Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-109/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)

14 de dezembro de 2023 (*)

«Ambiente — Diretiva 1999/31/CE — Aterro de resíduos — Obrigação de encerrar os aterros que não obtiveram a autorização exigida — Processo de encerramento — Acórdão do Tribunal de Justiça que declara um incumprimento — Incumprimento — Artigo 260.°, n.° 2, TFUE — Sanções pecuniárias — Sanção pecuniária compulsória — Quantia fixa»

No processo C‑109/22,

que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, intentada em 15 de fevereiro de 2022,

Comissão Europeia, representada por L. Nicolae e E. Sanfrutos Cano, na qualidade de agentes,

demandante,

contra

Roménia, representada por L.‑E. Baţagoi, E. Gane, O.‑C. Ichim e L. Liţu, na qualidade de agentes,

recorrida,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),

composto por: T. von Danwitz (relator), presidente de secção, P. G. Xuereb e I. Ziemele, juízes,

advogado‑geral: J. Kokott,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

– declarar que, ao não ter adotado todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão de 18 de outubro de 2018, Comissão/Roménia (C‑301/17, a seguir «Acórdão Comissão/Roménia», EU:C:2018:846), a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE;

– aplicar à Roménia, em conformidade com o artigo 260.°, n.° 2, TFUE, por incumprimento da obrigação de dar cumprimento ao Acórdão Comissão/Roménia, uma sanção pecuniária compulsória de 29 781,30 euros por cada dia de atraso a contar da data da prolação do acórdão no presente processo e até à adoção de todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão Comissão/Roménia;

– condenar a Roménia, em conformidade com as disposições do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, no pagamento de uma quantia fixa, correspondente a um montante diário de 3 311,50 euros, multiplicado pelo número de dias decorridos entre o dia seguinte à prolação do Acórdão Comissão/Roménia e a data em que a Roménia tenha adotado todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido acórdão ou, se o não fizer, a data da prolação do Acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo, desde que esse montante seja superior à quantia fixa mínima de 1 643 000 euros;

– condenar a Roménia nas despesas.

Quadro jurídico

Diretiva 1999/31/CE

2 Segundo o artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (JO 1999, L 182, p. 1), o objetivo desta diretiva é prever medidas, processos e orientações que evitem ou reduzam tanto quanto possível os efeitos negativos sobre o ambiente, em especial a poluição das águas de superfície, das águas subterrâneas, do solo e da atmosfera, sobre o ambiente global, incluindo o efeito de estufa, bem como quaisquer riscos para a saúde humana, resultantes da deposição de resíduos em aterros durante todo o ciclo de vida do aterro.

3 O artigo 2.°, alínea g), desta diretiva tem a seguinte redação:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

g) Aterro: uma instalação de eliminação para a deposição de resíduos acima ou abaixo da superfície natural (isto é, deposição subterrânea), incluindo:

– as instalações de eliminação internas (isto é, os aterros onde o produtor de resíduos efetua a sua própria eliminação de resíduos no local da produção) e

e

– uma instalação permanente (isto é, por um período superior a um ano) usada para armazenagem temporária,

mas excluindo:

– instalações onde são descarregados resíduos com o objetivo de os preparar para serem transportados para outro local de valorização, tratamento ou eliminação,

e

– a armazenagem de resíduos previamente à sua valorização ou de tratamento por um período geralmente inferior a três anos,

ou

– a armazenagem de resíduos previamente à sua eliminação por um período inferior a um ano.»

4 O artigo 8.° da referida diretiva prevê as condições de licenciamento de um aterro. O artigo 13.° da mesma regula o processo de encerramento e de manutenção após encerramento.

5 O artigo 14.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Aterros já existentes», dispõe:

«Os Estados‑Membros tomarão medidas para garantir que os aterros aos quais já tenha sido concedida uma licença ou que se encontrem em exploração à data da transposição da presente diretiva só continuem em funcionamento se, o mais rapidamente possível e, o mais tardar, no prazo de oito anos a contar da data prevista no n.° 1 do artigo 18.°, estiverem preenchidas as seguintes condições:

[...]

b) Após a apresentação do plano de ordenamento, as autoridades competentes tomarão uma decisão definitiva sobre a eventual continuação das operações nos termos do referido plano de ordenamento e do disposto na presente diretiva. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que, nos termos do artigo 7.°, alínea g), e do artigo 13.°, os aterros que não tenham obtido uma licença para continuar as operações nos termos do artigo 8.° sejam encerrados logo que possível.

c) Autorização, pelas autoridades competentes, dos trabalhos necessários, com base no plano de ordenamento aprovado, e fixação de um período de transição para a execução do plano. Todos os aterros existentes deverão preencher os requisitos da presente diretiva, com exceção dos requisitos do ponto 1 do anexo I, no prazo de oito anos a contar da data prevista no n.° 1 do artigo 18.°;

[...]»

6 O artigo 18.° da Diretiva 1999/31, sob a epígrafe «Transposição», estabelece, no seu n.° 1:

«Os Estados‑Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva o mais tardar dois anos após a sua entrada em vigor. Do facto informarão imediatamente a Comissão.

[...]»

7 O artigo 19.° desta diretiva, sob a epígrafe «Entrada em vigor», prevê:

«A presente diretiva entra em vigor na data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.»

Ato de Adesão de 2005

8 Nos termos do artigo 52.° do Ato relativo às condições de adesão da República da Bulgária e da Roménia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2005, L 57, p. 203), «[a] partir da adesão, [...] a Roménia [é destinatária] das diretivas e decisões, na aceção do artigo 249.° do Tratado CE e do artigo 161.º do Tratado CEEA, desde que todos os Estados‑Membros atuais tenham sido destinatários dessas diretivas e decisões».

9 Nos termos do artigo 53.º, n. 1, deste Ato, a Roménia deverá pôr em vigor as medidas necessárias para, a partir da data da sua adesão a União, dar cumprimento ao disposto nas diretivas e decisões, na aceção do artigo 249.° do Tratado CE e do artigo 161.° do Tratado CEEA, a menos que seja fixado outro prazo no referido Ato.

10 Em conformidade com o Anexo VII, secção 9, B, ponto 3, alínea a), do mesmo Ato, foi prevista uma derrogação ao artigo 14, alínea c) da Diretiva 1999/31 e ao anexo I, n.os 2 a 4, e 6, dessa diretiva relativamente a 101 aterros municipais existentes na Roménia até 16 de julho de 2017.

Acórdão Comissão/Roménia

11 Com o Acórdão Comissão/Roménia, o Tribunal de Justiça declarou que, ao não respeitar, relativamente a sessenta e oito aterros para resíduos visados pela ação da Comissão, a obrigação de adotar todas as medidas necessárias ao encerramento, com a maior brevidade possível, nos termos do artigo 7.°, alínea g), e do artigo 13.° da Diretiva 1999/31, das instalações que, por força do artigo 8.° dessa diretiva, não obtiveram uma licença para continuar em funcionamento, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 14.°, alínea b), conjugado com o artigo 13.° da Diretiva 1999/31, em conjugação com o artigo 13.° da mesma.

Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça

12 Na sequência da prolação do Acórdão Comissão/Roménia, a Comissão pediu à Roménia, por carta de 25 de outubro de 2018, informações sobre as medidas tomadas por este Estado‑Membro com vista à execução desse acórdão.

13 Na sua resposta de 14 de janeiro de 2019, a Roménia indicou que apenas 19 dos 68 aterros em causa tinham sido encerrados.

14 Por carta de 1 de abril de 2019, a Comissão pediu que a Roménia lhe apresentasse um calendário relativo ao encerramento dos 49 aterros restantes, bem como as respetivas provas.

15 Por carta de 28 de maio de 2019, a Roménia informou a Comissão do encerramento de um aterro adicional. Por ofício de 9 de janeiro de 2020, este Estado‑Membro comunicou à Comissão que o número de aterros não encerrados nesta última data era de 48.

16 Em 14 de maio de 2020, a Comissão enviou à Roménia uma notificação para cumprir nos termos do artigo 260.° TFUE, na qual indicava que este Estado‑Membro não tinha tomado todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão Comissão/Roménia, uma vez que 48 dos 68 aterros em causa nesse acórdão ainda não tinham sido encerrados, para efeitos da Diretiva 1999/31, e convidou o referido Estado‑Membro a apresentar as suas observações no prazo de quatro meses a contar da receção dessa notificação, que foi posteriormente prorrogada até 30 de setembro de 2020.

17 Em 29 de setembro de 2020, a Roménia respondeu ao referido ofício indicando o encerramento de um aterro adicional. Além disso, transmitiu à Comissão um calendário de cumprimento desta diretiva, que previa que os trabalhos de encerramento da maior parte dos aterros de resíduos industriais perigosos e não perigosos seriam concluídos em dezembro de 2023.

18 Na sequência de uma reunião bilateral realizada em 8 de fevereiro de 2021 e relativa a esse calendário, a Comissão foi informada do encerramento de três aterros suplementares.

19 Por carta de 20 de agosto de 2021, a Roménia informou a Comissão de que os restantes 44 aterros ainda não tinham sido encerrados. Este Estado‑Membro informou igualmente a Comissão de que a realização das análises de diagnóstico relativas ao encerramento tinha atrasado, de modo que o referido calendário não seria respeitado.

20 Considerando que a Roménia não tinha tomado as medidas necessárias para dar execução ao Acórdão Comissão/Roménia relativamente a esses 44 aterros e que não respeitaria os prazos fixados no seu próprio calendário de cumprimento, a Comissão intentou a presente ação.

21 Por carta de 14 de setembro de 2023, a Comissão informou o Tribunal de Justiça de que, entre a data de propositura da presente ação e 14 de setembro de 2023, a Roménia deu cumprimento ao Acórdão Comissão/Roménia, relativamente a 13 aterros adicionais.

Quanto à admissibilidade da ação

Argumentos das partes

22 A Roménia alega que a ação é inadmissível, com o fundamento de que, em primeiro lugar, a Comissão não lhe concedeu um prazo razoável para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 14.° da Diretiva 1999/31 e que o procedimento pré‑contencioso relativo ao presente processo coincidiu com a pandemia de COVID‑19, que, sem ter impedido a Roménia de dar cumprimento a essas obrigações, atrasou, no entanto, o processo de cumprimento desta diretiva.

23 Em segundo lugar, a Roménia acusa a Comissão de ter violado o princípio da igualdade de tratamento, ao aplicar‑lhe um prazo para dar cumprimento à referida diretiva que, segundo este Estado‑Membro, é mais curto do que o concedido a outros Estados‑Membros em situações análogas.

24 A Comissão contesta a argumentação da Roménia e alega que a ação é admissível.

Apreciação do Tribunal de Justiça

25 No que se refere ao argumento da Roménia segundo o qual a Comissão não lhe concedeu um prazo razoável para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 14.° da Diretiva 1999/31, cumpre recordar que, segundo jurisprudência constante, o procedimento pré‑contencioso tem por objetivo dar ao Estado‑Membro em causa a oportunidade, por um lado, de cumprir as suas obrigações decorrentes do direito da União e, por outro, de apresentar utilmente os seus meios de defesa face às acusações formuladas pela Comissão. Este duplo objetivo obriga a Comissão a conceder aos Estados‑Membros um prazo razoável para responderem à notificação para cumprir e para procederem em conformidade com o parecer fundamentado ou, eventualmente, para prepararem a sua defesa. Para apreciar a razoabilidade do prazo fixado, há que tomar em consideração todas as circunstâncias que caracterizam a situação concreta (Acórdão Comissão/Roménia, n.° 32 e jurisprudência referida).

26 A este respeito, importa também recordar que, por força do artigo 14.º da Diretiva 1999/31, os Estados‑Membros estavam obrigados a tomar as medidas indicadas neste artigo logo que possível e, o mais tardar, no prazo de oito anos a contar da data fixada no artigo 18.º, n. 1, desta diretiva. Segundo esta última disposição, a referida diretiva devia ser transposta pelos Estados‑Membros para as respetivas ordens jurídicas o mais tardar dois anos após a sua entrada em vigor. Tendo a Diretiva 1999/31 entrado em vigor em 16 de julho de 1999, em conformidade com o seu artigo 19.º, o prazo previsto no seu artigo 14.º expirou, por conseguinte, em 16 de julho de 2009 (v., neste sentido, Acórdão Comissão/Roménia, n.os 23 e 29).

27 Por conseguinte, no caso em apreço, na data em que a Comissão lhe enviou a sua notificação para cumprir, a saber, 14 de maio de 2020, a Roménia já estava obrigada a cumprir as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 14.º da Diretiva 1999/31 há mais de dez anos, e tinha sido objeto de um processo por infração que deu origem ao Acórdão Comissão/Roménia, proferido em 18 de outubro de 2018. Por outro lado, ao prorrogar o prazo de resposta a essa carta até 30 de setembro de 2020, a Comissão concedeu a esse Estado‑Membro um prazo de mais de quatro meses, a contar da receção da referida carta, para dar cumprimento a essas obrigações e apresentar utilmente os seus meios de defesa. Além disso, a Comissão só intentou a presente ação em 15 de fevereiro de 2022, ou seja, um ano e nove meses após o envio daquela carta.

28 Nestas condições, a Roménia não demonstrou que não beneficiou de um prazo razoável na aceção da jurisprudência recordada no n.° 25 do presente acórdão. Neste contexto, o argumento deste Estado‑Membro relativo ao efeito da pandemia de COVID‑19 na execução das referidas obrigações também não pode ser acolhido. Com efeito, a insuficiência de medidas que deveriam ter sido adotadas e aplicadas desde 16 de julho de 2009 não pode ser justificada por uma pandemia ocorrida em 2020 [v., por analogia, Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Portugal (Valores‑limite) — NO2), C‑220/22, EU:C:2023:521, n.° 101].

29 No que se refere ao argumento da Roménia segundo o qual a Comissão violou o princípio da igualdade de tratamento ao aplicar‑lhe um prazo de conformidade com a Diretiva 1999/31 mais curto do que aquele que foi alegadamente concedido a outros Estados‑Membros em situações análogas, importa recordar a jurisprudência constante segundo a qual a Comissão dispõe de um poder de apreciação para decidir da oportunidade de agir contra um Estado‑Membro, para determinar as disposições que este terá violado e para escolher o momento em que dará início ao processo por incumprimento contra este, não podendo as considerações que determinam essa escolha afetar a admissibilidade da ação. Assim, o Tribunal de Justiça já declarou que, tendo em conta esta margem de apreciação, o facto de não ter sido intentada uma ação por incumprimento contra um Estado‑Membro não é pertinente para apreciar a admissibilidade da ação por incumprimento intentada contra outro Estado‑Membro (Acórdão de 2 de abril de 2020, Comissão/Polónia, Hungria e República Checa (Mecanismo temporário de recolocação de requerentes de proteção internacional), C‑715/17, C‑718/17 e C‑719/17, EU:C:2020:257, n.os 75 e 76 e jurisprudência referida].

30 No caso em apreço, a Roménia não demonstrou que a Comissão violou os limites da margem de apreciação referida no número anterior do presente acórdão. A este respeito, há que salientar que esta Instituição tomou a decisão de intentar a presente ação quando se verificou que este Estado‑Membro não respeitaria o prazo previsto no calendário de cumprimento referido no n.º 17 do presente acórdão, a saber, no mês de dezembro de 2023, ou seja, mais de cinco anos após a prolação do Acórdão Comissão/Roménia.

31 A ação da Comissão baseou‑se, portanto, num critério objetivo e neutro, relativo à persistência do incumprimento imputado à Roménia [v., por analogia, Acórdão de 2 de abril de 2020, Comissão/Polónia, Hungria e República Checa (Mecanismo temporário de relocalização de requerentes de proteção internacional), C‑715/17, C‑718/17 e C‑719/17, EU:C:2020:257, n.° 81)].

32 Por conseguinte, a circunstância de, em situações pretensamente análogas, Estados‑Membros diferentes da Roménia terem beneficiado de um período mais longo entre a data da notificação para cumprir e a data da propositura da ação no Tribunal de Justiça não pode de modo nenhum afetar a admissibilidade da presente ação.

33 Por conseguinte, a ação intentada pela Comissão é admissível.

Quanto ao incumprimento

Argumentos das partes

34 À luz do dispositivo do Acórdão Comissão/Roménia, a Comissão alega que, por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE, a Roménia estava obrigada a tomar as medidas necessárias para encerrar, logo que possível, os 68 aterros em causa nesse acórdão.

35 A Roménia reconhece que, à data do termo do prazo fixado na notificação para cumprir, conforme prorrogado, a saber, 30 de setembro de 2020, não tinha tomado todas as medidas necessárias para dar cumprimento a esse acórdão, no que respeita ao encerramento de 47 desses aterros.

Apreciação do Tribunal de Justiça

36 Segundo o artigo 260.°, n.° 2, TFUE, se a Comissão considerar que o Estado‑Membro em causa não tomou as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal, pode submeter o caso a esse Tribunal, após ter dado a esse Estado a possibilidade de apresentar as suas observações, indicando o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória a pagar pelo referido Estado que considerar adequado às circunstâncias.

37 A este respeito, deve considerar‑se como data de referência para apreciar a existência de um incumprimento ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE a data do termo do prazo fixado na notificação para cumprir emitida ao abrigo desta disposição [v., neste sentido, Acórdãos de 12 de novembro de 2020, Comissão/Bélgica (Rendimentos imobiliários estrangeiros), C‑842/19, EU:C:2020:915, n. 12, e de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 61 e jurisprudência referida].

38 No caso em apreço, como a Roménia reconheceu na sua contestação e na sua tréplica, é facto assente que, na data do termo do prazo fixado na notificação para cumprir, conforme prorrogado, a saber, 30 de setembro de 2020, este Estado‑Membro não tinha adotado as medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão Comissão/Roménia, no que respeita ao encerramento de 47 dos 68 aterros visados nesse acórdão.

39 Nestas condições, há que concluir que, ao não ter tomado todas as medidas necessárias à execução do Acórdão Comissão/Roménia, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 260.°, n.° 1, TFUE.

Quanto às sanções pecuniárias

Quanto à sanção pecuniária compulsória

Argumentos das partes

40 A Comissão alega que o incumprimento censurado à Roménia continuava à data da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça, e propõe sancionar a não execução do Acórdão Comissão/Roménia pela condenação deste Estado‑Membro a uma sanção pecuniária compulsória, com base designadamente na sua comunicação SEC (2005) 1658, de 12 de dezembro de 2005, intitulada «Aplicação do artigo [260.° TFUE]» (a seguir «Comunicação de 2005»), e da sua comunicação intitulada «Ajustamento do cálculo da quantia fixa e das sanções pecuniárias propostas pela Comissão no âmbito de processos por infração no Tribunal de Justiça [da União Europeia], na sequência da saída do Reino Unido da União Europeia» (JO 2021, C 129, p. 1). A Comissão observa que, segundo a fórmula referida na comunicação de 2005, o montante da sanção pecuniária compulsória diária é igual ao montante fixo de base uniforme multiplicado por um coeficiente de gravidade, um coeficiente de duração e um fator «n», tendo em conta, nomeadamente, a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa.

41 Quanto ao coeficiente de gravidade, a Comissão salienta que, embora qualquer infração resultante da não execução de um acórdão do Tribunal de Justiça apresente em si mesma uma gravidade certa, a inobservância da obrigação de eliminar os resíduos sem pôr em perigo a saúde humana e sem prejudicar o ambiente deve ser qualificado de particularmente grave. Quanto à questão de saber se existem circunstâncias atenuantes ou agravantes, a Comissão observa, por um lado, que a cooperação da Roménia no âmbito do processo nos termos do artigo 260.º TFUE e os progressos realizados por este Estado‑Membro na redução do número de aterros a encerrar e na adoção de regulamentações internas destinadas a facilitar a expropriação desses aterros podem constituir circunstâncias atenuantes. Por outro lado, o facto de a Roménia continuar sem dar cumprimento às exigências da Diretiva 1999/31 desde 16 de julho de 2009 constitui uma circunstância agravante. Assim, a Comissão propõe que se aplique um coeficiente de gravidade de 5 na escala de 1 a 20 prevista na comunicação de 2005.

42 No que respeita ao coeficiente de duração, uma vez que decorreram mais de 36 meses entre a data da prolação do Acórdão Comissão/Roménia e aquela em que a Comissão tomou a decisão de recorrer ao Tribunal de Justiça, esta instituição propõe fixar esse coeficiente no nível máximo previsto na comunicação de 2005, a saber, 3 numa escala de 1 a 3.

43 Por último, no que respeita ao fator «n», embora a Comissão tome nota dos ensinamentos do Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel) (C‑51/20, EU:C:2022:36), do qual resulta que o produto interno bruto (PIB) do Estado‑Membro em causa constitui o fator predominante, ao passo que a tomada em consideração do peso institucional deste não é, para si, indispensável, essa instituição baseia contudo o seu pedido nos parâmetros expostos nas comunicações referidas no n.º 40 do presente acórdão, que ainda não foram adaptados na sequência desse Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação dos auxílios de Estado — Ferroníquel), (C‑51/20, EU:C:2022:36). Neste contexto, a Comissão propõe fixar o fator «n» para a Roménia em 0,74.

44 Segundo a Comissão, sendo o montante fixo de base uniforme fixado em 2683 euros, o montante da sanção pecuniária compulsória deveria ascender a 29 781,30 euros por dia. Para garantir uma redução progressiva desse montante em função dos progressos efetuados pela Roménia no respeito das suas obrigações, esta instituição propõe aplicar as sanções pecuniárias compulsórias degressivas dividindo o respetivo montante pelo número de aterros visado na petição inicial, de modo que o montante assim obtido, que seria igual a 676,85 euros por dia, seria deduzido do da sanção pecuniária compulsória diária por cada aterro relativamente ao qual a Roménia tomou as medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão Comissão/Roménia.

45 A Roménia pede ao Tribunal de Justiça que indefira o pedido de sanção pecuniária compulsória da Comissão ou, a título subsidiário, que reduza o seu montante, tomando em consideração os progressos realizados por este Estado‑Membro no seu processo de cumprimento da Diretiva 1999/31.

46 Quanto ao coeficiente de gravidade, a Roménia alega que não se pode considerar que qualquer violação da Diretiva 1999/31 é particularmente grave e que, a este respeito, os progressos realizados no encerramento dos aterros em causa devem ser tidos em consideração.

47 Além das circunstâncias atenuantes identificadas pela Comissão, a Roménia sustenta que o facto de este Estado‑Membro nunca ter sido anteriormente condenado por inexecução de um acórdão do Tribunal de Justiça constitui igualmente uma circunstância atenuante. Por outro lado, segundo o referido Estado‑Membro, a duração da infração não pode ser tida em conta como circunstância agravante.

48 No que respeita ao coeficiente de duração, a Roménia alega, nomeadamente, que, ao basear‑se na data em que decidiu recorrer ao Tribunal de Justiça, a Comissão se baseia num elemento que depende não da vontade do Estado‑Membro em causa, mas do método e da carga de trabalho dos próprios serviços dessa instituição.

49 Por último, no que respeita ao fator «n», a Roménia considera que a referência ao peso institucional do Estado‑Membro em causa não está em conformidade com a jurisprudência mencionada no n. 43 do presente acórdão. A Roménia convida igualmente o Tribunal de Justiça a ter em conta a evolução do seu PIB no período compreendido entre 2020 e 2022.

Apreciação do Tribunal de Justiça

50 A título preliminar, há que recordar que o procedimento previsto no artigo 260.°, n.° 2, TFUE tem por objetivo incitar um Estado‑Membro inadimplente a executar um acórdão de incumprimento e, portanto, a assegurar a aplicação efetiva do direito da União, e que as medidas previstas nesta disposição, a saber, a sanção pecuniária compulsória e a quantia fixa, visam ambas esse mesmo objetivo [Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios ilegais — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 85 e jurisprudência referida].

51 Recorde‑se, também, que cabe ao Tribunal de Justiça, em cada processo e em função das circunstâncias do caso concreto que deve apreciar, bem como do nível de persuasão e de dissuasão que considere necessário, adotar as sanções pecuniárias adequadas, nomeadamente para prevenir a repetição de infrações análogas ao direito da União (Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 86 e jurisprudência referida].

52 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a aplicação de uma sanção só se justifica, em princípio, se o incumprimento relativo à não execução de um acórdão anterior perdurar até à apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça [Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 87 e jurisprudência referida].

53 Para determinar se o incumprimento que é imputado à demandada perdurou até ao exame dos factos do caso em apreço efetuado pelo Tribunal de Justiça, há que apreciar as medidas que, segundo essa parte demandada, foram adotadas depois do prazo fixado na notificação para cumprir [Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 88 e jurisprudência referida].

54 No caso em apreço, ficou provado que, tendo em conta as circunstâncias mencionadas no n.° 21 do presente acórdão, a Roménia continua a não ter executado o Acórdão Comissão/Roménia no que respeita a 31 aterros, pelo que o incumprimento imputado à Roménia perdurou até à apreciação dos factos do caso em apreço pelo Tribunal de Justiça.

55 Nestas condições, a condenação da Roménia no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória constitui um meio financeiro adequado a fim de a incitar a tomar as medidas necessárias para pôr fim ao incumprimento declarado e para assegurar a execução completa do Acórdão Comissão/Roménia [v., por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado), C‑262/20, EU:C:2022:36, n.° 92].

56 A este respeito, é jurisprudência constante que a sanção pecuniária compulsória deve ser determinada em função do grau de persuasão necessário para que o Estado‑Membro que não executa um acórdão de incumprimento altere o seu comportamento e ponha termo à infração imputada [v., neste sentido, Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado) — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 93 e jurisprudência referida].

57 No exercício do seu poder de apreciação na matéria, incumbe ao Tribunal de Justiça fixar a sanção pecuniária compulsória de modo que esta seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada ao incumprimento declarado e à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa [Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia, (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 94 e jurisprudência referida].

58 As propostas da Comissão relativas ao montante da sanção pecuniária compulsória não vinculam o Tribunal de Justiça e constituem apenas uma base de referência útil. O Tribunal de Justiça tem de ter liberdade para fixar a sanção pecuniária compulsória aplicada no montante e sob a forma que considerar adequados para incitar esse Estado‑Membro a pôr termo ao incumprimento das obrigações que lhe incumbem ao abrigo do direito da União [Acórdão de 12 de novembro de 2020, Comissão/Bélgica (Rendimentos imobiliários estrangeiros), C‑842/19, EU:C:2020:915, n.° 64 e jurisprudência referida)].

59 Para efeitos da fixação do montante da sanção pecuniária compulsória, os critérios de base que têm de ser tomados em consideração para assegurar a natureza coerciva desta última, com vista a uma aplicação uniforme e efetiva do direito da União, são, em princípio, a gravidade da infração, a sua duração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Para aplicar estes critérios, importa ter em conta, em especial, as consequências da inexecução para os interesses privados e públicos e a urgência em levar o Estado‑Membro em causa a cumprir as suas obrigações (Acórdãos de 12 de novembro de 2020, Comissão/Bélgica (Rendimentos imobiliários estrangeiros), C‑842/19, EU:C:2020:915, n.° 65, e de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 96 e jurisprudência referida].

60 No que se refere à gravidade da infração, há que salientar que, por força do artigo 1.º, n. 1, da Diretiva 1999/31, esta visa, nomeadamente, prevenir ou reduzir tanto quanto possível os efeitos negativos para o ambiente decorrentes da deposição de resíduos em aterros e os riscos para a saúde humana daí resultantes.

61 Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quando uma infração e, em especial, a não execução de um acórdão do Tribunal de Justiça são suscetíveis de prejudicar o ambiente e de pôr em perigo a saúde humana, essa infração deve ser considerada particularmente grave (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de dezembro de 2008, Comissão/França, C‑121/07, EU:C:2008:695, n.° 77, e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Grécia, C‑328/16, EU:C:2018:98, n.° 93 e jurisprudência referida).

62 No caso em apreço, como resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, a execução incompleta do Acórdão Comissão/Roménia implica um risco significativo de poluição e de consequências graves para a saúde humana, nomeadamente através da libertação de substâncias químicas nocivas nos solos, no ar e na água. É o que acontece, especialmente, com os aterros de resíduos industriais perigosos que ainda não foram encerrados.

63 A este respeito, é certo que há que tomar em consideração, como circunstâncias atenuantes, a cooperação da Roménia no âmbito do processo nos termos do artigo 260.º TFUE, bem como os progressos realizados na redução do número de aterros a encerrar e na adoção de regulamentações internas destinadas a facilitar a expropriação de aterros a encerrar. Todavia, importa ter em conta como circunstância atenuante o facto de este Estado‑Membro nunca ter, no passado, deixado de executar um acórdão do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 258.° TFUE. (v., por analogia, Acórdão de 30 de maio de 2013, Comissão/Suécia, C‑270/11, EU:C:2013:339, n.° 55).

64 Todavia, há também que tomar em consideração, como circunstância agravante, o facto de o referido Estado‑Membro não ter previsto dar pleno cumprimento às exigências da Diretiva 1999/31 antes de dezembro de 2023, a saber, mais de catorze anos após o termo do prazo referido no n. 26 do presente acórdão, pelo que o incumprimento dessas exigências apresenta um caráter particularmente longo (v., por analogia, Acórdão de 22 de junho de 2016, Comissão/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, n.° 74).

65 No que se refere à duração da infração, há que ter em conta o período compreendido entre a prolação do acórdão que declara o primeiro incumprimento e o momento em que o Tribunal de Justiça aprecia os factos [v., neste sentido, Acórdãos de 12 de novembro de 2020, Comissão/Bélgica (Rendimentos imobiliários estrangeiros), C‑842/19, EU:C:2020:915, n.° 56, e de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 105 e jurisprudência referida].

66 No caso em apreço, foi demonstrado que o incumprimento tem uma duração superior a quatro anos desde a data da prolação do Acórdão Comissão/Roménia, o que constitui uma duração considerável [v., por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 106].

67 Com efeito, apesar de o artigo 260.°, n.° 1, TFUE não especificar o prazo em que deve ser dada execução a um acórdão, o interesse na aplicação imediata e uniforme do direito da União, segundo jurisprudência constante, exige que essa execução seja iniciada imediatamente e concluída no mais breve prazo possível [Acórdão de 12 de novembro de 2019, Comissão/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, n.° 123 e jurisprudência referida].

68 A este respeito, quanto ao argumento da Roménia, segundo o qual a duração da infração invocada pela Comissão dependeria do método ou do volume de trabalho dos próprios serviços desta instituição, basta referir que essa duração é unicamente imputável ao comportamento do Estado‑Membro em causa, que se absteve de dar cumprimento ao acórdão visado na totalidade, pelo que esse argumento não pode proceder.

69 No que respeita à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa, há que tomar como base o seu PIB como fator predominante, sem ter em conta o seu peso institucional. A este respeito, importa igualmente ter em conta a evolução recente do PIB desse Estado‑Membro, tal como se apresenta à data da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça [v., neste sentido, Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado) — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.os 107 e 116].

70 Por último, no que respeita à periodicidade da sanção pecuniária compulsória, como propõe a Comissão, o Tribunal de Justiça considera adequado fixar um montante por aterro e por dia de atraso, a fim de permitir que sejam tidos em conta os progressos realizados pela Roménia no encerramento dos aterros em causa.

71 Tendo em conta o exposto e tendo em conta o poder de apreciação reconhecido ao Tribunal de Justiça pelo artigo 260.°, n.° 2, TFUE, há que condenar a Roménia a pagar à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 600 euros por aterro e por dia de atraso na aplicação das medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão Comissão/Roménia, a contar da data da prolação do presente acórdão e até à data da execução completa do Acórdão Comissão/Roménia.

Quanto à quantia fixa

Argumentos das partes

72 A Comissão afirma que cada não execução prolongada de um acórdão do Tribunal de Justiça constitui em si uma infração grave ao princípio da legalidade e à segurança jurídica numa União de direito.

73 No caso em apreço, segundo a Comissão, a condenação da Roménia no pagamento de uma quantia fixa justifica‑se pelo perigo que os aterros em causa representam para o ambiente e para a saúde humana, bem como pela necessidade de prevenir eficazmente a repetição de infrações análogas ao direito da União.

74 Quanto ao montante da quantia fixa, a Comissão propõe que se aplique ao montante de base uniforme de 895 euros, previsto pelas comunicações referidas no n.° 40 do presente acórdão, o mesmo coeficiente de gravidade e o mesmo fator «n» que os aplicados no cálculo da sanção pecuniária compulsória, sendo a duração da infração tida em conta pela fixação de um montante diário multiplicado pelo número de dias de persistência do incumprimento.

75 Assim, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça condene a Roménia a pagar uma quantia fixa diário de 3 311,50 euros, multiplicada pelo número de dias decorridos entre o dia seguinte à prolação do Acórdão Comissão/Roménia, e a data em que a Roménia tenha adotado todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido acórdão ou, na sua falta, a data da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo, desde que esse montante seja superior à quantia fixa mínima de 1 643 000 euros; A fixação de uma quantia fixa mínima justifica‑se pela necessidade de aplicar uma sanção real e dissuasiva em cada caso de incumprimento persistente de um acórdão do Tribunal de Justiça.

76 A Roménia considera, em substância, pelas mesmas razões que as que invocou em relação ao pedido de sanção pecuniária compulsória, que há que reduzir o montante da quantia fixa pedida pela Comissão. Sustenta igualmente que o pedido de fixação de uma quantia fixa mínima deve ser julgado improcedente, uma vez que esta quantia não tem em conta as especificidades da infração punida.

Apreciação do Tribunal de Justiça

77 Cumpre recordar, a título preliminar, que o Tribunal de Justiça está habilitado, no exercício do poder de apreciação que lhe é conferido no domínio considerado, a aplicar cumulativamente uma sanção pecuniária compulsória e uma quantia fixa [Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 128 e jurisprudência referida].

78 A condenação ao pagamento de uma quantia fixa e a fixação do montante eventual dessa quantia devem, em cada caso concreto, depender de todos os elementos pertinentes relativos às características do incumprimento declarado e à atitude do Estado‑Membro em causa no processo instaurado com fundamento no artigo 260.° TFUE. A este respeito, este investe o Tribunal de Justiça de um amplo poder de apreciação para decidir da aplicação, ou não, de uma sanção dessa natureza e determinar, se for caso disso, o seu montante (Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado) — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 129 e jurisprudência referida].

79 No caso em apreço, como a Comissão salientou, os elementos na origem do incumprimento declarado pelo presente acórdão justificam, tendo em conta que estes elementos representam um perigo para o ambiente e para a saúde humana, e tendo em conta a necessidade de prevenir de forma efetiva a repetição futura de infrações análogas ao direito da União, a adoção de uma medida dissuasiva, como a condenação no pagamento de uma quantia fixa (v., por analogia, Acórdão de 4 de julho de 2018, Comissão/Eslováquia, C‑626/16, EU:C:2018:525, n.° 99).

80 Nestas circunstâncias, cabe ao Tribunal de Justiça, no exercício do seu poder de apreciação, estipular o montante desta quantia fixa, para que a mesma seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada à infração cometida [Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado) — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 131 e jurisprudência referida].

81 As circunstâncias do caso vertente a tomar em conta resultam, nomeadamente, dos fundamentos que figuram nos n.os 59 a 69 do presente acórdão, relativos à gravidade e à duração da infração, bem como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa [v., por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado — Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 133 e jurisprudência referida].

82 Face às considerações anteriores, o Tribunal de Justiça considera adequada a aplicação de uma quantia fixa no montante de 1 500 000 euros.

83 Por conseguinte, há que condenar a Roménia a pagar à Comissão uma quantia fixa no montante de 1 500 000 euros.

Quanto às despesas

84 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Roménia e tendo a existência do incumprimento sido declarada, há que condenar esta última nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) decide:

1) Ao não ter adotado as medidas necessárias para dar execução ao Acórdão de 18 de outubro de 2018, Comissão/Roménia (C‑301/17, EU:C:2018:846), a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE.

2) A Roménia é condenada a pagar à Comissão Europeia uma sanção pecuniária compulsória no montante de 600 euros por aterro e por cada dia de atraso na aplicação das medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão de 18 de outubro de 2018, Comissão/Roménia (C‑301/17, EU:C:2018:846), a partir da data da prolação do presente acórdão e até à integral execução do Acórdão de 18 de outubro de 2018, Comissão/Roménia (C‑301/17, EU:C:2018:846).

3) A Roménia é condenada a pagar à Comissão Europeia uma quantia fixa no montante de 1 500 000 euros.

4) A Roménia é condenada nas despesas.

Assinaturas

* Língua do processo: romeno.