Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia
Processo C-1/15

I – Introdução

II – Quadro jurídico

III – Antecedentes do acordo projetado

IV – Processo no Tribunal de Justiça

V – Quanto à admissibilidade do pedido de parecer

VI – Quanto à base jurídica adequada do ato de celebração do acordo projetado (segunda questão)

A – Síntese da argumentação do Parlamento e das outras partes interessadas

B – Análise

1. Quanto à finalidade e ao conteúdo do acordo projetado

2. Quanto à base jurídica adequada

a) Quanto à pertinência dos artigos 82.°, n.o 1, alínea d), e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE

b) Quanto à necessidade de basear o ato de celebração do acordo projetado no artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE

VII – Quanto à compatibilidade do acordo projetado com as disposições do Tratado FUE e da Carta (primeira questão)

A – Síntese do pedido e das observações do Parlamento, bem como das observações das outras partes interessadas

1. Síntese do pedido e das observações do Parlamento

2. Síntese das observações das outras partes interessadas

B – Análise

1. Observações preliminares

2. Quanto à existência de uma ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta

3. Quanto à justificação da ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta

a) Ingerência «prevista por lei», na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta

b) Ingerência que responde a um objetivo de interesse geral

c) Quanto à proporcionalidade da ingerência que o acordo projetado implica

i) Considerações gerais

ii) Quanto à adequação da ingerência para realizar o objetivo de segurança pública prosseguido pelo acordo projetado.

iii) Quanto ao caráter estritamente necessário da ingerência

– Quanto às categorias de dados PNR previstas no acordo projetado

– Quanto ao caráter suficientemente preciso da finalidade para a qual o tratamento de dados PNR é autorizado

– Quanto ao âmbito de aplicação pessoal do acordo projetado

– Quanto à identificação da autoridade competente responsável pelo tratamento de dados PNR

– Quanto ao tratamento automatizado dos dados PNR

– Quanto ao acesso aos dados PNR

– Quanto à conservação dos dados PNR

– Quanto à divulgação e à transferência posterior dos dados PNR

– Quanto às medidas de supervisão e de fiscalização administrativa e jurisdicional

VIII – Conclusão

1.

Em aplicação do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, o Parlamento Europeu submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de parecer relativo ao projeto de acordo entre o Canadá e a União Europeia sobre a transferência e o tratamento dos dados dos registos de identificação dos passageiros (a seguir «acordo projetado»), com vista a poder dar seguimento à solicitação do Conselho da União Europeia, de julho de 2014, para que o Parlamento aprove a proposta de decisão relativa à celebração do acordo projetado ( 2 ).

2.

Resumidamente, o acordo projetado prevê que os dados dos registos de identificação dos passageiros (Passenger Name Record, a seguir «dados PNR»), que são recolhidos pelas transportadoras aéreas junto dos passageiros para efeitos de reserva dos voos entre o Canadá e a União Europeia, sejam transferidos para as autoridades canadianas competentes e posteriormente tratados e utilizados por estas com a finalidade de prevenir e detetar infrações terroristas ou outros atos de criminalidade transnacional grave, estabelecendo simultaneamente um conjunto de garantias relativas ao respeito pela vida privada e à proteção dos dados pessoais dos passageiros.

3.

O pedido de parecer, que abrange quer a compatibilidade do acordo projetado com o direito primário da União quer a base jurídica adequada da decisão do Conselho que deverá incidir sobre a celebração do acordo projetado, tem a seguinte redação:

«O projeto de acordo é compatível com as disposições dos Tratados (artigo 16.o TFUE) e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1), no que se refere ao direito das pessoas singulares à proteção dos dados de caráter pessoal?

O artigo 82.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE constituem a base jurídica adequada do ato do Conselho relativo à celebração do acordo projetado ou deve esse ato basear‑se no artigo 16.o TFUE?»

4.

Independentemente do seu conteúdo, a resposta que o Tribunal de Justiça der a este pedido terá necessariamente implicações nos acordos ditos PNR, já em vigor, que vinculam a União Europeia à Austrália ( 3 ) e aos Estados Unidos da América ( 4 ), bem como no futuro «regime PNR», instituído na própria União, que foi recentemente aprovado pelo Parlamento, quando o presente processo já estava em curso ( 5 ).

5.

O presente pedido de parecer requer a análise de questões simultaneamente inéditas e delicadas.

6.

Quanto à determinação da base jurídica adequada do ato relativo à celebração do acordo projetado, este pedido deve nomeadamente levar o Tribunal de Justiça a analisar pela primeira vez o alcance do artigo 16.o, n.o 2, TFUE, que foi introduzido na sequência da adoção do Tratado de Lisboa, bem como a articulação deste artigo com as disposições do Tratado relativas ao espaço de liberdade, segurança e justiça (a seguir «ELSJ»). A este respeito, como demonstrarei nas presentes conclusões ( 6 ), o acordo projetado prossegue objetivos e apresenta um conteúdo interdependentes, pelo que o ato de celebração desse acordo deve basear‑se, na minha opinião, quer no artigo 16.o TFUE quer no artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE.

7.

É igualmente a primeira vez que o Tribunal de Justiça se deverá pronunciar sobre a compatibilidade de um projeto de acordo internacional com os direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), mais precisamente os relativos ao respeito pela vida privada e familiar, garantido no seu artigo 7.o, e à proteção de dados pessoais, assegurada no seu artigo 8.o A análise desta questão beneficia incontestavelmente dos ensinamentos preciosos retirados dos acórdãos de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), e de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Como explicarei mais pormenorizadamente, considero que deve claramente seguir‑se o caminho traçado por esses acórdãos e sujeitar o acordo projetado a uma fiscalização rigorosa do respeito pelas exigências impostas pelos artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta. Não deixa de ser verdade que há que ter presente que o projeto de acordo submetido à apreciação do Tribunal de Justiça é o resultado de uma negociação internacional com um país terceiro, o qual, se não alcançar um acordo satisfatório, poderá renunciar à celebração do acordo projetado e preferir, como acontece atualmente, aplicar unilateralmente o seu regime PNR às transportadoras aéreas sedeadas na União que assegurem ligações com o Canadá.

8.

Esta conclusão não significa que o Tribunal de Justiça deva baixar o nível de vigilância que demonstrou quanto ao respeito pelos direitos fundamentais protegidos no direito da União. Com efeito, é necessário que, numa época em que as tecnologias modernas permitem às autoridades públicas desenvolver, em nome da luta contra o terrorismo e a criminalidade transnacional grave, métodos extremamente sofisticados de vigilância da vida privada das pessoas e de análise dos seus dados pessoais, o Tribunal de Justiça garanta que as medidas projetadas, ainda que sob a forma de acordos internacionais a celebrar, reflitam uma ponderação equilibrada entre a preocupação legítima de salvaguardar a segurança pública e a preocupação, não menos fundamental, de que todas as pessoas possam beneficiar de um nível elevado de proteção da sua vida privada e dos seus dados pessoais.

9.

Como ilustrarei com as observações que se seguem, é inegável que as partes contratantes procuraram, por vezes de forma insuficiente, efetuar uma ponderação desses dois objetivos indissociavelmente prosseguidos pelo acordo projetado. Na minha opinião, esse esforço deve ser saudado. Todavia, sem pôr em causa nem objeto nem a necessidade do acordo projetado, considero, como as presentes conclusões demonstrarão, que, para ser compatível com os artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta, o acordo projetado deverá ser desenvolvido e/ou expurgado de algumas das suas disposições atuais de modo a não exceder o que é estritamente necessário para realizar o seu objetivo de segurança.

10.

O artigo 16.o TFUE enuncia o seguinte:

«1. Todas as pessoas têm direito à proteção dos dados pessoais que lhes digam respeito.

2. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, estabelecem as normas relativas à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições, órgãos e organismos da União, bem como pelos Estados‑Membros no exercício de atividades relativas à aplicação do direito da União, e à livre circulação desses dados. A observância dessas normas fica sujeita ao controlo de autoridades independentes.

[…]»

11.

O artigo 82.o TFUE, que se insere no capítulo 4 do título V da parte III do referido Tratado, capítulo intitulado «Cooperação judiciária em matéria penal», prevê:

«1. A cooperação judiciária em matéria penal na União assenta no princípio do reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e inclui a aproximação das disposições legislativas e regulamentares dos Estados‑Membros nos domínios a que se refer[e] o n.o 2 […].

O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, adotam medidas destinadas a:

[…]

[…]»

12.

O artigo 87.o TFUE, que faz parte do capítulo 5 do título V da parte III do referido Tratado, capítulo intitulado «Cooperação policial», dispõe o seguinte:

«1. A União desenvolve uma cooperação policial que associa todas as autoridades competentes dos Estados‑Membros, incluindo os serviços de polícia, das alfândegas e outros serviços responsáveis pela aplicação da lei especializados nos domínios da prevenção ou deteção de infrações penais e das investigações nessa matéria.

2. Para efeitos do n.o 1, o Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, podem estabelecer medidas sobre:

[…]»

13.

O artigo 7.o da Carta enuncia:

«Todas as pessoas têm direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações.»

14.

O artigo 8.o da Carta afirma:

«1. Todas as pessoas têm direito à proteção dos dados pessoais que lhes digam respeito.

2. Esses dados devem ser objeto de um tratamento leal, para efeitos específicos e com o consentimento da pessoa interessada ou com outro fundamento legítimo previsto por lei. Todas as pessoas têm o direito de aceder aos dados coligidos que lhes digam respeito e de obter a respetiva retificação.

3. O cumprimento destas regras fica sujeito a fiscalização por parte de uma autoridade independente.»

15.

O artigo 52.o da Carta, intitulado «Âmbito e interpretação dos direitos e dos princípios», prevê o seguinte:

«1. Qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.

[…]»

16.

O Protocolo (n.o 21) relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça dispõe, nos seus artigos 1.°, 3.° e 6.°‑A, o seguinte:

«Artigo 1.o

Sob reserva do artigo 3.o, o Reino Unido e a Irlanda não participarão na adoção pelo Conselho das medidas propostas em aplicação do título V da parte III do [Tratado FUE]. Será necessária a unanimidade dos membros do Conselho, com exceção dos representantes dos Governos do Reino Unido e da Irlanda, para as decisões que o Conselho deva adotar por unanimidade.

Para efeitos do presente artigo, a maioria qualificada é definida nos termos do n.o 3 do artigo 238.o [TFUE].

[…]

Artigo 3.o

1. O Reino Unido ou a Irlanda podem notificar por escrito o Presidente do Conselho, no prazo de três meses a contar da apresentação ao Conselho de uma proposta ou iniciativa ao abrigo do título V da parte III do [Tratado FUE], de que desejam participar na adoção e na aplicação da medida proposta, ficando assim esse Estado habilitado a fazê‑lo.

[…]

Artigo 6.o‑A

Caso não estejam vinculados por regras da União que rejam formas de cooperação judiciária em matéria penal ou de cooperação policial no âmbito das quais devam ser observadas as disposições definidas com base no artigo 16.o [TFUE], o Reino Unido ou a Irlanda não ficam vinculados por regras definidas com base no artigo 16.o que digam respeito ao tratamento de dados pessoais pelos Estados‑Membros no exercício de atividades relativas à aplicação dos capítulos 4 ou 5 do título V da parte III do referido Tratado.»

17.

O Protocolo (n.o 22) relativo à posição da Dinamarca prevê, nos seus artigos 1.°, 2.° e 2.°‑A, o seguinte:

«Artigo 1.o

A Dinamarca não participará na adoção pelo Conselho das medidas propostas em aplicação do título V da parte III do [Tratado FUE]. Será necessária a unanimidade dos membros do Conselho, com exceção do representante do Governo da Dinamarca, para as decisões que o Conselho deva adotar por unanimidade.

Para efeitos do presente artigo, a maioria qualificada é definida nos termos do n.o 3 do artigo 238.o [TFUE].

Artigo 2.o

As disposições do título V da parte III do [Tratado FUE], as medidas adotadas em aplicação desse título, as disposições de acordos internacionais celebrados pela União em aplicação do mesmo título, e as decisões do Tribunal de Justiça da União Europeia que interpretem essas disposições ou medidas ou quaisquer medidas alteradas ou alteráveis em aplicação desse título, não vinculam a Dinamarca, nem lhe são aplicáveis; essas disposições, medidas ou decisões em nada afetarão as competências, direitos e obrigações da Dinamarca. Essas disposições, medidas ou decisões em nada afetam o acervo comunitário ou o da União e não fazem parte do direito da União, tal como se aplicam à Dinamarca. […]

Artigo 2.o‑A

O artigo 2.o do presente Protocolo é igualmente aplicável no que se refere às regras definidas com base no artigo 16.o [TFUE] que dizem respeito ao tratamento de dados pessoais pelos Estados‑Membros no exercício de atividades relativas à aplicação dos capítulos 4 ou 5 do título V da parte III do mesmo Tratado.»

18.

Em 18 de julho de 2005, o Conselho aprovou o acordo entre a Comunidade Europeia e o Governo do Canadá sobre o tratamento dos dados relativos às informações antecipadas sobre os passageiros e aos registos de identificação dos passageiros (a seguir «acordo de 2006») ( 7 ).

19.

Em conformidade com o seu preâmbulo, o acordo de 2006 foi celebrado tendo em conta a obrigação imposta pelo Governo do Canadá às transportadoras aéreas que efetuam voos de passageiros para o Canadá de providenciar às autoridades canadianas competentes dados relativos às informações antecipadas sobre os passageiros e aos registos de identificação dos passageiros (a seguir «dados API/PNR»), na medida em que esses dados estejam compilados e armazenados nos sistemas automatizados de reserva e nos sistemas de controlo das partidas das transportadoras aéreas.

20.

Segundo o artigo 1.o do acordo de 2006, este tinha «por objetivo garantir que os dados API/PNR das pessoas que efetuam viagens elegíveis sejam fornecidos no pleno respeito pelos direitos e liberdades fundamentais, em especial o direito à proteção da vida privada». A autoridade competente em relação ao Canadá era, de acordo com o anexo I do acordo de 2006, a «Agência dos Serviços de Fronteira do Canadá (Canada Border Services Agency — CBSA)».

21.

Tendo em conta este compromisso, a Comissão Europeia adotou, com base no artigo 25.o, n.o 2, da Diretiva 95/46/CE ( 8 ), a Decisão 2006/253/CE ( 9 ), cujo artigo 1.o dispunha que se considerava que a CBSA assegurava um nível adequado de proteção dos dados PNR transferidos a partir da Comunidade Europeia no que diz respeito aos voos com destino ao Canadá. Uma vez que a Decisão 2006/253 expirou em setembro de 2009 ( 10 ) e que o período de vigência do acordo de 2006 estava vinculado ao dessa decisão ( 11 ), pelo que este acordo deixou também de vigorar em setembro de 2009.

22.

Em 5 de maio de 2010, o Parlamento adotou uma resolução sobre o início das negociações com vista à celebração de acordos PNR com os Estados Unidos, a Austrália e o Canadá ( 12 ). Nessa resolução, o Parlamento solicitava nomeadamente uma abordagem coerente na utilização dos dados PNR para efeitos de aplicação da lei e de segurança, mediante o estabelecimento de um conjunto único de princípios que servisse de base a acordos com países terceiros. A este respeito, convidava a Comissão a apresentar uma proposta de modelo único e um projeto de mandato para as negociações com países terceiros, enunciando simultaneamente os requisitos mínimos que deviam ser preenchidos ( 13 ).

23.

Em 21 de setembro de 2010, a Comissão adotou três propostas destinadas a autorizar a abertura de negociações com os Estados Unidos, a Austrália e o Canadá ( 14 ). Na sequência dessas propostas, foram assinados e celebrados acordos com os Estados Unidos e a Austrália, com a aprovação do Parlamento ( 15 ). Esses acordos entraram em vigor em 2012.

24.

Após o encerramento das negociações com o Canadá, a Comissão adotou, em 19 de julho de 2013, as propostas de decisões do Conselho relativas à assinatura e à celebração do acordo projetado.

25.

Em 30 de setembro de 2013, a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (a seguir «AEPD») emitiu o seu parecer sobre essas propostas em 30 de setembro de 2013 ( 16 ). Nesse parecer, a AEPD suscitava uma série de questões sobre a necessidade e a proporcionalidade dos sistemas PNR e da transferência maciça de dados PNR para países terceiros, punha em causa a escolha da base jurídica material e apresentava várias observações e propostas quanto às diferentes disposições do acordo projetado.

26.

Em 5 de dezembro de 2013, o Conselho adotou uma decisão relativa à assinatura do acordo projetado, sem que este tenha sido alterado na sequência do parecer da AEPD. O acordo projetado foi assinado em 25 de junho de 2014, sob reserva da sua celebração em data posterior.

27.

Por carta de 7 de julho de 2014, o Conselho pediu a aprovação do Parlamento sobre o projeto de decisão relativa à celebração, em nome da União, do acordo projetado. Este projeto de decisão refere como bases jurídicas os artigos 82.°, n.o 1, alínea d), e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE, conjugados com o artigo 218.o, n.o 6, alínea a), v), TFUE.

28.

Em 25 de novembro de 2014, o Parlamento decidiu submeter ao Tribunal de Justiça o presente pedido de parecer, cujas questões foram reproduzidas no n.o 3 das presentes conclusões.

29.

Na sequência da apresentação do pedido pelo Parlamento, foram apresentadas observações escritas pelos Governos búlgaro e estónio, pela Irlanda, pelos Governos espanhol, francês e do Reino Unido, pelo Conselho e pela Comissão.

30.

O Tribunal de Justiça colocou uma série de questões para serem respondidas por escrito, nomeadamente, relativas a determinados aspetos práticos e factuais do tratamento dos dados PNR, à base jurídica do acordo projetado, ao âmbito de aplicação territorial deste e à compatibilidade das disposições do referido acordo com as disposições do Tratado FUE e da Carta, à luz dos ensinamentos retirados da jurisprudência, em especial, dos acórdãos de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), e de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Além disso, em aplicação do artigo 24.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Tribunal de Justiça convidou a AEPD a responder às referidas questões. Esta entidade, a Irlanda, os Governos espanhol, francês e do Reino Unido, o Parlamento, o Conselho e a Comissão responderam às questões colocadas dentro dos prazos.

31.

Os representantes do Governo estónio, da Irlanda, dos Governos espanhol, francês e do Reino Unido, do Parlamento, do Conselho, da Comissão e da AEPD foram ouvidos na audiência realizada em 5 de abril de 2016.

32.

Enquanto os Governos búlgaro e estónio e a Comissão partilham da apreciação do Parlamento de que o pedido de parecer é totalmente admissível, o Governo francês e o Conselho interrogam‑se sobre a admissibilidade da segunda questão constante do pedido do Parlamento, que diz respeito à base jurídica adequada do projeto de decisão do Conselho relativa à celebração do acordo projetado.

33.

Em substância, o Governo francês e o Conselho alegam que esta questão não diz respeito à competência da União para celebrar o acordo projetado nem à repartição de competências entre esta e os Estados‑Membros. Por outro lado, sustentam que o eventual recurso errado aos artigos 82.° e 87.° TFUE não tem qualquer influência no procedimento a seguir para a adoção do ato do Conselho relativo à celebração do acordo projetado. Com efeito, tanto a aplicação do artigo 16.o TFUE como a dos artigos 82.° e 87.° TFUE devem respeitar o processo legislativo ordinário, nomeadamente a aprovação do Parlamento, nos termos do artigo 218.o, n.o 6, alínea a), v), TFUE.

34.

Proponho que o Tribunal de Justiça declare o pedido de parecer totalmente admissível.

35.

Antes de mais, há que recordar genericamente que, em conformidade com o artigo 218.o, n.o 11, TFUE e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, pode ser obtido o parecer do Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se um «acordo projetado» ( 17 ) é compatível com as normas substantivas dos Tratados ou com as que determinam o alcance das competências da União e das suas instituições, incluindo as questões relativas à repartição de competências entre a União e os Estados‑Membros para celebrar um determinado acordo com Estados terceiros ( 18 ), como é corroborado pelo artigo 196.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

36.

Por conseguinte, é indubitável, o que aliás todas as partes interessadas admitem, que o pedido de parecer, na medida em que diz respeito à compatibilidade do acordo projetado com as disposições de direito material do direito primário da União, incluindo as disposições da Carta que têm o mesmo valor que os Tratados, é admissível ( 19 ).

37.

Considero que tal é igualmente o caso da segunda questão, relativa à determinação da base jurídica adequada do ato pelo qual o Conselho deverá celebrar o acordo projetado.

38.

É verdade que, como alegaram o Governo francês e o Conselho, nenhuma das partes interessadas põe em causa que, no caso em apreço, a União é competente para aprovar o acordo projetado, questão que não é aliás objeto do pedido de parecer.

39.

Todavia, há que realçar que, no âmbito da análise de pedidos de parecer anteriores, o Tribunal de Justiça já aceitou responder à questão da escolha da base jurídica adequada do ato de celebração dos projetos de acordo em causa ( 20 ). Esta posição baseou‑se, em substância, em duas considerações essenciais que estão intimamente ligadas.

40.

Por um lado, a escolha da base jurídica adequada do ato de celebração de um acordo internacional reveste «uma importância de natureza constitucional» ( 21 ), uma vez que a União apenas dispõe de competências de atribuição e deve, por conseguinte, poder associar os acordos internacionais destinados a entrar na sua ordem jurídica a uma disposição dos Tratados que a habilite a aprovar esses atos. O recurso a uma base jurídica errada é, portanto, suscetível de invalidar o próprio ato de celebração e, consequentemente, de viciar o consentimento da União para se vincular pelo acordo em causa ( 22 ).

41.

Por outro lado, não aproveitar a oportunidade para analisar a escolha da base jurídica adequada do ato de celebração de um projeto de acordo no âmbito do processo de recurso prévio ao Tribunal de Justiça poderia, de facto, originar complicações, tanto a nível da União como na ordem jurídica internacional, se o ato de celebração do acordo viesse posteriormente a ser invalidado devido a erro quanto à base jurídica. Ora, a finalidade do processo preventivo previsto no artigo 218.o, n.o 11, TFUE é precisamente evitar, no interesse das partes contratantes, que tais complicações possam surgir ( 23 ).

42.

Sem negar a existência desta jurisprudência, o Governo francês e o Conselho sustentam, em substância, que nenhuma das complicações jurídicas evocadas pelo Tribunal de Justiça nos seus pareceres anteriores pode ocorrer no presente processo. Assim, segundo estas partes interessadas, no caso em apreço, a eventual escolha do artigo 16.o TFUE como base jurídica material do acordo projetado, como defende o Parlamento no seu pedido de parecer, não afetaria a repartição de competências entre a União e os Estados‑Membros nem conduziria a um «procedimento legislativo diferente» do seguido pelo Conselho e pela Comissão no caso em apreço, na aceção dos referidos pareceres.

43.

Esta argumentação não é convincente.

44.

Importa realçar que as situações identificadas pelo Tribunal de Justiça, respetivamente, no n.o 5 do Parecer 2/00, de 6 de dezembro de 2001 (EU:C:2001:664), e no n.o 110 do Parecer 1/08, de 30 de novembro de 2009 (EU:C:2009:739), constituem apenas exemplos em que o recurso a uma base jurídica errada é suscetível de viciar o consentimento da União para se vincular pelo acordo que a mesma subscreveu ou implicar dificuldades jurídicas no plano interno ou no plano das relações externas da União. Com efeito, as duas situações referidas nesses números dos dois pareceres — a saber, por um lado, a situação na qual a União se comprometeu sem que o Tratado lhe conferisse uma competência suficiente para ratificar um acordo no seu todo, o que exigia que se analisasse a repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros e, por outro lado, a situação calem que a base jurídica adequada do ato de celebração previa um processo legislativo diferente do que foi efetivamente seguido pelas instituições — foram antecedidas da expressão «[é] esse o caso, nomeadamente, quando». Assim, não podem ser excluídos outros casos que suscitem dificuldades jurídicas no plano interno da União ou no plano das suas relações internacionais.

45.

Em seguida, importa não esquecer que o processo de parecer tem um caráter não contencioso e preventivo ( 24 ). Este caráter justifica, na minha opinião, uma certa flexibilidade por parte do Tribunal de Justiça na análise da admissibilidade de uma questão relativa à base jurídica adequada do ato de celebração de um acordo projetado.

46.

Assim, na fase da admissibilidade, considero que o Tribunal de Justiça deve simplesmente questionar‑se sobre se, ao recusar responder à questão colocada, existe um risco sério de que o ato de celebração do acordo possa ser posteriormente invalidado, com base num motivo idêntico ao invocado no pedido de parecer, situação que implicaria dificuldades no plano interno da União ou no plano das suas relações externas que o processo de parecer poderia ter evitado.

47.

No caso em apreço, estou convencido de que tal risco não pode ser afastado.

48.

Com efeito, como analisarei mais adiante nas presentes conclusões, os motivos expostos pelo Parlamento em apoio da tese de que o artigo 16.o TFUE constitui a base jurídica material adequada do ato de celebração do acordo projetado são muito sérios, de tal modo que os considero parcialmente fundados.

49.

Por conseguinte, recusar responder a essa argumentação no presente processo poderia levar o Parlamento a impugnar a validade do ato de celebração do acordo ou, eventualmente, um órgão jurisdicional nacional, no âmbito de uma ação judicial intentada por um particular lesado pela transferência dos seus dados PNR para a autoridade canadiana competente, a submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à validade do acordo e do seu ato de celebração.

50.

Por outro lado, na minha opinião, o Governo francês e o Conselho minimizam erradamente as consequências de uma declaração de invalidade do ato de celebração do acordo projetado se se viesse a constatar, em definitivo, na sequência de um recurso de anulação ou de um reenvio prejudicial sobre a validade, que esse ato deveria ter sido adotado, como sustenta o Parlamento, tendo como única base jurídica o artigo 16.o TFUE.

51.

Com efeito, como corroborarei em seguida e como abordado nalgumas observações escritas, adotar o artigo 16.o TFUE como única base jurídica do ato de celebração do acordo projetado alteraria o estatuto do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, ficando então estes Estados‑Membros direta e automaticamente vinculados pelo acordo, contrariamente ao previsto no artigo 29.o do acordo projetado. No que diz respeito, em especial, ao Reino da Dinamarca, qualquer compromisso internacional que eventualmente celebrasse com o Canadá, paralelamente ao acordo projetado, seria então ilegal, uma vez que este Estado‑Membro já não disporia da competência necessária para assumir tal compromisso.

52.

