Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-11/25

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

10 de setembro de 2026 (*)

« Reenvio prejudicial — Concorrência — Artigo 102.° TFUE — Abuso de posição dominante — Conceito de “atividade económica” — Decisões que integram o exercício de prerrogativas de poder público — Adjudicação, por um município, do direito de prestar o serviço de gestão de resíduos urbano — Prestador de serviços parcialmente pertencente ao município »

No processo C‑11/25,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia), por Decisão de 8 de janeiro de 2025, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 9 de janeiro de 2025, no processo

Jelgavas valstspilsētas pašvaldība

contra

Konkurences padome,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: F. Biltgen, presidente de secção, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (relator) e M. Bošnjak, juízes,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: M. Aleksejev, chefe de unidade,

vistos os autos e após a audiência de 10 de dezembro de 2025,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Jelgavas valstspilsētas pašvaldība, por Z. Norenberga, juriste,

– em representação do Konkurences padome, por A. Eglons, juridiskā departamenta direktors, I. Lapiņa, juridiskā departamenta galvenā juriste tiesvedībās, e M. Spička, izpildinstitūcijas vadītājs,

– em representação do Governo Letão, por J. Davidoviča, K. Pommere e S. Zellis, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por M. Martínez Navarro e I. Naglis, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de março de 2026,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 102.° TFUE.

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Município de Jelgava, Letónia) ao Konkurences padome (Conselho da Concorrência, Letónia) a respeito de uma decisão pela qual este último declarou que este município tinha cometido um abuso de posição dominante à luz do direito nacional da concorrência.

Quadro jurídico

Direito da União

Tratado FUE

3 O artigo 102.° TFUE dispõe:

«É incompatível com o mercado interno e proibido, na medida em que tal seja suscetível de afetar o comércio entre os Estados‑Membros, o facto de uma ou mais empresas explorarem de forma abusiva uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste.

Estas práticas abusivas podem, nomeadamente, consistir em:

[...]

b) Limitar a produção, a distribuição ou o desenvolvimento técnico em prejuízo dos consumidores;

[...]»

Diretiva 75/442/CEE

4 A Diretiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de julho de 1975, relativa aos resíduos (JO 1975, L 194, p. 39), previa, no seu artigo 4.°, primeiro parágrafo, que os Estados‑Membros deviam tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos suscetíveis de agredir o ambiente.

5 Em conformidade com o artigo 6.° desta diretiva, os Estados‑Membros deviam estabelecer ou designar a ou as autoridades competentes encarregadas pela sua aplicação.

Legislação letã

6 O artigo 13.° do Konkurences likums (Lei da Concorrência), de 4 de outubro de 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, n.° 151), dispõe:

«(1) É proibido a qualquer operador económico abusar da sua posição dominante no território letão. Um abuso de posição dominante pode também consistir em:

[...]

2) limitar, sem razão objetivamente justificável, o volume da produção ou das vendas de bens, os mercados ou o desenvolvimento técnico em prejuízo do consumidor.»

7 O artigo 15.° do Likums «Par pašvaldībām» (Lei Municipal), de 19 de maio de 1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, n.° 61), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, enunciava:

«Os municípios dispõem da seguinte missão autónoma:

1) organizam serviços de utilidade pública (abastecimento de água e saneamento, fornecimento de calor, gestão dos resíduos urbanos, recolha, eliminação e tratamento de águas residuais) para a população, independentemente da propriedade do parque imobiliário.

[...]»

8 O artigo 9.° da Atkritumu apsaimniekošanas likums (Lei relativa à Gestão de Resíduos), de 14 de dezembro de 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, n.° 473/476), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei relativa à Gestão de Resíduos»), previa:

«1. Municípios, distritos e cidades, no seu território administrativo:

1) organizam a gestão dos resíduos urbanos, incluindo os resíduos perigosos, em conformidade com o plano de gestão de resíduos.

[...]»

9 O artigo 4.° da Likums «Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām» (Lei dos Contratos Públicos do Estado ou dos Municípios), de 5 de julho de 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, n.° 110), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei dos Contratos Públicos do Estado ou dos Municípios»), tinha a seguinte redação:

«(1) A entidade adjudicante não aplica a presente lei no caso da adjudicação de um contrato que tenha por objeto:

[...]

6) um serviço prestado por um órgão criado com o objetivo de exercer as funções da entidade adjudicante, que está sob o controlo total ou na dependência desta, que presta principalmente os seus serviços (numa proporção do seu montante superior a 80 %) à entidade adjudicante e respeite plenamente as exigências da presente lei nas suas relações com terceiros.

[...]»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

10 A Jelgavas komunālie pakalpojumi SIA (a seguir «Jelgava SIA») é uma sociedade de direito letão que tem por atividade a recolha e o tratamento de resíduos. É detida conjuntamente pelo Município de Jelgava, que detém 51 % do seu capital social, e pela Kulk SIA, uma pessoa coletiva de direito privado, que detém os restantes 49 %.

11 Este município decidiu atribuir à Jelgava SIA a gestão dos resíduos urbanos. Em 1 de novembro de 2004, celebrou com esta sociedade um contrato de prestação de serviços no domínio da gestão de resíduos e da melhoria e promoção do sistema de gestão de resíduos no território administrativo da cidade de Jelgava, cujo termo foi fixado em 31 de dezembro de 2029. Este contrato de prestação de serviços foi celebrado segundo o procedimento interno, a saber, sem abertura prévia de concurso, com fundamento na exceção prevista, no direito nacional, no artigo 4.°, n.° 1, ponto 6, da Lei dos Contratos Públicos do Estado ou dos Municípios.

12 Em 22 de julho de 2021, o Conselho da Concorrência adotou uma decisão pela qual aplicou uma coima ao Município de Jelgava por violação do artigo 13.°, n.° 1, da Lei da Concorrência. Antes de mais, definiu o mercado relevante como sendo o da recolha e do transporte de resíduos urbanos no território administrativo da cidade de Jelgava. Em seguida, considerou que, ao decidir confiar a execução do serviço de gestão de resíduos à Jelgava SIA e ao participar nas atividades desta sociedade, o Município de Jelgava tinha agido como «empresa», pelo que essa decisão devia ser fiscalizada à luz da Lei da Concorrência. A este respeito, o Conselho da Concorrência considerou que este município e a Jelgava SIA detinham uma posição dominante no mercado relevante devido ao direito exclusivo desta última de prestar os serviços em causa. Por último, concluiu que o referido município tinha cometido um abuso de posição dominante ao atribuir à Jelgava SIA o direito exclusivo de prestar o serviço de gestão dos resíduos urbanos segundo o procedimento interno, quando o mesmo município não exercia um controlo total sobre a Jelgava SIA, afastando do mercado em causa outros potenciais prestadores de serviços.

13 O Município de Jelgava interpôs recurso dessa decisão para o órgão jurisdicional administrativo competente. Alegou que, ao adjudicar o contrato à Jelgava SIA, não agiu na qualidade de «empresa», mas como pessoa coletiva de direito público.

14 Em 28 de junho de 2022, o Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Administrativo Regional, Letónia) negou provimento ao recurso, considerando que o Município de Jelgava tinha agido como «empresa», na aceção da Lei da Concorrência, ao celebrar um contrato com a Jelgava SIA, da qual era acionista.

15 O Município de Jelgava interpôs recurso desse acórdão para o Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal, Letónia), que é o órgão jurisdicional de reenvio.

16 Esse órgão jurisdicional considera que a aplicabilidade da proibição dos abusos de posição dominante enunciada no artigo 13.°, n.° 1, da Lei da Concorrência pressupõe que o Município de Jelgava exerça uma atividade económica e, portanto, deva ser qualificado de «empresa» na aceção do artigo 102.° TFUE.

17 O referido órgão jurisdicional considera que o processo principal suscita a questão de saber se, ao tomar uma decisão sobre o modo como a organização dos resíduos será assegurada no seu território, uma entidade, como o Município de Jelgava, exerce uma atividade económica ou atua no âmbito do exercício de prerrogativas de poder público.

18 Segundo o mesmo órgão jurisdicional, a organização da gestão dos resíduos urbanos está abrangida, no direito letão, pela autonomia funcional de um município. A obrigação imposta ao município de organizar essa gestão corresponde às obrigações impostas aos Estados‑Membros pela Diretiva 75/442. Daqui decorre que esta organização da gestão dos resíduos urbanos faz parte do exercício de prerrogativas de poder público.

19 Nestas condições, o Augstākā tiesa (Senāts) (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 102.° [TFUE] ser interpretado no sentido de que, atendendo às circunstâncias do caso do presente processo, também está abrangida pelo seu âmbito de aplicação uma decisão tomada por uma pessoa coletiva de direito público relativa ao modo como deve ser efetuada a organização da gestão de resíduos urbanos num município, que, no presente caso, consistiu na decisão de organizar a prestação desse serviço de uma forma por meio da qual, através de um procedimento interno, o direito de prestar esse serviço foi adjudicado a uma empresa parcialmente pertencente [ao município]?

Em especial, é possível considerar que [um município] atua na qualidade de operador de mercado ou de empresa, na aceção do artigo 102.° [TFUE], quando decide organizar a prestação de serviços de gestão de resíduos urbanos de tal forma que o direito de prestar esse serviço é adjudicado, através de um procedimento interno, a uma empresa parcialmente pertencente [ao município]?»

Quanto à competência do Tribunal de Justiça

20 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o abuso de posição dominante no processo principal, punido pelo Conselho da Concorrência com base no artigo 13.°, n.° 1, da Lei da Concorrência, diz respeito a uma situação puramente interna e não tem incidência no comércio entre os Estados‑Membros. No entanto, este órgão jurisdicional sublinha que, numa situação deste tipo, essa lei está em conformidade com as soluções adotadas pelo direito da União.

21 Segundo jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.° TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (Acórdão de 5 de dezembro de 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, n.° 16 e jurisprudência aí referida).

22 Todavia, também é jurisprudência constante o facto de que cabe ao Tribunal de Justiça examinar as condições em que é chamado a pronunciar‑se pelo juiz nacional a fim de verificar a sua própria competência (Acórdão de 5 de dezembro de 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, n.° 16 e jurisprudência aí referida).

23 A este respeito, importa recordar que o Tribunal de Justiça se declarou competente para se pronunciar sobre os pedidos de decisão prejudicial respeitantes a disposições do direito da União em situações nas quais os factos do processo principal se situavam fora do âmbito de aplicação direta desse direito, sempre que as referidas disposições tivessem sido declaradas aplicáveis pela legislação nacional, conforme, nas soluções dadas a situações puramente internas, às soluções do direito da União (v. Acórdãos de 18 de Outubro de 1990, Dzodzi, C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360, n.° 36, e de 5 de dezembro de 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, n.° 18 e jurisprudência aí referida).

24 Essa competência é justificada pelo interesse manifesto para a ordem jurídica da União em que, para evitar divergências de interpretação futuras, as disposições retomadas do direito da União sejam objeto de interpretação uniforme (v. Acórdãos de 18 de outubro de 1990, Dzodzi, C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360, n.° 37, e de 5 de dezembro de 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, n.° 19 e jurisprudência aí referida).

25 No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a Lei da Concorrência foi redigida tendo em conta a necessidade de uma harmonização das disposições do direito letão da concorrência com a legislação pertinente da União e, no que diz respeito às soluções dadas a situações puramente internas, está em conformidade com as soluções adotadas pelo direito da União. Esse órgão jurisdicional indica, em especial, que o artigo 13.°, n.° 1, ponto 2, da Lei da Concorrência corresponde ao artigo 102.°, segundo parágrafo, alínea b), TFUE, pelo que a aplicação do direito nacional não se deve afastar da forma como é aplicado o direito da União.

26 Daqui resulta que o Tribunal de Justiça é competente para decidir, no presente processo, sobre a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.

Quanto à questão prejudicial

27 Através da sua única questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 102.° do TFUE deve ser interpretado no sentido de que a decisão tomada pelo município de atribuir a uma pessoa coletiva, que lhe pertence parcialmente, o direito de prestar o serviço de gestão de resíduos municipais constitui o exercício de uma atividade económica.

28 Nos termos do artigo 102.° TFUE, é incompatível com o mercado interno e proibido, na medida em que tal seja suscetível de afetar o comércio entre os Estados‑Membros, o facto de uma ou mais empresas explorarem de forma abusiva uma posição dominante no mercado interno ou numa parte substancial deste.

29 Para responder à questão submetida, há que verificar se uma pessoa coletiva que atua em condições como as do processo principal pode ser considerada uma «empresa» na aceção do artigo 102.° TFUE. Só se essa pessoa coletiva for uma empresa é que a atividade que é chamada a exercer pode ser qualificada de atividade económica.

30 Segundo jurisprudência constante no domínio do direito da concorrência da União, o conceito de «empresa» na aceção do artigo 102.° TFUE abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do estatuto jurídico dessa entidade e do seu modo de financiamento (Acórdãos de 23 de abril de 1991, Höfner e Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, n.° 21, e de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o., C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 47).

31 Constitui atividade económica qualquer atividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado, isto é, prestações realizadas normalmente mediante remuneração. A característica essencial da remuneração é a de constituir a contrapartida económica do serviço em causa (Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o., C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 48).

32 Em contrapartida, uma atividade que, pela sua natureza, pelas regras a que está sujeita e pelo seu objeto, é alheia à esfera das trocas económicas ou está ligada ao exercício de prerrogativas de poder público é suscetível de estar excluída da aplicação das regras dos Tratados (Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o., C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 49).

33 Além disso, uma entidade pública só pode ser considerada uma empresa no que respeita às atividades que devem ser qualificadas de atividades económicas e desde que essas atividades possam ser dissociadas do exercício das prerrogativas de poder público (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, n.os 37 e 38, e de 24 de março de 2022, GVN/Comissão, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, n.° 71).

34 Assim, o Tribunal de Justiça declarou que, entre as atividades ligadas ao exercício de prerrogativas de poder público, figuram, nomeadamente, as atividades da Eurocontrol relativas ao controlo e ao policiamento do espaço aéreo (Acórdão de 19 de janeiro de 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, n.° 30), a vigilância antipoluição, cujo exercício, num porto petrolífero, foi confiado pelos poderes públicos a uma entidade de direito privado (Acórdão de 18 de março de 1997, Diego Calle & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, n.os 23 a 25), ou uma atividade de recolha de dados relativos a empresas, que tem por fundamento uma obrigação legal de declaração imposta a estas e os poderes coercitivos correspondentes (Acórdão de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, n.° 40).

35 No caso em apreço, como indica o órgão jurisdicional de reenvio, e como aliás reconhecem todos os participantes no processo no Tribunal de Justiça, o serviço de gestão dos resíduos urbanos constitui uma atividade económica.

36 Por outro lado, decorre da decisão de reenvio que a decisão do Município de Jelgava de conceder a uma pessoa coletiva, que lhe pertence parcialmente, o direito de prestar esse serviço foi adotada com base na Lei relativa à Gestão de Resíduos, que prevê que os municípios organizam a gestão dos resíduos urbanos no seu território administrativo.

37 Ora, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a Lei relativa à Gestão de Resíduos contribui para a aplicação da Diretiva 75/442.

38 Importa recordar que, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, desta diretiva, os Estados‐Membros deviam tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos fossem valorizados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos suscetíveis de agredir o ambiente. Em conformidade com o artigo 6.° da referida diretiva, os Estados‑Membros deviam estabelecer ou designar a ou as autoridades competentes encarregadas pela aplicação da mesma diretiva.

39 Nestas condições, há que considerar que, quando um município, competente nos termos do direito nacional para determinar as modalidades de gestão do serviço de resíduos no seu território administrativo, decide conceder a uma pessoa coletiva o direito de prestar esse serviço nesse território, não oferece bens ou serviços num mercado mediante remuneração. Não se dedica a uma atividade económica, mas atua, na qualidade de autoridade competente, no âmbito de prerrogativas de poder público que lhe são conferidas pela lei e em conformidade com as exigências previstas para esse efeito pela Diretiva 75/442.

40 Tal apreciação também se impõe quando o município, agindo na qualidade de autoridade competente, decide conceder esse direito a uma pessoa coletiva que lhe pertence parcialmente.

41 Além disso, no âmbito desta apreciação, o facto de a decisão do município poder ser contrária às normas nacionais e da União em matéria de contratos públicos, com o fundamento de que não estão preenchidas as condições de aplicação do procedimento interno a que se refere o artigo 4.°, n.° 1, ponto 6, da Lei dos Contratos Públicos do Estado ou dos Municípios, carece de relevância. Com efeito, a eventual violação das regras de adjudicação de contratos públicos por uma entidade que atua no âmbito de prerrogativas de poder público não pode ser considerada uma exploração abusiva, por parte dessa entidade, de uma posição dominante na aceção do artigo 102.° TFUE. Aliás, importa salientar, como fez o advogado‑geral no n.° 85 das suas conclusões, que tal decisão poderá, se for caso disso, ser impugnada perante os órgãos encarregados, por força do direito nacional, de apreciar a legalidade dos atos das administrações públicas em matéria de adjudicação de contratos públicos.

42 Do mesmo modo, a circunstância de o contrato celebrado entre o município e a empresa encarregada da gestão dos resíduos urbanos dever ser qualificado de «concessão de serviços públicos» ou de «contrato público de serviços» é irrelevante para a qualificação de uma decisão, como a que está em causa no processo principal, pela qual esse município exerce prerrogativas de poder público.

43 Com efeito, por um lado, na primeira hipótese referida no n.° 42 do presente acórdão, há que considerar que o artigo 102.° TFUE não visa, em princípio, a adjudicação, por um município que atua na sua qualidade de órgão público administrativo, de um contrato de concessão ao concessionário incumbido de um serviço público (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de maio de 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, n.° 18, e de 21 de julho de 2005, Coname, C‑231/03, EU:C:2005:487, n.° 12).

44 Por outro lado, na segunda hipótese referida no n.° 42 do presente acórdão, importa recordar que, segundo a jurisprudência, não se deve dissociar a atividade de compra dos serviços da posterior utilização que lhes é dada, para efeitos de se apreciar a natureza desta atividade de compra, e que o carácter económico ou não da posterior utilização dos serviços comprados determina necessariamente o carácter da atividade de compra (v., neste sentido, Acórdão de 11 de julho de 2006, FENIN/Comissão, C‑205/03 P, EU:C:2006:453, n.° 26). Todavia, esta jurisprudência não é aplicável em circunstâncias como as do processo principal. Com efeito, quando um município, agindo no âmbito de prerrogativas de poder público, atribui o direito de prestar o serviço de gestão dos resíduos urbanos num contrato público de serviços, não se pode considerar que esse serviço é objeto, por parte desse município, de uma utilização posterior com a natureza de uma atividade económica.

45 Resulta de todas as considerações precedentes que o artigo 102.° do TFUE deve ser interpretado no sentido de que a decisão tomada por um município de atribuir a uma pessoa coletiva, que lhe pertence parcialmente, o direito de prestar o serviço de gestão de resíduos municipais não constitui o exercício de uma atividade económica.

Quanto às despesas

46 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 102.° do TFUE deve ser interpretado no sentido de que a decisão tomada por um município de atribuir a uma pessoa coletiva, que lhe pertence parcialmente, o direito de prestar o serviço de gestão de resíduos municipais não constitui o exercício de uma atividade económica.

Assinaturas

* Língua do processo: letão.