pelo Conselho nos termos do artigo 43.o, n.o 3, do TFUE». O considerando 12 do Regulamento OCM única indica que é «conveniente distinguir entre limiares de referência e preços de intervenção e definir estes últimos».

78.

O artigo 2.o do regulamento de fixação estabelece, por sua vez, uma percentagem relativamente a cada produto a que tenha sido atribuído um limiar de referência no artigo 7.o do Regulamento OCM única. Esta percentagem do limiar de referência constitui, portanto, o preço de intervenção.

79.

O Regulamento OCM única e o regulamento de fixação mantêm, assim, a estrutura e a sistemática do Regulamento n.o 1234/2007 no que respeita à determinação de um preço de intervenção em duas etapas sucessivas.

80.

O artigo 43.o, n.o 3, TFUE refere‑se às «medidas relativas à fixação dos preços» ( 40 ).

81.

Na linguagem corrente, entende‑se por «preço» a relação de troca entre um bem ou serviço e uma moeda ( 41 ). Segundo esta definição, os preços de intervenção estabelecidos pelo regulamento de fixação constituem incontestavelmente preços. Neste caso, o montante exato pelo qual os produtos são comprados resulta diretamente de uma aplicação dos preços de intervenção aos limiares de referência.

82.

No que respeita aos «limiares de referência», pouco importa saber se constituem ou não preços ( 42 ), a partir do momento em que constituam «medidas relativas à fixação dos preços». A questão que se deve colocar é, pois, a de saber se os «limiares de referência» constituem «medidas relativas à fixação dos preços».

83.

Uma referência ao predecessor do Regulamento OCM única, o Regulamento n.o 1234/2007, ajuda a esclarecer o caráter dos limiares de referência, antes denominados preços de referência. Antes de mais, o considerando 11 do Regulamento n.o 1234/2007 afirmava já, como faz agora o considerando 12 do Regulamento OCM única, uma coexistência dos preços de referência e dos preços de intervenção. Seguidamente, os considerandos 16 e 28 do Regulamento n.o 1234/2007, que já não figuram no Regulamento OCM única, descreviam de modo abstrato a relação entre estes dois termos e não deixavam qualquer dúvida de que os preços de referência eram muito semelhantes aos preços, no sentido próprio do termo. À luz dos antecedentes do litígio e dos acórdãos Venezuela ( 43 ) e bacalhau ( 44 ), entendo que esta conceção deve ser analisada no sentido de que os três considerandos acima referidos do Regulamento n.o 1234/2007 continham considerações políticas relativas à prossecução dos objetivos da PAC, ao passo que os artigos 8.° e 18.° deste mesmo regulamento, que continham os preços de referência e os preços de intervenção, se destinavam a fixar os preços e constituíam, assim, uma medida relativa à fixação dos preços. Acresce que, no regime anterior, era o artigo 2.o, n.o 2, alínea c), que definia os preços de intervenção e o artigo 18.o do Regulamento n.o 1234/2007 o que os fixava.

84.

Em contrapartida, é agora o artigo 15.o do Regulamento OCM única que define os preços de intervenção, ao passo que estes preços são fixados pelo regulamento de fixação.

85.

Embora o artigo 7.o do Regulamento OCM única não fixe os preços (finais) de intervenção, estabelece, para uma grande variedade de produtos agrícolas, montantes calibrados até ao último cêntimo que, segundo a lógica do Regulamento OCM única, servirão para orientar o Conselho para efeitos da fixação posterior de um preço de intervenção.

86.

Não me parece que a colocação do artigo 7.o do Regulamento OCM única entre as «disposições preliminares» corrobore a argumentação do Parlamento e da Comissão segundo a qual os limiares de referência constituem um elemento essencial da organização comum dos mercados agrícolas a que se refere o artigo 43.o, n.o 2, TFUE. Nos termos da jurisprudência dos acórdãos Venezuela e bacalhau, são as normas de princípio relativas à organização comum dos mercados que deveriam figurar no Regulamento OCM única. Ora, este Regulamento OCM única não define de modo algum os limiares de referência como «elemento essencial» ( 45 ).

87.

Na minha opinião, trata‑se antes de um elemento essencial para a fixação de um preço de intervenção, o que implica que o Regulamento OCM única não é o lugar adequado para esta disposição.

88.

Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual a tomada em consideração dos limiares de referência em várias outras disposições do Regulamentos OCM única e de fixação, além dos preços de intervenção, corrobora a importância política e a necessidade dos referidos limiares na aceção do artigo 43.o, n.o 2, TFUE, basta constatar que o facto de o legislador da União se referir, noutro contexto, a um determinado conceito, no caso em apreço os limiares de referência, não pode privar o Conselho das competências que lhe são atribuídas pelo artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

89.

Por conseguinte, existe um nexo substancial entre o Regulamento OCM única e o regulamento de fixação no que se refere aos preços de intervenção. Como já expliquei atrás, o artigo 15.o do Regulamento OCM única fornece uma definição dos preços de intervenção, definição essa que figura entre as disposições da PAC desde há muito tempo. Os preços de intervenção, enquanto tais, são determinados pelo regulamento de fixação.

90.

Em contrapartida, não me parece que os considerandos do Regulamento OCM única determinem a eventual necessidade de limiares de referência, e ainda menos da forma concreta que lhes foi dada pelo artigo 7.o deste regulamento, como orientações políticas para a organização comum do mercado. Neste contexto, os considerandos do Regulamento OCM única limitam‑se a constatar no considerando 12, que é «conveniente distinguir entre limiares de referência e preços de intervenção e definir estes últimos», sem corroborar a importância presumida, na aceção do artigo 43.o, n.o 2, TFUE, da adoção destes limiares pelo legislador europeu.

91.

Em suma, a inclusão dos limiares de referência no Regulamento OCM única não parece ser necessária para a prossecução dos objetivos da PAC. Trata‑se, pelo contrário, de uma matéria abrangida pelas prerrogativas do Conselho no âmbito da sua competência de determinação das medidas relativas à fixação dos preços.

92.

As considerações anteriores levam‑me a qualificar a fixação dos limiares de referência que figuram no artigo 7.o do Regulamento OCM única como «medidas relativas à fixação dos preços», na aceção do artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

93.

Além disso, importa salientar que não compete ao legislador, ou seja, ao Parlamento e ao Conselho, definir o alcance do artigo 43.o, n.o 3, TFUE, legislando ou não no âmbito do artigo 43.o, n.o 2, TFUE. Se assim fosse, tal poderia, como no caso em apreço, ter como consequência privar o artigo 43.o, n.o 3, TFUE do seu efeito útil. Ora, são os Estados‑Membros, como «senhores dos Tratados», que definem o âmbito de aplicação deste artigo, e não as instituições políticas. Importa também rejeitar o argumento da Comissão segundo o qual isso faz parte do processo político de negociação. Embora o presente caso pareça apresentar‑se como um mero contencioso interinstitucional ( 46 ), esse processo é, precisamente, delimitado pelas competências previstas pelos Tratados. Com efeito, uma interpretação diferente daria às instituições políticas o poder de ultrapassarem os limites do quadro estabelecido pelos Tratados.

94.

Por fim, uma vez que as duas bases jurídicas do artigo 43.o TFUE são distintas uma da outra, no sentido de que se excluem mutuamente, a jurisprudência do Tribunal de Justiça atrás referida relativa à escolha da base jurídica de um ato da União e ao eventual recurso a uma dupla base jurídica ( 47 ) não é pertinente para efeitos do presente processo. Todavia, resulta claramente desta jurisprudência que o recurso a uma base jurídica dupla não é possível quando os processos previstos por cada uma dessas bases são incompatíveis ( 48 ).

