Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-112/19

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em representação de M. M., por H. D. Gebauer, Rechtsanwalt,

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em representação da Comissão Europeia, por W. Mölls e N. Yerrell, na qualidade de agentes,

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O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.o, n.o 1, e do artigo 11.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2006/126/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativa à carta de condução (JO 2006, L 403, p. 18).

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Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Marvin M. ao Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg, Alemanha), a propósito da decisão deste último que recusa reconhecer a carta de condução emitida a M. M. pelas autoridades neerlandesas.

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Os considerandos 2 e 8 da Diretiva 2006/126 enunciam:

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O artigo 1.o, n.o 1, da referida diretiva prevê:

«Os Estados‑Membros devem criar uma carta de condução nacional de acordo com o modelo comunitário descrito no anexo I, em conformidade com o disposto na presente diretiva. O sinal distintivo do Estado‑Membro que emite a carta figurará no emblema desenhado na página 1 do modelo comunitário de carta de condução.»

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O artigo 2.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Reconhecimento mútuo», dispõe, no seu n.o 1:

«As cartas de condução emitidas pelos Estados‑Membros são reciprocamente reconhecidas.»

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O artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126 define as condições de emissão da carta de condução relativas à aptidão para conduzir e à residência do candidato no território do Estado‑Membro emissor da carta de condução.

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Nos termos do artigo 11.o da Diretiva 2006/126:

«1. No caso de o titular de uma carta de condução válida emitida por um Estado‑Membro ter adquirido residência habitual noutro Estado‑Membro, pode solicitar a troca da sua carta de condução por outra carta equivalente. Compete ao Estado‑Membro que proceder à troca verificar para que categoria a carta apresentada é efetivamente válida.

2. Sem prejuízo do cumprimento do princípio da territorialidade das leis penais e de polícia, o Estado‑Membro de residência habitual pode aplicar ao titular de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro as suas disposições nacionais em matéria de restrição, suspensão, retirada ou inibição do direito de conduzir e, se necessário, proceder, para o efeito, à troca dessa carta.

3. O Estado‑Membro que proceder à troca enviará a antiga carta às autoridades do Estado‑Membro que a tiver emitido, especificando os motivos dessa formalidade.

4. Um Estado‑Membro recusará emitir uma carta de condução a um candidato cuja carta de condução tenha sido objeto de restrição, suspensão ou retirada noutro Estado‑Membro.

Um Estado‑Membro recusará reconhecer a validade de qualquer carta de condução emitida por outro Estado‑Membro a uma pessoa cuja carta de condução seja objeto de restrição, suspensão ou retirada no seu território.

[…]»

8

O artigo 15.o da Diretiva 2006/126, na sua versão em vigor à data dos factos em causa no processo principal, previa:

«Os Estados‑Membros prestar‑se‑ão mutuamente assistência na aplicação da presente diretiva e trocarão informações sobre as cartas de condução que tenham emitido, trocado, substituído, renovado ou cassado, para o que utilizarão a rede de cartas de condução da [União Europeia] criada para o efeito […]»

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Nos termos do § 29, n.o 1, do Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Regulamento relativo ao Acesso das Pessoas à Circulação Rodoviária), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal:

«(1) Os titulares de uma carta de condução estrangeira que não tenham residência habitual na Alemanha, na aceção do § 7, estão autorizados a conduzir veículos automóveis no território nacional, no limite da habilitação de que dispõem.»

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O § 29, n.o 3, deste regulamento dispõe:

«A autorização prevista no n.o 1 não é aplicável ao titular de uma carta de condução estrangeira,

[…]

3. a quem tenha sido retirada a carta de condução na Alemanha, mediante decisão judicial provisória ou definitivamente decretada ou por decisão diretamente definitiva e executória de uma autoridade administrativa.

[…]

Nos casos previstos no primeiro período, a autoridade competente pode praticar um ato administrativo declarativo da inexistência de habilitação legal para conduzir.»

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As autoridades alemãs emitiram a M. M. uma carta de condução para os veículos das categorias AM e B, em 3 de julho de 2008, bem como para a categoria T, em 1 de julho de 2015.

12

Por ocasião de um controlo rodoviário efetuado em 9 de junho de 2016, verificou‑se que M. M. conduzia sob a influência de estupefacientes. Em 20 de setembro de 2016, este último foi informado da intenção das autoridades alemãs competentes de lhe retirarem o direito de conduzir.

13

Após ter indicado às referidas autoridades, em 29 de setembro de 2016, que já não residia na Alemanha, M. M., em 13 de outubro de 2016, fez uma declaração de domicílio nos Países Baixos, onde pediu, em 1 de novembro de 2016, a troca da sua carta de condução alemã por uma carta de condução neerlandesa.

14

Mediante decisão administrativa de 9 de novembro de 2016, imediatamente executória e notificada a M. M. em 12 de novembro de 2016, o Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg) procedeu à retirada do direito de conduzir do interessado e ordenou‑lhe que restituísse sem demora a sua carta de condução.

15

Após terem constatado, em 14 de novembro de 2016, a validade do direito de conduzir de M. M. relativamente às informações constantes da base de dados da rede de cartas de condução da União Europeia (RESPER), as autoridades neerlandesas competentes para a troca das cartas de condução emitiram uma carta de condução neerlandesa a M. M., em 17 de novembro de 2016, em troca da sua carta de condução alemã. Esta troca foi notificada ao Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg) por carta de 5 de dezembro de 2016, à qual foi junta a carta de condução alemã de M. M.

16

As autoridades neerlandesas, tendo sido informadas pelo Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg) da retirada do direito de conduzir alemão de M. M., informaram, em 4 de janeiro de 2017, na sequência de um pedido a este respeito, que mantinham a transcrição da carta de condução de M. M., pelo facto de, à data do pedido de troca, a referida base de dados não conter nenhuma menção quanto a uma restrição do direito de conduzir do interessado.

17

Em 17 de janeiro de 2017, num controlo rodoviário efetuado na Alemanha, os serviços de polícia salientaram que M. M. não dispunha de um direito de conduzir válido no território desse Estado‑Membro.

18

Por decisão de 5 de setembro de 2017, o Kreis Heinsberg (Distrito de Heinsberg) declarou que a carta de condução emitida a M. M. nos Países Baixos não o autorizava a conduzir veículos na Alemanha.

19

M. M. impugnou esta decisão no Verwaltungsgericht Aachen (Tribunal Administrativo de Aachen, Alemanha).

20

Esse órgão jurisdicional considera que o reconhecimento de uma carta de condução resultante da troca de uma primeira carta de condução se impõe às autoridades alemãs do mesmo modo que o reconhecimento de uma carta de condução emitida na sequência da aprovação num exame de controlo de aptidão para a condução de veículos a motor. Todavia, inclina‑se a considerar que, à luz dos objetivos de segurança em matéria de circulação rodoviária e de proteção da vida dos utentes da estrada, um Estado‑Membro pode, ao abrigo do artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2006/126, recusar o reconhecimento de uma carta de condução trocada quando a troca tiver ocorrido posteriormente à retirada do direito de conduzir pelo Estado‑Membro de emissão da carta de condução.

21

Caso se considere que o artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2006/126 não é aplicável, o órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se se é permitida uma derrogação ao princípio do reconhecimento mútuo quando o Estado‑Membro, no território do qual se coloca a questão do reconhecimento de uma carta de condução, demonstre, com base em informações incontestáveis, que a habilitação material para conduzir já não existia no momento da troca dessa carta de condução.

22

Nestas circunstâncias, o Verwaltungsgericht Aachen (Tribunal Administrativo de Aachen) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

23

Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126 deve ser interpretado no sentido de que o reconhecimento mútuo, sem qualquer formalidade, que este artigo prevê é aplicável às cartas de condução emitidas na sequência de uma troca nos termos do artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva.

24

Importa recordar que, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126, «[a]s cartas de condução emitidas pelos Estados‑Membros serão reciprocamente reconhecidas».

25

Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, esta disposição prevê o reconhecimento mútuo, sem qualquer formalidade, das cartas de condução emitidas pelos Estados‑Membros (Acórdão de 26 de outubro de 2017, I, C‑195/16, EU:C:2017:815, n.o 34 e jurisprudência referida).

26

Uma vez que a referida disposição não estabelece uma distinção consoante o modo de emissão da carta de condução, a saber, a emissão após aprovação nos exames previstos no artigo 7.o da Diretiva 2006/126 ou na sequência de uma troca ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva, o princípio do reconhecimento mútuo impõe‑se igualmente no que respeita à carta de condução resultante dessa troca, sem prejuízo das exceções previstas pela referida diretiva.

27

À luz das considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126 deve ser interpretado no sentido de que o reconhecimento mútuo, sem qualquer formalidade, que este artigo prevê é aplicável às cartas de condução emitidas na sequência de uma troca nos termos do artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva, sem prejuízo das exceções previstas na referida diretiva.

28

Com a segunda e terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 11.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2006/126 deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado‑Membro recusar o reconhecimento de uma carta de condução que resulta de uma troca nos termos do artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva, pelo facto de esse Estado‑Membro, antes dessa troca, ter retirado a habilitação para conduzir ao titular da carta que foi objeto da referida troca.

29

Estas questões são colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio tendo em conta uma situação na qual, por um lado, M. M., antes da emissão, pelas autoridades neerlandesas, de uma carta de condução em conformidade com o procedimento de troca previsto no artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126, cometeu uma infração na Alemanha, que deu origem a uma medida de retirada do seu direito de conduzir, mas a carta de condução não foi restituída às autoridades alemãs, e, por outro, as autoridades neerlandesas, informadas dessa medida de retirada posteriormente à emissão da nova carta de condução, mantiveram a carta de condução emitida a M. M.

30

Nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126, no caso de o titular de uma carta de condução válida emitida por um Estado‑Membro ter adquirido residência habitual noutro Estado‑Membro, pode solicitar a troca da sua carta de condução por outra carta equivalente.

31

Segundo esta disposição, compete, a este respeito, ao Estado‑Membro que proceder à troca verificar para que categoria a carta apresentada é efetivamente válida. Para este efeito, o artigo 15.o da referida diretiva prevê que os Estados‑Membros prestar‑se‑ão mutuamente assistência e trocarão informações sobre as cartas de condução que tenham emitido, trocado, substituído, renovado ou cassado, para o que utilizarão, para o efeito, a rede de cartas de condução da União Europeia.

32

No caso em apreço, como foi recordado no n.o 15 do presente acórdão, as autoridades neerlandesas verificaram, em 14 de novembro de 2016, a validade da carta de condução de M. M. na base de dados da rede de cartas de condução da União Europeia e, em 17 de novembro de 2016, emitiram uma nova carta de condução a M. M.

33

Uma vez que, como resulta da resposta à primeira questão, o reconhecimento mútuo, sem qualquer formalidade, previsto no artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126, é aplicável à carta de condução emitida por um Estado‑Membro na sequência de uma troca nos termos do artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva, os outros Estados‑Membros não podem, em princípio, verificar o respeito dos requisitos de emissão previstos pela referida diretiva. Com efeito, deve considerar‑se que a posse de uma carta de condução emitida por um Estado‑Membro constitui a prova de que o titular dessa carta satisfazia os referidos requisitos (v., neste sentido, Acórdão de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, n.o 47 e jurisprudência referida).

34

É certo que o Tribunal de Justiça considerou que, no caso em que seja possível demonstrar, não em função das informações do Estado‑Membro de acolhimento mas com base nas menções que constam da própria carta de condução ou noutras informações incontestáveis do Estado‑Membro emissor que um dos requisitos de emissão previstos pela Diretiva 2006/126 não estava preenchido, o Estado‑Membro de acolhimento, no território do qual o titular da referida carta de condução foi objeto de uma medida de retirada de uma carta anterior, pode recusar o reconhecimento da carta de condução (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de junho de 2008, Zerche e o., C‑334/06 a C‑336/06, EU:C:2008:367, n.os 69 e 70, e de 26 de junho de 2008, Wiedemann e Funk, C‑329/06 e C‑343/06, EU:C:2008:366, n.o 72).

35

No entanto, no caso em apreço, como salienta a Comissão Europeia, a circunstância de as autoridades alemãs já terem retirado a M. M. a habilitação para conduzir no momento em que a carta de condução foi objeto de uma troca pelas autoridades neerlandesas não resulta nem da própria carta de condução nem de outras informações provenientes do Estado‑Membro emissor.

