Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-103/18

1.

Os dois processos apensos têm origem em pedidos de decisão prejudicial apresentados respetivamente pelo Juzgado Contencioso‑Administrativo n.o 8 de Madrid e pelo Juzgado Contencioso Administrativo n.o 14 de Madrid (Tribunais do Contencioso Administrativo n.o 8 e n.o 14 de Madrid, Espanha), que, por sua vez, se seguem ao pedido submetido pelo Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n.o 4 de Madrid (Tribunal do Contencioso Administrativo n.o 4 de Madrid, Espanha) no processo C‑16/15 ( 2 ).

2.

A utilização manifestamente frequente e prolongada de relações laborais a termo para satisfazer necessidades de pessoal no setor público da saúde da Comunidad de Madrid (Comunidade Autónoma de Madrid) é criticada de forma, por vezes, veemente pelos órgãos jurisdicionais de reenvio em ambos os pedidos de decisão prejudicial. Os órgãos jurisdicionais de reenvio submetem agora ao Tribunal de Justiça um total de 16 questões prejudiciais, a fim de clarificar quais são os seus poderes para punir eventuais abusos decorrentes da utilização de sucessivas relações laborais a termo em conformidade como artigo 5.o do Acordo‑Quadro relativo a Contratos de Trabalho a Termo, celebrado em 18 de março de 1999 (a seguir «acordo‑quadro») ( 3 ).

3.

No caso em apreço, o quadro jurídico do direito da União é constituído pela Diretiva 1999/70/CE. De acordo com o seu artigo 1.o, esta diretiva tem como objetivo a aplicação do Acordo‑Quadro relativo a Contratos de Trabalho a Termo (a seguir «acordo‑quadro»), celebrado a 18 de março de 1999 entre três organizações interprofissionais de vocação geral (CES, UNICE e CEEP), anexado à diretiva.

4.

O artigo 1.o do acordo‑quadro dispõe:

«O objetivo do presente acordo‑quadro consiste em:

5.

O artigo 5.o («Disposições para evitar abusos») do acordo‑quadro prevê:

6.

O artigo 9.o da Ley 55/2003 del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (Lei n.o 55/2003 Relativa ao Estatuto‑Quadro do Pessoal Estatutário dos Serviços de Saúde), de 16 de dezembro de 2003 ( 4 ) (a seguir «Lei Relativa ao Estatuto‑Quadro»), autoriza os responsáveis pelos serviços de saúde pública a nomear pessoal estatutário a termo por motivos de necessidade, de urgência ou para o desenvolvimento de programas de natureza temporária, conjuntural ou extraordinário.

7.

Estas nomeações poderão ser interinas, de caráter eventual ou de substituição. Os diferentes requisitos para uma nomeação destes três tipos de pessoal estatutário a termo encontram‑se regulados do seguinte modo no artigo 9.o, n.os 2 a 4, do acordo‑quadro:

«2. A nomeação a título interino destina‑se a prover um lugar vago nos estabelecimentos ou serviços de saúde, quando for necessário assegurar as respetivas funções.

A cessação de funções do pessoal estatuário temporário interino ocorre quando, mediante um processo legal ou regulamentar, seja incorporado pessoal estatutário permanente no posto de trabalho ocupado, bem como quando o referido posto é extinto.

3. Proceder‑se‑á à nomeação a título eventual nos seguintes casos:

A cessação das funções do pessoal estatutário temporário eventual ocorre quando se verifique a causa ou decorra o prazo expressamente previstos na respetiva nomeação, bem como quando são extintas as funções que à época a justificaram.

Caso sejam efetuadas mais de duas nomeações para a prestação dos mesmos serviços por um período total de 12 ou mais meses num período de dois anos civis, há que averiguar as razões que as justificaram, a fim de avaliar, se for esse o caso, a necessidade de criar de um posto definitivo no quadro de pessoal do estabelecimento.

4. Proceder‑se‑á à nomeação de substituição quando seja necessário assegurar as funções de pessoal permanente ou temporário, nos períodos de férias, licenças e outras ausências de caráter temporário que impliquem a manutenção do lugar.

A nomeação de pessoal estatutário de substituição cessa com a reintegração da pessoa substituída bem como quando esta última perde o seu direito à reintegração no mesmo posto ou função.»

8.

O artigo 10.o da Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Lei do Estatuto de Base dos Funcionários Públicos), cuja reformulação foi aprovada pelo Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de outubro (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de outubro de 2015) ( 5 ) (a seguir «Lei do Estatuto de Base») prevê no que se refere ao provimento de postos vagos pelos denominados funcionários interinos o seguinte:

«1. São funcionários interinos os que, por razões expressamente justificadas de necessidade e urgência, são nomeados nessa qualidade para o exercício de funções próprias dos funcionários de carreira, quando se verifique alguma das seguintes circunstâncias:

Os lugares vagos que sejam providos ao abrigo da referida disposição devem ser incluídos, em princípio, nos termos do artigo 10.o, n.o 4, da Lei do Estatuto de Base, na oferta de emprego público correspondente ao exercício em que se efetua a nomeação ou ao ano seguinte. Para a execução da oferta de emprego público devem ser organizados processos de seleção quando as necessidades de pessoal não possam ser satisfeitas através de outros instrumentos comparáveis. Para esse efeito, o artigo 70.o, n.o 1, da Lei do Estatuto de Base prevê um prazo improrrogável de três anos, dentro do qual deve ser publicado o anúncio dos processos de seleção eventualmente necessários.

9.

A quarta disposição transitória da Lei do Estatuto de Base prevê a possibilidade de organizar processos de seleção abertos para provimento permanente dos postos que se encontrem preenchidos por funcionários interinos ou outros agentes contratuais. A este respeito, podem ser tidos em consideração, entre outros méritos, o tempo de serviço e a experiência adquirida no posto em causa.

10.

Em 2 de novembro de 1999, D. Sánchez Ruiz foi nomeado trabalhador interino (na qualidade de pessoal estatutário temporário interino) pelo Servicio Madrileño de la Salud der Comunidad de Madrid (Serviço de Saúde da Região Autónoma de Madrid, Espanha), onde prestava serviços como informático na categoria «Grupo Técnico Função Administrativa».

11.

Devido à extinção desta categoria de pessoal na sequência de uma reforma legislativa, a relação laboral terminou em 28 de dezembro de 2011, tendo esta cessação sido seguida, no mesmo dia, por uma nomeação como trabalhador interino para o mesmo posto. Através desta nova nomeação, D. Sánchez Ruiz foi incluído na nova categoria «Pessoal estatutário no domínio das tecnologias de informação e comunicação».

12.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, D. Sánchez Ruiz não participou nem recorreu da convocação de provas de seleção (concurso documental e por provas) no âmbito da sua categoria para o acesso à condição de pessoal estatutário permanente, aberto a todos os candidatos em 27 de maio de 2015, única convocatória de processo seletivo na sua especialidade que se verificou desde o ano de 1999.

13.

À data da apresentação do pedido de decisão prejudicial, D. Sánchez Ruiz continuava empregado nas condições acima descritas. D. Sánchez Ruiz não contestou em momento algum a nem a cessação das suas funções nem a nova nomeação de 28 de dezembro de 2011.

14.

Em 21 de dezembro de 2016, D. Sánchez Ruiz pediu à Comunidad de Madrid que lhe fosse reconhecida a condição de funcionário público permanente ou de membro do pessoal estatutário equiparável a pessoal permanente. Deve aqui entender‑se por «permanente» a pertença ao pessoal estatutário — permanente e por tempo indeterminado — dos serviços de saúde. Esta categoria deve ser distinguida dos trabalhadores contratados por tempo indeterminado, mas não permanentes, que não têm o direito de continuar a trabalhar, caso os postos de trabalho por eles preenchidos sejam extintos ou providos de forma permanente ( 6 ). O Viceconsejero de Sanidad rejeitou o pedido, tendo, por conseguinte, D. Sánchez Ruiz interposto posteriormente recurso dessa decisão no órgão jurisdicional de reenvio.

15.

Nestas circunstâncias, o Juzgado de lo Contensioso‑Administrativo n.o 8 de Madrid (Tribunal do Contencioso Administrativo n.o 8 de Madrid, Espanha) decidiu suspender a instância e submeter à apreciação do Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

16.

As demandantes no litígio principal subjacente ao processo C‑429/18 fazem parte do pessoal estatutário a termo e interino e prestam serviços como odontologistas em diferentes centros de saúde da Comunidad de Madrid dependentes do Servicio de Salud de Madrid (SERMAS).

17.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, as demandantes prestam serviços — como trabalhadoras estatutárias a termo e eventuais, interinas e substitutas — há muitos anos ( 7 ), em parte no mesmo posto de trabalho, mas com fundamento em bases jurídicas diferentes. Mais recentemente, todas as demandantes foram nomeadas como trabalhadoras estatutárias a termo e interinas.

18.

Durante todo o tempo de serviço, as demandantes desempenharam, de forma constante e continuada, funções idênticas às do pessoal estatutário permanente. As demandantes não interpuseram recurso das diversas nomeações ou cessações de funções sucessivas.

19.

Em 22 de julho de 2016, as interessadas requereram, na Comunidad de Madrid, o reconhecimento da sua titularização como funcionário estatutário permanente ou equiparável a permanente. O requerimento foi indeferido.

20.

Posteriormente, interpuseram recurso no órgão jurisdicional de reenvio, em que pedem que lhes seja aplicada a Diretiva 1999/70 em conjugação com o acordo‑quadro, que se declarem contrárias a esta diretiva e sejam eliminadas todas as discriminações existentes relativamente ao pessoal estatutário permanente e que lhes seja reconhecida a qualificação de funcionário público permanente ou, subsidiariamente, de pessoal estatutário equiparável ao pessoal permanente.

21.

Em apoio do seu recurso, as demandantes afirmam, em substância, que não se incluem na Oferta Pública de Emprego do ano da nomeação ou do ano seguinte as vagas ocupadas pelas mesmas para serem preenchidas por odontologistas especialistas estatutários permanentes, nem se procede à oferta de emprego público ou medida similar dentro do prazo improrrogável de três anos estabelecido na disposição nacional.

22.

Nestas circunstâncias, o Juzgado de lo Contensioso‑Administrativo n.o 14 de Madrid (Tribunal do Contencioso Administrativo n.o 14 de Madrid, Espanha) decidiu suspender a instância e submeter à apreciação do Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

23.

Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 23 de janeiro de 2019, os dois processos foram apensados para efeitos da fase oral e do acórdão. Os demandantes nos processos principais, a Comunidad de Madrid, o Governo espanhol e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas e participaram na audiência de 15 de maio de 2019.

24.

Nos processos principais, os demandantes fundamentam os seus pedidos de reconhecimento de uma relação laboral permanente com base essencialmente na utilização pretensamente abusiva das relações laborais a termo e na discriminação daí resultante face aos funcionários de carreira permanentes. Indícios de tal são a elevada percentagem de funcionários a termo no serviço de saúde em causa, a duração por vezes significativa das relações de trabalho correspondentes, bem como a falta de organização, ou pelo menos a organização rara de processos de seleção para o provimento permanente dos postos vagos.

25.

O Tribunal de Justiça já se pronunciou várias vezes sobre a utilização de relações laborais a termo no setor público dos Estados‑Membros. Em particular, as circunstâncias específicas do serviço público de saúde da Comunidad de Madrid, em causa nos casos em preço, já foram objeto do processo C‑16/15. Uma vez que os órgãos jurisdicionais de reenvio continuam a manifestar sérias dúvidas quanto ao cumprimento, pelo referido serviço, das exigências impostas pelo direito da União com base no artigo 5.o do acordo‑quadro, estes consideram necessário submeter novamente este tema à apreciação do Tribunal de Justiça.

26.

O artigo 5.o do acordo‑quadro procura notoriamente implementar um dos seus objetivos, a saber o de enquadrar o recurso sucessivo a contratos ou relações de trabalho a termo, considerados fonte potencial de abusos em prejuízo dos trabalhadores. Para este efeito, este artigo prevê um certo número de normas de proteção mínima destinadas a evitar a precarização da situação dos trabalhadores dependentes ( 8 ).

27.

Por um lado, a fim de prevenir os abusos resultantes da utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, o artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro impõe aos Estados‑Membros a adoção de uma ou várias das medidas que enumera, sempre que o seu direito interno não preveja medidas legais equivalentes ( 9 ). As três medidas aí enumeradas referem‑se, respetivamente, a razões objetivas que justificam a renovação desses contratos ou relações laborais, à duração máxima total desses contratos de trabalho ou relações laborais sucessivas e ao número de renovações dos mesmos.

28.

Por outro lado, na hipótese de, apesar destas medidas, se verificar uma utilização abusiva de sucessivos contratos ou de relações laborais a termo, incumbe às autoridades nacionais assegurar o efeito útil do acordo‑quadro, permitindo a aplicação de medidas que garantam uma sanção adequada desse abuso e a eliminação das consequências da violação do direito da União ( 10 ).

29.

A análise das questões prejudiciais basear‑se‑á nestes dois aspetos do conteúdo normativo do artigo 5.o do acordo‑quadro.

30.

No processo C‑103/18, o Tribunal de Justiça deve, no âmbito da primeira questão prejudicial, esclarecer, a título preliminar, as condições em que o artigo 5.o do acordo‑quadro é aplicável à manutenção das relações laborais a termo no setor público até ao provimento permanente dos postos (v., a este respeito, infra, ponto B).

31.

Através das restantes questões prejudiciais de ambos os processos, que se sobrepõem parcialmente ( 11 ), deve, no essencial, determinar‑se se o direito espanhol dispõe de medidas adequadas para evitar abusos na aceção do artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro, bem como, em caso de abuso, de normas punitivas que obedeçam às exigências do direito da União acima reiteradas. Neste contexto, trata‑se, antes de mais, da apreciação das razões objetivas, na aceção do artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro, suscetíveis de justificar a renovação das relações laborais a termo ( 12 ) (v., a este respeito, infra, ponto C). Na hipótese de se considerar, nas circunstâncias do caso concreto, a existência de uma utilização abusiva de sucessivas relações laborais a termo, são submetidas questões acerca das medidas exigidas pelo direito da União para punir tal abuso ( 13 ) (v., a este respeito, infra, ponto D). Por último, há que responder às questões relativas à proteção jurídica dos trabalhadores em causa ( 14 ) (v., a este respeito, infra, ponto E).

32.

A primeira questão prejudicial no processo C‑103/18 destina‑se a esclarecer se o artigo 5.o do acordo‑quadro é aplicável.

33.

É pacífico entre as partes no processo principal que o demandante trabalhou para o demandado durante mais de 17 anos como trabalhador temporário interino. Pelo contrário, as partes discordam quanto à questão de saber se a prestação de serviços do demandante tinha por base a conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais.

34.

A aplicabilidade do artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro depende desta questão, visto que esta disposição prevê medidas para evitar os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo. A importância deste aspeto é sublinhada pelo artigo 1.o, alínea b), do acordo‑quadro, segundo qual «o objetivo do presente acordo‑quadro consiste em estabelecer um quadro para evitar os abusos decorrentes da utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo».

35.

Por conseguinte, com a primeira questão prejudicial o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, saber se o artigo 5.o do acordo‑quadro deverá ser igualmente aplicável quando um funcionário contratado a termo preste serviços ao longo dos anos com base, formalmente, num único contrato de trabalho ou relação laboral, resultando a manutenção da sua prestação de serviços do facto de a ocupação permanente desse posto e a correspondente cessação do contrato ou da relação a termo não se terem verificado devido a incumprimentos da entidade patronal do setor público no que respeita à seleção de pessoal estatutário permanente. Diversa é a questão subsequente que consiste em saber se estes incumprimentos podem constituir um recurso abusivo à conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais ( 15 ).

36.

O artigo 5.o, n.o 2, do acordo‑quadro deixa, em princípio, aos Estados‑Membros a incumbência de definir as condições em que os contratos de trabalho ou relações de trabalho a termo deverão ser considerados como «sucessivos». A interpretação dessas disposições nacionais é igualmente da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais ( 16 ).

37.

Todavia, a margem de apreciação assim deixada aos Estados‑Membros é limitada pela exigência de não pôr em causa o objetivo ou o efeito útil do acordo‑quadro. Em particular, esse poder de apreciação não deve ser exercido pelas autoridades nacionais de modo que conduza a uma situação suscetível de dar azo a abusos e, assim, contrariar o referido objetivo ( 17 ).

38.

No que diz respeito à determinação do âmbito de aplicação material do acordo‑quadro, esta limitação da margem de apreciação nacional reveste especial importância. A proteção pretendida pelo artigo 5.o do acordo‑quadro contra a precarização da situação dos trabalhadores tornar‑se‑ia praticamente inoperante, se o legislador nacional tivesse a possibilidade de excluir, sem mais, do âmbito de aplicação do acordo‑quadro certas relações laborais de longa duração, que são, não obstante, formalmente a termo, declarando‑as, por exemplo, independentemente de eventuais alterações, como uma única relação ou justificando essas relações laborais, que embora sejam a termo, são a priori por tempo indeterminado, até ao provimento permanente do respetivo posto de trabalho em data não determinada.

39.

As circunstâncias do processo principal revelam este risco. Por um lado, a autoridade demandada contesta a aplicabilidade do artigo 5.o do acordo‑quadro, salientado que a pessoa em causa sempre prestou serviços com base apenas num único contrato, apesar de, segundo a verificação factual realizada pelo órgão jurisdicional de reenvio, a cessação da primeira relação laboral ter sido imediatamente seguida por uma segunda nomeação. Além disso, a autoridade demandada alegou ainda perante o órgão jurisdicional de reenvio que manteria a sua posição jurídica mesmo que, no contexto de uma relação laboral, apenas fosse alterada a natureza do contrato — sempre a termo — de eventual para interino ou de substituição. Por outro lado, as disposições pertinentes do direito nacional revelam que o pessoal interino continua, em princípio, a prestar serviços até que o posto em causa seja extinto ou provido de modo permanente ( 18 ). No entanto, o incumprimento das exigências legais no que respeita ao provimento de postos vagos ( 19 ) permanece sem consequências jurídicas visíveis. Assim sendo, de acordo com a legislação nacional em causa, é possível que um funcionário, que presta serviços como trabalhador interino (pessoal estatutário temporário), continue a prestar serviços por tempo indeterminado mesmo sem uma prorrogação formal do contrato ( 20 ), mas não de forma permanente, visto que, contrariamente às exigências legais, a entidade empregadora no setor público não assegura a ocupação permanente dos postos vagos mediante a organização de processos de seleção.

40.

De acordo com a sua obrigação de interpretar a legislação nacional aplicável em conformidade com as diretivas ( 21 ), os órgãos jurisdicionais nacionais devem, por conseguinte, assegurar que a existência de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais, condição prévia para a aplicação do artigo 5.o do acordo‑quadro, é apreciada tendo devidamente em conta a finalidade desta disposição.

41.

Por conseguinte, deve rejeitar‑se uma abordagem puramente formal, que para admitir a existência de diferentes contratos de trabalho ou relações laborais sucessivos teria apenas em conta a cessação formal e o subsequente restabelecimento da relação jurídica.

42.

Pelo contrário, deve considerar‑se a existência de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais sempre que a base do emprego em questão sofre uma alteração de conteúdo, que, contrariamente ao objetivo prosseguido pelo artigo 5.o do acordo‑quadro, expõe o trabalhador em causa a uma maior incerteza. Isto é nomeadamente o que acontece quando a alteração em questão diz respeito à duração do contrato de trabalho ou da relação laboral, às condições da sua cessação ou às perspetivas de aceder a um posto efetivo resultantes do tipo de emprego em causa. No caso em apreço, poderá estar em causa particularmente a perspetiva de aceder a um posto efetivo.

43.

A este respeito, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que o acesso a um emprego permanente no serviço de saúde público só é possível, mesmo para funcionários contratados a termo durante vários anos, através da aprovação num concurso documental e por provas ( 22 ). No entanto, tal como confirmado pelo representante da Comunidad de Madrid na audiência, só podem participar nesses processos de seleção determinadas categorias de pessoal. Dos autos de que se dispõe não é possível concluir se para participar nos processos de seleção se exige, para além disso, um período mínimo de serviço na respetiva categoria de pessoal. Compete, portanto, ao órgão jurisdicional nacional determinar se a base do emprego em causa sofreu uma alteração relevante, que equivalha ao recurso a um novo contrato de trabalho ou a uma nova relação laboral ( 23 ).

44.

Além disso, o artigo 5.o do acordo‑quadro deve ser igualmente aplicável à manutenção de um único contrato de trabalho ou relação laboral a termo, quando essa manutenção por período indeterminado se deve à inobservância das exigências legais no que respeita ao provimento de postos vagos. Com efeito, o incumprimento das exigências legais referidas conduz efetivamente a uma alteração da duração do contrato devido à sua manutenção por tempo indeterminado. No processo principal, isto é demonstrado pelo facto de a possibilidade conferida por lei de manter em serviço trabalhadores interinos até à ocupação permanente dos postos de trabalho correspondentes implicar a manutenção em serviço por tempo indeterminado de funcionários contratados a termo, quando a organização regular de processos de seleção no respeito de um prazo vinculativo não é, de resto, assegurada. Por via de uma interpretação conforme da legislação nacional pertinente, o órgão jurisdicional de reenvio deverá determinar se se deve considerar a existência de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais uma vez terminado o prazo que o direito interno prevê para a abertura do concurso ou a extinção do posto em causa.

45.

Tendo em conta as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à primeira questão prejudicial submetida no processo C‑103/18: No âmbito da apreciação, nos termos do direito nacional, da existência de contratos de trabalho ou relações laborais sucessivos, condição prévia para a aplicabilidade do artigo 5.o do acordo‑quadro, é fundamental determinar, tendo em conta os objetivos prosseguidos por esta disposição, se natureza do emprego sofreu, durante o período em causa, alterações substanciais que afetam a duração do contrato de trabalho ou da relação laboral e as condições da sua cessação ou a possibilidade de participar em concursos de seleção de pessoal estatutário permanente, expondo, desde modo, o trabalhador contratado a termo em causa a uma maior incerteza jurídica.

46.

Através da terceira a quinta questões prejudiciais submetidas no processo C‑103/18 e da primeira questão prejudicial submetida no processo C‑429/18 os órgãos jurisdicionais nacionais pretendem igualmente saber se a utilização de sucessivas relações de trabalho a termo em análise deve ser considerada abusiva.

47.

Estas questões prejudiciais surgem no seguimento das afirmações feitas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Pérez López ( 24 ) acerca da interpretação da expressão «razões objetivas» constante do artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do acordo‑quadro. Neste acórdão, tratava‑se essencialmente de determinar se a exigência relativa à existência de uma «razão objetiva» para a utilização de relações laborais a termo sucessivas se encontra satisfeita, quando uma disposição nacional, como o artigo 9.o da Lei Relativa ao Estatuto‑Quadro igualmente relevante no caso em apreço, condiciona a nomeação e a manutenção em serviço de funcionários contratados a termo a certos fins.

48.

O Tribunal de Justiça concluiu a este respeito que «a regulamentação nacional em causa no processo principal não estabelece uma autorização geral e abstrata para o recurso a contratos de trabalho a termo sucessivos, antes limita a celebração desses contratos com vista a satisfazer, em substância, necessidades temporárias» ( 25 ). Tendo em conta as necessidades especiais do setor da saúde pública e a sua importância, o Tribunal de Justiça confirmou, em seguida, que a substituição temporária de trabalhadores, tal como é prevista no artigo 9.o, n.o 3, da Lei relativa ao Estatuto‑Acordo como razão para a nomeação de pessoal com caráter eventual, constitui uma razão objetiva na aceção do artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do acordo‑quadro que, sob determinadas condições, justifica quer o caráter determinado da duração dos contratos celebrados com o pessoal de substituição quer a renovação desses contratos em função do surgimento de novas necessidades ( 26 ).

49.

Com base em motivos semelhantes, o Tribunal de Justiça reconheceu igualmente que uma regulamentação nacional que permita a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos para provimento de postos vagos em escolas públicas enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso, pode ser justificada por uma razão objetiva ( 27 ).

50.

No entanto, tal justificação não pode ser aceite se, da análise concreta de um caso específico resultar que a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos não visa cobrir necessidades provisórias, mas antes necessidades permanentes e duráveis do empregador em matéria de pessoal ( 28 ). É o que sucede, nomeadamente, quando uma regulamentação nacional permite, embora formalmente apenas por um período limitado, a renovação de contratos de trabalho ou relações laborais a termo sucessivos que termina com a conclusão dos processos de seleção, mas não assegura, na realidade, que o número de substituições efetuado pelo mesmo trabalhador para ocupar o mesmo lugar vago seja limitado e que exista um prazo vinculativo para a organização e a conclusão dos processos de seleção ( 29 ).

51.

Porém, o artigo 9.o da Lei Relativa ao Estatuto‑Quadro constitui precisamente este tipo de regulamentação. Daqui se infere, desde logo, a resposta à terceira e quarta questões prejudiciais submetidas no processo C‑103/18, bem como à primeira questão prejudicial submetida no processo C‑429/18. Com efeito, estas questões demonstram que, com as relações de trabalho a termo controvertidas, se pretende manifestamente cobrir necessidades de pessoal com caráter permanente e duradouro. Os órgãos jurisdicionais de reenvio baseiam‑se a este respeito em circunstâncias específicas, como o emprego a longo prazo e contínuo dos trabalhadores em causa, o cumprimento (apenas) formal dos motivos de recrutamento exigidos ao abrigo da legislação nacional aplicável, sem garantia, neste contexto, da organização regular dos processos de seleção, bem como a elevada percentagem de pessoal contratado a termo nos serviços em causa.

52.

Consequentemente, o artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que se opõe à aplicação de uma regulamentação nacional, como a que está em causa nos processos principais, segundo a qual a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos no setor da saúde pública é considerada justificada por «razões objetivas» na aceção do referido artigo, pelo facto de esses contratos se basearem em disposições legais que permitem a sua renovação para garantir a prestação de serviços determinados de natureza temporária, conjuntural ou extraordinária, ainda que, na realidade, estas necessidades sejam permanentes e duradouras e não exista a garantia de que a autoridade em questão cumpra as suas obrigações legais para cobrir essas necessidades e preencher de forma permanente esses postos ou adote medidas equivalentes para prevenir e evitar a utilização abusiva de sucessivos contratos de trabalho a termo.

53.

No que diz respeito, em especial, à primeira parte da quinta questão prejudicial submetida no processo C‑103/18, importa esclarecer que para a existência de uma razão objetiva não basta, em todo o caso, que tenham sido respeitados os motivos que o direito nacional prevê para a nomeação e a manutenção do emprego de funcionários públicos contratos e termo ( 30 ), e a consequente limitação temporal, nomeadamente, enquanto se aguarda a conclusão de eventuais processos de seleção. Pelo contrário, é necessário sublinhar a importância da análise concreta exigida pelo Tribunal de Justiça para verificar se a renovação de um contrato de trabalho ou relação laboral a termo se justifica objetivamente.

54.

Com efeito, o tempo de serviço do demandante no litígio subjacente ao processo C‑103/18 ilustra bem que o cumprimento desses requisitos abstratos pouco contribui para a proteção contra a precarização da situação do interessado, quando a cobertura das necessidades de pessoal, em especial no que respeita ao provimento de postos vagos de modo permanente, não é assegurada mesmo mediante o cumprimento efetivo dos requisitos temporais existentes. No caso contrário, a possibilidade conferida pelo direito nacional de manter a relação laboral até à ocupação permanente do posto de trabalho correspondente — como limite temporal de caráter meramente formal ( 31 ) — torna‑se numa carta branca para um número indefinido de renovações e para a continuação por tempo indeterminado da relação de trabalho a termo, o que, na realidade, perpetua a insegurança em que se encontram os funcionários contratados a termo, contrariamente ao objetivo do artigo 5.o da acordo‑quadro ( 32 ).

55.

Consequentemente, para a apreciação da matéria de facto dos processos principais é fundamental determinar se foi fixado de forma vinculativa um prazo preciso para a organização e a conclusão dos processos de seleção. Ora, segundo os órgãos jurisdicionais de reenvio, esta situação não se verifica manifestamente nos processos principais. Os requisitos temporais decorrentes do artigo 9.o, n.o 3, da Lei relativa ao Estatuto‑Acordo e do artigo 70.o da Lei do Estatuto de Base relativos ao provimento de postos vagos não foram respeitados; além disso, em cada caso, foi apenas organizado um processo de seleção para a categoria de pessoal em questão durante o tempo de serviço ( 33 ).

56.

A segunda parte da quinta questão prejudicial submetida no processo C‑103/18 diz respeito à compatibilidade da jurisprudência nacional com o artigo 5.o do acordo‑quadro, na medida em que, para a existência de uma «razão objetiva» para a renovação de um contrato de trabalho ou relação laboral a termo, esta jurisprudência baseia‑se não só no respeito das razões de nomeação previstas pelo direito nacional, mas também adicionalmente no caráter provisório (limitado temporalmente) das funções a desempenhar. Esta jurisprudência assenta na postulada falta de comparabilidade entre os funcionários de carreira e os trabalhadores interinos com base nos diferentes sistemas de acesso, na regulamentação distinta das suas condições de trabalho ou da duração das suas funções. A este respeito, basta recordar que tal jurisprudência carece de uma análise concreta dos casos individuais que tome devidamente em consideração as especificidades da atividade em causa e as condições do seu exercício.

57.

Por conseguinte, proponho que se responda da seguinte forma à quinta questão prejudicial submetida no processo C‑103/18: o artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma jurisprudência nacional, como a aqui em causa que, para considerar que existe uma razão objetiva para justificar a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos no setor da saúde pública, tem apenas em consideração, sem atender a outros critérios, o respeito da razão de nomeação e o correspondente limite temporal, ou se baseia, neste contexto, no facto de que as funções a desempenhar têm caráter temporário, não tendo devidamente em conta as particularidades da atividade em causa e as condições do seu exercício no caso concreto.

58.

Estas questões prejudiciais pretendem, em substância, clarificar quais as medidas que os órgãos jurisdicionais de reenvio podem adotar, uma vez esgotadas as possibilidades de interpretação e competências que lhes são conferidas ( 34 ), para sancionar eficazmente a utilização abusiva de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo.

59.

O direito da União não prevê quaisquer sanções específicas para a hipótese de, apesar das medidas preventivas a adotar ao abrigo do artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro, se verificar uma utilização abusiva de contratos de trabalho a termo sucessivos. Por conseguinte, incumbe aos Estados‑Membros adotar medidas que se devem revestir de caráter não só proporcionado mas também suficientemente eficaz e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro ( 35 ).

60.

Neste contexto, os Estados‑Membros devem ter em conta os limites da autonomia processual que lhes é conferida a este respeito. Por conseguinte, no caso de uma utilização abusiva de contratos de trabalho a termo sucessivos, uma medida que apresente garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores deve poder ser aplicada para punir devidamente esse abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União ( 36 ). Esta obrigação dos Estados‑Membros não prejudica a margem de manobra que lhes é reconhecida para a seleção de tais medidas adequadas ( 37 ).

61.

Uma vez que a interpretação de disposições do direito interno incumbe em exclusivo aos órgãos jurisdicionais de reenvio, compete‑lhes igualmente determinar se as disposições relevantes do direito nacional cumprem as exigências mencionadas. A este respeito, os órgãos jurisdicionais de reenvio partem do pressuposto de que o direito nacional não contém medidas efetivas na aceção do artigo 5.o do acordo‑quadro, na medida em que as relações de trabalho em causa são reguladas pelo direito administrativo. Nestas condições, o Tribunal de Justiça pode, com base nas questões prejudiciais, prestar esclarecimentos que permitam orientar os órgãos jurisdicionais nacionais na sua apreciação ( 38 ).

62.

As medidas constantes das questões prejudiciais devem ser seguidamente analisadas à luz destes princípios.

63.

As presentes questões prejudiciais pretendem, em substância, esclarecer se a possibilidade de participar em processos de seleção, como os que estão aqui em causa, é suficiente como medida efetiva para punir a utilização abusiva de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo, quando a legislação nacional não prevê quaisquer outras medidas punitivas.

64.

Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, à luz da legislação espanhola, o acesso a um emprego permanente no setor público pressupõe necessariamente ter ficado aprovado num processo de seleção e que a ocupação permanente de postos efetivos vagos após a conclusão do referido processo de seleção conduz à cessação das funções dos trabalhadores contratados a termo.

65.

Já se demonstrou ( 39 ) que a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos para provimento de postos efetivos vagos no setor da saúde pública, enquanto se aguarda a conclusão dos processos de seleção, não pode, em princípio, ser justificada por uma razão objetiva na aceção do artigo 5.o, n.o 1, do acordo‑quadro, se a regulamentação nacional em causa não fixar, ao mesmo tempo, o prazo vinculativo para a organização e a conclusão desses processos de seleção. Estas considerações relativas à ausência de medidas nacionais adequadas par evitar o recurso abusivo a sucessivos contratos de trabalho a termo são sobretudo válidas no que se refere à sanção efetiva de eventuais abusos exigida pelo direito da União.

66.

Em primeiro lugar, dos processos principais resulta manifestamente que os requisitos temporais, fixados pela regulamentação nacional em causa, para a organização dos processos de seleção são ignorados sem quaisquer consequências visíveis. Em todo o caso, a organização dos processos de seleção depende, todavia, dos recursos financeiros do Estado e do poder discricionário da administração.

67.

Em segundo lugar, mesmo no caso ter ficado aprovado num processo de seleção, a data de uma nomeação com caráter permanente mantém‑se incerta ( 40 ).

68.

Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio refere‑se a um «concurso aberto de seleção», o que revela que este concurso é igualmente aberto a candidatos que não tenham sido vítimas de uma utilização abusiva de sucessivos contratos a termo, sem parecer que se tome devidamente em consideração o abuso (por exemplo, através de um recrutamento preferencial no caso de aprovação).

69.

Em quarto lugar, a organização de processos de seleção não permite, em caso algum, eliminar as consequências da violação do direito da União no que respeita aos participantes não selecionados, que devem, além disso, contar com a cessação de funções em data indeterminada ( 41 ).

70.

Por estas razões, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à segunda e terceira questões prejudiciais submetidas no processo C‑429/18: o artigo 5.o do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que, no caso de uma utilização abusiva de contratos de trabalho a termo sucessivos, não é suficiente, para punir adequadamente tal abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União, organizar processos abertos de seleção, se o acesso, tornado possível no caso de aprovação, da pessoa contratada abusivamente a termo a uma relação de trabalho permanente se mantém imprevisível e incerto e a regulamentação nacional pertinente não prevê quaisquer outras medidas punitivas.

71.

O artigo 5.o, n.o 2, do acordo‑quadro deixa aos Estados‑Membros a incumbência de determinar em que condições os contratos de trabalho ou relações laborais a termo deverão ser considerados como celebrados por tempo indeterminado. Daqui decorre, em especial, que esta disposição não impõe aos Estados‑Membros qualquer obrigação geral de prever a conversão dos contratos de trabalho a termo em contratos por tempo indeterminado ( 42 ).

72.

Em Espanha, o acesso a um emprego permanente no setor público pressupõe obrigatoriamente a aprovação num processo de seleção. Por conseguinte, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, mesmo no caso de uma utilização abusiva de sucessivos contratos de trabalho a termo é apenas possível, com base na jurisprudência do Tribunal Supremo (Supremo Tribunal), uma conversão da relação laboral a termo em causa na denominada relação laboral por tempo indeterminado não permanente ( 43 ). Todavia, em conformidade com as declarações concordantes do órgão jurisdicional de reenvio e do Governo espanhol, essa relação laboral deve igualmente cessar quando o posto de trabalho correspondente estiver ocupado de forma permanente ou for extinto ( 44 ).

73.

No entanto, resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) desenvolveu, entretanto, a sua jurisprudência. Por conseguinte, deixou de ser necessário responder à quarta questão prejudicial submetida no processo C‑429/18 com base nas premissas acima referidas do órgão jurisdicional de reenvio.

74.

De acordo com os dois Acórdãos do Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) de 26 de setembro de 2018 ( 45 ), o emprego abusivo de pessoal estatutário a termo no setor da saúde pública deve ser sancionado mediante a manutenção da relação laboral «até ao cumprimento dos requisitos previstos no artigo 9.o, n.o 3, terceiro parágrafo, da Lei Relativa ao Estatuto‑Quadro pela autoridade competente para celebrar contratos de trabalho» ( 46 ) e, por conseguinte, eventualmente até à criação de um posto definitivo em conformidade com as necessidades identificadas. Além disso, os trabalhadores afetados têm direito a uma indemnização por danos.

75.

Deste modo, compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o direito, reconhecido por um órgão jurisdicional supremo, à manutenção da relação laboral em caso de abuso até à criação de um posto definitivo de acordo com as necessidades de pessoal, em conjugação com um direito a indemnização por danos, pode ser considerado uma medida suficientemente efetiva para punir os abusos.

76.

Para este efeito, o órgão jurisdicional de reenvio pode orientar‑se pelas considerações formuladas pelo Tribunal de Justiça no processo Santoro ( 47 ). Com efeito, na hipótese de o direito nacional não prever qualquer possibilidade de conversão em caso de abuso, como sucede no caso em apreço, o respeito dos requisitos previstos pelo artigo 5.o do acordo‑quadro exige, designadamente, que a pessoa interessada tenha um direito à reparação do dano, o qual permite uma reparação adequada e integral do dano sofrido ( 48 ). Neste contexto, seria necessário analisar, em particular, se os requisitos relativos aos elementos de prova a apresentar no que se refere às oportunidades de emprego perdidas e a consequente perda de rendimentos tornam impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos ao trabalhador pela ordem jurídica da União ( 49 ).

77.

Além disso, o regime nacional de indemnização deve ser «acompanhado de um mecanismo de sanção efetivo e dissuasor» ( 50 ). No entanto, sem prejuízo de um exame final efetuado pelo órgão jurisdicional de reenvio, o direito acima referido à manutenção da relação laboral não constitui uma medida deste tipo, uma vez que as funções exercidas pelos trabalhadores em causa cessariam, aparentemente, de qualquer forma no caso da extinção do respetivo posto de trabalho ou da sua ocupação permanente. Acresce que a jurisprudência supracitada refere‑se claramente ao pessoal estatutário eventual e não aos trabalhadores interinos (pessoal estatutário temporário) como nos processos principais, pelo que se afigura necessário pelo menos esclarecer a sua importância para os processos principais. Neste contexto, importa, em todo o caso, notar que a criação de novos postos efetivos em função das necessidades identificadas não é útil para os trabalhadores contratados a termo, se não se organizarem os processos de seleção necessários para a ocupação permanente desses postos. A manutenção, ordenada por um órgão jurisdicional supremo, da relação laboral a termo equivale, do mesmo modo, em tais circunstâncias, apenas a uma perpetuação de uma situação precária.

78.

Por conseguinte, tendo em conta a evolução do direito nacional que emerge dos autos, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à quarta questão prejudicial submetida no processo C‑429/18 no sentido de que o artigo 5.o do acordo‑quadro não se opõe a uma jurisprudência dos órgãos jurisdicionais nacionais que não pune o abuso decorrente da utilização de contratos a termo sucessivos por uma entidade patronal do setor público automaticamente com a conversão da relação laboral a termo numa relação laboral por tempo indeterminado. Tal jurisprudência pode, por um lado, conferir ao trabalhador em causa um direito de continuar no posto de trabalho até que o empregador tenha avaliado as necessidades, como lhe compete, e cumprido as obrigações daí recorrentes e pode, por outro lado, reconhecer um direito à reparação integral dos danos causados por tal abuso. Estas medidas devem ser acompanhadas de um mecanismo de sanção efetivo e dissuasivo.

79.

As presentes questões prejudiciais destinam‑se, essencialmente, a esclarecer até que ponto — e, se for caso disso, segundo que critério — o artigo 5.o, n.o 2, do acordo‑quadro exige a conversão de um contrato a termo numa relação de trabalho permanente por tempo indeterminado comparável à posição de funcionário público ( 51 ), na medida em que exista uma utilização abusiva de sucessivos contratos a termo.

80.

Os órgãos jurisdicionais de reenvio consideram acertadamente que uma regulamentação nacional, que apenas proíbe a conversão de contratos de trabalho a termo sucessivos num contrato celebrado sem termo no setor público, só seria compatível com o acordo‑quadro, se o direito nacional aplicável neste setor previsse outra medida efetiva para evitar e, se fosse casso disso, punir a utilização abusiva de sucessivos contratos a termo ( 52 ).

81.

Neste contexto, só será dada resposta às questões prejudiciais se os órgãos jurisdicionais de reenvio verificarem previamente que o direito espanhol não oferece medidas suficientemente efetivas e dissuasivas para punir um abuso e eliminar as suas consequências. Tendo em conta a evolução acima ( 53 ) mencionada da jurisprudência do Tribunal Supremo (Supremo Tribunal), já não é possível partir sem mais deste pressuposto.

82.

Não obstante, na hipótese de o Tribunal de Justiça pretender abordar o conteúdo das questões prejudiciais, as seguintes considerações militam, em meu entender, contra uma interpretação do artigo 5.o do acordo‑quadro, que permitiria ao juiz nacional eximir‑se a uma proibição clara do direito nacional e sancionar, caso a caso, a utilização abusiva de sucessivos contratos a termo através do reconhecimento imediato de um emprego permanente.

83.

É certo que não há dúvidas de que tal conversão permitiria sancionar esse abuso e eliminar as suas consequências de forma durável ( 54 ). Contudo, não se deve esquecer que as medidas exigidas pelo direito da União ( 55 ) devem, em todo o caso, ser proporcionadas e, por conseguinte, não devem exceder o necessário para alcançar o objetivo prosseguido pelo artigo 5.o do acordo‑quadro.

84.

Porém, se fosse permitido aos órgãos jurisdicionais nacionais sancionar um abuso, reconhecendo, caso a caso, um emprego permanente a um trabalhador a termo, esta situação teria consequências graves para o acesso à função pública no seu todo e poria seriamente em causa o objetivo dos processos de seleção. Em particular, os trabalhadores que ficaram aprovados em processos de seleção mas que não foram ainda não nomeados para um emprego permanente, seriam, assim, tratados da mesma forma que aqueles que não participaram nestes processos ou que não foram selecionados. Ademais, seria praticamente impossível ter devidamente em conta a diferente duração do abuso e os méritos adquiridos pelos interessados.

85.

Assim, na medida em que se poderia considerar que o artigo 5.o do acordo‑quadro exige a conversão de contratos a termo em relações laborais permanentes por tempo indeterminado na ausência de outras sanções, parece‑me indispensável um procedimento adequado para aplicar esta sanção, a fim de determinar, de forma compreensível, com base em critérios objetivos e transparentes a ordem das nomeações. A questão de saber se o juiz nacional pode ordenar a execução de um procedimento deste tipo para assegurar a plena eficácia do acordo‑quadro, depende principalmente das competências que lhe são conferidas pelo direito nacional ( 56 ).

86.

À luz destas considerações, torna‑se desnecessário abordar a sétima questão prejudicial submetida no processo C‑103/18 e a sexta questão prejudicial, com conteúdo idêntico, no processo C‑429/18, relativas à determinação das condições de trabalho após uma conversão ( 57 ).

87.

A presente questão prejudicial tem por objetivo esclarecer em que medida o artigo 5.o exige, como medida punitiva, a aplicação por analogia aos funcionários públicos de uma regulamentação nacional de direito privado relativa à proteção dos trabalhadores contra o despedimento.

88.

Da decisão de reenvio não é possível deduzir de forma inequívoca as circunstâncias em que essa medida deve ser aplicada. Ao passo que a Comunidad de Madrid indica que o despedimento de um trabalhador contratado a termo como trabalhador interino está, em princípio, excluído até ao provimento permanente do respetivo posto e que, em todo o caso, existe um direito à reintegração, o órgão jurisdicional de reenvio parece ponderar a concessão da indemnização em causa a cada cessação do contrato, desde que exista uma utilização abusiva de contratos sucessivos a termo.

89.

Na medida em que esta indemnização seja concedida para além do direito à reparação dos danos acima mencionado ( 58 ), esta poderá tratar‑se de uma medida adequada para punir o abuso de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo. No entanto, compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar esta situação tendo em conta todas as regras do seu direito nacional aplicáveis ( 59 ).

90.

Tendo em conta o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à sexta e sétima questões prejudiciais submetidas no processo C‑103/18 e à segunda a sétima questões prejudiciais submetidas no processo C‑429/18:

O artigo 5.o do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que incumbe ao órgão jurisdicional nacional apreciar, em conformidade com as regras do seu direito nacional aplicáveis, se as medidas como as que estão em causa nas questões prejudiciais, constituem uma medida adequada prevista para punir os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo.

Sem prejuízo de um exame final a efetuar pelos órgãos jurisdicionais de reenvio, para punir adequadamente esse abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União não é suficiente organizar processos abertos de seleção, se o acesso a uma relação de trabalho permanente, eventualmente possível no caso de aprovação, se mantém imprevisível e incerto devido às suas modalidades e a regulamentação nacional pertinente não prevê quaisquer outras medidas punitivas (segunda e terceira questões prejudiciais no processo C‑429/18).

O artigo 5.o do acordo‑quadro não se opõe a uma jurisprudência dos órgãos jurisdicionais nacionais, que não pune o abuso decorrente da utilização de contratos a termo sucessivos por uma entidade patronal do setor público automaticamente com a conversão da relação laboral a termo numa relação laboral por tempo indeterminado. Tal jurisprudência pode, por um lado, conferir ao trabalhador em causa um direito de continuar no posto de trabalho até que o empregador tenha avaliado as necessidades, como lhe compete, e cumprido as obrigações daí recorrentes e pode, por outro lado, reconhecer um direito à reparação integral dos danos causados por tal abuso. Estas medidas devem ser acompanhadas de um mecanismo de sanção efetivo e dissuasivo. Importa ter em consideração, por exemplo, a obrigação adicional de pagamento de uma indemnização de montante fixo suficientemente dissuasivo. A questão de saber se a indemnização por despedimento abusivo do empregador satisfaz estes requisitos deve ser apreciada pelos órgãos jurisdicionais de reenvio (sexta questão prejudicial no processo C‑103/18, bem como quarta, quinta, sexta e sétima questões prejudiciais no processo C‑429/18).

91.

Estas questões prejudiciais têm por objeto a apreciação de normas processuais nacionais, segundo as quais um funcionário público perde os direitos decorrentes da Diretiva 1999/70 se, no caso de contratos a termo sucessivos, este não tiver impugnado cada um dos atos administrativos relativos à sua (nova) nomeação, à cessação da relação laboral ou à organização de um processo de seleção para provimento do respetivo posto de trabalho.

92.

No caso de o direito espanhol prever uma norma neste sentido, o que é contestado pelo Governo espanhol e a Comunidad de Madrid, há poucas dúvidas de que tal norma torna praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos concedidos pela ordem jurídica da União e, deste modo, de que é incompatível com o princípio da efetividade.

93.

Por um lado, tal norma equivale a interpretar a inação dos trabalhadores como consentimento do abuso, embora essa inação se possa explicar por razões óbvias, tais como, por exemplo, o desconhecimento dos seus direitos, os custos de um processo ou o receio de consequências adversas. Uma discriminação processual deste tipo dos trabalhadores em causa é claramente contrária à finalidade do acordo‑quadro. De resto, as considerações relativas à primeira questão prejudicial no processo C‑103/18 demonstram (supra, ponto B.) que o reconhecimento de um ato impugnável não está, de modo algum, isento de problemas. Se um trabalhador renunciar a uma impugnação devido a uma avaliação errada ou desconhecimento do ato em causa, esta situação seria sempre prejudicial para esse trabalhador pela aplicação da regra em questão.

94.

Por outro lado, tal perda incentivaria as autoridades responsáveis a violarem o artigo 5.o do acordo‑quadro. Os trabalhadores ou impugnam relações de trabalho a termo sucessivas — sendo, então, possível cessar funções sem exposição da autoridade responsável à acusação de utilização abusiva — ou não as impugnam e perdem a proteção jurídica que lhes é reservada devido à violação do artigo 5.o

95.

À luz destas considerações acerca da segunda questão prejudicial submetida no processo C‑103/18, não se afigura necessário responder à oitava questão prejudicial, uma vez que esta se baseia na aplicação da regra processual em causa.

96.

Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à segunda questão prejudicial submetida no processo C‑103/18: O disposto no Acordo‑Quadro relativo a Contratos de Trabalho a Termo, que consta do anexo à Diretiva 1999/70[/CE], à luz do princípio da efetividade, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a normas processuais nacionais que exigem ao trabalhador a termo uma conduta ativa de impugnação ou recurso (de todas as sucessivas nomeações e cessações) para deste modo, e apenas assim, estar protegido pela diretiva e reclamar os direitos que lhe concede o ordenamento jurídico da União.

97.

Tendo em conta o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma aos pedidos de decisão prejudicial: