Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-1/23

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GIOVANNI PITRUZZELLA

apresentadas em 9 de março de 2023 (1)

Processo C‑1/23 PPU

X,

Y,

A, legalmente representado por X e Y,

B, legalmente representado por X e Y

contra

État belge

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica)]

«Reenvio prejudicial – Controlos nas fronteiras, asilo e imigração – Política de imigração – Direito ao reagrupamento familiar – Diretiva 2003/86/CE – Regulamentação de um Estado‑Membro que apenas permite que os membros da família de um requerente do reagrupamento apresentem um pedido no posto diplomático competente desse Estado – Impossibilidade de esses membros da família se deslocarem ao referido posto diplomático»

1. O pedido de decisão prejudicial objeto das presentes conclusões tem por objeto a interpretação do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar (2), dos artigos 23.° e 24.° da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (3), e dos artigos 7.° e 24.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe X e Y, bem como os seus filhos menores A e B (a seguir, em conjunto, «recorrentes no processo principal»), ao État belge (Estado belga) por este ter recusado o tratamento do pedido de visto para efeitos de reagrupamento familiar apresentado por X e pelos seus filhos.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

3. Os considerandos 2, 4, 6, 8 e 13 da Diretiva 2003/86 têm a seguinte redação:

«(2) As medidas relativas ao agrupamento familiar devem ser adotadas em conformidade com a obrigação de proteção da família e do respeito da vida familiar consagrada em numerosos instrumentos de direito internacional. A presente diretiva respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, designadamente, no artigo 8.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

[…]

(4) O reagrupamento familiar é um meio necessário para permitir a vida em família. Contribui para a criação de uma estabilidade sociocultural favorável à integração dos nacionais de países terceiros nos Estados‑Membros, o que permite, por outro lado, promover a coesão económica e social, que é um dos objetivos fundamentais da Comunidade consagrado no Tratado.

[…]

(6) A fim de assegurar a proteção da família e a manutenção ou a criação da vida familiar, é importante fixar, segundo critérios comuns, as condições materiais necessárias ao exercício do direito ao reagrupamento familiar.

[…]

(8) A situação dos refugiados requer uma consideração especial devido às razões que obrigaram estas pessoas a abandonar os seus países e que as impedem de neles viverem com as respetivas famílias. Por isso, convém prever, para estas pessoas, condições mais favoráveis para o exercício do direito ao reagrupamento familiar.

[…]

(13) Importa estabelecer um sistema de regras processuais para regular a análise dos pedidos de reagrupamento familiar, bem como a entrada e a residência dos membros da família. Estes procedimentos deverão ser eficazes e poder ser geridos tendo em conta a carga normal de trabalho das administrações dos Estados‑Membros, devendo igualmente ser transparentes e justos, a fim de proporcionarem um nível adequado de segurança jurídica às pessoas em questão.»

4. Nos termos do seu artigo 1.°, a Diretiva 2003/86 tem por objetivo «estabelecer as condições em que o direito ao reagrupamento familiar pode ser exercido por nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros».

5. As alíneas c) e d) do artigo 2.° desta diretiva definem, respetivamente, os conceitos de «requerente do reagrupamento» e de «reagrupamento familiar», o primeiro designando «o nacional de um país terceiro com residência legal num Estado‑Membro e que requer, ou cujos familiares requerem, o reagrupamento familiar para se reunificarem» e o segundo «a entrada e residência num Estado‑Membro dos familiares de um nacional de um país terceiro que resida legalmente nesse Estado, a fim de manter a unidade familiar, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente».

6. O artigo 3.° da referida diretiva precisa, no n.° 1, que esta é aplicável «quando o requerente do reagrupamento for titular de uma autorização de residência emitida por um Estado‑Membro por prazo de validade igual ou superior a um ano e com uma perspetiva fundamentada de obter um direito de residência permanente, se os membros da sua família forem nacionais de um país terceiro, independentemente do estatuto que tiverem», e, no n.° 5, que «não afeta a possibilidade de os Estados‑Membros adotarem ou manterem disposições mais favoráveis».

7. O artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) e b), da Diretiva 2003/86 dispõe:

«1. Em conformidade com a presente diretiva e sob reserva do cumprimento das condições previstas no capítulo IV, bem como no artigo 16.°, os Estados‑Membros devem permitir a entrada e residência dos seguintes familiares:

a) O cônjuge do requerente do reagrupamento;

b) Os filhos menores do requerente do reagrupamento e do seu cônjuge […]»

8. O capítulo III da Diretiva 2003/86, intitulado «Apresentação e apreciação do pedido», é composto apenas pelo artigo 5.°, que, no que é relevante para efeitos do presente processo, tem a seguinte redação:

«1. Os Estados‑Membros determinam se, para exercer o direito ao reagrupamento familiar, cabe ao requerente do reagrupamento ou aos seus familiares apresentar o pedido de entrada e residência às autoridades competentes do Estado‑Membro em causa.

2. O pedido deve ser acompanhado de documentos que atestem os laços familiares e o cumprimento das condições previstas nos artigos 4.° e 6.° e, quando aplicáveis, nos artigos 7.° e 8.°, bem como de cópias autenticadas dos documentos de viagem dos familiares.

A fim de se certificarem da existência de laços familiares, os Estados‑Membros podem, se necessário, proceder a entrevistas com o requerente do reagrupamento e os seus familiares e conduzir outras investigações que considerem necessárias.

[…]

3. O pedido deve ser apresentado e analisado quando os familiares residirem fora do território do Estado‑Membro em que reside o requerente do reagrupamento.

[…]

4. Logo que possível e em todo o caso no prazo de nove meses a contar da data de apresentação do pedido, as autoridades competentes do Estado‑Membro devem notificar por escrito a decisão tomada à pessoa que apresentou o pedido.

[…]

5. Na análise do pedido, os Estados‑Membros devem procurar assegurar que o interesse superior dos filhos menores seja tido em devida consideração.»

9. O artigo 7.° desta diretiva, inserido no capítulo IV, intitulado «Requisitos para o exercício do direito ao reagrupamento familiar», prevê, no n.° 1, alíneas a), b) e c), que, por ocasião da apresentação do pedido de reagrupamento familiar, o Estado‑Membro em causa pode exigir ao requerente do reagrupamento que apresente provas de que este dispõe de «[a]lojamento considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade em vigor no Estado‑Membro em causa», «[u]m seguro de doença, para si próprio e para os seus familiares, que cubra todos os riscos normalmente cobertos no Estado‑Membro em causa para os próprios nacionais» e «[r]ecursos estáveis e regulares que sejam suficientes para a sua própria subsistência e para a dos seus familiares, sem recorrer ao sistema de assistência social do Estado‑Membro em causa».

10. O capítulo V da Diretiva 2003/86 é especificamente consagrado ao «Reagrupamento familiar de refugiados». O artigo 11.° desta diretiva, constante deste capítulo, dispõe, no seu n.° 1, que «[o] artigo 5.° é aplicável à apresentação e análise do pedido, sem prejuízo do disposto no n.° 2 do presente artigo». Este número precisa que «[q]uando um refugiado não puder apresentar documentos oficiais que comprovem a relação familiar, os Estados‑Membros devem tomar em consideração outro tipo de provas da existência dessa relação, avaliadas de acordo com a legislação nacional», e que uma «decisão de indeferimento do pedido não pode fundamentar‑se exclusivamente na falta de documentos comprovativos». Além disso, o artigo 12.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da mesma diretiva, que consta igualmente do seu capítulo V, prevê que «[p]or derrogação do artigo 7.°, no que diz respeito aos pedidos relativos aos familiares a que se refere o n.° 1 do artigo 4.°, os Estados‑Membros não podem exigir ao refugiado e/ou a um seu familiar que apresente provas de que o refugiado preenche os requisitos estabelecidos no artigo 7.°», especificando, no terceiro parágrafo, que «[s]e o pedido de reagrupamento familiar não for apresentado no prazo de três meses após a atribuição do estatuto de refugiado, os Estados‑Membros podem exigir do refugiado o preenchimento das condições referidas no n.° 1 do artigo 7.°».

B. Direito belga

11. O artigo 10.° da loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (Lei de 15 de dezembro de 1980, Relativa ao Acesso ao Território, à Residência, ao Estabelecimento e ao Afastamento dos Estrangeiros; a seguir «Lei de 15 de dezembro de 1980») (4), que transpõe, nomeadamente, o artigo 12.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, prevê:

«1. Sem prejuízo do disposto nos artigos 9.° e 12.°, serão automaticamente admitidos a residir no Reino por um período superior a três meses:

[…]

4.° os seguintes membros da família de um estrangeiro admitido ou autorizado, há pelo menos doze meses, a residir no Reino por um período de tempo ilimitado, ou autorizado, há pelo menos doze meses, a aí se estabelecer. Este prazo de doze meses é suprimido se o vínculo conjugal ou a união de facto registada já existissem antes de o estrangeiro com o qual é efetuado o agrupamento ter chegado ao Reino ou se tiverem um filho menor comum. Estes requisitos relativos ao tipo e duração da estada não se aplicam no caso de membros da família de um estrangeiro que, nos termos do artigo 49.°, n.° 1, segundo ou terceiro parágrafos, ou do artigo 49.°/2, n.os 2 ou 3, tenha sido admitido a residir no Reino enquanto beneficiário de proteção internacional:

– o cônjuge estrangeiro […];

– os seus filhos, que venham viver com eles antes de terem atingido os dezoito anos de idade […]

[…]

2. Os estrangeiros referidos no n.° 1, primeiro parágrafo, 2.° e 3.°, devem apresentar provas de que dispõem de meios de subsistência estáveis, suficientes e regulares para proverem à sua própria subsistência e não se tornarem uma sobrecarga para os poderes públicos.

Os estrangeiros referidos no n.° 1, primeiro parágrafo, 4.° a 6.°, devem apresentar provas de que o estrangeiro com o qual é efetuado o agrupamento dispõe de alojamento suficiente para receber o ou os membros da sua família que requerem o reagrupamento familiar para se reunificarem e que satisfaça as condições exigidas para que um imóvel seja arrendado para residência principal, conforme previsto no artigo 2.° do livro III, título VIII, capítulo II, secção 2, do Code civil [(Código Civil belga)], bem como de um seguro de doença que cubra os riscos na Bélgica do próprio e dos membros da sua família […]

O estrangeiro referido no n.° 1, primeiro parágrafo, 4.° e 5.°, deve ainda apresentar provas de que o estrangeiro com o qual é efetuado o agrupamento dispõe de meios de subsistência estáveis, regulares e suficientes, como previsto no n.° 5, para prover à sua própria subsistência e à dos membros da sua família e para evitar que se tornem uma sobrecarga para os poderes públicos. Este requisito não é aplicável caso o reagrupamento do estrangeiro seja apenas com os membros da sua família referidos no n.° 1, primeiro parágrafo, 4.°, travessões 2 e 3.

O estrangeiro referido no n.° 1, primeiro parágrafo, 6.°, deve apresentar provas de que o estrangeiro com o qual é efetuado o agrupamento dispõe de meios de subsistência estáveis, regulares e suficientes, como previsto no n.° 5, para prover à sua própria subsistência e à dos membros da sua família e para evitar que se tornem uma sobrecarga para os poderes públicos.

Os parágrafos 2, 3 e 4 não são aplicáveis aos membros da família de um estrangeiro ao qual foi reconhecido o estatuto de refugiado […] quando o vínculo parental, conjugal ou a união de facto registada sejam anteriores à sua entrada no Reino e desde que o pedido de residência com base neste artigo tenha sido apresentado no prazo de um ano a contar da decisão de reconhecimento do estatuto de refugiado ou de concessão da proteção subsidiária ao estrangeiro com o qual é efetuado o agrupamento.

[…].»

12. O artigo 12.°‑A, n.° 1, da Lei de 15 de dezembro de 1980, que transpôs para o direito belga o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, enuncia:

«Um estrangeiro que declare que se encontra num dos casos referidos no artigo 10.° deve apresentar o seu pedido junto da representação diplomática ou consular belga competente em função do local da sua residência ou da sua estada no estrangeiro.

No entanto, este pedido pode ser apresentado na administração municipal [belga] da localidade em que se encontra nos seguintes casos:

1.° se tiver sido admitido ou autorizado, há pelo menos três meses, a residir no Reino a outro título e apresentar todas as provas referidas no n.° 2 antes do termo da validade dessa admissão ou autorização;

2.° se tiver sido autorizado a residir por um período máximo de três meses e, caso a lei assim o exija, se for titular de um visto válido para a celebração de casamento ou união de facto na Bélgica, e esse casamento ou essa união de facto tenham efetivamente sido celebrados e apresentar todas as provas referidas no n.° 2 antes do termo da validade dessa autorização;

3.° se se encontrar em circunstâncias excecionais que o impeçam de regressar ao seu país para pedir o visto exigido nos termos do artigo 2.° junto da representação diplomática ou consular belga competente, e apresentar todas as provas referidas no n.° 2, bem como prova da sua identidade;

4.° se tiver sido autorizado a residir por um período máximo de três meses e for um dos menores referidos no artigo 10.°, n.° 1, primeiro parágrafo, 4.°, travessões 2 e 3, ou se for progenitor de um menor a quem tenha sido concedido o estatuto de refugiado ou de um menor que seja beneficiário da proteção subsidiária referida no artigo 10.°, n.° 1, primeiro parágrafo, 7.°»

II. Tramitação do processo principal e questão prejudicial

13. X e Y são nacionais sírios. Casaram em 2016 na Síria. Desta união nasceram dois filhos, A e B, respetivamente em 2016 e 2018. Y afirma que deixou a Síria em 2019 passando pela Turquia, tendo a sua mulher e filhos permanecido na cidade de Afrin, no noroeste da Síria. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que estes factos não são contestados pelo Reino da Bélgica. Esclarece também que é ponto assente que X e os dois filhos que tem em comum com Y, à data da adoção da decisão de reenvio, ainda se encontravam na cidade de Afrin.

14. Em 25 de agosto de 2022, foi reconhecido a Y o estatuto de refugiado na Bélgica.

15. Por mensagem de correio eletrónico de 28 de setembro de 2022 (a seguir «mensagem de correio eletrónico de 28 de setembro de 2022») enviada ao Office des étrangers (Serviço de Estrangeiros belga), o advogado dos recorrentes no processo principal apresentou um pedido de reagrupamento familiar em representação de X e dos menores A e B, para que estes possam reunir‑se com Y na Bélgica. Nesta mensagem de correio eletrónico, o advogado dos recorrentes no processo principal expõe que X e os menores «se encontram em circunstâncias excecionais que os impedem efetivamente de comparecerem num posto diplomático belga para aí apresentarem um pedido de reagrupamento familiar que lhes permita reunir‑se com o seu marido e pai» e que é esta a razão pela qual o pedido foi apresentado por correio eletrónico. Por carta registada de 29 de setembro de 2022, foi enviada ao mesmo serviço uma cópia original deste pedido, acompanhada dos documentos que o fundamentam.

16. Em 29 de setembro de 2022, o Serviço de Estrangeiros acusou a receção da mensagem de correio eletrónico de 28 de setembro de 2022 e respondeu ao advogado dos recorrentes no processo principal que «não é possível apresentar um pedido de visto para reagrupamento familiar por correio eletrónico», aconselhando simultaneamente «a contactar a embaixada belga para ver o que é possível fazer» (a seguir «mensagem de correio eletrónico de 29 de setembro de 2022»). Do dossiê nacional decorre que, por mensagem de correio eletrónico de 11 de outubro de 2022, o advogado dos recorrentes no processo principal contactou novamente o Serviço de Estrangeiros insistindo quanto à admissibilidade do pedido de reagrupamento familiar apresentado em representação de X e dos menores A e B. Por mensagem de correio eletrónico de 12 de outubro de 2022, o Serviço de Estrangeiros respondeu remetendo‑o para a sua mensagem de correio eletrónico de 29 de setembro de 2022 e especificando que «[e]sta é a sua última resposta a este assunto».

17. Por requerimento em processo de medidas provisórias de 9 de novembro de 2022, os recorrentes no processo principal pediram ao órgão jurisdicional de reenvio, nomeadamente, que condenasse o Estado belga a registar o pedido de visto de X e dos menores A e B com base no artigo 10.°, n.° 1, 4.°, da Lei de 15 de dezembro de 1980. Alegam que o facto de não lhes ser permitido apresentarem o seu pedido de reagrupamento familiar na Bélgica equivale a tornar impossível este reagrupamento e, por conseguinte, a privar de efeito útil a Diretiva 2003/86.

18. O órgão jurisdicional de reenvio, tendo constatado que Y, a quem foi reconhecido o estatuto de refugiado, não pode regressar à Síria e que X e os menores A e B se encontram impossibilitados de apresentar um pedido de reagrupamento familiar num posto diplomático belga, afirma que, nestas circunstâncias, recusar aos recorrentes no processo principal a possibilidade de apresentarem um pedido de reagrupamento familiar na Bélgica constitui um entrave à sua vida familiar. Considera que a legalidade dessa recusa «decorre do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 e é, assim, incontestável» e que apenas resta verificar se esta recusa compromete o efeito útil desta diretiva ou viola os direitos fundamentais para os quais remete o seu considerando 2. Refere que, para justificar ter recusado autorizar X e os menores A e B a apresentarem o seu pedido de reagrupamento familiar na Bélgica, o Estado belga afirma que é indispensável que aqueles compareçam num posto diplomático belga na Turquia, no Líbano ou na Jordânia, para que se possa verificar a respetiva identidade através da recolha dos seus identificadores biométricos. Apesar de considerar legítimo este objetivo de identificar os beneficiários do reagrupamento familiar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o meio implementado pelo Estado belga para o efeito, ou seja, exigir a comparência dos familiares num posto diplomático desde o início do processo, respeita o princípio da proporcionalidade conforme exigido pelo artigo 52.°, n.° 1, da Carta.

19. Foi neste contexto que o tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«A legislação de um Estado‑Membro que apenas permite que os membros da família de uma pessoa à qual foi reconhecido o estatuto de refugiado apresentem um pedido de entrada e de residência num posto diplomático desse Estado, mesmo nos casos em que esses membros da família estão impossibilitados de comparecer nesse posto, é compatível com o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva [2003/86], lido eventualmente em conjugação com o objetivo prosseguido pela mesma diretiva de promover o reagrupamento familiar, com os artigo 23.° e 24.° da Diretiva [2011/95], com os artigos 7.° e 24.° da [Carta] e a com a obrigação de garantir o efeito útil do direito da União?»

20. O órgão jurisdicional de reenvio pediu ao Tribunal de Justiça que o presente processo seja submetido à tramitação prejudicial urgente, prevista no artigo 107.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

21. A Terceira Secção do Tribunal de Justiça decidiu, em 11 de janeiro de 2023, submeter o presente processo a tramitação prejudicial urgente, em aplicação do artigo 107.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Os recorrentes no processo principal, o Governo belga, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Estes interessados, bem como os Governos alemão, espanhol, francês e neerlandês apresentaram alegações orais na audiência realizada em 1 de março de 2023.

IV. Análise

A. Quanto ao pedido de não conhecimento do mérito apresentado pelo Governo belga

22. Nas suas observações escritas, os recorrentes no processo principal e o Governo belga informaram o Tribunal de Justiça que, por mensagem de correio eletrónico de 3 de fevereiro de 2023 (a seguir «mensagem de correio eletrónico de 3 de fevereiro de 2023»), o Serviço de Estrangeiros informou o mandatário dos recorrentes no processo principal que X e os menores A e B estavam autorizados a apresentar os seus pedidos de visto para reagrupamento familiar sem serem obrigados a comparecer num posto diplomático ou consular belga «nesta fase». A mensagem de correio eletrónico de 3 de fevereiro de 2023, cujo texto integral foi apresentado pelos recorrentes no processo principal em anexo às suas observações escritas, tem a seguinte redação:

«No âmbito deste processo e na sequência da sua carta registada datada de 29 de setembro de 2022, recebida em 3 de outubro de 2022, e da vossa mensagem de correio eletrónico de 11 de outubro de 2022, vimos comunicar‑vos que é do nosso conhecimento que os seus clientes, na sequência da nossa mensagem de correio eletrónico de 12 de outubro de 2022, não entraram em contacto com nenhum posto diplomático ou consular belga. Atendendo à significativa especificidade das circunstâncias do presente caso, foi decidido autorizar, a título excecional, que os seus clientes apresentem os seus pedidos de visto sem serem obrigados, nesta fase, a comparecer num posto diplomático ou consular belga. Todavia, uma vez que os pedidos devem ser apresentados num desses postos, é essencial que os seus clientes escolham a embaixada ou o consulado geral da Bélgica no qual pretendem apresentar os seus pedidos de visto e o comuniquem ao Serviço de Estrangeiros. O facto de não terem de comparecer no posto que escolherem para apresentarem os pedidos também não dispensa os seus clientes da obrigação de preencherem os formulários de pedido de visto, de pagarem os emolumentos correspondentes à emissão do visto (caso sejam devidos) e de apresentarem um dossiê completo (ou, caso o dossiê não esteja completo, um documento explicativo que mencione as razões específicas pelas quais não têm possibilidades de o apresentar). Excecionalmente, recomendo que sejam enviados ao Serviço de Estrangeiros os dossiês de apresentação dos pedidos de visto. Serão transmitidos à embaixada ou ao consulado geral da Bélgica escolhida(o) pelos seus clientes para que os pedidos aí possam ser registados e para que, se for esse o caso, o posto escolhido lhes possa emitir um recibo (se o dossiê estiver completo) […].» Na mesma mensagem de correio eletrónico, o Serviço de Estrangeiros especificava também que X e os menores A e B deviam, ainda assim, comparecer no posto diplomático ou consular escolhido «eventualmente durante o procedimento, caso a apreciação dos pedidos o exija (para entrevista, verificação das respetivas identidades ou eventuais testes de ADN) e, de qualquer modo, para lhes serem entregues os vistos (caso estes lhes sejam concedidos)».

23. A título principal, o Governo belga alega que, uma vez que decorre da mensagem de correio eletrónico de 3 de fevereiro de 2023 que X e os menores A e B foram autorizados pelo Serviço de Estrangeiros a apresentarem os seus pedidos de visto sem terem de se apresentar pessoalmente num posto diplomático ou consular belga, a resposta à questão prejudicial já não é necessária para a resolução do litígio, pelo que não há que se pronunciar sobre o pedido de decisão prejudicial.

24. A este respeito, há que referir que decorre da decisão de reenvio que os recorrentes no processo principal pediram ao órgão jurisdicional de reenvio que condenasse o Estado belga a registar, com base no artigo 10.°, n.° 1, 4.°, da Lei de 15 de dezembro de 1980, o pedido de visto para reagrupamento familiar de X e dos menores A e B apresentado ao Serviço de Estrangeiros por mensagem de correio eletrónico de 28 de setembro de 2022 e a cópia original desse pedido remetido a este serviço por carta registada de 29 de setembro de 2022 (a seguir «pedido de 28 e 29 de setembro de 2022»). Da decisão de reenvio resulta igualmente que os recorrentes no processo principal pediram ao órgão jurisdicional de reenvio que qualquer mora no registo deste pedido fosse acompanhada de uma sanção pecuniária diária.

25. Ora, há que referir, como alegam os recorrentes no processo principal, que a mensagem de correio eletrónico de 3 de fevereiro de 2023 nunca menciona o pedido de 28 e 29 de setembro de 2022, limitando‑se a informar o advogado dos recorrentes no processo principal que X e os menores A e B são autorizados a apresentar um (novo) pedido de visto para reagrupamento familiar sem comparecerem num posto diplomático ou consular belga. Por conseguinte, esta mensagem de correio eletrónico não pode ser interpretada como um desentranhamento, após reapreciação, da recusa de registo do pedido de 28 e 29 de setembro de 2022, comunicada ao mandatário dos recorrentes no processo principal pela mensagem de correio eletrónico do Serviço de Estrangeiros de 29 de setembro de 2022, e confirmada por mensagem de correio eletrónico deste mesmo serviço, de 12 de outubro de 2022 (5).

26. Nestas circunstâncias, a questão prejudicial submetida pelo tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas) continua a ser totalmente pertinente para a resolução do litígio. Com efeito, a resposta do Tribunal de Justiça a esta questão permitirá ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar a validade dos argumentos apresentados pelos recorrentes no processo principal para impugnar a legalidade da referida recusa de registo à luz do direito da União e decidir quanto ao mérito os pedidos por estes formulados.

27. Por outro lado, consoante o seu teor e respetiva fundamentação, esta resposta pode igualmente facultar ao órgão jurisdicional de reenvio elementos úteis para decidir a questão posterior que se suscita na sequência da mensagem de correio eletrónico de 3 de fevereiro de 2023, ou seja, a questão de saber se a inobservância das formalidades que, segundo o Serviço de Estrangeiros, X e os menores A e B deviam cumprir para poderem apresentar um pedido de visto para reagrupamento familiar sem comparecerem num posto diplomático ou consular belga é, por si só, suscetível de levar ao indeferimento dos pedidos dos recorrentes no processo principal ou se, ainda assim, deve ser permitida uma regularização a posteriori do pedido de 28 e 29 de setembro de 2022.

28. Por último, acrescento que, se, com base na resposta dada pelo Tribunal de Justiça à questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio dever considerar que o pedido de 28 e 29 de setembro de 2022 foi validamente apresentado e deve, eventualmente após regularização, ser registado, a obrigação de apreciação do mesmo por parte da administração competente, a saber, o Serviço de Estrangeiros, constituiu‑se, pelo menos, em 29 de setembro de 2022, e, na mesma data, começou a correr o prazo fixado no artigo 5.°, n.° 4, da Diretiva 2003/86. A data em que o pedido de visto para reagrupamento familiar de X e dos menores A e B se considera apresentado reveste, por conseguinte, uma importância concreta para estes. Isto é tanto mais assim atendendo à situação com a qual são atualmente confrontados no seu país de origem, não apenas devido ao conflito armado que continua a assolar a zona em que residem (6) mas também, de acordo com as informações prestadas pelo respetivo representante na audiência, na sequência do tremor de terra que atingiu recentemente a Turquia e o Norte da Síria. Nestas circunstâncias, é evidente que qualquer atraso indevido no tratamento do respetivo pedido é suscetível de prolongar injustificadamente a sua situação de insegurança e de precariedade.

29. Por conseguinte, por todos os fundamentos expostos, proponho ao Tribunal de Justiça que indefira o pedido de não conhecimento do mérito apresentado pelo Governo belga.

B. Quanto à questão prejudicial

30. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, em conjugação com os artigos 7.° e 24.° da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado‑Membro que prevê que os membros da família de uma pessoa à qual foi reconhecido o estatuto de refugiado têm de apresentar o seu pedido de reagrupamento familiar, pessoalmente, num posto diplomático desse Estado‑Membro, mesmo que estejam impossibilitados de se deslocar para comparecer nesse posto.

1. Observações preliminares

31. Antes de mais, há que observar, a título preliminar, que, embora a redação da questão prejudicial refira também os artigos 23.° e 24.° da Diretiva 2011/95 (7), estas disposições não se afiguram, porém, pertinentes para a resposta a dar a esta questão. Com efeito, têm por objeto uma situação na qual os membros da família se encontram com o refugiado no território do Estado‑Membro em causa (8), ao passo que, no processo principal, X e os menores A e B ainda se encontram no seu país de origem, um país terceiro.

32. É certo que, no Acórdão de 9 de novembro de 2021, Bundesrepublik Deutschland (Preservação da unidade familiar) (9), o Tribunal de Justiça afirmou, nomeadamente, que o artigo 23.°, n.° 1, da Diretiva 2011/95, ao prescrever, em termos gerais a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem a preservação da unidade familiar do beneficiário de proteção internacional, reconhece a estreita conexão existente entre as medidas necessárias para a proteção da família do refugiado e a preservação da sua unidade, por um lado, e a lógica de proteção internacional, por outro. No entanto, tratando‑se de uma situação na qual se pretende a reconstituição dessa unidade através de um reagrupamento familiar, a referida conexão é concretizada pelas disposições da Diretiva 2003/86. Por conseguinte, na minha opinião, é apenas com base nestas disposições que há que responder à questão prejudicial submetida pelo tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas).

33. Em seguida, ainda a título preliminar e a fim de dissipar qualquer ambiguidade sobre o sentido e o âmbito da questão prejudicial, há que sublinhar que tem por objeto apenas a condição imposta, designadamente aos membros da família de uma pessoa a quem foi reconhecido o estatuto de refugiado, de comparecerem num posto diplomático ou consular do Estado‑Membro em causa para aí apresentarem um pedido de visto para reagrupamento familiar na aceção do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86. Apesar de o debate se ter alargado na audiência até visar, de um modo mais geral, o requisito, considerado primordial pelos Estados‑Membros presentes, da comparência dos familiares nesse posto diplomático ou consular numa das fases do procedimento de reagrupamento, para permitir, nomeadamente, o registo dos seus dados biométricos e efetuar as verificações necessárias tanto para efeitos de segurança como de prevenção de fraudes, o Tribunal de Justiça, porém, só é chamado a pronunciar‑se, no âmbito do presente processo, sobre a questão de saber se o direito da União se opõe à legislação de um Estado‑Membro ou a uma prática administrativa do mesmo que imponha sistematicamente e sem exceção essa comparência logo na fase de apresentação do pedido de visto para reagrupamento familiar.

34. Por último, recorde‑se que não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se, no âmbito de um reenvio prejudicial, sobre a interpretação das disposições nacionais. Com efeito, no âmbito da repartição das competências entre os órgãos jurisdicionais da União e os nacionais, incumbe ao Tribunal ter em conta o contexto factual e regulamentar em que se inserem as questões prejudiciais, como definido na decisão de reenvio (10). Ora, no seu pedido de decisão prejudicial, o tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas) refere tanto a obrigatoriedade, no direito belga, da apresentação pessoal do pedido de visto para reagrupamento familiar como a inexistência de derrogações desta obrigação, mesmo quando o requerente do reagrupamento é um refugiado. Por conseguinte, é esta interpretação do direito e da prática administrativa belgas que deve constituir o ponto de partida da análise do Tribunal de Justiça, embora seja, em substância, contestada pelo Governo belga.

2. Quanto ao objetivo da Diretiva 2003/86 e aos direitos dos recorrentes que dela decorrem

35. Resulta de jurisprudência constante que o objetivo prosseguido pela Diretiva 2003/86 é o de favorecer o reagrupamento familiar e que esta diretiva visa, além disso, conceder proteção aos nacionais de países terceiros, nomeadamente aos menores (11). Para prosseguir o referido objetivo, a Diretiva 2003/86, como determina o seu artigo 1.°, fixa as condições em que é exercido o direito ao reagrupamento familiar de que dispõem os nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros (12).

36. Em conformidade com o considerando 8 da Diretiva 2003/86, esta visa, além disso, conceder uma proteção acrescida aos refugiados, uma vez que a sua situação requer uma atenção especial devido às razões que obrigaram estas pessoas a abandonar os seus países e que as impedem de neles viverem com as suas famílias, que poderão ter estado separados da sua família durante um longo período antes de lhes ser concedido o estatuto de refugiado e, muitas vezes, que é impossível ou perigoso para os refugiados ou para os seus familiares apresentarem documentos oficiais ou entrarem em contacto com as autoridades do seu país de origem (13). É a esse título que esta diretiva prevê condições mais favoráveis para os refugiados no que respeita ao exercício dos seus direitos ao reagrupamento familiar (14).

37. O Tribunal de Justiça também afirmou reiteradamente que o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 impõe aos Estados‑Membros obrigações positivas precisas, às quais correspondem direitos claramente definidos. Exige‑lhes, nas hipóteses determinadas pela mesma diretiva, que autorizem o reagrupamento familiar de certos membros da família do requerente do reagrupamento, dos quais constam, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) e b), desta diretiva, o cônjuge do requerente do reagrupamento e os filhos menores do casal, sem que possam exercer a esse respeito a sua margem de apreciação (15).

38. As obrigações positivas que incumbem aos Estados‑Membros por força da Diretiva 2003/86 existem, antes de mais, em relação à pessoa do requerente do reagrupamento, na sua qualidade de nacional de um país terceiro que reside legalmente no território dos Estados‑Membros. Daqui resulta que Y, na sua qualidade de requerente do reagrupamento na aceção do artigo 2.°, alínea c), da Diretiva 2003/86, beneficia de um direito subjetivo, a exercer nas condições fixadas por esta diretiva, a que X e os menores A e B se lhe reúnam na Bélgica.

39. No entanto, considero que a Diretiva 2003/86 impõe aos Estados‑Membros algumas obrigações positivas também em relação aos familiares do requerente do reagrupamento, discriminados no artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) a d), desta diretiva, que preencham as condições referidas nesta disposição. Com efeito, embora não sejam titulares de um direito ao reagrupamento familiar nas mesmas condições que o requerente do reagrupamento, são, todavia, objeto da referida diretiva enquanto beneficiários indiretos das prerrogativas reconhecidas a este último. Assim, na minha opinião, na respetiva qualidade de cônjuge de Y e de filhos menores do casal, X e os menores A e B beneficiam, ao abrigo da Diretiva 2003/86 e nas condições que esta prevê, pelo menos de um direito a que o exercício por Y do direito ao reagrupamento familiar decorrente desta diretiva não seja indevidamente dificultado.

40. Uma vez que a apresentação de um pedido de entrada e residência às autoridades competentes do Estado‑Membro em causa, acompanhado dos documentos referidos no artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva 2003/86 é, em conformidade com o n.° 1 deste artigo, um pressuposto necessário para efeitos do exercício do referido direito, os recorrentes no processo principal beneficiavam, além disso, de um direito a não serem indevidamente privados da possibilidade real e concreta de apresentação desse pedido. Mais precisamente, e como alegaram perante o órgão jurisdicional de reenvio, da Diretiva 2003/86 decorre, para os recorrentes no processo principal, um direito a apresentar um pedido de reagrupamento familiar e a que esse pedido seja registado e apreciado pelas autoridades belgas em cumprimento das condições previstas nesta diretiva.

41. No entanto, uma vez que o artigo 5.°, n.° 1, da mesma diretiva não harmoniza (ou pelo menos não harmoniza totalmente), como refiro mais à frente, as modalidades práticas de apresentação dos pedidos de entrada e residência para efeitos de reagrupamento familiar, mas deixa aos Estados‑Membros a faculdade de as estabelecer, os recorrentes no processo principal eram obrigados a observar as prescrições do direito belga para este efeito, as quais preveem, com algumas exceções não aplicáveis à situação de X e dos menores A e B, que esse pedido deve ser apresentado pessoalmente pelos membros da família do requerente do reagrupamento à representação diplomática ou consular belga territorialmente competente para o respetivo local de residência ou para o local onde se encontram no estrangeiro.

42. Ora, contrariamente ao alegado pelo Estado belga no litígio no processo principal, trata‑se, efetivamente, de verificar se, não prevendo exceções à regra da apresentação pessoal do pedido de reagrupamento familiar quando as pessoas em causa estão impossibilitadas de a cumprir, o legislador belga fez uso da margem de manobra que lhe é conferida pelo artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 em conformidade com os objetivos desta diretiva e com os direitos fundamentais reconhecidos pela Carta que aquela pretende implementar.

43. Por conseguinte, nesta fase, há que se debruçar sobre o alcance e os limites desta margem de discricionariedade.

3. Quanto ao alcance e aos limites da margem de discricionariedade conferida aos Estados‑Membros pelo artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86

44. Como já salientei, a Diretiva 2003/86 não harmoniza totalmente as modalidades de apresentação de um pedido de visto para reagrupamento familiar, mas limita‑se a prever, de acordo com o seu artigo 5.°, n.° 1, que os Estados‑Membros determinam se «cabe ao requerente do reagrupamento ou aos seus familiares apresentar o pedido [...] às autoridades do Estado‑Membro em causa» e, de acordo com o seu artigo 5.°, n.° 2, que este pedido deve ser acompanhado «de documentos que atestem os laços familiares [com o requerente do reagrupamento] e o cumprimento das condições previstas [na referida diretiva], bem como de cópias autenticadas dos documentos de viagem dos familiares».

45. Decorre dos trabalhos preparatórios da Diretiva 2003/86, para os quais remetem tanto a Comissão como os recorrentes no processo principal, que, inicialmente, a proposta de diretiva da Comissão previa que o pedido de reagrupamento familiar devia ser apresentado pelo requerente do reagrupamento, que, dado que já é residente, terá «mais facilidade para se orientar no que respeita ao cumprimento dos trâmites administrativos, graças ao seu conhecimento da língua do país e das práticas da administração nacional» (16). Por conseguinte, esta proposta visava facilitar o exercício do direito ao reagrupamento familiar logo na fase de apresentação do pedido. Assim, foi privilegiada a opção por uma tramitação efetuada diretamente, junto da administração competente do Estado‑Membro em causa, pelo membro da família que se encontra, em princípio, na situação mais favorável para concluir esta primeira fase do processo. Na sequência de uma alteração do Conselho, a proposta inicial foi alterada, prevendo, para os Estados‑Membros que o pretendessem, uma segunda opção, constituída pela possibilidade de prever que o pedido de reagrupamento familiar deve ser apresentado no estrangeiro pelos membros da família do requerente do reagrupamento (17). Na proposta alterada, a Comissão referiu que a nova redação visava «conciliar os dois tipos de processo adotados pelos Estados‑Membros» (18). Perante o Tribunal de Justiça, esta instituição explicou que a alteração foi proposta para permitir aos Estados‑Membros organizarem entrevistas com as pessoas em causa e inquéritos para lutar eficazmente contra as fraudes relacionadas com a identidade dos requerentes e com a autenticidade dos laços de parentesco que estes alegam ter com o requerente do reagrupamento.

46. Segundo a redação do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 que foi finalmente adotado, cabe, assim, aos Estados‑Membros determinar tanto a pessoa a quem incumbe apresentar esse pedido como as autoridades competentes para o receber, bem como as formalidades a cumprir.

47. Nesta fase, há que precisar que, contrariamente ao que afirma o órgão jurisdicional de reenvio, e como alega o Conselho, o facto de o legislador da União ter conferido aos Estados‑Membros uma margem de discricionariedade quanto à determinação das modalidades de apresentação dos pedidos de reagrupamento familiar não implica que a legalidade da recusa de registo desse pedido, motivada pelo incumprimento das regras fixadas a este respeito pelo Estado‑Membro em causa, decorra automaticamente do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 e seja incontestável. Em contrapartida, esta legalidade depende da forma como esse Estado‑Membro utilizou a referida margem de discricionariedade.

48. Feita esta clarificação, a margem de discricionariedade dos Estados‑Membros na aplicação do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 é, na minha opinião, enquadrada por três séries de limites.

49. A primeira é relativa à exigência de respeitar a finalidade e o espírito da Diretiva 2003/86.

50. O Tribunal de Justiça afirmou por diversas vezes que a autorização do reagrupamento familiar constitui a «regra geral» (19) e que a eventual margem de manobra reconhecida pela Diretiva 2003/86 aos Estados‑Membros «não deve ser por estes utilizada de forma a prejudicar o objetivo da diretiva, que é o de favorecer o reagrupamento familiar, e o efeito útil desta» (20). Assim, a margem de manobra que o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 confere aos Estados‑Membros não pode, sem prejudicar o objetivo desta diretiva e o seu efeito útil, ser concretizada de uma forma que dificulte ou torne excessivamente difícil ou impossível a apresentação de um pedido ao abrigo desta disposição e, por conseguinte, o exercício do direito ao reagrupamento familiar.

51. Uma segunda série de limites é relativa ao respeito pelos direitos fundamentais.

52. Decorre do considerando 2 da Diretiva 2003/86 que esta reconhece os direitos fundamentais e observa os princípios consagrados na Carta. O Tribunal de Justiça afirmou reiteradamente que as disposições desta diretiva devem ser interpretadas e aplicadas à luz do artigo 7.° e do artigo 24.°, n.os 2 e 3, da Carta. Mais precisamente, o artigo 7.° da Carta, que reconhece, nomeadamente, o direito ao respeito pela vida familiar, do qual o direito ao reagrupamento familiar constitui um aspeto específico (21), deve, segundo o Tribunal de Justiça, ser lido em conjugação com a obrigação de tomar em consideração o interesse superior da criança, enunciado no artigo 24.°, n.° 2, da Carta, e tendo em conta a necessidade da criança de manter regularmente relações pessoais com ambos os progenitores, expressa no referido artigo 24.°, n.° 3 (22). Neste contexto, o Tribunal de Justiça também recordou a importância de determinados instrumentos internacionais, entre os quais a Convenção sobre os Direitos da Criança (23), cujo artigo 9.°, n.° 1, prevê que os Estados Partes garantem que a criança não seja separada dos seus pais contra a vontade destes, e, nos termos do artigo 10.°, n.° 1, precisa que resulta desta obrigação que todos os pedidos formulados por uma criança ou pelos seus pais para entrar num Estado Parte ou para o deixar, com o fim de reunificação familiar, são considerados pelos Estados Partes de forma positiva, com humanidade e diligência (24).

53. Mais genericamente, por força do artigo 51.°, n.° 1, da Carta, incumbe aos Estados‑Membros quando apliquem o direito da União, incluindo, assim, quando utilizam a margem de apreciação de que dispõem para transpor uma diretiva, respeitar os direitos e observar os princípios consagrados na Carta e promover a sua aplicação (25). Por outro lado, nos termos do artigo 52.° n.° 1, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos por esta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades, bem como o princípio da proporcionalidade, de modo que «essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros».

54. Ora, uma legislação nacional que conduz ao afastamento de uma pessoa do país onde vivem os seus familiares chegados, inclusivamente impedindo um reagrupamento familiar que preenche os requisitos materiais exigidos, pode constituir uma ingerência no exercício do direito ao respeito pela vida familiar (26) e deve, por conseguinte, para estar em conformidade com a Carta, respeitar as condições, acima referidas, estabelecidas no artigo 52.°, n.° 1, desta.

55. Em sentido idêntico se pronunciou o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») ao interpretar o artigo 8.° da CEDH, que tem, em substância, o mesmo conteúdo do artigo 7.° da Carta. Embora, como recorda corretamente o Governo belga, este Tribunal tenha esclarecido que a CEDH, e designadamente o seu artigo 8.°, não garante a um estrangeiro o direito de entrar ou de residir num país específico, controla, todavia, sistematicamente a proporcionalidade das medidas que constituem obstáculos ao reagrupamento familiar, as quais são analisadas como restrições ao direito ao respeito pela vida familiar que este artigo consagra. Assim, ainda recentemente afirmou que, num processo que diz respeito à vida familiar e à imigração, «a extensão da obrigação de um Estado admitir no seu território os familiares de uma pessoa que aí reside varia em função da situação específica das pessoas em causa e do interesse geral e exige que se procure um justo equilíbrio entre os interesses concorrentes em jogo», tendo o interesse superior da criança, nesse contexto, uma «importância significativa» (27). Por outro lado, precisou que o processo decisório relativo a um pedido de reagrupamento familiar deve apresentar «as garantias de flexibilidade, de celeridade e efetividade exigidas para a observância do direito dos [interessados] ao respeito pela sua vida familiar garantido pelo artigo 8.° da [CEDH]» (28). Tratando‑se, em especial, do reagrupamento familiar de refugiados, o TEDH recordou por várias vezes «que a unidade da família é um direito essencial do refugiado e que o reagrupamento familiar é um elemento essencial para permitir às pessoas que fugiram de perseguições retomarem uma vida normal», especificando que «a necessidade de os refugiados beneficiarem de um procedimento de reagrupamento familiar mais favorável do que o reservado aos restantes estrangeiros é objeto de consenso à escala internacional e europeia» (29).

56. Por último, uma terceira série de limites à margem de manobra conferida aos Estados‑Membros pelo artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 decorre, na minha opinião, da obrigação de individualização que lhes incumbe na aplicação desta diretiva. Por força desta obrigação, que o Tribunal de Justiça inferiu do artigo 17.° da referida diretiva (30), e que se aplica transversalmente a qualquer tomada de decisão que entre no âmbito de aplicação da mesma, incumbe aos Estados‑Membros garantir que as autoridades nacionais competentes procedam, em cada caso concreto, a uma apreciação individualizada da situação das pessoas em causa, que tome em conta todos os elementos pertinentes e que, se for caso disso, tenha devidamente em conta os interesses das crianças e a preocupação de favorecer a vida familiar (31).

57. Há que ter em conta os diferentes limites acima enunciados na resposta a dar à questão prejudicial submetida pelo tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas).

4. Quanto à resposta a dar à questão prejudicial

58. Como é permitido pelo artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, o legislador belga adotou a opção segundo a qual cabe aos membros da família apresentar o pedido de reagrupamento familiar (32). Nos termos do artigo 12.°‑A, n.° 1, da Lei de 15 de dezembro de 1980, esse pedido deve ser obrigatoriamente apresentado no posto diplomático territorialmente competente (33). Esta lei não prevê qualquer exceção a esta regra relativamente aos membros da família que residem no estrangeiro. Por outro lado, resulta da decisão de reenvio, bem como dos autos, e é ponto assente entre as partes, que, embora a redação do artigo 12.°‑A, n.° 1, da Lei de 15 de dezembro de 1980 não seja explícita nesse sentido, na prática, o pedido de reagrupamento familiar deve ser apresentado no referido posto diplomático, pessoalmente, pelos familiares em causa, mesmo quando o requerente do reagrupamento é uma pessoa à qual foi reconhecido o estatuto de refugiado.

59. Pelas razões que se seguem, considero que um mecanismo de aplicação do artigo 5, n.° 1, da Diretiva 2003/86 como o que se aplica no direito belga viola os limites, acima referidos, que enquadram o exercício do poder discricionário reconhecido por esta disposição aos Estados‑Membros.

60. Em primeiro lugar, na medida em que não prevê, de forma explícita, transparente e genérica, qualquer tramitação alternativa à apresentação pessoal do pedido de reagrupamento familiar quando a deslocação dos familiares em causa ao posto diplomático ou consular competente se revela impossível, um mecanismo deste género prejudica claramente o objetivo da Diretiva 2003/86 de promover o reagrupamento familiar. O mesmo acontece com o objetivo mais específico desta diretiva, que visa conceder uma proteção acrescida às pessoas a quem foi atribuído o estatuto de refugiado, uma vez que a obrigação de comparecer pessoalmente nesse posto para aí apresentar um pedido de reagrupamento se aplica, tal como resulta do processo principal, com o mesmo rigor também aos seus familiares. Na medida em que, nas situações acima descritas, acaba por tornar impossível, na prática, o exercício do direito ao reagrupamento familiar, mesmo que estejam preenchidos todos os requisitos previstos na Diretiva 2003/86 para autorizar esse reagrupamento, esse mecanismo também prejudica o efeito útil desta diretiva.

61. A circunstância, invocada pelo Governo belga tanto nas suas observações escritas como na audiência, de que, dirigindo‑se ao posto diplomático ou consular competente, os interessados podem procurar obter uma derrogação, pelo menos temporária, da obrigação de apresentar pessoalmente o pedido de visto para reagrupamento familiar não põe em causa a conclusão precedente. Em primeiro lugar, mesmo admitindo que existe, como afirma o Governo belga, uma possibilidade real de obter uma derrogação da regra da apresentação pessoal (34), resulta das afirmações deste Governo que a decisão de conceder essa derrogação é completamente discricionária e só pode ocorrer de forma muito esporádica (35), apenas quando a comparência dos requerentes no posto diplomático competente é considerada objetivamente impossível pelo Serviço de Estrangeiros, devendo este autorizar a autoridade diplomática ou consular a prever medidas alternativas à comparência pessoal dos requerentes. Em segundo lugar, resulta claramente da posição adotada pelo Estado belga quanto à apreciação do requisito da urgência no processo principal, que a administração belga interpreta o conceito de «impossibilidade» de uma forma extremamente rigorosa, o que também leva, em substância, a negar a existência deste requisito quando as pessoas em causa vivem em zonas de conflito e correm o risco, ao deslocar‑se, de se expor a tratamentos desumanos ou degradantes. Em terceiro lugar, dado o seu caráter excecional e o facto de ser remetida à completa discrição da administração, os interessados não dispõem de nenhuma informação sobre a existência dessa possibilidade de derrogação (36).

62. Por outro lado, além dos casos de impossibilidade objetiva da deslocação, cabe questionar se o facto de se obrigar, logo na primeira fase do procedimento de reagrupamento, a que os familiares do requerente do reagrupamento compareçam pessoalmente num posto diplomático ou consular é compatível com a Diretiva 2003/86 em todos os casos em que, tendo em conta a situação específica dos requerentes e as circunstâncias existentes no seu país de residência, uma deslocação constitui um entrave sério ao cumprimento das formalidades exigidas para efeitos da apresentação do pedido de reagrupamento.

63. A este respeito, há que referir que o procedimento de reagrupamento comporta diversas fases e exige frequentemente, após a apresentação do pedido, que os familiares em causa compareçam várias vezes num posto diplomático ou consular, designadamente para apresentarem documentos, serem entrevistados, efetuarem testes ADN, e, caso o pedido seja deferido, levantarem os vistos. Ora, obrigar estas pessoas, entre as quais se contam geralmente os elementos mais frágeis da família, como as crianças de tenra idade, a suportar múltiplas deslocações, frequentemente longas, difíceis, quando não perigosas, ou excessivamente onerosas, a postos diplomáticos ou consulares que podem, como acontece no processo principal, estar situados em países diferentes daquele em que residem, para aí cumprir formalidades que podem facilmente ser realizadas à distância, não se me afigura conforme ao espírito da Diretiva 2003/86, mas antes que decorre da intenção de dificultar o percurso necessário a esse reagrupamento de modo a desencorajar o exercício do direito ao mesmo. Tal é válido, nomeadamente, no que se refere aos membros da família dos refugiados, que podem ver‑se confrontados com dificuldades mais significativas para se deslocarem. Assim, a obrigação de apresentar pessoalmente o pedido de reagrupamento familiar teria por efeito desfavorecer de uma forma tendencialmente mais significativa o grupo de nacionais de países terceiros que a Diretiva 2003/86 visa especialmente proteger, daí resultando paradoxalmente que as circunstâncias que os levaram a abandonar os seus países e que, nos termos do considerando 8 desta diretiva, levaram o legislador da União a prever condições mais favoráveis para o exercício do direito ao reagrupamento familiar, o tornam objetivamente mais difícil, se não mesmo impossível na prática (37).

64. O Governo belga alega que a apresentação pessoal do pedido de visto para reagrupamento familiar é necessária para permitir o registo da identidade e dos dados biométricos dos requerentes, a fim de, nomeadamente, combater as fraudes relativas à identidade e aos laços familiares. Ora, por legítima que seja, essa finalidade não pode, na minha opinião, justificar a imposição sistemática da comparência pessoal dos requerentes no posto diplomático ou consular logo no início do procedimento de reagrupamento. Com efeito, sem negar a validade da exigência, enfatizada pelo Governo belga, desse registo, inclusivamente para permitir efetuar os controlos de segurança necessários em conformidade, nomeadamente, com o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, e, por conseguinte, a necessidade de, numa das fases do procedimento, os requerentes comparecerem pessoalmente num posto diplomático ou consular para se submeterem, nomeadamente, ao registo dos seus dados biométricos, considero que esses registo não é indispensável logo na fase da apresentação do pedido de reagrupamento familiar (38). Na verdade, há que evitar multiplicar indevidamente as deslocações dos membros da família, sobretudo se se revelam difíceis ou arriscadas, designadamente numa fase precoce do procedimento em que a análise do pedido ainda não foi iniciada e as possibilidades de um resultado positivo ainda não podem ser equacionadas pelos interessados.

65. Em segundo lugar, e, em substância, por razões idênticas às que já foram expostas, o facto de um Estado‑Membro impor sistematicamente a comparência dos familiares do requerente do reagrupamento, incluindo os de uma pessoa à qual foi reconhecido o estatuto de refugiado, num posto diplomático ou consular deste Estado‑Membro, apenas para o efeito de aí apresentar um pedido de reagrupamento familiar, mesmo quando a deslocação dos requerentes a este posto se revela objetivamente impossível ou excessivamente difícil ou arriscada, viola o direito ao respeito pela vida familiar enunciado no artigo 7.° da Carta, eventualmente conjugado com o seu artigo 24.°, n.os 2 e 3. Com efeito, essa obrigação constitui uma ingerência neste direito desproporcionada em relação à finalidade de combater as fraudes relacionadas com o reagrupamento familiar, violando o artigo 52.°, n.° 1, da Carta.

66. Por último, em terceiro lugar, uma aplicação do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 como a que decorre da legislação e da prática administrativa belgas viola igualmente a obrigação de individualização referida no n.° 56 das presentes conclusões. Com efeito, um sistema no qual a comparência dos familiares do requerente do reagrupamento no posto diplomático competente é exigida obrigatória e tendencialmente sem exceção não permite, por princípio, tomar em consideração a situação das pessoas em causa e, nomeadamente, circunstâncias que o Tribunal de Justiça considerou suscetíveis de influenciar o âmbito e a intensidade da apreciação do pedido de reagrupamento, como, por exemplo, a idade das crianças em causa e a sua situação no seu país de origem (39). Ora, estas circunstâncias devem, a fortiori, ser tomadas em consideração na fase mais precoce do cumprimento das formalidades a concluir na apresentação desse pedido.

67. De um modo mais geral, os Estados‑Membros devem assegurar que o procedimento de aplicação do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 seja o mais flexível possível e apresente, tal como precisado pelo TEDH, as garantias de agilidade, celeridade e efetividade exigidas para a observância do direito dos interessados ao respeito pela vida familiar (40). Nesta perspetiva, o formalismo excessivo que resulta, nomeadamente, da mensagem de correio eletrónico de 3 de fevereiro de 2023, conjugado com o indeferimento do pedido de 28 e 29 de setembro de 2022, anteriormente comunicado pelo Serviço de Estrangeiros ao mandatário dos recorrentes, pelo facto de ter sido apresentado diretamente à administração competente para a sua apreciação e não por intermédio de um posto diplomático ou consular belga, não pode, na minha opinião, ser aceite, tendo em conta designadamente a situação de X e dos menores A e B.

68. Antes de terminar, pretendo ainda sublinhar, como o fez, com razão, o Conselho nas suas observações escritas, que a redação do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 é suficientemente ampla para permitir adequar o procedimento de apresentação de um pedido de visto para efeitos de reagrupamento familiar ao objetivo desta diretiva e aos direitos fundamentais que lhe estão subjacentes, mesmo que, como é o caso do Reino da Bélgica, o Estado‑Membro tenha optado pela solução em que cabe aos familiares do requerente do reagrupamento apresentar esse pedido. Assim, este artigo não exclui a possibilidade de o referido pedido ser apresentado no posto diplomático ou consular competente por intermédio de um mandatário, por via postal ou por mensagem de correio eletrónico, e, portanto, sem comparência pessoal dos familiares do requerente do reagrupamento, nem a possibilidade de o mesmo ser apresentado por estes, como fizeram X e os menores A e B, diretamente no Estado‑Membro em questão, à administração responsável pela respetiva análise. Ora, segundo jurisprudência constante, incumbe aos Estados‑Membros, nomeadamente aos seus órgãos jurisdicionais, não só interpretarem o seu direito nacional em conformidade com o direito da União mas também evitarem basear‑se numa interpretação de um diploma de direito derivado que seja suscetível de entrar em conflito com os direitos fundamentais protegidos pela ordem jurídica da União (41). Por conseguinte, o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86 não pode, de modo algum, ser interpretado num sentido que autorize um regime tão estrito e pouco flexível como o aplicável na Bélgica.

69. Com base em tudo o anteriormente exposto, considero que há que responder à questão prejudicial que o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86, lido à luz do artigo 7.° e do artigo 24.°, n.° 2, da Carta, se opõe à legislação de um Estado‑Membro que exige que os membros da família, nomeadamente de uma pessoa à qual foi reconhecido o estatuto de refugiado, que se encontrem num país terceiro apresentem pessoalmente, no posto diplomático ou consular territorialmente competente desse Estado‑Membro, o seu pedido de entrada e de residência ao abrigo do reagrupamento familiar, sem prever exceções para o caso em que, tendo em conta a situação específica das pessoas em causa e as circunstâncias existentes no seu país de residência, a deslocação a esse posto se revela impossível, excessivamente difícil ou arriscada.

V. Conclusão

70. À luz de todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica) do seguinte modo:

O artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar, lido à luz do artigo 7.° e do artigo 24.°, n.° 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação, regulamentação ou prática administrativa de um Estado‑Membro que exige que os membros da família, nomeadamente de uma pessoa à qual foi reconhecido o estatuto de refugiado, que se encontrem num país terceiro apresentem pessoalmente, no posto diplomático ou consular territorialmente competente desse Estado‑Membro, o seu pedido de entrada e de residência ao abrigo do reagrupamento familiar, sem prever exceções para o caso em que, tendo em conta a situação específica das pessoas em causa e as circunstâncias existentes no seu país de residência, a deslocação a esse posto se revela impossível, excessivamente difícil ou arriscada.

1 Língua original: francês.

2 JO 2003, L 251, p. 12.

3 JO 2011, L 337, p. 9.

4 Moniteur belge, de 31 de dezembro de 1980, p. 145584.

5 Na audiência, a representante do Governo belga foi, aliás, clara a este respeito ao precisar que nenhum pedido de visto para reagrupamento familiar podia ser considerado apresentado pelos recorrentes no processo principal, não tendo estes observado as formalidades exigidas e não se tendo dirigido à autoridade competente para receber e registar esse pedido.

6 V., nomeadamente, documentos da organização não governamental Human Rights Watch, disponíveis nos seguintes endereços Internet: https://www.hrw.org/news/2022/10/24/turkey‑hundreds‑refugees‑deported‑syria, https://www.hrw.org/news/2022/08/17/questions‑and‑answers‑turkeys‑threatened‑incursion‑northern‑syria, https://www.hrw.org/world‑report/2023/country‑chapters/syria.

7 O órgão jurisdicional de reenvio limita‑se, em substância, a recordar a redação destas disposições, sem sequer fundamentar o recurso às mesmas. Na audiência, o representante dos recorrentes no processo principal explicou que tal se ficava a dever ao facto de o artigo 10.° da Lei de 15 de dezembro de 1980 transpor, nomeadamente, as referidas disposições.

8 V. definição de «membro da família» na aceção da Diretiva 2011/95 constante do artigo 2.°, alínea j), da mesma.

9 C‑91/20, EU:C:2021:898, n.os 42 e 43.

10 V. Acórdão de 8 de setembro de 2022, Ametic (C‑263/21, EU:C:2022:644, n.° 64).

11 V. Acórdão de 17 de novembro de 2022, Belgische Staat (Refugiada menor casada) (C‑230/21, EU:C:2022:887, n.° 43 e jurisprudência referida).

12 V. Acórdão de 1 de agosto de 2022, Bundesrepublik Deutschland (Reagrupamento familiar de um menor que atingiu a maioridade) (C‑279/20, EU:C:2022:618, n.° 38 e jurisprudência referida).

13 V. Acórdão de 12 de dezembro de 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Reagrupamento familiar – Irmã de refugiado) (C‑519/18, EU:C:2019:1070, n.° 50).

14 V. Acórdão de 1 de agosto de 2022, Bundesrepublik Deutschland (Reagrupamento familiar de um menor que atingiu a maioridade) (C‑279/20, EU:C:2022:618, n.° 61).

15 V. Acórdão de 1 de agosto de 2022, Bundesrepublik Deutschland (Reagrupamento familiar de um menor que atingiu a maioridade) (C‑279/20, EU:C:2022:618, n.° 34 e jurisprudência referida).

16 Proposta de diretiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar, COM/99/0638 final, p. 18 (a seguir «proposta inicial»).

17 V. artigo 5.° da proposta alterada de diretiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento, COM(2002) 225 final (a seguir «proposta alterada»).

18 Todavia, há que observar que não foi adotada uma alteração proposta pelo Parlamento da versão alterada da proposta inicial da Comissão, visando precisar que o pedido de reagrupamento deve, em todo o caso, ser apresentado no Estado‑Membro de residência do requerente do reagrupamento, motivado, nomeadamente, pelas dificuldades que podem surgir aos membros da família para comparecerem num posto diplomático deste Estado‑Membro [v. Relatório sobre a proposta alterada de diretiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar (Nova consulta) – Comissão das Liberdades e dos Direitos dos Cidadãos, da Justiça e dos Assuntos Internos | A5‑0086/2003 | Parlamento Europeu (europa.eu)].

19 V. Acórdão de 21 de abril de 2016, Khachab (C‑558/14, EU:C:2016:285, n.° 25). Conforme salientou o advogado‑geral P. Mengozzi nas Conclusões que apresentou no processo que deu origem a este acórdão (C‑558/14, EU:C:2015:852, n.° 38), se a autorização do reagrupamento familiar é «a regra geral», é porque este é um direito.

20 V. Acórdão de 12 de dezembro de 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Reagrupamento familiar – Irmã de refugiado) (C‑519/18, EU:C:2019:1070, n.° 62 e jurisprudência referida).

21 V., neste sentido, Acórdão de 27 de junho de 2006, Parlamento/Conselho (C‑540/03, EU:C:2006:429, n.° 52). V. também Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Noorzia (C‑338/13, EU:C:2014:288, n.° 20).

22 V., neste sentido, Acórdão de 17 de novembro de 2022, Belgische Staat (Refugiada menor casada) (C‑230/21, EU:C:2022:887, n.° 47 e jurisprudência referida).

23 Adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas na sua Resolução 44/25, de 20 de novembro de 1989, que entrou em vigor em 2 de setembro de 1990.

24 V. Acórdão de 27 de junho de 2006, Parlamento/Conselho (C‑540/03, EU:C:2006:429, n.° 57).

25 V. Acórdão de 1 de agosto de 2022, Bundesrepublik Deutschland (Reagrupamento familiar de um menor que atingiu a maioridade) (C‑279/20, EU:C:2022:618, n.os 39 e 40 e jurisprudência referida).

26 V., por analogia, Acórdão de 11 de julho de 2002, Carpenter (C‑60/00, EU:C:2002:434, n.° 41), relativo ao artigo 8.° da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), e à proteção da vida familiar dos cidadãos da União Europeia contra decisões de afastamento; v., também, Acórdão de 25 de julho de 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, n.° 53).

27 TEDH, Acórdão de 9 de julho de 2021, processo M.A. c. Dinamarca (CE:ECHR:2021:0709JUD000669718, §§ 132 e 133).

28 TEDH, Acórdão 10 de julho de 2014, processo Senigo Longue e o. c. França (CE:ECHR:2014:0710JUD001911309, § 75).

29 TEDH, Acórdãos de 10 de julho de 2014, processo Tanda‑Muzinga c. França (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, § 75), e de 10 de julho de 2014, Mugenzi c. França (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 54).

30 O artigo 17.° da Diretiva 2003/86 prevê que «[o]s Estados‑Membros tomem em devida consideração a natureza e a solidez dos laços familiares da pessoa e o seu tempo de residência no Estado‑Membro, bem como a existência de laços familiares, culturais e sociais com o seu país de origem».

31 V. Acórdão de 13 de março de 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, n.° 59).

32 Vários outros Estados‑Membros efetuaram a mesma escolha, por vezes conjugando‑a com a possibilidade de o requerente do reagrupamento também apresentar um pedido (AT, CZ, DE, EE, FI, HR, HU, LU, LV, SE, SK). Outros optaram por um sistema segundo o qual cabe apenas ao requerente do reagrupamento pedir o reagrupamento familiar (BG, CY, EL, ES, FR, PL, SI); v. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Diretiva 2003/86, relativa ao direito ao reagrupamento familiar, 29 de março de 2019 [COM(2019) 162 final, p. 11].

33 Resulta da decisão de reenvio que o posto diplomático competente é determinado em função do atual país de residência dos familiares em causa. Quando, como é o caso dos recorrentes no processo principal, não existe posto diplomático belga no país de residência dos interessados, estes podem escolher um dos postos diplomáticos dos países limítrofes.

34 Refira‑se que esta circunstância não é mencionada pelo órgão jurisdicional de reenvio, que, pelo contrário, parte da premissa de que não se encontra prevista nenhuma derrogação em situações como a que está em causa no processo principal. Ora, como recordei no n.° 34 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça tem de se ater ao quadro jurídico descrito no pedido de decisão prejudicial.

35 Por outro lado, devo referir que o único exemplo neste sentido dado pelo Governo belga diz respeito a pedidos de visto para reagrupamento familiar de um nacional belga apresentados, por intermédio do requerente do reagrupamento na qualidade de mandatário, ao abrigo do artigo 9.° da Lei de 15 de dezembro de 1980 (v. no endereço Internet https://www.refworld.org/pdfid/58b04f134.pdf). O relatório para a Bélgica, incluída no estudo do Centre fédéral Migration (Centro Federal para as Migrações, Myria), «Le regroupement national des ressortissants des pays tiers en Europe: pratiques nationales», de junho de 2017, para o qual remeteu a representante do Governo belga na audiência, refere‑se à decisão acima referida e sublinha que «[i]t is not possible for the sponsor to introduce the application. Only in very exceptional cases, the sponsor can be authorised to introduce the application. This should then be done in the same country as usually foreseen for the introduction of the application by its family members (não é possível que o requerente do reagrupamento apresente o pedido. Apenas em casos muito excecionais, pode o referido requerente ser autorizado a apresentar o pedido. Isto deverá então ser feito no mesmo país que o habitualmente previsto para a apresentação do pedido pelos seus familiares)» (v. https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/FINAL %20BE %20report %20on %20Family %20Reunification %20with %20a %20TCN_1.pdf, p. 46). Ora, é óbvio que a condição de que o pedido seja apresentado pelo requerente do reagrupamento no mesmo país em que residem os seus familiares é, caso se preveja a apresentação pessoal, impossível para os refugiados.

36 Quanto à importância do acesso pelos interessados a uma informação clara, transparente e «por escrito», relativa às diversas fases do procedimento de reagrupamento, v. Nicholson, F, «The “Essential Right” to Family Unity of Refugees and Others in Need of International Protection in the Context of Family Reunification», Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), p. 122.

37 V., quanto às dificuldades relacionadas com o acesso dos requerentes às embaixadas e às inúmeras deslocações exigidas, Nicholson, F, «The “Essential Right” to Family Unity of Refugees and Others in Need of International Protection in the Context of Family Reunification», op.cit., pp. 124 e segs.

38 Por outro lado, na audiência, o Governo belga não explicou a razão pela qual é absolutamente indispensável que seja efetuado um registo dos dados biométricos no momento da apresentação do pedido de visto para reagrupamento familiar.

39 V., neste sentido, Acórdão de 27 de junho de 2006, Parlamento/Conselho, C‑540/03, EU:C:2006:429, n.° 56.

40 V. jurisprudência recordada no n.° 55 das presentes conclusões.

41 V. Acórdão de 1 de agosto de 2022, Bundesrepublik Deutschland (Reagrupamento familiar de um menor que atingiu a maioridade) (C‑279/20, EU:C:2022:618, n.os 39 e 40 e jurisprudência referida).