Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-112/77

1)

A supressão do direito de optar pela anulação ou pela compensação decorre, na verdade, do Regulamento n.o 1583/77, mas este nada mais fez que confirmar a supressão que já resultava do Regulamento n.o 937/77, em vigor desde 1 de Maio de 1977, que ele próprio não é senão a consequência necessária do último período, segundo parágrafo, do n.o 2, do artigo 4.o, do Regulamento n.o 878/77. Ora, a recorrente não invoca a ilegalidade deste regulamento do Conselho.

Este texto determina «que pode ser decidido, antes da data de aplicação da nova taxa, que esta desvantagem seja compensada por uma medida apropriada». É referida a «data de aplicação» e não a «data de fixação». Por conseguinte, não cremos que a fixação, efectuada em 14 de Julho de 1977, dum montante de 1,87 DM, em vez do montante primitivo de 2,33 DM, viole esta disposição. Se a nova taxa representativa do marco foi efectivamente fixada em 26 de Abril de 1977 pelo Regulamento n.o 878/77, este só entrou em vigor a 1 de Maio seguinte. E só se tornou aplicável ao açúcar a partir de 1 de Julho de 1977, data do início da nova campanha, embora só tenha sido concretamente aplicado aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação, ou seja, a partir de 15 de Julho de 1977, data da publicação do Regulamento n.o 1583/77 e da sua entrada em vigor. A Comissão teve o cuidado de determinar no seu regulamento que este era aplicável apenas «às exportações cujas formalidades aduaneiras de exportação foram efectuadas após a entrada em vigor do regulamento». Até esta data, o montante da compensação, que constituía a «medida adequada», podia ser fixado ou rectificado pela Comissão.

A faculdade de exercício dum tal direito é a contrapartida da admissibilidade do recurso e do carácter individual da medida impugnada. Tal como observou a Comissão, a circunstância de o número de certificados concedidos ser conhecido no momento da adopção do Regulamento n.o 1583/77 é pertinente para efeitos da admissibilidade do recurso, mas não pode ser invocada quanto à questão de saber se foram violados direitos subjectivos ou se, pelo contrário, foram lesadas simples expectativas. Quanto ao carácter «apropriado»deste montante, remetemos para explicações ulteriores.

Na realidade, a génese destes diferentes textos parece-nos ter a seguinte explicação: a disposição do n.o 2, do artigo 4.o, do Regulamento n.o 878/77, foi adoptada pelo Conselho em 26 de Abril de 1977, em consideração dos factos que estiveram na origem do litígio submetido ao Tribunal no processo 88/76, SES, sobre o qual acaba de ser proferido o vosso acórdão de 31 de Março de 1977; ela visava autorizar a Comissão, enquanto não fosse aplicada a nova taxa de conversão, a excluir das restituições a anulação dos certificados de fixação antecipada para a substituir por uma «medida apropriada».

Esta autorização foi executada pela Comissão no seu Regulamento n.o 937/77. Mas, após a adopção deste texto, a Comissão constatou que os participantes nas adjudicações parciais tinham o direito e a obrigação de requerer um certificado de exportação no prazo de dez dias a contar da data da adjudicação. A mais recente adjudicação parcial efectuada ao abrigo do Regulamento n.o 2101/75 da Comissão relativo a uma adjudicação permanente para a determinação duma restituição à exportação de açúcar branco tendo ocorrido em 20 de Abril de 1977, podiam ainda ser requeridos — e deviam ser concedidos — certificados até 30 de Abril de 1977. Por esta razão, o Regulamento n.o 1372/77 da Comissão, de 24 de Junho de 1977, adiara para 30 de Abril seguinte a data-limite em que os certificados de exportação deveriam ser concedidos para que a sua anulação pudesse dar direito à compensação.

Simultaneamente, este regulamento estendeu o beneficio do montante fixado pelo Regulamento n.o 937/77 aos requerentes que tivessem participado na adjudicação parcial ocorrida em 20 de Abril de 1977, organizada no âmbito de Regulamento n.o 2732/76 para a venda de açúcar branco detido pelo organismo de intervenção alemão e destinado à exportação. Temos conhecimento que a recorrente fazia parte deste grupo de requerentes.

Como fora determinado pelo Regulamento n.o 937/77 antes de 1 de Julho de 1977, data de aplicação da nova taxa representativa, que a desvantagem decorrente da reavaliação da taxa «verde» do marco seria neutralizada pela concessão duma compensação, já não era possível deixar aos operadores a escolha para obter a anulação da fixação antecipada da restituição.

Além do mais, o exercício generalizado do direito de anulação dos certificados de exportação concedidos ao abrigo das adjudicações parciais, organizadas no âmbito dos Regulamentos n.o 2101/75 e n.o 2732/76, poderia vir a constituir um sério entrave a uma gestão comunitária correcta do sector em causa.

Mas foi então que pareceu ser demasiado «generoso» o montante de 2,33 DM para os participantes nas adjudicações anteriores a 26 de Abril, que só viriam a cumprir as formalidades aduaneiras de exportação das quantidades de açúcar, em relação às quais tinham sido declarados adjudicatários, após 1 de Julho de 1977, data do início da nova campanha e da aplicação da nova taxa representativa.

Pelas razões que expõe, a Comissão só «ajustou» este montante em 14 de Julho de 1977; porém, nesta altura, os operadores que já haviam cumprido as formalidades aduaneiras de exportação tinham um direito adquirido à fixação antecipada da compensação. Foi por esta razão que o novo montante de 1,77 DM só foi aplicado aos certificados liquidados após 15 de Julho de 1977. Restar-nos-á indagar se esta forma de proceder lesou as meras expectativas dos operadores que só exportaram depois de 15 de Julho.

2)

A recorrente alega, em seguida, que a nova fixação efectuada pelo Regulamento n.o 1583/77 é ilegal, já que os detentores de certificados de exportação de açúcar são mais severamente lesados que os detentores de certificados de exportação de outros produtos agrícolas: estes últimos tinham, com efeito, a possibilidade de decidir, num prazo de trinta dias, entre executar as operações cobertas pelos seus certificados ou obter a anulação destes, ao passo que semelhante opção fora retirada aos titulares de certificados no sector do açúcar. Todavia, esta supressão do direito de obter a anulação decorre do Regulamento n.o 937/77 da Comissão que é, em si mesmo, a consequência directa do Regulamento n.o 878/77 do Conselho (segundo parágrafo do n.o 2 do artigo 4.o).

a)

Já afirmámos que existe uma diferença entre admitir que o número de pessoas destinatárias do Regulamento n.o 1583/77 era conhecido no momento da sua adopção e reconhecer a este texto uma verdadeira eficácia retroactiva. A recorrente não tinha nesta data qualquer direito adquirido: este direito estava somente em processo de aquisição; só se tornou definitivo no momento em que foi «liquidado» o seu certificado de exportação, ou seja, quando as formalidades aduaneiras de exportação foram cumpridas. A Comissão não estava autorizada a alterar o montante da compensação, mas isto apenas no que dizia respeito às operações irrevogável e definitivamente realizadas antes de 15 de Julho de 1977, data da entrada em vigor e da publicação do texto. Como salienta o advogado-geral Reischl, nas suas conclusões no processo 88/76 (Colect. 1977, p. 249),«tanto como no processo Westzucker (acórdão de 5 de Julho de 1973, Recueil, p. 728), não se pode, portanto, considerar excluído que sejam ainda efectuadas alterações jurídicas até à verificação da condição, isto é, até à aparição dum direito efectivo».

A recorrente, portanto, apenas detinha, no máximo, uma mera expectativa. Pode a sua confiança legítima nesta expectativa ser considerada como tendo sido violada em circunstâncias susceptíveis de determinar a responsabilidade da Comunidade?

b)

Dado que este fundamento é de carácter eminentemente subjectivo, há que indagar, antes do mais, qual a natureza do prejuízo invocado. Com efeito, a protecção dos operadores, com fundamento na sua confiança legítima na manutenção duma determinada situação jurídica, só pode ter como objectivo garanti-los contra danos positivos, que lhes tenham sido causados, precisamente, por causa desta confiança, mas não garanti-los contra lucros cessantes.

A desvantagem que é invocada pela recorrente como consequência da modificação da taxa «verde» corresponderia à variação do montante compensatório monetário em relação ao que fora fixado antes da modificação da referida taxa.

A recorrente considera que a compensação da desvantagem deve englobar o aumento do montante compensatório monetário, que decorre do aumento do preço do açúcar, a contar de 1 de Julho de 1977, e da modificação da taxa de conversão.

Mas não poderemos subscrever a sua pretensão. Com efeito, depois como antes, a sociedade Töpfer percebeu integralmente o montante da restituição fixada antecipadamente nos seus certificados. Como expõe a Comissão, este montante não é, afinal, objecto de qualquer alteração em razão do ajustamento simultâneo do coeficiente mencionado no n.o 3, do artigo 4.o, do Regulamento n.o 1380/75 que exprime a relação entre a taxa representativa de conversão e a taxa de câmbio real da moeda considerada.

A recorrente queixa-se, apenas, da diferença entre os montantes compensatórios monetários, tal como eles são calculados no fim duma campanha e após uma alteração da taxa representativa de conversão, que coincide com o início de uma nova campanha. As diferenças que afectam os montantes compensatórios positivos aos quais estavam ligadas estas restituições representam no total um montante que não é, de modo nenhum, desprezível. Mas este constitui, no máximo, um «lucro cessante» em relação a uma compensação que a recorrente pretende ter sido «prefixada» pelo Regulamento n.o 937/77; ora, vimos que esta forma de apresentar a questão não é exacta: a «prefixação» assim efectuada fora respeitada para as quantidades de açúcar, cujas formalidades aduaneiras de exportação tinham sido efectuadas antes de 15 de Julho de 1977.

Só dependia da recorrente tentar liquidar os seus certificados antes desta data. Desde a publicação do Regulamento n.o 878/77 do Conselho, era previsível que a anulação dos montantes compensatórios monetários relativos aos certificados solicitados e concedidos antes de 26 de Abril de 1977, data em que fora adoptado o princípio da nova fixação da taxa do marco «verde», só seria compensada na medida «apropriada».

c)

Resta-nos verificar se é, exactamente, este o caso.

Mesmo sendo obrigatória e substituindo o direito à anulação, a compensação tem apenas como único objectivo proteger o operador duma redução do montante global com o qual podia contar, mas não o de lhe permitir um benefício suplementar inesperado ou mesmo previsto devido ao facto de um desenvolvimento do mercado ocorrido após o acontecimento monetário.

Parafraseando o advogado-geral Reischl nas suas conclusões no supracitado processo SES (Colect. 1977, p. 249), a compensação visa unicamente preencher a diferença entre os montantes compensatórios monetários aplicáveis antes e depois de 1 de Julho de 1977, o que podia ser considerado suficiente no interesse dos exportadores, visto que isso permitia impedir as desvantagens, único ponto em relação ao qual o Regulamento n.o 878/77 do Conselho dava, no fundo, uma garantia.

Na verdade, velou-se assim no sentido de que quem se tivesse comportado de acordo com o sistema, isto é, quem só tivesse tomado as suas disposições depois de 15 de Julho de 1977, pudesse exportar sem qualquer prejuízo, com base nos certificados inicialmente concedidos.

O número de 2,33 resulta não da diferença entre, por um lado, o montante compensatório monetário (11,20) calculado segundo o novo preço de intervenção bruto (34,60), tendo em conta a anterior taxa representativa (3,48084) e a anterior percentagem de valorização do marco em relação ao preço de intervenção (0,093), e, por outro, o montante compensatório (8,86), calculado segundo o novo preço de intervenção bruto, tendo em conta a nova taxa representativa (3,41258) e a nova percentagem (0,075), mas da diferença entre, por um lado, o montante compensatório (10,73), calculado segundo o anterior preço de intervenção bruto (33,14), tendo em conta a anterior taxa representativa e a anterior percentagem, e, por outro, o montante compensatório (8,40) calculado segundo o novo preço de intervenção líquido (32,83), tendo em conta a nova taxa e a nova percentagem.

Este modo de calcular o preço de intervenção só foi formalmente explicitado em 1 de Julho de 1977 através do Regulamento n.o 1466 /77 da Comissão, mas já resultava claramente das explicações dadas pelo órgão sindical da recorrente desde 5 de Maio de 1977, bem como do Regulamento n.o 1358/77 do Conselho, de 20 de Junho de 1977.

Tal como explica a Comissão, esta nova definição, que tem em linha de conta o montante das quotas recebidas sobre o açúcar de origem comunitária no âmbito do regime de compensação de despesas de armazenagem (artigo 1.o do Regulamento n.o 1466/77), responde à preocupação de dispor de uma melhor base de negociação para os açúcares preferenciais dos países ACP. A recorrente critica-a no plano da oportunidade político-económica, mas não contesta juridicamente os textos que a instituíram.

Daqui resulta que os termos de referência tomados pelo Regulamento n.o 937/77 para o cálculo do montante da compensação não eram comparáveis; a Comissão podia assim, perfeitamente, tomar como termo de comparação o preço de intervenção bruto para a campanha de 1977/1978, o que dava uma diferença de 1,87 que, acrescentada ao montante compensatório de 8,86, fixado pelo Regulamento n.o 1474/77 de 30 de Junho de 1977, que não foi contestado pela recorrente, dá exactamente o montante compensatório de 10,73, em vigor no momento da adopção do Regulamento n.o 937/77.

d)

A recorrente alega que, face à prática anterior da Comissão, podia alimentar expectativas legítimas. É certo que o método de cálculo aplicado pela Comissão em 1976 (Regulamento n.o 557/76) levou a conceder aos exportadores mais do que a compensação das desvantagens provocadas pela repercussão duma nova taxa representativa sobre os montantes compensatórios monetários a conceder.

Mas o facto de no ano precedente ter sido particularmente «generosa» e de o ter sido ainda para os certificados concedidos antes de 26 de Abril de 1977 e que viriam a ser liquidados antes de 14 de Julho de 1977 (explicámos que a Comissão a tal fora obrigada em função dos direitos adquiridos), não constitui um precedente que a vincule.

Logicamente, a Comissão deveria ter procedido a esta rectificação antes de 1 de Julho de 1977, simultaneamente com adopção do Regulamento n.o 1474/77. Porém, o facto de só o ter feito em 14 de Julho não tem influência sobre a legalidade do seu Regulamento n.o 1583/77, nem causa quaisquer danos à recorrente, visto que este texto isentou, formalmente, as exportações cujas formalidades aduaneiras tivessem sido cumpridas até esta data.

Uma razão de interesse geral podia levar a Comissão a afastar-se desta prática. Face às pretensões da recorrente, há que ter em linha de conta a incidência financeira não desprezível sobre os encargos que oneram pesadamente o orçamento do FEOGA no que diz respeito às rubricas «montantes compensatórios monetários» e «despesas de armazenagem».

A recorrente alega que a Comissão ignora totalmente que, a partir de 1 de Julho de 1977, deve ela própria pagar aos fabricantes de açúcar o preço de intervenção majorado, tomado como base das suas transacções com os seus fornecedores. Com efeito, a recorrente tomou as suas disposições em função do anterior preço de intervenção. Se tal não foi o caso, ou especulou quanto à evolução dos montantes compensatórios, ou tenta repercutir sobre a Comunidade a incidência da subida do preço de intervenção, que resulta do jogo de cláusulas contratuais, do qual ela é, perante os seus fornecedores, a única responsável.

Satisfazer as suas pretensões implicaria considerar como antecipadamente fixado o montante compensatório monetário referente às restituições prefixadas antes de 26 de Abril de 1977 para as tonelagens exportadas após 15 de Julho de 1977.

Novamente, esta fixação antecipada do montante compensatório foi admitida para as exportações efectuadas antes de 14 de Julho de 1977, porque se tornara necessária perante o facto de a expiração do prazo no qual deveriam ser solicitados os certificados de exportação ter sido adiada para 30 de Abril de 1977 e de o Regulamento n.o 1372/77, que decidira esta prorrogação, ter permanecido em vigor até 14 de Julho de 1977. Todavia, esta fixação antecipada dos montantes compensatórios revestia um carácter absolutamente excepcional e não é possível, fora deste caso concreto, a concessão dum tal benefício, a não ser após a recentíssima adopção do Regulamento n.o 243/78 de 1 de Fevereiro de 1978.