95.

O artigo 7.o do Regulamento OCM única foi adotado sobre uma base jurídica incorreta. Na minha opinião, há que julgar procedente o pedido do Governo alemão e anular esta disposição.

96.

No que respeita ao artigo 2.o do regulamento de fixação, o Governo alemão alega que no caso de o artigo 7.o do Regulamento OCM única de ser anulado, esta disposição também deverá ser, anulada por razões de clareza e de segurança jurídica, dado que, sem esta última disposição, o artigo 2.o do regulamento de fixação não poderá ser aplicado nem produzir efeitos. Além disso, ao remeter para o artigo 7.o do Regulamento OCM única, este artigo contribui para dar a impressão errada de que foi adotado sobre uma base jurídica adequada.

97.

Como resulta já claramente do texto do artigo 2.o do regulamento de fixação, esta disposição não contém nenhum montante preciso em que a intervenção pública no mercado agrícola se possa basear. Em contrapartida, este artigo associa a intervenção pública, relativamente a cada produto em questão, a uma relação específica entre o preço de mercado e o montante que o artigo 7.o do Regulamento OCM única estabelece para esse produto. Assim, a anulação do artigo 7.o do Regulamento OCM única que proponho ao Tribunal de Justiça, esvaziaria completamente o artigo 2.o do regulamento de fixação de qualquer conteúdo aplicável.

98.

Nestas condições, por razões de clareza e de segurança jurídica, o artigo 2.o do regulamento de fixação — que deixaria de poder ser aplicado na sequência da anulação do artigo 7.o do Regulamento OCM única — deve ser igualmente anulado.

99.

Para efeitos de proteção de interesses superiores, por razões de proteção da confiança legítima das explorações agrícolas bem como, de um modo geral, por razões de segurança jurídica, o Governo alemão pede ao Tribunal de Justiça que declare, nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, a manutenção dos efeitos das disposições impugnadas até à entrada em vigor das novas disposições adotadas sobre a base jurídica adequada. A Comissão apoia esta argumentação a título subsidiário.

100.

O Tribunal de Justiça abordou extensamente, nos acórdãos Venezuela ( 49 ) e bacalhau ( 50 ), as condições de manutenção, ao abrigo do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, de certos efeitos de uma disposição anulada. Segundo esta jurisprudência, atendendo a motivos relacionados com a segurança jurídica, os efeitos de um ato podem ser mantidos, nomeadamente, quando os efeitos imediatos da sua anulação originarem consequências negativas graves para as pessoas em causa, e a legalidade do ato impugnado não for contestada devido à sua finalidade ou ao seu conteúdo, mas por motivos de incompetência do seu autor ou de violação das formalidades essenciais. Esses motivos incluem, em particular, o erro cometido quanto à base jurídica do ato impugnado ( 51 ).

101.

A anulação com efeitos imediatos das duas disposições impugnadas afetaria a totalidade do sistema de intervenção pública que constitui desde sempre, incontestavelmente, um elemento essencial da PAC. Não me parece necessário nem justificado provocar uma interrupção do sistema de intervenção enquanto tal que criaria, pelo menos durante vários meses, uma grave incerteza para os agricultores europeus.

102.

Além disso, uma vez que nem a recorrente, nem os recorridos, nem a Comissão ou os governos intervenientes, contestaram a legalidade das duas disposições impugnadas devido à sua finalidade ou ao seu conteúdo, não vejo qualquer obstáculo à manutenção dos efeitos das referidas disposições até à entrada em vigor, dentro de um prazo razoável, de uma nova regulamentação adotada sobre a base jurídica adequada.

103.

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No presente processo, o Governo alemão pediu a condenação nas despesas e o Parlamento e o Conselho ficaram vencidos.

104.

Por força do artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas. A República Checa, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte bem como a Comissão devem, portanto, suportar as suas próprias despesas.

105.

Atendendo às considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça decida: