Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-11/22

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 23 de março de 2023 (1)

Processo C‑11/22

Est Wind Power OÜ

contra

AS Elering

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia)]

«Reenvio prejudicial – Auxílios concedidos pelos Estados – Apoio às energias renováveis – Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020 – Ponto 19, alínea 44), e ponto 126, nota 66 – Construção de um parque eólico – Conceito de “licença nacional para a realização do projeto de investimento” – Conceito de “início dos trabalhos”»

Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do ponto 19, alínea 44), e do ponto 126, nota 66, das Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020 (a seguir «Orientações de 2014») (2).

2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Est Wind Power OÜ (a seguir «EWP»), que é um produtor de energia a partir de fontes renováveis, à AS Elering, que é a autoridade estónia responsável pela concessão de auxílios às energias renováveis, a respeito da legalidade de um parecer que esta última emitiu e que constatou que o nível de desenvolvimento do projeto de construção de um parque eólico a executar pela EWP não cumpria os requisitos da legislação nacional que permitia a esta sociedade obter, para a construção do parque eólico em causa, um apoio às energias renováveis com base num regime de auxílios instituído pela República da Estónia.

3. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões centrar‑se‑ão na análise da primeira e oitava questões prejudiciais, que têm por objeto a interpretação dos conceitos de «início dos trabalhos» e de «licença nacional para a realização de um projeto de investimento» referidos, respetivamente, o primeiro, no ponto 19, alínea 44), e no ponto 126, nota 66, das Orientações de 2014, e, o segundo, no considerando 42 da Decisão de 6 de dezembro de 2017, relativa às alterações ao regime estónio de auxílios para energias renováveis e cogeração de eletricidade e calor (auxílio de Estado SA.47354) (3) (a seguir «Decisão de 2017»), ambos constituindo requisitos exigidos para beneficiar da concessão dos auxílios em causa.

Quadro jurídico

Direito da União

Orientações de 2014

4. Do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014 consta a seguinte definição:

«“Início dos trabalhos”: tanto o início dos trabalhos de construção como o primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos ou qualquer outro compromisso que torne o investimento irreversível, se este se verificar primeiro do que aquele. A aquisição de terrenos e trabalhos preparatórios, como a obtenção de licenças e a realização de estudos de viabilidade não são considerados início dos trabalhos […]»

5. O ponto 50 destas Orientações precisa:

«A Comissão considera que os auxílios são desprovidos de qualquer efeito de incentivo para os beneficiários, sempre que o trabalho num projeto já tiver sido lançado antes de os beneficiários apresentarem o pedido de auxílio às autoridades nacionais. No caso de um beneficiário começar a executar um projeto antes de apresentar o pedido de auxílio, nenhum auxílio concedido ao projeto será considerado compatível com o mercado interno.»

6. O ponto 126 das referidas Orientações prevê, nomeadamente:

«[...]

A partir de 1 de janeiro de 2017, aplicar‑se‑ão os seguintes requisitos:

Os auxílios são concedidos no âmbito de um procedimento de concurso competitivo, com base em critérios claros, transparentes e não discriminatórios [...]»

7. Em conformidade com a nota de pé de página 66, relativa ao ponto 126 das mesmas Orientações:

«As instalações que começarem a funcionar antes de 1 de janeiro de 2017 e tiverem recebido do Estado‑Membro uma confirmação do auxílio antes dessa data podem receber auxílios com base no regime em vigor no momento da confirmação.»

Decisão de 2017

8. Os considerandos 42 a 44 da Decisão de 2017 têm a seguinte redação:

«(42) A nota 66 das [Orientações de 2014] pode ser considerada como uma transposição do princípio jurídico da proteção da confiança legítima e está estreitamente ligado às exigências do efeito de incentivo dos auxílios estatais. Concretamente, tal significa que os produtores cujo projeto se encontrava, em 1 de janeiro de 2017, num nível de desenvolvimento que demonstrasse uma forte probabilidade de conclusão do mesmo devem ser considerados pelos organismos que concedem os auxílios como produtores existentes, pelo que devem obter o auxílio com base no regime de auxílios existente (proteção da confiança legítima). Tal exige, no mínimo, que o dono da obra tenha obtido a licença nacional necessária à realização do projeto e tenha o direito de utilização do terreno no qual o projeto será realizado.

(43) A definição do conceito de “início dos trabalhos” constante do ponto 19, alínea 44), das [Orientações de 2014] inclui mais pormenores a este respeito. A nota 66 das [Orientações de 2014] deve, assim, ser lida e interpretada pelos organismos que concedem os auxílios de modo a ter em conta este fator. A Comissão observa, a este propósito, que os Estados‑Membros continuam a ser responsáveis pela correta aplicação das medidas de apoio por intermédio dos respetivos organismos competentes.

(44) No caso de o organismo que concede os auxílios considerar que os trabalhos relativos a um projeto específico tiveram início, na aceção do ponto 19, alínea 44), das [Orientações de 2014], antes de 1 de janeiro de 2017, a Comissão considera que esta apreciação diz respeito a este projeto enquanto tal.»

Direito estónio

9. O § 59 da elektrituruseadus (Lei relativa ao Mercado de Eletricidade) (Riigi Teataja, de 30 de junho de 2020, a seguir «ELTS»), sob a epígrafe «Auxílios», previa, na versão em vigor até 31 de outubro de 2021:

«(1) O produtor tem direito a obter do operador da rede de transporte o auxílio previsto no presente artigo: 1) para a produção de eletricidade, desde que tenha utilizado uma unidade de produção de energia renovável cuja potência útil não ultrapasse os 125 MW;

[...]

(2) O auxílio é pago pelo operador da rede de transporte ao produtor a pedido deste:

[...]

(21) O auxílio referido no n.° 2 do presente artigo constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.°, n.° 1, [TFUE], que é concedido de acordo com as Orientações de [2014], bem como com base na Decisão de [2017].

(22) O auxílio referido no n.° 2 do presente artigo para a energia produzida por uma unidade de produção com uma potência elétrica de pelo menos 1 MW pode ser pedido por um produtor que, no que respeita ao projeto de investimento relativo a essa unidade de produção, deu início aos trabalhos até 31 de dezembro de 2016, tendo efetuado pelo menos um dos seguintes procedimentos:

1) Iniciar a produção de eletricidade;

2) Iniciar os trabalhos de construção relativos ao referido projeto de investimento;

3) Assumir o compromisso firme de encomenda de equipamentos para a construção de uma unidade de produção;

4) Assumir qualquer outro compromisso que torne este projeto de investimento irreversível, com exceção da aquisição do terreno onde se situa a unidade de produção, da obtenção de licenças e dos trabalhos preparatórios, que não fazem parte dos compromissos que tornam o projeto de investimento irreversível.

(23) Se o produtor pedir ao operador da rede de transporte um parecer que assinale a sua conformidade com os requisitos previstos no n.° 22 do presente artigo, este deve ser emitido no prazo de 90 dias a contra da receção do referido pedido.

[…]»

Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

10. Com vista à instalação de um parque eólico composto por 28 turbinas eólicas, com uma potência total de 64,4 MW, em Päite‑Vaivina, no território do Município de Toila (Estónia), a EWP procedeu às diligências seguintes. Em 27 de abril de 2004, esta sociedade celebrou um contrato de subscrição com o operador da rede de transporte Elering e, a este título, pagou as despesas de ligação no montante de 522 813,93 euros. Em 2008, a EWP instalou ali torres anemométricas e suportou, a este título, um custo de 212 002,15 euros. Mediante um contrato datado de 11 de maio de 2010, a EWP adquiriu os direitos de superfície dos 28 terrenos, nos quais se previa a construção do parque eólico em causa.

11. Em 19 de janeiro de 2016, a administração municipal de Toila publicou os requisitos para a conceção do parque eólico e, em 4 de fevereiro de 2016, a EWP requereu a emissão de uma licença de construção. Em 20 de abril de 2016, o Ministério da Defesa recusou a aprovação do projeto de construção do parque eólico e, por Despacho de 26 de abril de 2016, a administração municipal de Toila indeferiu o pedido de emissão da licença de construção. Na sequência desta recusa, a EWP interpôs recurso destas decisões de indeferimento.

12. Em 29 de setembro de 2020, a EWP pediu à Elering um parecer ao abrigo do § 59, n.° 23, da ELTS, relativo à conformidade do projeto de investimento em causa com os requisitos previstos no § 59, n.° 22, da ELTS. No seu parecer de 13 de abril de 2021, a Elering considerou que este projeto não satisfazia os requisitos previstos nesta disposição e que, por conseguinte, a EWP não podia ser qualificada de «produtor existente», na aceção da legislação nacional.

13. Em 13 de maio de 2021, a EWP interpôs no Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, um recurso de anulação do parecer em causa e requereu que a Elering fosse intimada a reapreciar o seu pedido.

14. O órgão jurisdicional de reenvio refere que, no âmbito do processo principal, ao abrigo do artigo 29.°, n.° 1, do Regulamento (UE) 2015/1589 (4), pediu um parecer à Comissão Europeia sobre a interpretação do considerando 42 da Decisão de 2017, designadamente sobre o conceito de «produtor existente» que dele consta.

15. Mediante parecer de 17 de janeiro de 2020, a Comissão respondeu que o considerando 42 da Decisão de 2017 devia ser interpretado no sentido de que exige que, em 1 de janeiro de 2017, «o dono da obra tenha obtido a licença nacional necessária à realização do projeto e tenha o direito de utilização do terreno no qual o projeto será realizado». Esta instituição acrescentou que estes dois requisitos devem estar preenchidos, conjuntamente com uma das três alternativas previstas no ponto 19, alínea 44), primeiro período, das Orientações de 2014, para que a empresa possa ser considerada «produtor existente» e, assim, beneficiar de um auxílio estatal compatível com o mercado interno nos termos da Decisão de 2017.

16. À luz deste parecer, o órgão jurisdicional de reenvio considera ainda necessário ser esclarecido sobre os conceitos de «início dos trabalhos», de «trabalhos de construção», de «qualquer outro compromisso que torne o investimento irreversível» e de «licença nacional para a realização de um projeto de investimento» referidos no ponto 19, alínea 44), e no ponto 126 das Orientações de 2014 e sobre as exigências que daí resultam para uma autoridade nacional no que respeita à avaliação da probabilidade de conclusão de um projeto de investimento.

17. Neste contexto, o Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Devem as disposições da União Europeia relativas a auxílios estatais, em especial a primeira alternativa do conceito de “início dos trabalhos” definido no [ponto 19, alínea 44)], [das Orientações de 2014], concretamente “início dos trabalhos de construção”, ser interpretadas no sentido de que faz referência ao início dos trabalhos de construção relativos a qualquer projeto de investimento ou apenas ao início dos trabalhos de construção relacionados com as instalações do projeto de investimento para a produção de energia renovável?

2) Devem as disposições da União Europeia relativas a auxílios estatais, em especial a primeira alternativa do conceito de “início dos trabalhos”, definido no [ponto 19, alínea 44)], [das Orientações de 2014], concretamente “início dos trabalhos de construção”, ser interpretadas no sentido de que a autoridade competente do Estado‑Membro, numa situação em que tenha constatado o início dos trabalhos de construção relacionados com um investimento, deve ainda, em conformidade com o princípio da proteção da confiança legítima, examinar o nível de desenvolvimento do projeto de investimento e a probabilidade de conclusão do projeto de investimento?

3) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: podem outras circunstâncias objetivas, como por exemplo litígios pendentes, que impeçam o prosseguimento do projeto, ser tidas em conta para efeitos de apreciação do nível de desenvolvimento do projeto de investimento?

4) No presente caso é relevante que o Tribunal de Justiça da União Europeia tenha declarado, no Acórdão no processo C‑349/17, Eesti Pagar, nos n.os 61 e 68, que a existência ou não de um efeito de incentivo não é um critério claro e simples de aplicar pelas autoridades nacionais, uma vez que, nomeadamente, a sua verificação implica que se efetuem, caso a caso, apreciações económicas complexas, pelo que este critério é incompatível com os requisitos de isenção que exigem que os critérios para a aplicação de uma isenção sejam claros e simples de aplicar pelas autoridades nacionais?

5) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: devem as disposições da União Europeia relativas a auxílios estatais, em especial a nota de pé de página 66 do [ponto] 126 [das Orientações de 2014], em conjugação com o [ponto 19, alínea 44), das mesmas], ser interpretadas no sentido de que a autoridade nacional, ao apreciar o critério do início dos trabalhos de construção, não tem de realizar uma apreciação económica do projeto de investimento no caso concreto?

6) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: devem as disposições da União Europeia relativas a auxílios estatais, em especial a última alternativa do conceito de “início dos trabalhos”, definido no [ponto 19, alínea 44)], [das Orientações de 2014], concretamente, “outro compromisso que torne o investimento irreversível”, ser interpretadas no sentido de que qualquer outro compromisso, com exceção da compra de bens imóveis e dos trabalhos preparatórios (tais como a obtenção de uma licença de construção), torna o investimento irreversível, independentemente dos custos do compromisso assumido?

7) Devem as disposições da União Europeia relativas a auxílios estatais, em especial o conceito de “início dos trabalhos” definido no [ponto 19, alínea 44)], [das Orientações de 2014], ser interpretadas no sentido de que constituem requisitos indispensáveis para o início dos trabalhos a existência de um direito de utilização do bem imóvel pelo produtor e a existência de uma licença nacional para a realização do projeto de investimento?

8) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior: deve o conceito de “licença nacional para a realização de um projeto de investimento” ser interpretado à luz do direito nacional e pode, nesse caso, tratar‑se apenas de uma licença com base na qual os trabalhos de construção são realizados no âmbito do projeto de investimento?»

18. Foram apresentadas observações escritas pela EWP, pela Elering, pelo Governo estónio e pela Comissão. Além disso, estas partes apresentaram alegações orais na audiência realizada em 12 de janeiro de 2023.

Análise

Quanto à admissibilidade da primeira a sexta questões prejudiciais

19. Há que analisar, a título preliminar, a exceção de inadmissibilidade deduzida pela Comissão em relação à primeira a sexta questões prejudiciais.

20. A Comissão considera que, atendendo às respostas a dar à sétima e oitava questões prejudiciais, a primeira a sexta questões prejudiciais são inadmissíveis ou, de qualquer modo, irrelevantes.

21. A este respeito, a Comissão alega que, entre os requisitos de concessão do auxílio, o considerando 42 da Decisão de 2017 exige que, para que possa ser considerado «produtor existente» em 1 de janeiro de 2017, o produtor deve ter obtido a licença nacional para a realização do projeto e ter o direito legal de utilização do terreno no qual o projeto será realizado. Ora, entende que tal não se verifica no presente caso, uma vez que decorre do despacho de reenvio que a EWP não dispunha, nessa data, da necessária licença das autoridades estónias para proceder à construção do parque eólico em causa. Daqui resulta, segundo a Comissão, que um dos requisitos previstos na Decisão de 2017 não se encontrava preenchido, o que tornaria irrelevantes a primeira a sexta questões prejudiciais.

22. Embora se deva observar que não se contesta que a «licença nacional [necessário à realização do projeto]» constitui um dos requisitos prévios necessários para que um investidor possa ser qualificado de «produtor existente» e, assim, receber um auxílio ao abrigo do regime estónio de auxílios estatais, não pode deixar de se concluir que nem a Decisão de 2017 nem as Orientações de 2014 definem este termo ou especificam o tipo de «licença nacional» exigida (daí, com efeito, o pedido de esclarecimento formulado pelo órgão jurisdicional de reenvio quanto ao tipo de licença exigida, que é objeto da sétima e oitava questões prejudiciais).

23. Por conseguinte, atendendo ao facto de que a questão da interpretação do conceito «licença nacional» é objeto de interpretações divergentes entre as partes, sem ter sido decidida de forma definitiva, considero que a primeira a sexta questões relativas à definição do critério principal para a concessão do auxílio são relevantes e, portanto, há que julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade deduzida pela Comissão.

Quanto ao mérito

Observações preliminares

24. Com as suas oito questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que interprete as Orientações de 2014 para determinar se a autoridade nacional competente, a saber, o operador da rede de transporte Elering, podia legalmente recusar‑se a reconhecer à EWP o estatuto de «produtor existente» em 31 de dezembro de 2016, estatuto que lhe teria permitido beneficiar de auxílios ao abrigo de um anterior regime de auxílios que foi substituído em 1 de janeiro de 2017.

25. A este respeito, há que referir que a Decisão de 2017 previa que, a partir de 1 de janeiro de 2017, os auxílios a produtores de energia a partir de fontes renováveis na Estónia seriam concedidos na sequência de um procedimento concursal. Contudo, o regime estónio prevê uma derrogação, na medida em que a obrigação de conceder um tal auxílio no âmbito de um procedimento concursal não se aplica às «instalações que começarem a funcionar antes de 1 de janeiro de 2017 e tiverem recebido do Estado‑Membro uma confirmação do auxílio antes dessa data».

26. Com as suas questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio visa precisamente clarificar o âmbito de aplicação desta derrogação.

27. Antes de proceder à análise, considero necessário, tendo em conta a sua relevância para as questões que o Tribunal de Justiça é chamado a decidir, tomar posição sobre a problemática debatida na audiência do alcance das Orientações de 2014 e do seu caráter vinculativo no âmbito do presente processo.

28. A este respeito, recorde‑se que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a apreciação da compatibilidade das medidas de auxílio com o mercado interno, por força do artigo 107.°, n.° 3, TFUE, é da competência exclusiva da Comissão, que atua sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais da União. Quanto a este aspeto, a Comissão beneficia de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica avaliações complexas de ordem económica e social. No exercício deste poder de apreciação, a Comissão pode adotar orientações para estabelecer critérios com base nos quais pretende avaliar a compatibilidade, com o mercado interno, de medidas de auxílio projetadas pelos Estados‑Membros (5).

29. Segundo jurisprudência igualmente constante, as orientações adotadas pela Comissão mediante comunicações limitam‑se, em princípio, a vincular esta instituição no exercício dos seus poderes de apreciação e não são suscetíveis de criar obrigações jurídicas autónomas a cargo dos Estados‑Membros (6). Assim, em matéria de auxílios estatais, só as decisões adotadas pela Comissão têm um efeito vinculativo para os Estados‑Membros, que têm de garantir a sua observância.

30. Observe‑se, porém, que a Decisão de 2017 se baseia nas Orientações de 2014, para as quais remete expressamente, o que lhe pode conferir um caráter vinculativo. Com efeito, uma vez que alguns dos requisitos enumerados nas Orientações de 2014 são reproduzidos e invocados como critérios de compatibilidade na Decisão de 2017, os mesmos fazem parte integrante desta decisão, pelo que a Comissão exige o respetivo cumprimento por parte do Governo estónio (7).

31. Por outro lado, resulta claramente tanto da Decisão de 2017 como das observações do Governo estónio que a República da Estónia alinhou o seu regime de auxílios estatais sobre o enquadramento previsto nas Orientações de 2014, de modo a que os requisitos de concessão dos auxílios em questão sejam, se não idênticos, pelo menos conformes com as Orientações de 2014 (8). Assim, ao notificar um projeto de auxílio estatal em conformidade com as Orientações, um Estado‑Membro pretende «certificar‑se» de que a Comissão vai declarar o auxílio notificado compatível com o artigo 107.°, n.° 3, TFUE, dado que as Orientações têm o efeito de autolimitar a Comissão no exercício do seu poder de apreciação (9).

32. Por outro lado, invocar no presente processo que as disposições das Orientações identificadas pela Comissão na Decisão de 2017 como critérios de autorização do auxílio concedido não têm efeitos vinculativos para a República da Estónia equivale, no caso concreto, a considerar que esta não está vinculada pela Decisão de 2017 e, por conseguinte, poderia eximir‑se das obrigações daí decorrentes, solução que, evidentemente, não é conciliável com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça referida no n.° 29 das presentes conclusões.

33. Além disso, considero que o facto de, na redação das suas questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio não se ter referido (diretamente) aos considerandos da Decisão de 2017 que remetem para as disposições das Orientações de 2014, mas sim a estas últimas, não é suscetível de pôr em causa as observações precedentes nem de suscitar qualquer dúvida quanto à admissibilidade das questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

Quanto à primeira questão prejudicial

34. Com a primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta como deve ser interpretada a primeira alternativa do conceito de «início dos trabalhos» prevista no ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, concretamente o «início dos trabalhos de construção».

35. Mais precisamente, tendo em conta o facto de que a EWP já procedeu à instalação de torres anemométricas e às ligações necessárias, com a primeira questão pretende saber‑se se, como alega a EWP, esses trabalhos configuram o «início dos trabalhos de construção» na aceção da referida disposição ou se este conceito visa apenas o início dos trabalhos de construção das instalações de produção de energia a partir de fontes renováveis e, portanto, no caso concreto, das turbinas eólicas, como alegam a Elering e o Governo estónio (10).

36. Observe‑se, antes de mais, que a definição dada pelo ponto 19, alínea 44), primeiro período, das Orientações de 2014 e que foi reproduzida no considerando 36 da Decisão de 2017 não permite identificar o tipo de trabalhos abrangidos pela expressão «trabalhos de construção» nem estabelecer um limiar, no que respeita aos custos, a partir do qual deve ser considerado que os trabalhos iniciados preenchem os requisitos de concessão do auxílio.

37. No entanto, há que referir que o conceito de «início dos trabalhos», tal como decorre do considerando 42 da Decisão de 2017, permite determinar se o dono da obra pode ou não ser considerado um «produtor existente» de energia a partir de fontes renováveis em 1 de janeiro de 2017. Assim, segundo este considerando, para poder ser considerado um «produtor existente», era necessário que o projeto se encontrasse nessa data «num nível de desenvolvimento que demonstrasse uma forte probabilidade (11) de conclusão do mesmo». O mesmo considerando precisa que um investidor que preencha os requisitos para ser qualificado «produtor existente» deve obter o auxílio com base no regime de auxílio existente, designadamente à luz do «princípio da proteção da confiança legítima» (12).

38. Por outro lado, há que sublinhar que o regime de auxílios estatais estónio visa garantir que só uma categoria específica de produtores possa ser qualificada de «produtores existentes» para beneficiarem, a título derrogatório, de um auxílio com base no anterior regime, sem estarem sujeitos ao novo regime concursal, derrogação que contribui, por outro lado, para facilitar a transição do anterior para o novo regime de auxílios (13).

39. Também decorre do considerando 42 da Decisão de 2017 que o objetivo das alterações levadas a efeito pela República da Estónia no seu regime de auxílios estatais (e que foram aprovadas pela Comissão nesta decisão), incluindo as alterações relativas ao conceito de «produtor existente», visavam precisamente equiparar aos produtores de energia a partir de fontes renováveis a operar no mercado uma determinada categoria de produtores cuja entrada no mercado era muito provável, tendo em consideração o nível de desenvolvimento dos trabalhos (já realizados), bem como as garantias já obtidas pelas autoridades nacionais a este respeito.

40. Atendendo às considerações anteriores, considero que há que rejeitar a interpretação proposta pela EWP, segundo a qual o simples facto de dar início aos trabalhos relacionados com o seu projeto de investimento é suficiente para ser qualificado de «produtor existente» para receber o auxílio ao abrigo da Decisão de 2017.

41. Embora não se conteste que os trabalhos realizados pela EWP constituem, na verdade, uma das etapas necessárias para a construção e o funcionamento do parque eólico em causa, não deixa de ser verdade que a interpretação que esta sociedade defende é dificilmente conciliável com os requisitos de concessão do auxílio, tal como decorrem da Decisão de 2017.

42. A interpretação defendida pela EWP implicaria, primeiro, uma extensão do conceito de «produtor existente», que não encontra apoio nesta decisão, pois levaria a equiparar aos produtores que já operam no mercado (e àqueles cuja entrada no mercado é iminente) produtores cujos trabalhos se encontram numa fase precoce e em relação aos quais não existe nenhuma garantia (em 31 de dezembro de 2016) da sua conclusão. Ora, a interpretação adotada pela EWP permitiria a qualquer produtor, independentemente da natureza dos trabalhos efetuados e dos investimentos já realizados, requerer a concessão de auxílios estatais.

43. Segundo, como se observou nos n.os 37 a 39 das presentes conclusões, não basta que os trabalhos de construção de um parque eólico tenham simplesmente tido início, é ainda necessário que o seu nível de desenvolvimento seja de tal ordem que o investimento se torne irreversível por existir uma grande probabilidade de os trabalhos serem realizados.

44. Ora, na minha opinião, tal significa que o conceito de «início dos trabalhos» pressupõe não apenas que tenham sido efetuados todos os atos preparatórios (incluindo a obtenção de uma licença de construção) mas também que tenha havido uma avaliação do volume dos custos suportados, investimentos realizados e compromissos assumidos, em relação ao custo total do projeto. Assim, embora a EWP conteste as apreciações efetuadas pela Elering quanto à parte do custo dos trabalhos que a mesma realizou em relação ao custo total do projeto em causa, as partes não contestam que a construção das turbinas eólicas (que, no caso concreto, ainda nem sequer teve início) represente a parte mais significativa do custo total deste projeto (14).

45. Atendendo às considerações anteriores (designadamente ao considerando 42 da Decisão de 2017), considero que o conceito de «início dos trabalhos de construção» deve ser interpretado como visando, no caso concreto, a construção das instalações de produção de eletricidade.

46. Terceiro, recorde‑se que são expressamente excluídos da definição de início dos trabalhos que consta do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014 «trabalhos preparatórios como […] a realização de estudos de viabilidade preliminares».

47. Sem prejuízo da matéria de facto que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apurar a este respeito, afigura‑se que as características e os objetivos de uma instalação como a de torres anemométricas (bem como as diligências da EWP para às proceder às ligações necessárias) aproximam‑se mais de um «estudo de viabilidade preliminar» que permite ao investidor em causa determinar se a localização escolhida é adequada à construção de um parque eólico, antes de proceder aos trabalhos necessários à realização deste investimento (15).

48. Por conseguinte, os elementos precedentes parecem indicar que, em 1 de janeiro de 2017, o projeto da EWP não se encontrava num nível de desenvolvimento que demonstrasse uma forte probabilidade de conclusão do mesmo e que devia beneficiar do auxílio com base no regime de auxílios existente, na aceção do considerando 42 da Decisão de 2017.

49. Em face do anteriormente exposto, proponho que se responda à primeira questão prejudicial no sentido de que as regras da União em matéria de auxílios estatais, em especial a primeira alternativa do conceito de «início dos trabalhos» prevista no ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014, concretamente o «início dos trabalhos de construção», devem ser interpretadas no sentido de que a expressão «trabalhos de construção» pode não se referir ao início de todos os trabalhos de construção relativos a um projeto de investimento, sejam eles quais forem, mas apenas ao início dos trabalhos de construção das instalações eólicas de produção de energia a partir de fontes renováveis.

Quanto à oitava questão prejudicial

50. Com a oitava questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, desde logo, se o conceito de «licença nacional para a realização de um projeto de investimento» deve ser interpretado à luz do direito nacional. Por outro lado, esse órgão pretende obter esclarecimentos sobre o tipo de licença exigida para a construção de um parque eólico. Mais precisamente, apesar de o ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014 não especificar o tipo de licença exigida, o considerando 42 da Decisão de 2017 exige que «o dono da obra tenha obtido a licença nacional necessária à realização do projeto» (16).

51. Há que referir que as partes no processo principal não estão de acordo sobre o conteúdo a atribuir ao conceito de «licença nacional». Com efeito, por um lado, a Elering, o Governo estónio e a Comissão consideram que a licença nacional pressupõe uma licença de construção, ou seja, uma licença que confira diretamente o direito de construir o parque eólico. Por outro lado, a EWP considera que não se trata necessariamente da licença final emitida para a construção de todos os componentes do projeto e que, no caso concreto, o critério relativo à licença nacional já estaria preenchido com a existência do plano geral de urbanização, que integra o parque eólico.

52. Na falta de especificações quanto ao tipo de licença exigida na Decisão de 2017 e de uma harmonização ao nível do direito da União, há que observar, desde logo, que o conceito de «licença nacional» deve ser interpretado à luz do direito nacional. A este respeito, é de notar, por um lado, que, como resulta de jurisprudência constante, não cabe ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a interpretação da regulamentação nacional (17). Por outro lado, importa sublinhar que, no âmbito do seu poder de apreciação, o órgão jurisdicional de reenvio é obrigado a respeitar a Decisão de 2017 (18).

53. Recorde‑se, a este respeito, que a obtenção da licença nacional é um dos requisitos para que um investidor possa ser qualificado de «produtor existente» e beneficiar, a este título, do anterior regime de auxílios, uma vez que a obtenção desta autorização é normalmente anterior à ocorrência de um acontecimento relacionado com as três alternativas referidas no ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014.

54. Mais precisamente, o considerando 42 da Decisão de 2017 exige que, em 1 de janeiro de 2017, o produtor tenha obtido a licença nacional necessária à realização do projeto (e que tenha o direito de utilização do terreno no qual o projeto será realizado). Por outro lado, decorre do nexo estabelecido neste considerando com o princípio da proteção da confiança legítima que a licença nacional deve ser obtida de modo a criar uma confiança legítima na realização do projeto de investimento. Por outras palavras, o projeto em causa deve encontrar‑se numa fase que demonstre uma forte probabilidade da sua conclusão, tendo em conta tanto o nível de desenvolvimento dos trabalhos como as garantias obtidas pelas autoridades públicas a este respeito.

55. Por conseguinte, é ao órgão jurisdicional de reenvio que compete in fine verificar se, em conformidade com o direito nacional, os requisitos para a conceção do parque eólico da EWP estavam preenchidos em 31 de dezembro de 2016 e, em especial, se o plano de urbanização publicado pela administração municipal de Toila, em 19 de janeiro de 2016, pode ser considerado suficiente para determinar se a EWP obteve a «licença nacional» necessária na aceção do considerando 42 da Decisão de 2017.

56. Contudo, importa precisar que decorre dos factos apurados pelo órgão jurisdicional de reenvio que, embora o plano de urbanização tenha admitido a realização do projeto ao fixar alguns dos seus parâmetros, este plano é apenas um documento de alcance genérico, que não permite, por si só, a construção de um parque eólico. Com efeito, para a construção dos diversos componentes do parque eólico, designadamente a construção das turbinas eólicas, afiguram‑se ainda necessárias licenças suplementares, incluindo a licença de construção (19).

57. Por outro lado, atendendo ao nexo estabelecido no considerando 42 da Decisão de 2017 entre o princípio da proteção da confiança legítima e a licença nacional exigida, partilho da posição da Elering e do Governo estónio, a saber, que não pode ser criada confiança legítima na esfera de uma empresa quanto à realização de um projeto de investimento enquanto não estiverem preenchidos todos os requisitos decorrentes do direito interno. Com efeito, só uma situação legalmente constituída é suscetível de ser abrangida pelo princípio da confiança legítima. Por conseguinte, este princípio não pode ser invocado quando uma situação jurídica não está definitivamente constituída ou quando se encontram preenchidos apenas alguns dos requisitos jurídicos exigidos e outros não o estão. Por outro lado, este princípio não tutela a simples possibilidade ou a perspetiva de constituição futura de um direito, em especial quando este continua a estar sujeito a condições suplementares, como parece acontecer no presente caso (uma vez que o plano de ordenamento territorial permitiria em seguida obter uma licença de construção, mas sem prejuízo da obtenção de outras licenças).

58. Ora, o facto de, segundo as informações constantes do pedido de decisão prejudicial, o Ministério da Defesa ter recusado, em 20 de abril de 2016, aprovar o projeto de construção do parque eólico, e de a administração municipal de Toila ter recusado, por Despacho de 26 de abril de 2016, a emissão da licença de construção, parece indicar que não estavam disponíveis todas as licenças nacionais necessárias na aceção do considerando 42 da Decisão de 2017 (e que, tendo em conta as referidas recusas, não podiam, de forma alguma, estar disponíveis) antes de 31 de dezembro de 2016.

59. Em face do anteriormente exposto, proponho que se responda à oitava questão no sentido de que há que definir o conceito de «licença nacional para a realização do projeto de investimento» à luz do direito nacional. Por outro lado, caso a realização de um projeto de investimento necessite da execução de trabalhos de construção que requeiram uma licença de construção, a «licença nacional para a realização do projeto de investimento» só pode ser uma licença de construção, ou seja, uma licença definitiva ao abrigo da qual são realizados os trabalhos de construção.

Conclusão

60. Atendendo às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia) da seguinte forma:

1) O ponto 19, alínea 44), das Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014–2020

deve ser interpretado no sentido de que:

a primeira alternativa do conceito de «início dos trabalhos», concretamente o «início dos trabalhos de construção» não se refere ao início de todos os trabalhos de construção relativos a um projeto de investimento, sejam eles quais forem, mas apenas ao início dos trabalhos de construção das instalações eólicas de produção de energia a partir de fontes renováveis.

2) As Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014–2020

devem ser interpretadas no sentido de que:

‑ o conceito de «licença nacional para a realização do projeto de investimento» deve ser definido à luz do direito nacional, em conformidade com as decisões adotadas pela Comissão Europeia em matéria de auxílios estatais;

‑ caso a realização de um projeto de investimento necessite da execução de trabalhos de construção que requeiram uma licença de construção, a «licença nacional para a realização do projeto de investimento» só pode ser uma licença de construção, ou seja, uma licença definitiva ao abrigo da qual os trabalhos de construção são realizados.

1 Língua original: francês.

2 JO 2014, C 200, p. 1.

3 JO 2018, C 121, p. 7.

4 Regulamento do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 248, p. 9).

5 V., neste sentido, Acórdão de 19 de julho de 2016, Kotnik e o. (C‑526/14, EU:C:2016:570, n.os 37 a 39).

6 V., neste sentido, Acórdãos de 19 de julho de 2016, Kotnik e o. (C‑526/14, EU:C:2016:570, n.o 40), e de 15 de dezembro de 2022, Veejaam e Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, n.° 30).

7 Importa precisar, a este respeito, que tanto a possibilidade de prever uma derrogação ao novo sistema concursal (descrita nos considerandos 34 e 35 da Decisão de 2017) como os requisitos de concessão dos auxílios estatais (constantes dos considerandos 36 a 44 da Decisão de 2017) se baseiam nas Orientações de 2014.

8 V., a título de exemplo, considerando 37 da Decisão de 2017, no qual a Comissão observa que a definição do termo «produtor existente» prevista na lei estónia é conforme com o conceito de «início dos trabalhos» constante do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014.

9 Não sendo este o caso no presente processo, há que precisar, todavia, que os Estados‑Membros mantêm a faculdade de notificar à Comissão projetos de auxílios estatais que não cumprem (ou não cumprem totalmente) os critérios previstos nas Orientações, sem que tal signifique necessariamente que a Comissão não autoriza esses projetos. V., neste sentido, Acórdãos de 19 de julho de 2016, Kotnik e o. (C‑526/14, EU:C:2016:570, n.° 43), e de 15 de dezembro de 2022, Veejaam e Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, n.° 31).

10 A posição da Comissão parece aproximar‑se da defendida por estas duas partes, o que, no entanto, não resulta claramente das suas alegações orais, uma vez que, na audiência, esta instituição se concentrou principalmente, de uma forma mais abstrata, sobre os critérios de concessão do auxílio constantes da Decisão de 2017, sem se pronunciar concretamente sobre o presente caso. Pelas razões invocadas no n.° 21 das presentes conclusões, a Comissão, de resto, não apresentou observações escritas sobre esta questão.

11 O sublinhado é meu.

12 V. considerando 42 da Decisão de 2017.

13 V. considerandos 34, 35 e 40 da Decisão de 2017.

14 A este respeito, a Elering considerou que a construção e a instalação das turbinas eólicas representavam cerca de 80 % do custo total do projeto.

15 Isto implica, no caso concreto, que o investidor em causa identifique a localização geográfica mais vantajosa, tendo em conta as características morfológicas do local escolhido e as correspondentes condições meteorológicas para erigir um parque eólico. Ora, este exercício pressupõe, em princípio, que um investidor explore várias localizações mediante a instalação de torres anemométricas para poder definir o local ideal para a construção de um parque eólico e o potencial eólico da localização escolhida, sem que tal signifique necessariamente que será erigido um parque eólico em cada um dos locais onde estas torres foram inicialmente instaladas. Assim, os custos suportados pela EWP devem ser equiparados a despesas gerais e correntes e não a despesas (irreversíveis) relacionadas com a infraestrutura do parque eólico.

16 Observe‑se, a título preliminar, que é pedido ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre esta questão apenas no caso de considerar que a resposta a dar à sétima questão prejudicial deve ser afirmativa. Ora, essa resposta parece resultar diretamente do texto da Decisão de 2017. A este respeito, decorre do ponto 19, alínea 44), das Orientações de 2014 que a aquisição do terreno e a obtenção da «licença nacional» são abrangidos pelos trabalhos preparatórios e o considerando 42 da Decisão de 2017 exige inequivocamente que o investidor tenha o direito de utilização do terreno e seja detentor da «licença nacional» para poder ser qualificado de «produtor existente».

17 V., neste sentido, Acórdão de 8 de setembro de 2022, Ametic (C‑263/21, EU:C:2022:644, n.° 64).

18 V., neste sentido, Acórdão de 15 de dezembro de 2022, Veejaam e Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, n.° 26), bem como as minhas Conclusões no processo Veejaam e Espo (C‑470/20, EU:C:2022:430, n.° 24).

19 Este elemento parece, de resto, ser confirmado pelos factos que estiveram na origem do litígio no processo principal, designadamente a recusa do Ministério da Defesa em aprovar os projetos de construção do parque eólico e a recusa da administração municipal de Toila em emitir a licença de construção requerida pela EWP.