36

De acordo com a redação do artigo 11.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2006/126/CE, «[u]m Estado‑Membro recusará reconhecer a validade de qualquer carta de condução emitida por outro Estado‑Membro a uma pessoa cuja carta de condução seja objeto de restrição, suspensão ou retirada no seu território».

37

Resulta dos termos «recusará reconhecer» que esta disposição prevê não uma faculdade, mas uma obrigação (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de abril de 2012, Hofmann, C‑419/10, EU:C:2012:240, n.o 53, e de 21 de maio de 2015, Wittmann, C‑339/14, EU:C:2015:333, n.o 24).

38

O Tribunal de Justiça declarou que a redação desta disposição autoriza todos os Estados‑Membros, e não apenas o Estado‑Membro de residência habitual, a recusarem reconhecer a validade de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro (Acórdão de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, n.o 55).

39

Mais precisamente, o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 11.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2006/126 permite a um Estado‑Membro, distinto do Estado‑Membro de residência, adotar, nos termos da sua legislação nacional e devido ao comportamento ilícito no seu território por parte do titular de uma carta de condução obtida noutro Estado‑Membro, medidas cujo alcance se restringe a esse território e cujo efeito se limita à recusa de reconhecimento da validade dessa carta no mesmo território. (v., neste sentido, Acórdão de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, n.o 60).

40

A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou que o artigo 11.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2006/126 diz respeito a medidas adotadas em aplicação das leis penais e de polícia de um Estado‑Membro e que afetam a validade, no território desse Estado‑Membro, de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro (Acórdão de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, n.o 61).

41

Por outro lado, o Tribunal de Justiça já declarou que impor a um Estado‑Membro o reconhecimento da validade da carta de condução emitida a uma pessoa por outro Estado‑Membro, quando uma medida de proibição de obtenção de carta de condução no primeiro desses Estados‑Membros foi aplicada a essa pessoa por este Estado, por factos anteriores à emissão da referida carta pelo segundo desses Estados‑Membros, conduziria a incitar os autores de infrações no território de um Estado‑Membro, puníveis com tal medida, a deslocarem‑se a outro Estado‑Membro para obter uma nova carta e, assim, escapar às consequências administrativas ou penais das referidas infrações, e destruiria, definitivamente, a confiança na qual repousa o sistema do reconhecimento mútuo das cartas de condução (v. Acórdão de 21 de maio de 2015, Wittmann, C‑339/14, EU:C:2015:333, n.o 30 e jurisprudência referida).

42

Estas considerações são igualmente válidas quando a carta de condução foi emitida no âmbito de uma troca nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126. A recusa de reconhecimento de uma carta de condução resultante dessa troca responde igualmente, neste caso, ao objetivo de interesse geral da União que constitui a melhoria da segurança rodoviária (v., neste sentido, Acórdão de 22 de maio de 2014, Glatzel, C‑356/12, EU:C:2014:350, n.o 51 e jurisprudência referida), e para o qual contribui a Diretiva 2006/126, nos termos do seu considerando 2 (Acórdão de 26 de outubro de 2017, I, C‑195/16, EU:C:2017:815, n.o 51).

43

No entanto, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o artigo 11.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2006/126 não pode ser invocado por um Estado‑Membro para recusar indefinidamente reconhecer a validade de uma carta de condução emitida por outro Estado‑Membro quando o titular dessa carta tenha sido alvo, no seu território, de uma medida restritiva (Acórdão de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, n.o 76 e jurisprudência referida).

44

No que respeita à sequência de tal medida, o Tribunal de Justiça declarou que o Estado‑Membro que recusa reconhecer a validade de uma carta de condução nessas circunstâncias é competente para fixar os requisitos que devem ser satisfeitos pelo titular de uma carta de condução para recuperar o direito de conduzir no seu território. Este Tribunal indicou que cabia ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se, através da aplicação das suas próprias regras, o Estado‑Membro em questão não se opunha, na realidade, indefinidamente ao reconhecimento da carta de condução emitida por outro Estado‑Membro e que, nesta perspetiva, lhe cabia verificar se os requisitos previstos pela legislação do primeiro desses Estados‑Membros não ultrapassavam, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, os limites do que é adequado e necessário para atingir o objetivo prosseguido pela Diretiva 2006/126, que consiste em melhorar a segurança rodoviária (v., neste sentido, Acórdão de 23 de abril de 2015, Aykul, C‑260/13, EU:C:2015:257, n.o 84).

45

Assim sendo, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um particular não pode invocar de forma fraudulenta ou abusiva uma norma do direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de fevereiro de 2006, Halifax e o., C‑255/02, EU:C:2006:121, n.o 68, e de 16 de outubro de 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, n.o 34).

46

O princípio de proibição da fraude e do abuso de direito, expresso por esta jurisprudência, constitui um princípio geral do direito da União cujo respeito se impõe aos particulares. Com efeito, a aplicação da regulamentação da União não pode ser alargada a ponto de cobrir as operações realizadas com o objetivo de beneficiar de forma fraudulenta ou abusiva das vantagens previstas pelo direito da União (Acórdão de 6 de fevereiro de 2018, Altun e o., C‑359/16, EU:C:2018:63, n.o 49 e jurisprudência referida).

47

Em especial, a conclusão pela existência de uma fraude assenta num conjunto de indícios concordantes que determinam a reunião de um elemento objetivo e de um elemento subjetivo. Assim, no que respeita às circunstâncias em causa no processo principal, por um lado, o elemento objetivo é constituído pelo facto de as condições exigidas para efeitos da troca da carta de condução nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126 não estarem preenchidas. Por outro lado, o elemento subjetivo corresponde à intenção do interessado de contornar ou de eludir as condições exigidas para efeitos dessa troca, com vista a obter a vantagem que lhe está associada (v., neste sentido, Acórdão de 6 de fevereiro de 2018, Altun e o., C‑359/16, EU:C:2018:63, n.o 50 a 52).

48

Daqui decorre que, quando se verifica que uma pessoa obteve de modo fraudulento a emissão de uma carta de condução, no âmbito de uma troca nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126, esta nunca pode exigir o reconhecimento, num Estado‑Membro, da carta de condução assim obtida.

49

No caso em apreço, segundo os factos descritos pelo órgão jurisdicional de reenvio e recordados nos n.os 12 a 15 do presente acórdão, M. M. foi informado, em 20 de setembro de 2016, da intenção das autoridades alemãs de lhe retirarem o direito de conduzir. Após esta notificação, M. M. declarou abandonar o território alemão e, em 13 de outubro de 2016, fez uma declaração de domicílio nos Países Baixos, onde pediu, em 1 de novembro de 2016, a troca da sua carta de condução alemã por uma carta de condução neerlandesa, que lhe foi emitida em 17 de novembro de 2016.

50

Resulta destes elementos, bem como das respostas escritas dadas pelos Governos alemão e neerlandês às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, que M. M. não assinalou, durante o processo seguido perante as autoridades neerlandesas, a intenção das autoridades alemãs de lhe retirarem a sua carta de condução, que, no entanto, lhe tinha sido comunicada, e que o interessado também não informou posteriormente as autoridades neerlandesas de que lhe tinha sido notificada uma decisão de retirada da habilitação para conduzir em 12 de novembro de 2016, quando estas últimas autoridades ainda não tinham tomado posição sobre o pedido de troca de cartas de condução formulado pelo interessado.

51

Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar, após verificação das informações que figuram no número anterior, se o comportamento de M. M., destinado a obter uma nova carta de condução através da troca da sua carta em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2006/126, durante o período compreendido entre o controlo rodoviário de que foi objeto em 9 de junho de 2016 e a emissão da nova carta de condução ocorrida em 17 de novembro de 2016, constitui um comportamento abusivo ou fraudulento. Se for esse o caso, deve considerar‑se que a decisão de recusa de reconhecimento da sua carta de condução é definitiva.

52

Nestas condições, há que responder à segunda e terceira questões que o artigo 11.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2006/126 deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado‑Membro recusar o reconhecimento de uma carta de condução que foi objeto de uma troca nos termos do artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva, pelo facto de esse Estado‑Membro, antes dessa troca, ter retirado a habilitação para conduzir ao titular dessa carta.

53

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) declara: