Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-100/63

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

MAURICE LAGRANGE

apresentadas em 4 de Junho de 1964 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O Centrale Raad van Beroep submeteu, uma vez mais, a este Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 177.o do Tratado CEE, um pedido de interpretação de algumas disposições do Regulamento n.o 3 do Conselho da CEE, relativo à segurança social dos trabalhadores migrantes. Em causa está principalmente o artigo 28.o do regulamento, respeitante ao que se convencionou chamar o «cálculo proporcional» dos períodos de seguro cumpridos por trabalhadores assalariados em vários países da Comunidade, no caso vertente, os Países Baixos e a Alemanha Federal.

Com efeito, nos dez casos submetidos ao Centrale Raad, os interessados tinham trabalhado sucessivamente nestes dois países e, por sua morte, as respectivas viúvas podiam invocar, por um lado, a lei neerlandesa relativa à AWW, que o Tribunal bem conhece, e, por outro lado, a legislação alemã sobre a atribuição de prestações de sobrevivência. Aplicando os artigos 27.o e 28.o do regulamento, as autoridades alemãs concederam a estas viúvas uma parte da pensão calculada em função da totalidade dos períodos de inscrição nos dois países, proporcional à duração da sua inscrição no regime alemão. As autoridades neerlandesas, no que lhes diz respeito, procederam do mesmo modo no cálculo da parte da pensão a pagar ao abrigo da AWW. Estas últimas decisões foram contestadas pelas viúvas, tendo a maioria obtido ganho de causa nos órgãos jurisdicionais de primeira instância, que consideraram que o artigo 28.o não era aplicável a um regime de seguro como a AWW, baseado no risco, no qual o montante da prestação é fixo e independente da duração do seguro, e que, por isso, não comporta «períodos de seguro». Estes órgãos jurisdicionais corrigiram, pois, o montante total da pensão devida ao abrigo da AWW, fixando-a em 1512 HFL.

Em fase de recurso, o Centrale Raad van Beroep, ou, mais precisamente e de acordo com a praxe, o seu presidente interino, submete à apreciação do Tribunal as quatro questões seguintes:

Primeira questão: O termo «legislações» que aparece no artigo 1.o, alínea b), no n.o 1, alínea d), do artigo 2.o e no artigo 3.o do Regulamento n.o 3 abrange a lei geral sobre a pensão a favor de viúvas e órfãos (AWW), apesar de esta lei só ter sido adoptada após a entrada em vigor do regulamento e não ter sido objecto da notificação prevista no n.o 2 do artigo 3.o?

A resposta a esta questão só pode ser afirmativa e é dada pelo próprio texto do regulamento: o artigo 1.o, alínea b), exprime-se do modo seguinte:

«O termo “legislação” designa as leis, os regulamentos e as disposições estatutárias, existentes e futuras, de cada Estado-membro, respeitantes aos ramos e regimes de segurança social previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 2.o do presente regulamento.»

Quanto ao artigo 2o, a que fizemos referência, diz textualmente:

«O presente regulamento aplica-se a todas as legislações que respeitem a:

(…)

d)	Prestações de sobrevivência com exclusão das prestações pagas em caso de acidentes de trabalho ou doenças profissionais; (…).»

A expressão «existentes e futuras» afasta por si própria a objecção baseada na anterioridade do regulamento em relação à lei. Quanto à falta de notificação, pelo Governo neerlandês, da lei relativa à AWW, não constitui, na nossa opinião, uma violação do n.o 2 do artigo 3.o do regulamento. Com efeito, tal como o n.o 1 do mesmo artigo, o n.o 2 refere-se a legislações, e não a leis. Ora, o anexo B (p. 585 do Jornal Oficial, edição francesa) menciona, em relação aos Países Baixos, as «legislações respeitantes (…) ao seguro em caso de morte prematura, incluindo as bonificações», o que abrange obviamente uma lei como a AWW. Além disso, esta encontra-se expressamente mencionada no anexo G do regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 7.o do Regulamento n.o 130/63 /CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1963, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1959 (JO de 28.12.1963, p. 2999). Daí que não seja necessário abordar a questão, juridicamente delicada, dos efeitos de uma eventual violação das obrigações impostas aos Estados-membros pelo n.o 2 do artigo 3.o

Segunda questão: No caso de resposta afirmativa à primeira questão (o que é o caso quanto a nós), as disposições do n.o 1, alínea b), do artigo 28.o do regulamento, relativas ao «cálculo proporcional», são aplicáveis para efeitos de liquidação de uma pensão de sobrevivência atribuída ao abrigo da AWW, quando esta lei não faz depender o montante da pensão do período de seguro e, por isso, não há que invocar as disposições do n.o 1 do artigo 27.o, que prevê a «totalização dos períodos de seguro» para efeitos de «aquisição, manutenção e recuperação do direito às prestações», nos termos deste artigo?

Esta questão é, por natureza, muito delicada e compreende-se que tenha originado decisões contraditórias nos órgãos jurisdicionais de primeira instância. Com efeito, é certo que, analisados isoladamente, os artigos 27.o e 28.o aparecem intimamente ligados e que o mecanismo de repartição previsto no artigo 28.o parece só dever aplicar-se no caso de dois regimes em que ambos fazem depender o direito à pensão e o respectivo montante dos períodos de emprego.

Sem dúvida, como observa a Comissão, o n.o 1 do artigo 28.o aplica-se ao «segurado referido no artigo 27.o do presente regulamento», ou seja, nos termos deste último artigo, ao segurado que «esteve sujeito, sucessiva ou alternadamente, à legislação de dois ou mais Estados-membros», sem se fazer distinção entre as legislações baseadas somente no risco e as que têm em conta o período de emprego, e sem ser necessário, por isso, que a totalização prevista no artigo 27.o tenha relevância em ambas. Ou seja: o artigo 28o apenas remete para o artigo 27o, pelo menos expressamente, para efeitos de determinar o segurado de que se trata (o segurado referido no artigo 27.o).

Mas, a sequência do n.o 1 do artigo 28.o, nomeadamente a alínea a), mostra que o sistema de repartição pro rata temporís, previsto no texto, só se pode aplicar em relação a legislações baseadas ambas no período de emprego e para aplicação das quais a totalização faz sentido. Vejamos, com efeito, como se expressa a alínea a):

«A instituição de cada um destes Estados-membros determinará, em conformidade com a sua legislação, se o interessado preenche as condições exigidas para ter direito às prestações previstas por essa legislação, tendo em conta a totalização dos períodos referidos no artigo anterior.»

Sem dúvida, poder-se-ia pensar numa interpretação da expressão «tendo em conta a totalização dos períodos referidos no artigo anterior» que significasse: «tendo em conta, se for caso disso (…)», essa totalização, ou seja, não haveria que tê-la em conta se a legislação em causa a não exigisse. Mas, tal interpretação conduziria, de igual modo, à total inoperância do artigo 28.o Com efeito, não se trata apenas, como afirmou o representante da Comissão na audiência, de uma repartição de encargos, mas da constituição do direito à pensão. Nos termos expressos do n.o 1, alínea b), do artigo 28.o, só «se o direito tiver sido adquirido ao abrigo da alínea anterior» é que haverá que invocar o mecanismo de distribuição dos encargos. Ora, a alínea a) não é menos expressiva: o direito só se adquire se estiverem reunidas as condições previstas pela legislação nacional para ter direito às prestações desta lei.

Resulta do exposto que, no caso da AWW, das duas uma: ou o direito à pensão foi adquirido ao abrigo da lei, ou seja, quando, no momento em que faleceu, o trabalhador residia nos Países Baixos, e então tem direito à totalidade da pensão, como decidiu a maioria dos juízes de primeira instância nos presentes litígios; ou o direito não foi adquirido (“adquirido” nos termos do artigo 28.o) porque o trabalhador já não residia nos Países Baixos quando faleceu e, neste caso, já não há “cálculo proporcional”, pela simples razão de que não existe direito à pensão ao abrigo de uma das legislações. Aqui está um resultado deplorável, e a Comissão não tem dificuldade em afirmá-lo, pois conduz, consoante os casos, ou a majorar arbitrariamente o montante total ou a reduzi-lo, também arbitrariamente. É fácil imaginar casos extremos (por exemplo, o de um assalariado que tivesse trabalhado muitos anos nos Países Baixos e apenas durante um período muito curto num outro país da Comunidade onde vem a falecer depois de nele ter fixado residência) em que a solução seria profundamente injusta. No entanto, é essa a solução a que inelutavelmente o texto dos artigos 27.o e 28.o parece conduzir.

Para que isso não aconteça, é necessário aplicar a lei relativa à AWW, como se a mesma comportasse um regime baseado no período de emprego, tanto para efeitos de aquisição do direito como para a repartição pro rata. É um problema de coordenação que assume o primeiro lugar na missão confiada ao Conselho pelo artigo 51.o do Tratado e que só insuficientemente foi solucionado pelo Regulamento n.o 3.

Contudo, como é do conhecimento do Tribunal, parece poder considerar-se presentemente o problema resolvido pela adopção do Regulamento n.o 130/63, cujo artigo 7.o modifica o anexo G do Regulamento n.o 3 na parte III relativa à aplicação da lei neerlandesa Dizemos “parece” porque esta alteração é apenas indirecta e não se refere aos próprios artigos 27.o e 28.o, o que teria sido preferível. Vejamos o texto:

“Na aplicação dos artigos 27.o e 28.o do regulamento, as instituições neerlandesas terão em conta as disposições seguintes:

(…)

b)

Para a determinação do montante da prestação devida ao abrigo da legislação neerlandesa relativa ao seguro geral a favor das viúvas e órfãos, serão equiparados aos períodos de seguro cumpridos em aplicação dessa legislação os períodos de cotização ou de pagamento de prémios cumpridos antes de 1 de Outubro de 1959 em aplicação da lei neerlandesa sobre o seguro invalidez-velhice-sobrevivência (dos trabalhadores assalariados).”

O n.o 2 acrescenta que as alterações assim introduzidas no anexo G “produzem efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1959”.

Assim, este novo texto não declara expressamente que, no caso de aplicação dos artigos 27.o e 28.o, o direito à pensão ao abrigo da AWW pode adquirir-se mesmo que o interessado já não estivesse inscrito nesse seguro na altura em que faleceu, por já não residir nos Países Baixos. Contudo, o texto revela, da maneira mais clara, que a AWW é considerada como um regime que implica “cumprimento de períodos de seguro” e está sujeita, por isso, à aplicação dos artigos 27.o e 28.o Nestas condições, já não se compreenderá que o direito à prestação seja determinado por outra condição que não seja a de ter estado inscrito neste regime em qualquer altura, sem o estar necessariamente ainda à data em que se produz o risco, ou seja, à data da morte. Talvez pudesse afirmar-se que, doravante, se impõe uma interpretação do artigo 28.o contrária aos termos desta disposição, pela conjugação deste artigo com o novo texto do anexo G, que tem juridicamente o mesmo valor que o próprio regulamento, ou ainda (e é a tese da Comissão) que o novo texto do anexo G veio confirmar uma interpretação dos artigos 27.o e 28.o já defensável em si própria. Pela nossa parte, cremos que os artigos 27.o e 28.o são muito claros e apenas se referem a regimes em que são tomados em consideração os períodos de emprego, mas que, para efeitos de coordenação, o anexo G, na nova redacção, equipara a lei sobre a AWW a um regime dessa natureza, de forma a fazê-la integrar no mecanismo dos artigos 27.o e 28.o A coordenação está assim correctamente realizada, mas somente em relação à legislação neerlandesa e não no âmbito geral.

Quanto à retroactividade, está expressamente prevista à data de 1 de Janeiro de 1959, o que, atenta a data de entrada em vigor da lei sobre a AWW (em princípio, 1 de Outubro de 1959) e tendo em conta as modificações do anexo G relativas à tomada em consideração dos períodos anteriores cumpridos ao abrigo de outros regimes, parece suficiente.

É certo que, nas suas breves observações, o Conselho (citamos) “entende dever observar que, ao atribuir tal efeito (efeito retroactivo a 1 de Janeiro de 1959) aò artigo 7.o (do Regulamento n.o 130), não quis intervir nos litígios de que trata o processo 100/63 (que está sob apreciação do Tribunal) e que respeitam a direitos dos interessados existentes anteriormente à data de entrada em vigor do Regulamento n.o 130/63”.

Sem dúvida, o Conselho faz aqui alusão a um problema de direitos adquiridos, mas sobre essa questão o Tribunal não tem de pronunciar-se. É certo que se, por exemplo, tivessem sido concedidas pensões definitivas antes da publicação do Regulamento n.o 130/63, ao abrigo da AWW, sem redução nos termos do artigo 28.o, a questão dos direitos adquiridos podia suscitar-se, mas não é esse o caso, já que, pelo contrário, os organismos competentes procederam a essa redução e as sentenças favoráveis a alguns interessados foram objecto de recurso. Poderia ainda perguntar-se se a lei nova, que só tem efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1959, seria aplicável no caso de a data de aquisição do direito, ou seja, o falecimento, ter ocorrido antes 1 de Janeiro de 1959: é verdade que, nessa data, a AWW não estava ainda em vigor, mas, como é do conhecimento do Tribunal, estavam em vigor outros regimes aos quais a AWW sucedeu. Mas, repetimos, os problemas de direitos adquiridos não foram submetidos ao Tribunal e é aos órgãos jurisdicionais nacionais que compete resolvê-los no caso vertente.

Terceira questão: Se se tratar de uma pensão de sobrevivência atribuída ao abrigo da AWW, os períodos de seguro cumpridos nos termos da lei neerlandesa sobre seguro-invalidez podem ser considerados como períodos de seguro para efeitos de aplicação do n.o 1, alínea b), do artigo 28.o do regulamento?

Pensamos que, no regime anterior ao Regulamento n.o 130 e por razões que expusemos acerca da segunda questão, a resposta teria sido negativa. Pelo contrário, depois da entrada em vigor do Regulamento n.o 130, só pode ser positiva: o n.o 1, alínea b), do artigo 7.o deste regulamento, cuja leitura fizemos há momentos, tem precisa e directamente como objectivo decidir a tomada em consideração dos “períodos de cotização ou de pagamento de prémios cumpridos antes de 1 de Outubro de 1959 por aplicação da lei neerlandesa sobre o seguro invalidez-velhice-sobrevivência” para a “determinação do montante da prestação devida ao abrigo da legislação neerlandesa relativa ao seguro geral a favor das viúvas e órfãos” (AWW). É até conveniente responder ao Centrale Raad que, em conformidade com os termos expressos deste diploma (que tem efeitos retroactivos, como o Tribunal sabe, a 1 de Janeiro de 1959, e por isso cobre integralmente o período de aplicação da AWW, que entrou em vigor em 1 de Outubro de 1959), esta tomada em consideração não só pode, como deve ocorrer.

A Comissão explica, além disso, de um modo que parece pertinente, que a aplicação do Regulamento n.o 130, conjugada com a do artigo 28.o, é na maior parte dos casos mais favorável, nunca podendo ser menos favorável do que a não aplicação destas disposições. De qualquer modo, esta aplicação impõe-se por força do diploma.

Quarta questão: O n.o 1, alínea g), do artigo 28.o do regulamento, onde se trata de “prestações já liquidadas”, refere-se apenas a prestações já liquidadas em 1 de Janeiro de 1959, data da entrada em vigor do regulamento?

Senhores Juízes, não queríamos impor-vos, mais uma vez, uma fastidiosa leitura dos textos. Maş estes respondem por si próprios: é evidente que as alíneas e) e f) do n.o 1 do artigo 28.o, às quais se refere a alínea g), são de aplicação permanente e que a revisão determinada na alínea g) deve ser efectuada, se for caso disso, qualquer que seja a data em que as prestações tiverem sido liquidadas.

Propomos que se responda do modo seguinte às questões submetidas pelo Centrale Raad:

Primeira questão: O termo “legislações» utilizado na alínea b) do artigo 1.o, no n.o 1, na alínea d), do artigo 2.o e no artigo 3.o do Regulamento n.o 3 do Conselho da CEE abrange a lei neerlandesa relativa ao seguro geral a favor das viúvas e órfãos (AWW).

Segunda questão: As disposições do n.o 1, alínea b), do artigo 28.o do regulamento são aplicáveis à liquidação de pensões de sobrevivência atribuídas em virtude do seguro geral a favor das viúvas e órfãos, por força do artigo 7o do Regulamento n.o 130/63/CEE do Conselho.

Terceira questão: Os períodos de seguro cumpridos nos termos da lei neerlandesa relativa ao seguro invalidez-velhice-sobrevivência devem ser considerados, por aplicação do artigo 7.o do Regulamento n.o 130/63/CEE do Conselho, como períodos de seguro, para efeitos de aplicação do n.o 1, alínea b), do artigo 28.o do Regulamento n.o 3 do Conselho da CEE à liquidação de pensões de sobrevivência concedidas em virtude do seguro geral a favor das viúvas e órfãos.

Quarta questão: As disposições do n.o 1, alínea g), do artigo 28.o do Regulamento n.o 3 do Conselho da CEE são de aplicação permanente.

Propomos ainda que o Centrale Raad van Beroep decida sobre as despesas efectuadas no processo perante o Tribunal de Justiça.

( *1 ) Língua original: francês.