Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-104/17

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em representação do Governo romeno, por R.‑H. Radu, O.‑C. Ichim e M. Chicu, na qualidade de agentes,

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em representação da Comissão Europeia, por L. Nicolae e E. Sanfrutos Cano, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 15.o da Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens (JO 1994, L 365, p. 10).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a SC Cali Esprou SRL à Administraţia Fondului pentru Mediu (Administração do Fundo para o Ambiente, Roménia) (a seguir «AFA») a respeito da legalidade de uma contribuição imposta à Cali Esprou pela AFA e calculada em função das embalagens que colocou no mercado romeno nos anos de 2013 e 2014.

3

O primeiro e segundo considerandos da Diretiva 94/62 têm a seguinte redação:

«[…] é necessário harmonizar as diferentes disposições e medidas nacionais relativas à gestão das embalagens e dos resíduos de embalagens a fim de, por um lado, evitar ou reduzir o seu impacto no ambiente, garantindo assim um elevado nível de proteção do ambiente, e, por outro lado, assegurar o funcionamento do mercado interno e evitar entraves ao comércio e distorções e restrições de concorrência na Comunidade;

[…] a melhor forma de evitar a produção de resíduos de embalagens é reduzir a quantidade global de embalagens».

4

Nos termos do vigésimo nono considerando desta diretiva:

«[…] é essencial que todos os que estiverem envolvidos na produção, utilização, importação e distribuição de embalagens e produtos embalados se tornem mais conscientes [n]a medida em que as embalagens se transformam em resíduos e que, de acordo com o princípio do poluidor‑pagador, assumam a responsabilidade por esses resíduos; que a elaboração e execução das medidas previstas na presente diretiva devem envolver e exigir, sempre que adequado, a estreita cooperação de todos os parceiros num espírito de responsabilidade partilhada».

5

O artigo 1.o da referida diretiva, com a epígrafe «Objeto», prevê:

«1. A presente diretiva tem por objeto a harmonização das disposições nacionais respeitantes à gestão de embalagens e de resíduos de embalagens a fim de, por um lado, prevenir e reduzir o seu impacto no ambiente, em todos os Estados‑Membros, assim como em países terceiros, assegurando assim um elevado nível de proteção do ambiente, e, por outro lado, garantir o funcionamento do mercado interno e evitar entraves ao comércio e distorções e restrições de concorrência na Comunidade.

2. Para o efeito, a presente diretiva prevê medidas que visam como primeira prioridade prevenir a produção de resíduos de embalagens e prevê igualmente, como princípios fundamentais, a reutilização das embalagens, a reciclagem e as outras formas de valorização dos resíduos de embalagens, e por conseguinte a redução da eliminação final desses resíduos.»

6

O artigo 2.o, n.o 1, da mesma diretiva estabelece:

«A presente diretiva abrange todas as embalagens colocadas no mercado da Comunidade e todos os resíduos de embalagens, sejam eles utilizados ou produzidos a nível da indústria, do comércio, de escritórios, lojas ou serviços, a nível doméstico ou a qualquer outro nível, e independentemente do material utilizado.»

7

O artigo 3.o, ponto 11, da Diretiva 94/62 dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

8

O artigo 15.o desta diretiva prevê:

«O Conselho, deliberando com base nas disposições aplicáveis do Tratado, adotará instrumentos económicos destinados a promover o cumprimento dos objetivos da presente diretiva. Na falta dessas medidas, os Estados‑Membros podem adotar medidas destinadas a cumprir esses objetivos, de acordo com os princípios que regulam a política de ambiente da Comunidade, designadamente o princípio do “poluidor‑pagador”, e em observância das obrigações decorrentes do Tratado.»

9

O artigo 16.o, n.os 1 e 4, da Hotărârea Guvernului nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje (Decisão do Governo n.o 621/2005, relativa ao sistema de gestão das embalagens e dos resíduos de embalagens) (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 639, de 20 de julho de 2005, a seguir «Decisão do Governo n.o 621/2005»), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, prevê:

«(1) Os operadores económicos que sejam pessoas coletivas romenas são responsáveis, nos termos abaixo indicados, por todos os resíduos gerados pelas embalagens que colocam no mercado nacional:

[…].

(4) Os operadores económicos visados no n.o 2 devem atingir, pelo menos, os objetivos previstos no anexo 3 do [Ordonanța de urgență a guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu (Despacho Urgente do Governo n.o 196/2005, relativo ao Fundo para o Ambiente) (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 1193, de 30 de dezembro de 2005)], aprovado com as suas alterações e complementos pela [Legea nr.105/2006 (Lei n.o 105/2006)], posteriormente alterada e completada, aplicados aos resíduos de embalagens gerados por embalagens colocadas no mercado nacional/retomadas com base num contrato e cuja traçabilidade está assegurada.»

10

O artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do Despacho Urgente do Governo n.o 196/2005, relativo ao Fundo para o Ambiente (a seguir «DUG n.o 196/2005»), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal, dispõe:

«As receitas do Fundo para o Ambiente são constituídas por:

[…]

11

O Ordinul nr. 578/2006 pentru aprobarea metodologiei de calcul al contribuțiilor și taxelor datorate la Fondul pentru mediu (Decreto n.o 578/2006, relativo ao método de cálculo das contribuições e dos impostos devidos ao Fundo para o Ambiente) (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 516, de 14 de junho de 2006), conforme alterado, nomeadamente, pelo Ordinul nr. 1032 (Decreto n.o 1032), de 10 de março de 2011 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 196, de 22 de março de 2011), prevê, no n.o 11 do seu anexo:

«A colocação no mercado nacional de um produto é o ato que consiste em disponibilizar pela primeira vez no mercado nacional, a título oneroso ou gratuito, um produto, com vista à sua distribuição e/ou utilização, incluindo a utilização/o consumo pessoal. […]»

12

A Cali Esprou adquire no estrangeiro diversas mercadorias já embaladas que vende e distribui, sem qualquer intervenção por sua parte, a retalhistas no mercado romeno.

13

Colocou no mercado romeno mercadorias que foram comercializadas entre 19 de agosto de 2011 e 31 de dezembro de 2014. Entre 30 de março e 2 de abril de 2015, teve lugar, na sede da Cali Esprou, uma inspeção fiscal que visava o cumprimento das obrigações de pagamento de uma contribuição devida à AFA, nos termos do artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do DUG n.o 196/2005, relativamente às embalagens de produtos embalados colocados no mercado romeno no período de 2011‑2014.

14

Na sequência dessa inspeção, não foi imposta à Cali Esprou, relativamente aos anos de 2011 e 2012, qualquer obrigação de pagamento suplementar, nos termos do artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do DUG n.o 196/2005. Em contrapartida, as autoridades tributárias impuseram‑lhe, com base nessa disposição, uma obrigação de pagamento suplementar no montante de 4242 RON (cerca de 909 euros), pelos anos de 2013 e 2014.

15

A Cali Esprou interpôs um recurso administrativo na AFA contra essa obrigação de pagamento suplementar, alegando não lhe serem aplicáveis as obrigações de pagamento previstas no artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do DUG n.o 196/2005, uma vez que não podia ser qualificada de «poluidor». Em 3 de julho de 2015, a AFA negou provimento a este recurso. Em 21 de dezembro de 2015, a Cali Esprou interpôs recurso no Tribunalul Vâlcea (Tribunal de Grande Instância de Vâlcea, Roménia), nomeadamente, para a anulação da decisão da AFA. Por sentença de 6 de maio de 2016, foi negado provimento a esse recurso.

16

A Cali Esprou recorreu dessa sentença para o órgão jurisdicional de reenvio, a Curtea de Apel Piteşti (Tribunal de Recurso de Piteşti, Roménia), alegando que, uma vez que gere embalagens e não resíduos de embalagens, não pode ser considerada um poluidor. Além disso, segundo a Cali Esprou, o artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do DUG n.o 196/2005 é contrário ao princípio dito do «poluidor‑pagador» consagrado no artigo 15.o da Diretiva 94/62, que prevê a adoção de medidas nacionais para alcançar os objetivos dessa diretiva de acordo com os os princípios que regulam a política ambiental da União, nomeadamente o princípio do poluidor‑pagador.

17

A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a contribuição prevista no artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do DUG n.o 196/2005 é uma «medida» que está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 15.o da Diretiva 94/62. Coloca, no entanto, a questão de saber se essa contribuição é compatível com o princípio do poluidor‑pagador consagrado neste artigo. Em especial, tendo em conta a definição de operador económico que figura no artigo 3.o, ponto 11, desta diretiva, considera que um poluidor, na aceção do artigo 15.o da mesma diretiva, deve ter alguma ligação com a transformação da embalagem em resíduo. Ora, a Cali Esprou é um intermediário que não intervém nas embalagens, pelo que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre se a obrigação de pagamento de uma contribuição à AFA, ao abrigo do disposto no artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do DUG n.o 196/2005, imposta à Cali Esprou, está em conformidade com o artigo 15.o da mesma diretiva.

18

Nestas circunstâncias, a Curtea de Apel Piteşti (Tribunal de Recurso de Piteşti) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Pode o artigo 15.o da Diretiva 94/62 ser interpretado no sentido de que se opõe à adoção[,] por um Estado‑Membro da União Europeia[,] de uma legislação que institui uma contribuição a cargo dos operadores económicos que colocam no mercado nacional mercadorias embaladas e embalagens, mas que não intervêm de modo algum nas mercadorias nem nas embalagens, vendendo‑as, sob a mesma forma, a um operador económico que, por sua vez, as revende ao consumidor final, sendo o montante da referida contribuição fixado por quilograma de diferença entre, por um lado, as quantidades de resíduos de embalagens correspondentes aos objetivos mínimos de valorização ou incineração em instalações de incineração com valorização energética e de valorização através de reciclagem e, por outro, as quantidades de resíduos de embalagens efetivamente valorizadas ou incineradas em instalações de incineração com valorização energética e valorizadas através de reciclagem?»

19

Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 15.o da Diretiva 94/62 e o princípio do poluidor‑pagador que o mesmo concretiza se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que impõe a um operador económico que não intervém nas embalagens que coloca no mercado uma contribuição calculada em função da diferença de peso entre, por um lado, a quantidade de resíduos de embalagens correspondente aos objetivos mínimos de valorização energética e de valorização através de reciclagem e, por outro, a quantidade de resíduos de embalagens efetivamente valorizada ou reciclada.

20

O artigo 15.o da Diretiva 94/62 prevê que o Conselho adotará instrumentos económicos destinados a promover o cumprimento dos objetivos da referida diretiva e que, na falta desses instrumentos, os Estados‑Membros podem adotar medidas destinadas a cumprir esses objetivos, de acordo com os princípios que regulam a política de ambiente da União, designadamente o princípio do poluidor‑pagador, e em observância das obrigações decorrentes do Tratado FUE.

21

Uma vez que o Conselho não adotou tais instrumentos económicos que imporiam uma contribuição pelos resíduos de embalagens colocados no mercado dos Estados‑Membros, estes podem assim adotar medidas em observância das condições impostas na segunda frase desse artigo 15.o

22

A este respeito, importa salientar, por um lado, que o princípio do poluidor‑pagador evocado no artigo 15.o e no vigésimo nono considerando da Diretiva 94/62 exige, nos termos do referido considerando, que «todos os que estiverem envolvidos na produção, utilização, importação e distribuição de embalagens e produtos embalados se tornem mais conscientes [n]a medida em que as embalagens se transformam em resíduos» e «assumam a responsabilidade por esses resíduos». Por conseguinte, o referido princípio não visa apenas aqueles que são diretamente responsáveis pela produção dos resíduos, mas tem um alcance mais amplo. Visa também aqueles que contribuem para essa produção de resíduos, o que inclui os importadores e os distribuidores dos produtos embalados (v., por analogia, Acórdão de 30 de março de 2017, VG Čistoća, C‑335/16, EU:C:2017:242, n.o 24 e jurisprudência referida).

23

Por outro lado, no que diz respeito aos objetivos definidos pela Diretiva 94/62, o seu artigo 1.o, com a epígrafe «Objeto», especifica, no seu n.o 1, que esta diretiva visa «assegura[r] […] um elevado nível de proteção do ambiente». Além disso, nos termos do n.o 2 do referido artigo 1.o, a referida diretiva visa, «como primeira prioridade, prevenir a produção de resíduos de embalagens e prevê igualmente, como princípios fundamentais, a reutilização das embalagens, a reciclagem e as outras formas de valorização dos resíduos de embalagens, e por conseguinte a redução da eliminação final desses resíduos». Para o efeito, o artigo 2.o da Diretiva 94/62 confirma o amplo alcance do âmbito de aplicação desta diretiva, ao prever que a mesma abrange todas as embalagens colocadas no mercado da União e todos os resíduos de embalagens.

24

Esses objetivos são confirmados pela redação do primeiro e segundo considerandos da Diretiva 94/62, segundo os quais, respetivamente, esta diretiva pretende «evitar ou reduzir» o impacto dos resíduos de embalagens «no ambiente, garantindo assim um elevado nível de proteção do ambiente», e, por outro, «reduzir a quantidade global de embalagens».

25

Importa apreciar a conformidade com o direito da União da contribuição em causa no processo principal à luz, nomeadamente, dos objetivos da Diretiva 94/62 e do princípio do poluidor‑pagador.

26

Ora, resulta do artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do DUG n.o 196/2005 que a contribuição em causa no processo principal, que é devida pelos operadores económicos que colocam pela primeira vez produtos embalados no mercado nacional, é calculada em função da diferença de peso entre, por um lado, as quantidades de resíduos de embalagens que correspondem aos objetivos mínimos de valorização ou de incineração e, por outro, as quantidades de resíduos de embalagens efetivamente valorizadas ou incineradas nas instalações de incineração com valorização energética e valorizadas através de reciclagem.

27

Segundo o Governo romeno, esta contribuição visa, de um modo geral, responsabilizar aqueles que colocam embalagens no mercado romeno. Com efeito, sem prejuízo da verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, ao impor uma contribuição calculada com base no peso dos resíduos de embalagem que exceda os objetivos mínimos de valorização ou de incineração nas instalações de incineração com valorização energética e de valorização através de reciclagem, a referida contribuição incita, por um lado, à redução das embalagens colocadas no mercado nacional e, por outro, favorece a valorização ou a reciclagem dos referidos resíduos.

28

Assim, a contribuição em causa no processo principal responde aos objetivos prosseguidos pela Diretiva 94/62, nomeadamente, na medida em que visa a redução da eliminação final dos resíduos, prevista no artigo 1.o, n.o 2, desta diretiva e no seu segundo considerando, por um lado, ao favorecer a valorização ou a incineração dos resíduos de embalagens em instalações de incineração com valorização energética e de valorização através de reciclagem e, por outro, ao dissuadir, através de um encargo pecuniário, a inobservância dos objetivos mínimos de valorização ou de incineração nas instalações de incineração com valorização energética e de valorização através de reciclagem.

29

Do mesmo modo, uma contribuição como a que está em causa no processo principal insere‑se claramente no respeito do princípio do poluidor‑pagador, consagrado no artigo 15.o da Diretiva 94/62. Com efeito, a contribuição em causa no processo principal, conforme descrita no n.o 26 do presente acórdão, faz recair um encargo pecuniário sobre aqueles que colocam embalagens no mercado nacional e que ultrapassam determinados objetivos mínimos de valorização energética e de valorização mediante reciclagem dos resíduos. Conforme resulta da decisão de reenvio, decorre do artigo 9.o, n.o 1, alínea d), do DUG n.o 196/2005 e do ponto 11 do anexo do Decreto n.o 578/2006, relativo ao método de cálculo das contribuições e dos impostos devidos ao Fundo para o Ambiente, conforme alterado, que este encargo só se aplica àqueles que colocam as referidas embalagens no mercado pela primeira vez e não aos intervenientes a jusante. Acresce que este encargo só é imposto na medida em que os objetivos mínimos de valorização energética e de valorização através de reciclagem não sejam respeitados.

30

Resulta do que precede que uma contribuição como a que está em causa no processo principal está em conformidade tanto com os objetivos da Diretiva 94/62 como com o princípio do poluidor‑pagador, na aceção do artigo 15.o da referida diretiva.

31

Tal conclusão não pode ser infirmada pelo argumento apresentado pela Cali Esprou no órgão jurisdicional de reenvio, segundo o qual um operador económico que não intervém nas embalagens dos produtos importados e colocados no mercado romeno não é um «poluidor», na aceção do princípio do poluidor‑pagador.

32

Com efeito, conforme resulta do n.o 22 do presente acórdão, o princípio do poluidor‑pagador tem um alcance que se estende aos importadores e aos distribuidores de produtos embalados, não se limitando aos que intervêm nas embalagens dos produtos em causa. Os importadores e distribuidores, independentemente do facto de saber se intervêm ou não nas embalagens, contribuíram para a colocação de resíduos, sob a forma de embalagens, no mercado nacional.

33

Esta conclusão é confirmada por uma leitura da sistemática da Diretiva 94/62. Um operador económico, como o que está em causa no processo principal, que não intervém nas embalagens dos produtos importados e colocados no mercado romeno é visado pela referida diretiva, que, no seu artigo 3.o, ponto 11, define os «operadores económicos» de uma forma muito ampla, incluindo, nomeadamente, os «importadores, comerciantes e distribuidores».

34

Um Estado‑Membro pode assim, sem violar o princípio do poluidor‑pagador consagrado no artigo 15.o da Diretiva 94/62, impor o pagamento de uma contribuição, conforme descrita no n.o 26 do presente acórdão, aos operadores económicos que não intervêm nas embalagens que colocam no mercado nacional.

35

Importa acrescentar que o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 15.o da Diretiva 94/62 não procede a uma harmonização exaustiva das medidas nacionais nos domínios regulados por esta diretiva, mas, conforme recordado no n.o 20 do presente acórdão, habilita o Conselho a adotar instrumentos económicos destinados a promover a realização dos objetivos definidos pela referida diretiva ou, na falta dessas medidas, os Estados‑Membros agem «em observância das obrigações decorrentes do Tratado». Assim, esta disposição exige igualmente a aplicação das disposições pertinentes do Tratado FUE (Acórdão de 12 de novembro de 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, n.o 47).

36

A este respeito, resulta, por um lado, do artigo 110.o TFUE que nenhum Estado‑Membro fará incidir sobre os produtos dos outros Estados‑Membros imposições internas superiores às que incidam sobre os produtos nacionais similares e, por outro, que nenhum Estado‑Membro fará incidir sobre os produtos dos outros Estados‑Membros imposições internas de modo a proteger indiretamente outras produções.

37

O Tribunal de Justiça decidiu reiteradamente que um encargo pecuniário constitui uma imposição interna, na aceção do artigo 110.o TFUE, se se integrar num regime geral de tributação interna que abrange sistematicamente categorias de produtos segundo critérios objetivos, aplicados independentemente da origem ou do destino dos produtos (v., designadamente, Acórdãos de 8 de junho de 2006, Koornstra, C‑517/04, EU:C:2006:375, n.o 16, e de 8 de novembro de 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten e Gemeindebetriebe Frohnleiten, C‑221/06, EU:C:2007:657, n.o 31).

38

Além disso, os resíduos devem ser considerados como produtos, na aceção do artigo 110.o TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 9 de julho de 1992, Comissão/Bélgica, C‑2/90, EU:C:1992:310, n.os 25 a 28).

39

Tendo em conta o que precede e a descrição da contribuição em causa no processo principal, feita no n.o 26 do presente acórdão, deve considerar‑se que esta contribuição é um encargo pecuniário que se integra num regime geral de tributação interna que abrange sistematicamente uma categoria de produtos, a saber, as quantidades de resíduos de embalagens que ultrapassam os objetivos mínimos de valorização ou de incineração e que não foram efetivamente valorizadas ou incineradas em instalações de incineração com valorização energética e valorizadas através de reciclagem.

40

Daqui resulta que a contribuição em causa no processo principal constitui uma imposição interna, na aceção do artigo 110.o TFUE.

41

Resulta de jurisprudência constante que o artigo 110.o TFUE é violado quando a imposição que incide sobre o produto importado e a que incide sobre o produto nacional similar são calculadas de modo diferente e segundo modalidades diferentes que conduzem, ainda que apenas em certos casos, a uma imposição superior do produto importado (Aórdãos de 12 de novembro de 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, n.o 59, e de 16 de junho de 2016, Comissão/Portugal, C‑200/15, não publicado, EU:C:2016:453, n.o 24).

42

Ora, resulta da decisão de reenvio que a contribuição em causa no processo principal incide sobre os resíduos de embalagens segundo critérios objetivos aplicados independentemente da sua origem ou destino. Com efeito, estão sujeitos a contribuição os operadores económicos que colocam no mercado nacional produtos embalados, sem ter em consideração a origem dos mesmos. Além disso, a decisão de reenvio não fornece nenhum elemento que demonstre que a referida contribuição pode incidir mais fortemente sobre os resíduos de embalagens de produtos importados do que sobre os resíduos de embalagens de produtos nacionais.

43

Resulta do que precede que o artigo 15.o da Diretiva 94/62 e o princípio do poluidor‑pagador que o mesmo concretiza não se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que impõe a um operador económico que não intervém nas embalagens que coloca no mercado uma contribuição calculada em função da diferença de peso entre, por um lado, a quantidade de resíduos de embalagens correspondente aos objetivos mínimos de valorização energética e de valorização através de reciclagem e, por outro, a quantidade de resíduos de embalagens efetivamente valorizada ou reciclada.

44

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:

O artigo 15.o da Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, e o princípio dito do «poluidor‑pagador» que o mesmo concretiza não se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que impõe a um operador económico que não intervém nas embalagens que coloca no mercado uma contribuição calculada em função da diferença de peso entre, por um lado, a quantidade de resíduos de embalagens correspondente aos objetivos mínimos de valorização energética e de valorização através de reciclagem e, por outro, a quantidade de resíduos de embalagens efetivamente valorizada ou reciclada.