Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-11/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

12 de outubro de 2023 (*)

«Reenvio prejudicial — Auxílios concedidos pelos Estados‑Membros — Apoio às energias renováveis — Construção de um parque eólico — Comunicação da Comissão intitulada “Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020” — Ponto 19, alínea 44), e nota de pé de página 66 — Conceitos de “início dos trabalhos”, de “trabalhos de construção”, de “qualquer outro compromisso que torne o investimento irreversível” e de “licença nacional necessária à realização do projeto” — Tipo e intensidade do exame a efetuar pela autoridade nacional competente»

No processo C‑11/22,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia), por Decisão de 5 de janeiro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça no mesmo dia, no processo

Est Wind Power OÜ

contra

Elering AS,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: A. Arabadjiev (relator), presidente de secção, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin e I. Ziemele, juízes,

advogado‑geral: A. Rantos,

secretário: C. Strömholm, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 12 de janeiro de 2023,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Est Wind Power OÜ, por P. Kergandberg e E.‑K. Velbri, vandeadvokaadid,

– em representação da Elering AS, por T. Järviste e V. Šipilov, vandeadvokaadid,

– em representação do Governo Estónio, por M. Kriisa, na qualidade de agente,

– em representação da Comissão Europeia, por G. Braga da Cruz, I. Georgiopoulos e E. Randvere, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 23 de março de 2023,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do ponto 19, alínea 44), e da nota de pé de página 66 da Comunicação da Comissão Europeia intitulada «Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020» (JO 2014, C 200, p. 1; a seguir «Orientações de 2014»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Est Wind Power OÜ (a seguir «EWP») à Elering AS, operadora de rede de transporte, a respeito da legalidade de um parecer, emitido pela Elering a pedido da EWP, que conclui que o nível de desenvolvimento de um projeto de construção de um parque eólico não cumpre os requisitos da legislação nacional que permitem qualificar a EWP de «produtor existente» de energia e, por conseguinte, que esta última beneficie de subvenções para a construção desse parque.

Quadro jurídico

Direito da União

Regulamento (UE) 2015/1589

3 O artigo 29.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE] (JO 1999, L 248, p. 9), dispõe:

«Para efeitos de aplicação do artigo 107.°, n.° 1, e do artigo 108.° [TFUE], os tribunais dos Estados‑Membros podem solicitar à Comissão [Europeia] que lhes sejam enviadas informações na sua posse ou que dê parecer sobre questões relativas à aplicação das regras sobre os auxílios estatais.»

Orientações de 2014

4 O ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014 contém a seguinte definição:

«“Início dos trabalhos”, tanto o início dos trabalhos de construção como o primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos ou qualquer outro compromisso que torne o investimento irreversível, se este se verificar primeiro que aquele. A aquisição de terrenos e trabalhos preparatórios como a obtenção de licenças e a realização de estudos de viabilidade preliminares não são considerados início dos trabalhos. No caso de aquisições, “início dos trabalhos” significa o momento em que se adquirem os ativos diretamente ligados ao estabelecimento adquirido.»

5 O ponto 50 destas orientações especifica:

«A Comissão considera que os auxílios são desprovidos de qualquer efeito de incentivo para os beneficiários, sempre que o trabalho num projeto já tiver sido lançado antes de os beneficiários apresentarem o pedido de auxílio às autoridades nacionais. No caso de um beneficiário começar a executar um projeto antes de apresentar o pedido de auxílio, nenhum auxílio concedido ao projeto será considerado compatível com o mercado interno.»

6 O ponto 126 das referidas orientações prevê:

«Numa fase transitória, que abrange os anos de 2015 e 2016, devem conceder‑se auxílios de, pelo menos, 5 % da nova capacidade prevista de produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis mediante um procedimento de concurso competitivo, com base em critérios claros, transparentes e não discriminatórios.

A partir de 1 de janeiro de 2017, aplicar‑se‑ão os seguintes requisitos:

Os auxílios são concedidos no âmbito de um procedimento de concurso competitivo, com base em critérios claros, transparentes e não discriminatórios (66) [...]

[...]»

7 Nos termos da nota de pé de página 66 das mesmas orientações:

«As instalações que começarem a funcionar antes de 1 de janeiro de 2017 e tiverem recebido do Estado‑Membro uma confirmação do auxílio antes dessa data podem receber auxílios com base no regime em vigor no momento da confirmação.»

Decisão de 2017

8 Os considerandos 42 a 44 da Decisão C(2017) 8456 final da Comissão, de 6 de dezembro de 2017, relativa às alterações ao regime estónio de auxílios para energias renováveis e cogeração de eletricidade e calor [auxílio de Estado SA.47354 (2017/NN)] (JO 2018, C 121, p. 7; a seguir «Decisão de 2017»), têm a seguinte redação:

«(42) A nota de pé de página 66 das [Orientações de 2014] pode ser considerada como uma transposição do princípio jurídico da proteção da confiança legítima e está estreitamente ligado às exigências do efeito de incentivo dos auxílios estatais. Concretamente, tal significa que os produtores cujo projeto se encontrava, em 1 de janeiro de 2017, num nível de desenvolvimento que demonstrasse uma forte probabilidade de conclusão do mesmo devem ser considerados pelas autoridades que concedem os auxílios como produtores existentes, pelo que devem obter o auxílio com base no regime de auxílios existente (proteção da confiança legítima). Tal exige, no mínimo, que o dono da obra tenha obtido a licença nacional necessária à realização do projeto e tenha o direito de utilização do terreno no qual o projeto será realizado.

(43) A definição do conceito de “início dos trabalhos” constante do ponto 19, alínea 44), das [Orientações de 2014] inclui mais pormenores a este respeito. A nota de pé de página 66 das [Orientações de 2014] deve, assim, ser lida e interpretada pelas autoridades que concedem os auxílios tendo em conta este fator. A Comissão observa, a este propósito, que os Estados‑Membros continuam a ser responsáveis pela correta aplicação das medidas de apoio por intermédio das respetivas autoridades competentes.

(44) No caso de a autoridade que concede os auxílios considerar que os trabalhos relativos a um projeto específico tiveram início, na aceção do ponto 19, alínea 44), das [Orientações de 2014], antes de 1 de janeiro de 2017, a Comissão considera que esta apreciação diz respeito a este projeto enquanto tal.»

Direito estónio

9 O artigo 59.° da elektrituruseadus (Lei relativa ao Mercado da Eletricidade), de 11 de fevereiro de 2003 (RT I 2003, 25, 153), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «ELTS»), sob a epígrafe «Auxílios», previa:

«(1) O produtor tem direito a obter do operador da rede de transporte o auxílio previsto no presente artigo:

1) para a produção de eletricidade, desde que tenha utilizado uma unidade de produção de energia renovável cuja potência útil não ultrapasse os 125 [megawatts (MW)];

[...]

(2) O auxílio é pago pelo operador da rede de transporte ao produtor a pedido deste:

1) à taxa de 0,0537 euros por quilowatt‑hora de eletricidade, se esta última for produzida em conformidade com o n.° 1, ponto 1) [...] supra;

[...]

(21) O auxílio referido no n.° 2 do presente artigo constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE], que é concedido de acordo com as [Orientações de 2014], bem como com base na [Decisão de 2017].

(22) O auxílio referido no n.° 2 do presente artigo para a energia produzida por uma unidade de produção com uma potência elétrica de pelo menos 1 MW pode ser pedido por um produtor que, no que respeita ao projeto de investimento relativo a essa unidade de produção, deu início aos trabalhos até 31 de dezembro de 2016, tendo efetuado pelo menos um dos seguintes procedimentos:

1) Iniciar a produção de eletricidade;

2) Iniciar os trabalhos de construção relativos ao referido projeto de investimento;

3) Assumir o compromisso firme de encomenda de equipamentos para a construção de uma unidade de produção;

4) Assumir qualquer outro compromisso que torne este projeto de investimento irreversível, com exceção da aquisição do terreno onde se situa a unidade de produção, da obtenção de licenças e dos trabalhos preparatórios, que não fazem parte dos compromissos que tornam o projeto de investimento irreversível.

(23) Se o produtor pedir ao operador da rede de transporte um parecer que assinale a sua conformidade com os requisitos previstos no n.° 22 do presente artigo, este deve ser emitido no prazo de 90 dias a contar da receção do referido pedido.

[...]»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

10 Com vista à instalação de um parque eólico composto por 28 turbinas eólicas, com uma potência total de 64,4 MW, em Päite Vaivina, no território do município de Toila (Estónia) (a seguir «parque eólico em causa»), a EWP celebrou, em 27 de abril de 2004, um contrato de subscrição com a Elering, ao abrigo do qual pagou despesas de ligação à rede em causa no montante de 522 813,93 euros.

11 Em 2008, a EWP instalou torres anemométricas nesse parque eólico e suportou a esse título um custo de 212 002,15 euros. Por contrato de 11 de maio de 2010, a EWP adquiriu os direitos de superfície sobre os 28 terrenos previstos para a instalação dessas turbinas eólicas.

12 Em 19 de janeiro de 2016, a administração municipal de Toila publicou os requisitos para a conceção do parque eólico em causa e, em 4 de fevereiro de 2016, a EWP requereu a emissão de uma licença de construção para esse efeito. Em 20 de abril de 2016, o Ministério da Defesa recusou a aprovação dos projetos de construção do parque eólico e, por Despacho de 26 de abril de 2016, a administração municipal de Toila indeferiu o pedido de emissão das licenças de construção solicitadas pela EWP. Esta última interpôs recurso dessas decisões de indeferimento.

13 Em 29 de setembro de 2020, a EWP solicitou à Elering, ao abrigo do artigo 59.°, n.° 23, da ELTS, um parecer sobre a conformidade do projeto de investimento relativo à construção do referido parque eólico com os requisitos enunciados nesse artigo 59.°, n.° 22.

14 No seu Parecer n.° 227/2020/295, de 13 de abril de 2021, a Elering considerou que este projeto não cumpria estes requisitos, uma vez que a EWP não podia ser qualificada de «produtor existente» em 31 de dezembro de 2016. Ora, se tivesse sido esse o caso, a EWP teria o direito de obter, para efeitos da construção do parque eólico em causa, um auxílio com base num regime de auxílios existente.

15 Em 13 de maio de 2021, a EWP interpôs no Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, um recurso de anulação desse parecer e requereu que a Elering fosse intimada a reapreciar o pedido referido no n.° 13 do presente acórdão. O litígio no processo principal tem, assim, por objeto a legalidade do referido parecer.

16 Esse órgão jurisdicional indica que, em conformidade com o artigo 59.°, n.° 22, da ELTS, está abrangido, nomeadamente, pelo conceito de «produtor existente» um produtor que, até 31 de dezembro de 2016, deu início aos trabalhos sobre um projeto de investimento relativo a uma unidade de produção, na medida em que «[iniciou] os trabalhos de construção» relativos a esse projeto de investimento ou «[assumiu] qualquer outro compromisso que torne [o referido] projeto de investimento irreversível», entendendo‑se que nem a aquisição do terreno em que se situa a unidade de produção, nem a obtenção das licenças, nem os trabalhos preparatórios são considerados compromissos que tornam o projeto de investimento irreversível.

17 A EWP e a Elering estão em desacordo quanto à questão de saber se, em 31 de dezembro de 2016, a EWP tinha «[iniciado] os trabalhos de construção» relativos ao parque eólico em causa ou se tinha «[assumido] qualquer outro compromisso que [tornasse tal] projeto de investimento irreversível».

18 No que respeita a este último requisito, as partes estão em desacordo, designadamente, quanto à definição do conceito de «projeto de investimento irreversível», a saber, se este conceito implica a realização de uma análise económica relativa à proporção dos custos incorridos no âmbito do projeto de investimento em causa em relação ao seu custo total e se, na hipótese de a Elering considerar que uma parte das despesas efetuadas constituem trabalhos preparatórios ou custos que não fazem parte das despesas irreversíveis, como as ligadas à compra de terrenos ou à aquisição de um direito de superfície, devem também ser excluídas do custo total desse projeto no âmbito dessa análise económica, uma vez que esta inclui uma comparação da parte em percentagem que representam as despesas efetuadas no custo total do referido projeto.

19 Do mesmo modo, as partes estão em desacordo quanto à questão de saber, por um lado, se, em 31 de dezembro de 2016, a recorrente dispunha de uma licença nacional necessária à realização do mesmo projeto e, por outro, se essa licença nacional deve necessariamente ser uma licença de construção ou se pode igualmente tratar‑se de um documento de planeamento urbano, como um plano de urbanismo geral ou um plano de urbanismo detalhado, ou ainda de uma lista das condições de conceção, que, em ambos os casos, são anteriores à licença de construção, nos termos do direito nacional.

20 A EWP considera ter «[iniciado] os trabalhos de construção» relativos ao parque eólico em causa, uma vez que construiu torres anemométricas e uma estação de ligação desse parque eólico à subestação de Allika (Estónia) antes de 31 de dezembro de 2016.

21 A Elering qualifica de «despesas irreversíveis» as despesas efetuadas com a construção de torres anemométricas, no montante de 212 002,15 euros, e as despesas de ligação, no montante de 522 813,93 euros, mas considera que esses investimentos não bastam para demonstrar uma forte probabilidade de conclusão do projeto de investimento em causa, uma vez que esses compromissos não representam uma parte significativa do custo total desse projeto, estimado em 67 224 000 euros, ou seja, apenas 1,09 % desse custo total.

22 Além disso, a Elering alega que, nestas circunstâncias e sob pena de esvaziar de sentido o sistema do artigo 59.°, n.° 22, da ELTS, o requisito relativo ao início dos trabalhos de construção, enunciado nessa disposição, também não pode estar preenchido, uma vez que o caráter irreversível do projeto de investimento em causa constitui um elemento pertinente em todos os casos previstos na referida disposição, incluindo no que respeita a este requisito, o que a EWP contesta.

23 O Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) salienta que, no âmbito do processo principal, solicitou à Comissão, ao abrigo do artigo 29.°, n.° 1, do Regulamento 2015/1589, um parecer sobre a questão de saber se havia que interpretar o considerando 42 da Decisão de 2017 e o conceito de «produtores existentes» que aí figuram no sentido de que era exigido que, em 1 de janeiro de 2017, «o dono da obra tenha obtido a licença nacional necessária à realização do projeto e tenha o direito de utilização do terreno no qual o projeto será realizado», para que possam ser considerados abrangidos por este conceito, e beneficiar assim de um auxílio de Estado compatível com o mercado interno nos termos dessa decisão.

24 Mediante Parecer de 17 de janeiro de 2020 (a seguir «Parecer de 2020»), a Comissão respondeu a este órgão jurisdicional que o considerando 42 da Decisão de 2017 devia ser interpretado no sentido de que exigia que, em 1 de janeiro de 2017, «o dono da obra tenha obtido a licença nacional necessária à realização do projeto e tenha o direito de utilização do terreno no qual o projeto será realizado». Esta instituição acrescentou que estes dois requisitos devem estar preenchidos, conjuntamente com uma das três opções previstas no ponto 19, alínea 44), primeiro período, das Orientações de 2014, para que uma empresa possa ser considerada «produtor existente» e, assim, beneficiar de um auxílio estatal compatível com o mercado interno nos termos dessa decisão.

25 À luz deste parecer, o órgão jurisdicional de reenvio considera ainda necessário um esclarecimento adicional sobre os conceitos de «início dos trabalhos», de «trabalhos de construção», de «qualquer outro compromisso que torne o investimento irreversível» e de «licença nacional necessária à realização de um projeto» referidos no ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014 e no considerando 42 das Orientações de 2017, bem como sobre as exigências que resultam desses conceitos para uma autoridade nacional no que respeita à avaliação da probabilidade de conclusão de um projeto de investimento.

26 Este órgão jurisdicional interroga‑se igualmente sobre a questão de saber se as considerações que figuram nos n.os 61 e 68 do Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), segundo as quais os critérios em matéria de auxílios devem ser claros e simples de aplicar pelas autoridades nacionais competentes, não se opõem a tal apreciação económica complexa caso a caso.

27 Neste contexto, o Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem as disposições da União Europeia relativas a auxílios estatais, em especial a primeira alternativa do conceito de “início dos trabalhos” definido no [ponto 19, alínea 44)], [das Orientações de 2014], concretamente “início dos trabalhos de construção”, ser interpretadas no sentido de que faz referência ao início dos trabalhos de construção relativos a qualquer projeto de investimento ou apenas ao início dos trabalhos de construção relacionados com as instalações do projeto de investimento para a produção de energia renovável?

2) Devem as disposições da União relativas a auxílios estatais, em especial a primeira alternativa do conceito de “início dos trabalhos”, definido no [ponto 19, alínea 44)], [das Orientações de 2014], concretamente “início dos trabalhos de construção”, ser interpretadas no sentido de que a autoridade competente do Estado‑Membro, numa situação em que tenha constatado o início dos trabalhos de construção relacionados com um investimento, deve ainda, em conformidade com o princípio da proteção da confiança legítima, examinar o nível de desenvolvimento do projeto de investimento e a probabilidade de conclusão do projeto de investimento?

3) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: podem outras circunstâncias objetivas, como por exemplo litígios pendentes, que impeçam o prosseguimento do projeto, ser tidas em conta para efeitos de apreciação do nível de desenvolvimento do projeto de investimento?

4) No presente caso, é relevante que o Tribunal de Justiça da União Europeia tenha declarado, no Acórdão no processo C‑349/17, Eesti Pagar, nos n.os 61 e 68, que a existência ou não de um efeito de incentivo não é um critério claro e simples de aplicar pelas autoridades nacionais, uma vez que, nomeadamente, a sua verificação implica que se efetuem, caso a caso, apreciações económicas complexas, pelo que este critério é incompatível com os requisitos de isenção que exigem que os critérios para a aplicação de uma isenção sejam claros e simples de aplicar pelas autoridades nacionais?

5) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: devem as disposições da União relativas a auxílios estatais, em especial a nota de pé de página 66 do [ponto] 126 [das Orientações de 2014], em conjugação com o [ponto 19, alínea 44), das mesmas], ser interpretadas no sentido de que a autoridade nacional, ao apreciar o critério do início dos trabalhos de construção, não tem de realizar uma apreciação económica do projeto de investimento no caso concreto?

6) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: devem as disposições da União relativas a auxílios estatais, em especial a última alternativa do conceito de “início dos trabalhos”, definido no [ponto 19, alínea 44)], [das Orientações de 2014], concretamente, “outro compromisso que torne o investimento irreversível”, ser interpretadas no sentido de que qualquer outro compromisso, com exceção da compra de bens imóveis e dos trabalhos preparatórios (tais como a obtenção de uma licença de construção), torna o investimento irreversível, independentemente dos custos do compromisso assumido?

7) Devem as disposições da União relativas a auxílios estatais, em especial o conceito de “início dos trabalhos” definido no [ponto 19, alínea 44)], [das Orientações de 2014], ser interpretadas no sentido de que constituem requisitos indispensáveis para o início dos trabalhos a existência de um direito de utilização do bem imóvel pelo produtor e a existência de uma licença nacional [necessária à] realização do projeto de investimento?

8) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: deve o conceito de “licença nacional [necessária à] realização de um projeto de investimento” ser interpretado à luz do direito nacional e pode, nesse caso, tratar se apenas de uma licença com base na qual os trabalhos de construção são realizados no âmbito do projeto de investimento?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à admissibilidade das questões primeira a sexta

28 A Comissão sustenta que, tendo em conta a resposta que deve ser dada às questões sétima e oitava, as questões primeira a sexta são inadmissíveis ou, pelo menos, desprovidas de pertinência, pelo que não há que responder às mesmas.

29 Em primeiro lugar, esta Instituição observa que as Orientações de 2014 só têm efeito vinculativo em relação a si própria e que não criam obrigações jurídicas autónomas a cargo dos Estados‑Membros, que apenas estão vinculados pelas decisões que a Comissão lhes dirige em aplicação das orientações correspondentes à medida em causa. Consequentemente, o ponto 19, alínea 44), o ponto 126 e a nota de pé de página 66 das Orientações de 2014 não são normas jurídicas que o Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) deva aplicar diretamente no âmbito do processo principal.

30 Recorde‑se que a apreciação da compatibilidade das medidas de auxílio com o mercado interno, por força do artigo 107.°, n.° 3, TFUE, é da competência exclusiva da Comissão, que atua sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais da União. A este respeito, a Comissão beneficia de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica avaliações complexas de ordem económica e social. No exercício desse poder de apreciação, a Comissão pode adotar orientações para estabelecer critérios com base nos quais tenciona avaliar a compatibilidade, com o mercado interno, das medidas de auxílio projetadas pelos Estados‑Membros (Acórdão de 15 de dezembro de 2022, Veejaam e Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, n.° 29 e jurisprudência referida).

31 Ao adotar essas regras de conduta e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não pode desrespeitar essas regras sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima (Acórdão de 15 de dezembro de 2022, Veejaam e Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, n.° 30 e jurisprudência referida).

32 Daqui resulta, o efeito da adoção das regras de conduta contidas nas Orientações de 2014 está circunscrito a uma autolimitação da Comissão no exercício do seu poder de apreciação, no sentido de que, se um Estado‑Membro notificar à Comissão um projeto de auxílio de Estado que está em conformidade com essas regras, esta última deve, em princípio, autorizar esse projeto (Acórdão de 15 de dezembro de 2022, Veejaam e Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, n.° 31 e jurisprudência referida).

33 Daqui decorre que as Orientações de 2014 não são suscetíveis de criar obrigações autónomas a cargo dos Estados‑Membros (Acórdão de 15 de dezembro de 2022, Veejaam e Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, n.° 32).

34 Contudo, em conformidade com o artigo 288.°, quarto parágrafo, TFUE, a Decisão de 2017 tem efeito vinculativo para a República da Estónia, que dela é destinatária.

35 Ora, como salientado pelo advogado‑geral no n.° 30 das suas conclusões, a Decisão de 2017 remete expressamente para várias disposições das Orientações de 2014.

36 Em especial, o considerando 42 da Decisão de 2017 cita e interpreta a nota de pé de página 66 das Orientações de 2014, o considerando 43 desta decisão enuncia que esta «[nota de pé de página 66] deve [...] ser lida e interpretada pelas autoridades que concedem os auxílios tendo em conta» a «definição do conceito de “início dos trabalhos” constante do ponto 19, alínea 44), das [Orientações de 2014]» e o considerando 44 da referida decisão evoca «[o] caso de a autoridade que concede os auxílios considerar que os trabalhos relativos a um projeto específico tiveram início, na aceção do ponto 19, alínea 44), das [Orientações de 2014], antes de 1 de janeiro de 2017».

37 Cumpre então concluir que, em conformidade com os termos dos considerandos 42 a 44 da Decisão de 2017, esta última impõe, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, que as autoridades estónias competentes apliquem essas disposições das Orientações de 2014 no sentido que lhes é conferido por estes considerandos, o que é suscetível de conferir caráter vinculativo às referidas disposições.

38 Ora, uma vez que foi submetido ao órgão jurisdicional de reenvio um litígio relativo à legalidade de um parecer vinculativo emitido pela Elering que aplica, à luz dos considerandos 42 a 44 da Decisão de 2017, as mesmas disposições das Orientações de 2014, as suas questões relativas à interpretação do ponto 19, alínea 44), e da nota de pé de página 66 dessas orientações devem ser julgadas admissíveis.

39 Em segundo lugar, a Comissão salienta que resulta da decisão de reenvio que o Ministério da Defesa estónio recusou aprovar os projetos de construção do parque eólico em causa e que, consequentemente, a administração municipal de Toila recusou conceder as licenças de construção solicitadas pela EWP. Estas circunstâncias parecem indicar que nem todas as licenças nacionais necessárias à realização do projeto em causa, na aceção do considerando 42 da decisão de 2017, estavam disponíveis antes de 31 de dezembro de 2016. Por conseguinte, afigura‑se que, em 1 de janeiro de 2017, esse projeto não se encontrava num nível de desenvolvimento que demonstrasse uma forte probabilidade de conclusão do mesmo e devia beneficiar do auxílio com base no regime de auxílios existente, na aceção desse considerando 42.

40 Ora, tal objeção decorre não apenas de uma interpretação das disposições do direito da União sobre as quais incidem as questões sétima e oitava, mas também da aplicação destas disposições aos factos do litígio no processo principal, bem como da interpretação e da aplicação das disposições pertinentes do direito estónio a esses factos.

41 Segundo jurisprudência constante, o processo instituído pelo artigo 267.° TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a resolução do litígio que lhes cabe decidir (Acórdão de 15 de setembro de 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, n.° 16 e jurisprudência referida).

42 No âmbito desse processo, que se baseia numa nítida separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, o juiz nacional tem competência exclusiva para apurar e apreciar os factos do litígio no processo principal, assim como para interpretar e aplicar o direito nacional (Acórdão de 24 de julho de 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, n.° 76 e jurisprudência referida).

43 Em particular, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que não lhe cabe, no âmbito de um reenvio prejudicial, pronunciar‑se sobre a interpretação das disposições nacionais, uma vez que essa interpretação é da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais (Acórdão de 25 de novembro de 2020, Sociálna poisťovňa, C‑799/19, EU:C:2020:960, n.° 45 e jurisprudência referida).

44 Resulta das considerações precedentes que as questões primeira a sexta são admissíveis.

Quanto às questões primeira e sexta, relativas ao conceito de «início dos trabalhos», na aceção do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com o considerando 42 da Decisão de 2017

45 Com as questões primeira e sexta, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com o considerando 42 da Decisão de 2017, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «início dos trabalhos» visa, por um lado, o início de todos os trabalhos de construção relativos a um projeto de investimento, quaisquer que sejam esses trabalhos, ou apenas o início dos trabalhos de construção relativos à instalação de um projeto de investimento que permite a produção de energia renovável e, por outro, qualquer outro compromisso, qualquer que seja a sua natureza ou custo, com exceção da aquisição de terrenos e dos trabalhos preparatórios na aceção deste ponto 19, alínea 44).

46 Antes de mais, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte [Acórdão de 8 de junho de 2023, Fastweb e o. (Periodicidade de faturação), C‑468/20, EU:C:2023:447, n.° 52 e jurisprudência referida].

47 Nos termos do primeiro e terceiro casos referidos no ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, o conceito de «início dos trabalhos» inclui o «início dos trabalhos de construção» ou «qualquer outro compromisso que torne o investimento irreversível». Esta disposição especifica, além disso, que «[a] aquisição de terrenos e trabalhos preparatórios como a obtenção de licenças e a realização de estudos de viabilidade preliminares não são considerados início dos trabalhos».

48 Embora resulte claramente da redação da referida disposição que os trabalhos de construção necessários ao funcionamento do projeto de investimento, como, no processo principal, a construção de torres anemométricas e a realização de ligações elétricas, não constituem trabalhos preparatórios, na aceção da mesma disposição, e são, por conseguinte, suscetíveis de ser abrangidos pelo conceito de «início dos trabalhos», na aceção do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, caso os requisitos previstos por esta disposição estiverem preenchidos, importa observar que a referida disposição não identifica com precisão a natureza dos trabalhos de construção visados ou dos compromissos que tornam o investimento irreversível nem estabelece um limiar a partir do qual se deve considerar que os trabalhos iniciados cumprem esses requisitos.

49 Não obstante, como salientado pelo advogado‑geral nos n.os 37 a 39 das suas conclusões, no contexto do considerando 42 da Decisão de 2017, este conceito de «início dos trabalhos» tem por objetivo determinar quais os produtores a quem podia ser reconhecido o estatuto de «produtor existente» de energia renovável suscetível de beneficiar de um auxílio estatal ao abrigo de um regime de auxílio existente.

50 Resulta deste considerando 42 que são «os produtores cujo projeto se encontrava, em 1 de janeiro de 2017, num nível de desenvolvimento que demonstrasse uma forte probabilidade de conclusão do mesmo» que podem ser considerados pelas autoridades que concedem os auxílios como «produtores existentes».

51 Ora, uma vez que o referido considerando 42 exige que, nessa data, o projeto em causa se encontre num «nível de desenvolvimento» que demonstrasse «uma forte probabilidade de conclusão do mesmo», não se pode considerar que qualquer início de trabalhos de construção relativos a um projeto de investimento, quaisquer que sejam esses trabalhos, cumpra esse critério.

52 Pelo contrário, como salientado pelo advogado‑geral, em substância, no n.° 43 das suas conclusões, daqui decorre que o nível de desenvolvimento dos trabalhos em causa devia ser de tal ordem que, em 1 de janeiro de 2017, o investimento em causa se tornasse irreversível e que o dono da obra pudesse ser equiparado a um produtor existente de energia renovável.

53 No contexto do considerando 42 da decisão de 2017, o conceito de «início dos trabalhos», na aceção do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, deve, por isso, em todos os casos, ser entendido no sentido de que visa um nível de desenvolvimento dos trabalhos em causa que permita equiparar o dono da obra a um produtor existente de energia renovável.

54 Por conseguinte, só um compromisso relativo, em 1 de janeiro de 2017, ao projeto de investimento num «nível de desenvolvimento» que demonstrasse «uma forte probabilidade de conclusão do mesmo», e que, consequentemente, o referido projeto fosse, em substância, irreversível, pode estar abrangido, neste contexto, por esse conceito de «início dos trabalhos».

55 Como salientado pelo advogado‑geral, em substância, nos n.os 44 a 46 das suas conclusões, só se pode considerar que esse limiar foi atingido nessa data se os trabalhos preparatórios tivessem sido realizados e se o compromisso assumido fosse suficientemente significativo, tendo em conta a sua natureza e o seu custo, em relação ao volume total do projeto de investimento em causa.

56 Embora incumba ao órgão jurisdicional de reenvio, que é o único que dispõe de todos os elementos pertinentes, apreciar se, nessa data, o nível de desenvolvimento dos trabalhos de construção do parque eólico em causa permitia considerar que se afigurava muito provável que o projeto de construção desse parque fosse levado a bom termo, os elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe sugerem que, no caso em apreço, a construção de torres anemométricas e de ligações elétricas à rede de transporte não constituíam um «início dos trabalhos» que permitisse equiparar a EWP a um «produtor existente» de energia renovável, só o início dos trabalhos de construção das turbinas eólicas produtoras de energia renovável, ou um compromisso irreversível relativo a estas últimas, que parecem representar a parte mais significativa do projeto de investimento em causa no processo principal, poderia conferir‑lhe esse estatuto.

57 Atendendo às considerações anteriores, há que responder às questões primeira e sexta que o ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com o considerando 42 da decisão de 2017, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «início dos trabalhos» visa, por um lado, o início dos trabalhos de construção relativos à instalação de um projeto de investimento que permite a produção de energia renovável e, por outro, qualquer outro compromisso que, tendo em conta a sua natureza e o seu custo, colocava o projeto de investimento em causa, em 1 de janeiro de 2017, num nível de desenvolvimento que demonstrava uma forte probabilidade de conclusão desse projeto.

Quanto às questões segunda, quarta e quinta, relativas à avaliação a efetuar pela autoridade nacional competente nos termos do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com os considerandos 42 a 44 da Decisão de 2017

58 Com as questões segunda, quarta e quinta, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com os considerandos 42 a 44 da Decisão de 2017, deve ser interpretado no sentido de que, para constatar um «início dos trabalhos», na aceção deste ponto 19, alínea 44), a autoridade nacional competente é obrigada a proceder, caso a caso, a uma apreciação, eventualmente económica e aprofundada, do nível de desenvolvimento do projeto de investimento em causa e da probabilidade de conclusão do mesmo ou se esta se pode limitar a uma apreciação puramente factual ou formal.

59 A este respeito, há que recordar que os considerandos 42 a 44 da Decisão de 2017 especificam, nomeadamente, que são os produtores cujo projeto se encontrava, em 1 de janeiro de 2017, num nível de desenvolvimento que demonstrava uma forte probabilidade de conclusão do mesmo que «devem ser considerados pelas autoridades que concedem os auxílios» como produtores existentes, que «os Estados‑Membros continuam a ser responsáveis pela correta aplicação das medidas de apoio por intermédio das respetivas autoridades competentes» e que, no caso de «a autoridade que concede os auxílios considerar» que os trabalhos relativos a um projeto específico tiveram início, na aceção do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, antes de 1 de janeiro de 2017, a Comissão entende que esta apreciação diz respeito a este projeto enquanto tal. Estes considerandos indicam igualmente que a nota de pé de página 66 dessas orientações deve ser «lida e interpretada pelas autoridades que concedem os auxílios» tendo em conta a definição do conceito de «início dos trabalhos», constante deste ponto 19, alínea 44).

60 Por conseguinte, resulta inequivocamente dos considerandos 42 a 44 da Decisão de 2017 que, no contexto desta decisão, a autoridade competente deve efetuar um controlo casuístico, que incide sobre a questão de saber se o projeto em causa se encontrava, em 1 de janeiro de 2017, num nível de desenvolvimento que demonstrava uma forte probabilidade de conclusão do mesmo. Ora, tal apreciação não se presta a um controlo puramente formal e pode exigir, consoante os casos, uma análise económica aprofundada.

61 Esta conclusão não é posta em causa pelas considerações formuladas nos n.os 61 e 68 do Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172). É certo que, nesses números, o Tribunal de Justiça excluiu, em substância, que as autoridades nacionais competentes possam proceder a apreciações económicas complexas caso a caso e limitou o poder dessas autoridades a constatações factuais ou formais. Todavia, essa limitação foi verificada no que respeita à aplicação do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 800/2008 da Comissão, de 6 de agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos [107.° e 108.° TFUE] (Regulamento geral de isenção por categoria) (JO 2008, L 214, p. 3), que deve ser objeto de uma aplicação uniforme nos Estados‑Membros, através de critérios claros e simples a aplicar. Além disso, essas considerações incidiam sobre um efeito de incentivo, presumido ou real, do auxílio em causa.

62 Em contrapartida, no caso em apreço, o efeito de incentivo do regime de auxílios estónio aplicável antes das alterações visadas pela Decisão de 2017 foi definitivamente constatado pela Comissão nessa decisão, pelo que a apreciação que incumbe à autoridade nacional competente incide exclusivamente sobre a existência ou não de uma confiança legítima do dono da obra, que justifique uma proteção, na obtenção de um auxílio ao abrigo desse regime de auxílios. Ora, esse exame deve necessariamente ser efetuado caso a caso e não se pode considerar limitado a uma apreciação puramente factual ou formal.

63 Atendendo às considerações precedentes, há que responder às questões segunda, quarta e quinta que o ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com os considerandos 42 a 44 da decisão de 2017, deve ser interpretado no sentido de que, para constatar um «início dos trabalhos», na aceção deste ponto 19, alínea 44), a autoridade nacional competente é obrigada a proceder, caso a caso, a uma análise do nível de desenvolvimento do projeto de investimento em causa e da probabilidade de conclusão do mesmo, a qual não se pode limitar a uma apreciação puramente factual ou formal e é suscetível de exigir, consoante os casos, uma análise económica aprofundada.

Quanto às questões terceira, sétima e oitava, relativas ao conceito de «licença nacional», na aceção do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com o considerando 42 da Decisão de 2017

64 Com as questões terceira, sétima e oitava, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com o considerando 42 da Decisão de 2017, deve ser interpretado no sentido de que:

– o conceito de «início dos trabalhos», na aceção deste ponto 19, alínea 44), implica necessariamente que o dono da obra disponha do direito de utilizar o terreno no qual o projeto de investimento em causa será realizado e de uma licença nacional necessária à realização desse projeto;

– o conceito de «licença nacional necessária à realização do projeto», referido neste considerando 42, deve ser interpretado à luz do direito nacional e no sentido de que permite efetuar os trabalhos de construção relativos ao projeto de investimento em causa, e

– se um litígio em curso, relativo a uma recusa dessa licença e que impede a prossecução desse projeto, deve ser tido em consideração na apreciação do nível de desenvolvimento do referido projeto.

65 A este respeito, resulta do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014 que «a obtenção de licenças» está abrangida pelos «trabalhos preparatórios» e não constitui, por conseguinte, um «início dos trabalhos», na aceção desta disposição. Além disso, o considerando 42 da Decisão de 2017 exige inequivocamente que o dono da obra tenha «obtido a licença nacional necessária à realização do projeto» e que tenha «o direito de utilização do terreno no qual o projeto será realizado».

66 Daqui decorre, antes de mais, que o conceito de «início dos trabalhos» enunciado nesse ponto 19, alínea 44), implica necessariamente, no contexto deste considerando 42, que o dono da obra disponha do direito de utilizar o terreno no qual o projeto de investimento em causa será realizado e de uma licença nacional necessária à realização desse projeto.

67 Em seguida, uma vez que estas disposições visam uma licença «nacional» sem especificar, como salientou o advogado‑geral no n.° 52 das suas conclusões, o tipo de licença exigida, o conceito de «licença nacional» deve ser interpretado à luz do direito nacional.

68 Além disso, resulta das observações efetuadas nos n.os 52 a 55 e 62 do presente acórdão que, no âmbito da apreciação, que incumbe à autoridade nacional competente efetuar, relativamente à existência ou não de uma confiança legítima do dono da obra que justifique uma proteção, na obtenção de um auxílio ao abrigo de um regime de auxílios existente, essa autoridade é chamada a verificar se, em 1 de janeiro de 2017, o nível de desenvolvimento dos trabalhos em causa revelava uma forte probabilidade de conclusão do projeto de investimento em causa, pelo que esse projeto era, em substância, irreversível e permitia, por conseguinte, equiparar o dono da obra a um «produtor existente» de energia renovável.

69 Daqui resulta que o tipo de licença exigida nos termos do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com o considerando 42 da Decisão de 2017, deve, também ele, permitir considerar que, nessa data, se afigurava muito provável que esse projeto fosse levado a bom termo e, por conseguinte, equiparar o dono da obra a um «produtor existente» de energia renovável.

70 Ora, como foi salientado no n.° 56 do presente acórdão, no caso em apreço, só o início dos trabalhos de construção de turbinas eólicas produtoras de energia renovável ou um compromisso irreversível relativo a estas últimas teriam permitido equiparar a EWP a esse produtor, pelo que a licença nacional exigida devia ter permitido efetuar esses trabalhos de construção.

71 Embora incumba ao órgão jurisdicional de reenvio, que é o único que dispõe de todos os elementos pertinentes, determinar, à luz dessas exigências, o tipo de licença nacional de que a EWP devia dispor no caso em apreço, os elementos de que dispõe o Tribunal de Justiça indicam que, em conformidade com o direito estónio, os documentos de planeamento urbano não permitem, por si só, proceder aos trabalhos de construção das turbinas eólicas em causa no processo principal, mas que a realização desses trabalhos necessita ainda, a título de licenças nacionais definitivas, da obtenção de licenças de construção, pelo que se afigura que são essas licenças que devem ser consideradas a «licença nacional» exigida.

72 Por último, quanto à existência de um litígio em curso, que tenha por objeto uma recusa dessa licença e impeça a prossecução do projeto de investimento em causa, não incumbe à autoridade nacional competente, tendo em conta as observações efetuadas, por último, no n.° 68 do presente acórdão, especular sobre a resolução desse litígio, mas basear a sua decisão na situação jurídica e factual em vigor em 1 de janeiro de 2017.

73 Com efeito, independentemente do resultado desse processo judicial, não se pode considerar que uma empresa que não dispunha, nessa data, da licença nacional necessária à realização do projeto de investimento em causa tenha justificado, na referida data, uma confiança legítima digna de proteção na obtenção de um auxílio ao abrigo de um regime de auxílio existente.

74 Atendendo às considerações precedentes, há que responder às questões terceira, sétima e oitava que o ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, em conjugação com o considerando 42 da Decisão de 2017, deve ser interpretado no sentido de que:

– o conceito de «início dos trabalhos», na aceção deste ponto 19, alínea 44), implica necessariamente que o dono da obra disponha do direito de utilizar o terreno no qual o projeto de investimento em causa será realizado e de uma licença nacional necessária à realização desse projeto;

– o conceito de «licença nacional necessária à realização do projeto», referido neste considerando 42, deve ser interpretado à luz do direito nacional e no sentido de que permite, enquanto licença nacional definitiva, efetuar os trabalhos de construção relativos ao projeto de investimento em causa;

– a existência de um litígio em curso em 1 de janeiro de 2017, relativo a uma recusa dessa licença e que impede a prossecução desse projeto, não deve ser tido em consideração na apreciação do nível de desenvolvimento do referido projeto nessa data.

Quanto às despesas

75 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

1) O ponto 19, alínea 44), da Comunicação da Comissão intitulada «Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020», em conjugação com o considerando 42 da Decisão C(2017) 8456 da Comissão, de 6 de dezembro de 2017, relativa às alterações ao regime estónio de auxílios para energias renováveis e cogeração de eletricidade e calor [auxílio de Estado SA.47354 (2017/NN)],

deve ser interpretado no sentido de que:

o conceito de «início dos trabalhos» visa, por um lado, o início dos trabalhos de construção relativos à instalação de um projeto de investimento que permite a produção de energia renovável e, por outro, qualquer outro compromisso que, tendo em conta a sua natureza e o seu custo, colocava o projeto de investimento em causa, em 1 de janeiro de 2017, num nível de desenvolvimento que demonstrava uma forte probabilidade de conclusão desse projeto.

2) O ponto 19, alínea 44), da Comunicação da Comissão intitulada «Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020», em conjugação com os considerandos 42 a 44 da Decisão C(2017) 8456,

deve ser interpretado no sentido de que:

para constatar um «início dos trabalhos», na aceção deste ponto 19, alínea 44), a autoridade nacional competente é obrigada a proceder, caso a caso, a uma análise do nível de desenvolvimento do projeto de investimento em causa e da probabilidade de conclusão do mesmo, a qual não se pode limitar a uma apreciação puramente factual ou formal e é suscetível de exigir, consoante os casos, uma análise económica aprofundada.

3) O ponto 19, alínea 44), da Comunicação da Comissão intitulada «Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020», em conjugação com o considerando 42 da Decisão C(2017) 8456,

deve ser interpretado no sentido de que:

– o conceito de «início dos trabalhos», na aceção deste ponto 19, alínea 44), implica necessariamente que o dono da obra disponha do direito de utilizar o terreno no qual o projeto de investimento em causa será realizado e de uma licença nacional necessária à realização desse projeto;

– o conceito de «licença nacional necessária à realização do projeto», referido neste considerando 42, deve ser interpretado à luz do direito nacional e no sentido de que permite, enquanto licença nacional definitiva, efetuar os trabalhos de construção relativos ao projeto de investimento em causa;

– a existência de um litígio em curso em 1 de janeiro de 2017, relativo a uma recusa dessa licença e que impede a prossecução desse projeto, não deve ser tido em consideração na apreciação do nível de desenvolvimento do referido projeto nessa data.

Assinaturas

* Língua do processo: estónio.