Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-11/12

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em representação do Governo neerlandês, por C. S. Schillemans e C. Wissels, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por B. Burggraaf e H. Tserepa-Lacombe, na qualidade de agentes,

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O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO L 30, p. 16).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (a seguir «Maatschap») ao Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (a seguir «Staatssecretaris»), a respeito da redução da ajuda que lhe foi concedida no âmbito da política agrícola comum.

3

O artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 e (CE) n.o 2529/2001 (JO L 270, p. 1), na sua redação inicial, dispunha:

«Sempre que não sejam respeitados os requisitos legais de gestão ou as boas condições agrícolas e ambientais, em resultado de um ato ou de uma omissão diretamente imputável ao próprio agricultor, o montante total dos pagamentos diretos a conceder no ano civil em que ocorre tal incumprimento será, após aplicação dos artigos 10.o e 11.o, reduzido ou suprimido de acordo com as regras de execução estabelecidas nos termos do artigo 7.o»

4

O artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 146/2008 do Conselho, de 14 de fevereiro de 2008 (JO L 46, p. 1), passou a ter a seguinte redação, depois de 1 de abril de 2008:

«Sempre que, a qualquer momento de um determinado ano civil (a seguir denominado ‘ano civil em causa’), não sejam respeitados os requisitos legais de gestão ou as boas condições agrícolas e ambientais, e o incumprimento em questão resultar de um ato ou omissão diretamente imputável ao agricultor que apresentou o pedido de ajuda no ano civil em causa, o montante total dos pagamentos diretos a conceder a esse agricultor […] deve ser reduzido ou suprimido de acordo com as regras de execução estabelecidas nos termos do artigo 7.o

O primeiro parágrafo também se aplica sempre que o incumprimento em questão resultar de um ato ou omissão diretamente imputável ao beneficiário ou ao autor da cedência dos terrenos agrícolas.

[...]

Para efeitos do presente número, por ‘cedência’ entende-se qualquer tipo de transação pela qual os terrenos agrícolas deixam de estar à disposição do cedente.»

5

O Regulamento n.o 1782/2003 foi revogado com efeitos a 1 de janeiro de 2009 pelo Regulamento n.o 73/2009.

6

Os considerandos 2 e 3 do Regulamento n.o 146/2008 têm a seguinte redação:

7

O Regulamento (CE) n.o 796/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento n.o 1782/2003 e à condicionalidade prevista no Regulamento (CE) n.o 479/2008 do Conselho (JO L 141, p. 18), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1266/2008 da Comissão, de 16 de dezembro de 2008 (JO L 338, p. 34), respeita às regras de aplicação de sanções em caso de incumprimento das normas relativas à condicionalidade.

8

Nos termos dos considerandos 56 e 57 deste regulamento:

9

O considerando 3 do Regulamento n.o 73/2009 enuncia:

«O Regulamento (CE) n.o 1782/2003 estabeleceu o princípio da redução ou exclusão do apoio direto no caso de agricultores que não cumpram certos requisitos nos domínios da saúde pública, saúde animal e fitossanidade, do ambiente e do bem-estar dos animais. Este sistema de ‘condicionalidade’ faz parte integrante do apoio comunitário sob forma de pagamentos diretos e deverá, por conseguinte, ser mantido. Contudo, a experiência mostra que certos requisitos no âmbito da condicionalidade não estão suficientemente ligados à atividade ou às terras agrícolas ou dizem mais respeito às autoridades nacionais que aos agricultores. É, por conseguinte, conveniente ajustar o âmbito da condicionalidade.»

10

O artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, intitulado «Redução ou exclusão de pagamentos em caso de incumprimento das regras de condicionalidade», tem o seguinte teor:

«Sempre que, a qualquer momento de um determinado ano civil (a seguir designado por ‘ano civil em causa’), não sejam respeitados os requisitos legais de gestão ou as boas condições agrícolas e ambientais, em resultado de um ato ou omissão diretamente imputável ao agricultor que apresentou o pedido de ajuda no ano civil em causa, o montante total dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder a esse agricultor […] é reduzido ou excluído de acordo com as regras previstas no artigo 24.o

O primeiro parágrafo também se aplica sempre que o incumprimento em questão resulte de um ato ou omissão diretamente imputável ao beneficiário ou ao autor da cedência dos terrenos agrícolas.

Para efeitos do presente número, por ‘cedência’ entende-se qualquer tipo de transação pela qual os terrenos agrícolas deixam de estar à disposição do cedente.

Em derrogação do segundo parágrafo, a partir de 2010, se a pessoa a quem for diretamente imputável o ato ou omissão tiver apresentado um pedido de ajuda no ano civil em causa, a redução ou exclusão é aplicada aos montantes totais dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder a essa pessoa.»

11

O artigo 24.o deste mesmo regulamento, intitulado «Regras aplicáveis às reduções e exclusões em caso de incumprimento das regras de condicionalidade», dispõe:

«1. As regras aplicáveis às reduções e exclusões referidas no artigo 23.o são estabelecidas nos termos do n.o 2 do artigo 141.o Nesse contexto, são tidas em conta a gravidade, extensão, permanência e reiteração do incumprimento constatado, bem como os critérios definidos nos n.os 2, 3 e 4 do presente artigo.

2. Em caso de negligência, a percentagem de redução não pode exceder 5% e, em caso de incumprimento reiterado, 15%.

[...]

3. Em caso de incumprimento deliberado, a percentagem de redução não pode, em princípio, ser inferior a 20%, podendo ir até à exclusão total de um ou vários regimes de ajuda num ou vários anos civis.

[...]»

12

A sociedade civil L. Oosthoek en J. P. Groen (a seguir «Osthoek/Groen») arrendou uma parcela de terreno agrícola à Maatschap, para esta cultivar cebolas. O contrato de arrendamento incluía uma condição que permitia à Oosthoek/Groen continuar a lavrar esse terreno e espalhar alguns carregamentos de adubo. As partes acordaram que o arrendamento teria início em 1 de janeiro de 2009, mas que o locatário, a Maatschap, só teria o gozo efetivo do referido terreno após a execução desses trabalhos.

13

A Oosthoek/Groen espalhou efetivamente adubo no terreno em causa, mas os trabalhos não foram efetuados em conformidade com a legislação nacional que prevê uma utilização de adubo que produza poucas emissões. Por esse motivo, foi aplicada uma coima à Oosthoek/Groen.

14

A Maatschap, que tomou posse do referido terreno no início de março de 2009, apresentou um pedido de pagamentos diretos para o ano de 2009, designadamente, para o terreno em causa. Segundo a decisão de reenvio, a Maatschap só teve conhecimento da infração cometida pela Oosthoek/Groen através de um ofício do Staatssecretaris, de 23 de novembro de 2009, que anunciava uma eventual redução dos pagamentos diretos, em razão da violação da legislação nacional, pelo facto de não ser utilizado adubo de maneira a produzir poucas emissões.

15

Por decisão de 3 de março de 2010, o Staatssecretaris aplicou à Maatschap uma redução de 20% dos pagamentos diretos, por violação dos requisitos legais em matéria de agricultura em resultado da referida infração. Por requerimento de 8 de março de 2010, a Maatschap reclamou desta decisão. Por decisão de 1 de abril de 2010, o Staatssecretaris indeferiu essa reclamação. Por conseguinte, a Maatschap interpôs recurso da referida decisão para o órgão jurisdicional de reenvio.

16

O órgão jurisdicional de reenvio entende que a Oosthoek/Groen deve ser considerada autora da cedência dos terrenos agrícolas, na aceção do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 73/2009. Consequentemente, os pagamentos diretos a conceder à Maatschap deviam ser reduzidos ou excluídos em resultado do incumprimento dos requisitos legais em matéria de agricultura originado pela Oosthoek/Groen. Esse órgão jurisdicional entende que as declarações prestadas pelos responsáveis da referida sociedade ao Serviço de Inspeção-Geral permitem concluir por um incumprimento deliberado desses requisitos por esta sociedade.

17

Não tendo sido detetado dolo por parte da Maatschap na infração cometida pela Oosthoek/Groen, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre se pode aplicar à Maatschap, que não originou a infração, a redução dos pagamentos diretos por incumprimento deliberado dos requisitos legais em matéria de agricultura.

18

Observa, designadamente, que, de acordo com os considerandos 56 e 57 do Regulamento n.o 796/2004, o regime de reduções e exclusões tem por objetivo incentivar os agricultores a respeitar a legislação em vigor nos diferentes domínios da condicionalidade e que esse regime é instituído tendo em conta o princípio da proporcionalidade. Assim, por um lado, só podem ser aplicadas reduções e exclusões nos casos em que o agricultor tenha agido com negligência ou deliberadamente e, por outro, as reduções e exclusões devem ser graduadas em função da gravidade da irregularidade cometida.

19

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 23.o do Regulamento n.o 73/2009 tem duas interpretações possíveis, a saber, ou o dolo em que a Oosthoek/Groen incorreu deve ser diretamente imputado à Maatschap ou só deve ser imputado a esta sociedade o incumprimento propriamente dito dos requisitos legais em matéria de agricultura.

20

Nestas condições, o College van Beroep voor het bedrijfsleven decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Deve o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento […] n.o 73/2009 ser interpretado no sentido de que pode ser aplicada ao agricultor que apresentou um pedido de ajuda a redução ou exclusão que seria aplicada, pelo incumprimento constatado, ao infrator de facto constituído pelo beneficiário ou pelo autor da cedência do terreno agrícola, se tivesse sido esse infrator a apresentar o pedido? Ou a disposição significa apenas que o incumprimento constatado deve ser imputado à pessoa que apresentou o pedido de ajuda, mas que o grau de culpabilidade — negligência, culpa ou atuação deliberada — do próprio agricultor deve ser apurado no âmbito do processo de decisão em que será feita a graduação da redução ou aplicada a exclusão?»

21

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009 deve ser interpretado no sentido de que o incumprimento das regras de condicionalidade pelo beneficiário ou pelo autor da cedência dos terrenos agrícolas, que implique a redução ou a exclusão do montante total dos pagamentos diretos, deve ser integralmente imputado ao agricultor que apresentou o pedido de ajuda.

22

A título preliminar, importa recordar que o artigo 23.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 73/2009 prevê uma redução do montante total dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder a um agricultor que apresentou um pedido de ajuda, sempre que não sejam respeitados os requisitos legais de gestão ou as boas condições agrícolas e ambientais, em qualquer momento do ano civil para o qual foi apresentado o pedido de ajuda.

23

Nos termos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, do referido regulamento, a redução do montante total dos pagamentos diretos está também prevista sempre que a situação de incumprimento em questão resulte de um ato ou omissão diretamente imputável ao beneficiário ou ao autor da cedência dos terrenos agrícolas.

24

A redação desta disposição é clara no que respeita à imputação a um agricultor que apresentou um pedido de ajuda numa situação de incumprimento das regras de condicionalidade pelo beneficiário ou pelo autor da cedência dos terrenos agrícolas. No entanto, o Regulamento n.o 73/2009 não precisa se as consequências da declaração da existência de um elemento intencional imputável ao beneficiário ou ao autor da cedência devem ser também imputadas a esse agricultor.

25

A este respeito, o Regulamento n.o 796/2004 precisa que a percentagem de redução aplicável em caso de negligência do agricultor pode ir de 1% a 15%. Em contrapartida, no caso de a redução ser aplicada na sequência de um ato deliberado do agricultor, essa percentagem pode ir, em princípio, de 20% a 100%.

26

Neste contexto, importa observar que a redação do artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009 não permite, por si só, responder à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.

27

Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (acórdão de 21 de julho de 2011, Beneo-Orafti, C-150/10, Colet., p. I-6843, n.o 41 e jurisprudência aí referida).

28

Ora, em primeiro lugar, importa recordar que a «regra dos dez meses», contida no artigo 44.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1782/2003, segundo a qual, para poderem apresentar um pedido de ajuda, os agricultores estavam obrigados a manter à sua disposição as parcelas de terreno correspondentes ao seu hectare elegível, durante um período mínimo de 10 meses, foi reduzida para um único dia pelo Regulamento n.o 146/2008. Por conseguinte, basta que o agricultor disponha de uma parcela de terreno na data de referência, para obter o pagamento direto para o ano durante o qual o pedido de ajuda foi apresentado.

29

Como resulta do considerando 2 do Regulamento n.o 146/2008, esta simplificação das regras de admissibilidade teve por objetivo aliviar o trabalho administrativo quer para os agricultores quer para os serviços administrativos envolvidos.

30

Daqui decorre também que uma determinada parcela de terreno pode mais facilmente ser objeto de várias cedências durante um ano civil, o que pode ter como consequência aumentar a probabilidade de o agricultor que apresentou o pedido de ajuda não ter ele próprio laborado o terreno.

31

Em segundo lugar, o abandono da «regra dos dez meses» levou a uma alteração do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003 pelo Regulamento n.o 146/2008, tendo esta disposição sido retomada no artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, que consagra a responsabilidade do agricultor em caso de incumprimento das regras de condicionalidade, ao acrescentar que um agricultor que apresente um pedido de ajuda para um terreno continua responsável pelo mesmo, no caso de transferência desse terreno, durante todo o ano para o qual apresentou o pedido de ajuda.

32

Por conseguinte, há que declarar que o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009 não distingue entre os casos de incumprimento das regras de condicionalidade devido, por um lado, a negligência e, por outro, a um ato deliberado do beneficiário ou do autor da cedência dos terrenos agrícolas. Portanto, não se pode excluir a imputação, a um agricultor que apresentou um pedido de ajuda, das consequências de um ato cometido pelo beneficiário ou pelo autor da cedência dos terrenos agrícolas.

33

Em face do exposto, a interpretação do artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009 deve ser feita tendo em consideração a evolução da legislação acima invocada.

34

Resulta do considerando 2 do Regulamento n.o 146/2008 que a simplificação do acesso aos pagamentos diretos permite aos agricultores um recurso mais fácil às ajudas em matéria agrícola. Além disso, o considerando 3 do Regulamento n.o 73/2009 recorda que a concessão da ajuda está subordinada ao requisito de que o seu beneficiário cumpra as regras de condicionalidade.

35

Consequentemente, a sanção aplicável em caso de incumprimento das referidas regras constitui um instrumento administrativo específico que faz parte integrante do regime de ajudas em matéria agrícola e se destina a promover o cumprimento dessas mesmas regras.

36

A este respeito, o Tribunal de Justiça assinalou reiteradamente que as normas transgredidas se dirigem unicamente aos operadores económicos que optaram, com inteira liberdade, por recorrer a um regime de ajudas em matéria agrícola (v. acórdãos de 18 de novembro de 1987, Maizena e o., 137/85, Colet., p. 4587, n.o 13; de 27 de outubro de 1992, Alemanha/Comissão, C-240/90, Colet., p. I-5383, n.o 26; de 11 de julho de 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, Colet., p. I-6453, n.o 41; e de 5 de junho de 2012, Bonda, C-489/10, n.o 30).

37

Daqui decorre que o agricultor que recebe a ajuda, mesmo que, durante todo o ano civil, não tenha o gozo efetivo do terreno para o qual pediu o pagamento direto, deve suportar o risco da imputação de um caso de incumprimento das regras de condicionalidade em relação a esse terreno, em resultado quer de negligência quer de um ato deliberado do beneficiário ou do autor da cedência do referido terreno, que pode levar a uma redução ou a uma exclusão do montante total dos pagamentos diretos. Por conseguinte, esse agricultor pode ser considerado responsável pela infração cometida pelo beneficiário ou pelo autor da cedência dos terrenos agrícolas em causa, inclusive pelas consequências dos atos deliberados.

38

No entanto, o considerando 57 do Regulamento n.o 796/2004 enuncia que as reduções e as exclusões do montante total dos pagamentos diretos devem ser estabelecidas tendo em conta o princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, há que verificar se a solução indicada no número anterior respeita esse princípio.

39

A este propósito, importa recordar que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam aptos a realizar o objetivo prosseguido e não vão além do que é necessário para o alcançar (v. acórdão de 12 de julho de 2012, Association Kokopelli, C-59/11, n.o 38 e jurisprudência aí referida).

40

Decorre dos n.os 34 a 37 do presente acórdão que a responsabilidade do agricultor que apresenta um pedido de ajuda decorrente de um caso de incumprimento das regras de condicionalidade quer por negligência quer por ato deliberado do beneficiário ou do autor da cedência dos terrenos agrícolas permite realizar o objetivo subjacente ao regime de reduções e exclusões do montante total dos pagamentos diretos, como recordado no considerando 3 do Regulamento n.o 73/2009, a saber, a integração nas organizações comuns de mercado das normas de base em matéria de ambiente, de segurança dos alimentos, de saúde e bem-estar dos animais e de boas condições agrícolas e ambientais.

41

Quanto à questão de saber se essa responsabilidade do agricultor que apresentou um pedido de ajuda vai além do necessário para alcançar o referido objetivo, importa sublinhar que o agricultor que recebe a ajuda continua a ser o único responsável perante a Administração. No entanto, como alegam fundadamente o Governo neerlandês e a Comissão Europeia, nada impede que as partes de um contrato de cedência de terrenos agrícolas acordem entre si disposições mais precisas sobre os riscos financeiros de um contrato desse tipo, incluindo o risco de uma eventual redução ou exclusão das subvenções agrícolas. Além disso, mesmo na falta de tal estipulação, não se pode excluir ad initio o recurso aos mecanismos de direito civil que permitem proteger os interesses do agricultor que apresentou um pedido de ajuda.

42

Por conseguinte, a imputação integral de uma infração cometida pelo beneficiário ou pelo autor da cedência dos terrenos agrícolas ao agricultor que apresentou um pedido de ajuda para o terreno em relação ao qual se verificou o incumprimento das regras de condicionalidade não vai além do necessário para alcançar o objetivo prosseguido.

43

Por outro lado, há que observar que se o agricultor que cometeu a infração ou o agricultor que estava na posse do terreno em causa na data de referência não apresentarem um pedido de ajuda, não será aplicável nenhuma sanção. Com efeito, o regime das reduções e das exclusões do montante total dos pagamentos diretos constitui uma medida administrativa relacionada com os incentivos sob a forma de pagamentos diretos.

44

Em consequência, há que responder à questão submetida que o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009 deve ser interpretado no sentido de que o incumprimento das regras de condicionalidade pelo beneficiário ou pelo autor da cedência dos terrenos agrícolas, que implique a redução ou a exclusão do montante total dos pagamentos diretos, deve ser integralmente imputado ao agricultor que apresentou o pedido de ajuda.

45

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003, deve ser interpretado no sentido de que o incumprimento das regras de condicionalidade pelo beneficiário ou pelo autor da cedência dos terrenos agrícolas, que implique a redução ou a exclusão do montante total dos pagamentos diretos, deve ser integralmente imputado ao agricultor que apresentou o pedido de ajuda.