Por conseguinte, considero que, nas devidas proporções, por analogia com o que o Tribunal de Justiça afirmou no n.o 47 do Parecer 1/13, de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303), é especialmente adequado que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão do presente pedido de parecer a fim de, nomeadamente, evitar eventuais complicações jurídicas decorrentes de situações em que um Estado‑Membro assuma compromissos internacionais sem a habilitação necessária, quando, à luz do direito da União, já não disponha da competência necessária para subscrever ou instituir tal compromisso.

53.

Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça declare admissível a segunda questão colocada pelo Parlamento no seu pedido de parecer.

54.

Por outro lado, uma vez que esta questão diz respeito à validade formal do ato de celebração e requer a análise dos objetivos e do conteúdo do acordo projetado, proponho que seja tratada antes da questão relativa à compatibilidade deste com as disposições do Tratado FUE e com os direitos consagrados na Carta.

55.

O Parlamento e todas as partes interessadas que apresentaram observações concordam em considerar que, em conformidade com a jurisprudência de Tribunal de Justiça, a escolha da base jurídica deve assentar em critérios objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, critérios objetivos esses que incluem a finalidade e o conteúdo do ato em causa.

56.

O Parlamento sublinha que o acordo projetado prossegue duas finalidades que são enumeradas no seu artigo 1.o Todavia, a finalidade principal do acordo projetado é assegurar a proteção dos dados pessoais. Com efeito, segundo o Parlamento, o acordo projetado tem um efeito análogo a uma «decisão de adequação» e visa substituir a Decisão 2006/253 da Comissão, adotada ao abrigo do artigo 25.o, n.o 6, da Diretiva 95/46, na qual esta instituição constatou, no contexto do acordo de 2006, o nível de proteção adequado dos dados PNR transferidos para a CBSA. Além disso, o acordo projetado não visa criar uma obrigação de as transportadoras aéreas transferirem os dados PNR para as autoridades policiais canadianas ou europeias, o que tornaria difícil justificar a escolha dos artigos 82.°, n.o 1, alínea d), e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE como bases jurídicas materiais. Por força da jurisprudência, estas conclusões justificam, na opinião do Parlamento, que o acordo projetado assente na base jurídica que corresponde à finalidade principal do acordo projetado, a saber, neste caso, o artigo 16.o TFUE. O conteúdo do acordo projetado confirma esta apreciação. O Parlamento esclarece, por último, que o artigo 16.o TFUE permite a adoção de normas relativas à proteção de dados pessoais em todos os domínios de aplicação do direito da União, incluindo o abrangido pelo «[ELSJ]».

57.

Em resposta a uma questão colocada na audiência no Tribunal de Justiça, o Parlamento referiu que, se o Tribunal de Justiça considerar que o acordo projetado prossegue finalidades indissociáveis, não vê nenhuma objeção a que o ato de celebração do acordo projetado se baseie nos artigos 16.°, 82.°, n.o 1, alínea d), e 87, n.o 2, alínea a), TFUE.

58.

Excetuando o Governo espanhol e a AEPD, bem como, a título subsidiário, o Governo francês, as outras partes interessadas sustentam que a finalidade do acordo projetado é lutar contra o terrorismo e a criminalidade transnacional grave, constituindo apenas a proteção dos dados, em substância, um instrumento através do qual essa finalidade pode ser atingida. A este respeito, a Comissão recorda que, no acórdão de 30 de maio de 2006, Parlamento/Conselho e Comissão (C‑317/04 e C‑318/04, EU:C:2006:346, n.o 56), o Tribunal de Justiça declarou que a transferência de dados PNR para os Estados Unidos da América constituía um tratamento que tinha como objetivo a segurança pública e as atividades dos Estados‑Membros no domínio do direito penal. Ora, a escolha da base jurídica do ato de celebração do acordo projetado deve ser feita respeitando esta lógica.

59.

A grande maioria destas partes interessadas acrescenta que, embora a proteção dos dados deva ser considerada um objetivo do acordo projetado, este objetivo é apenas acessório em relação à finalidade principal, o que, por conseguinte, não acarreta nenhuma consequência para a escolha atual da base jurídica do ato de celebração. A este respeito, o Conselho e a Comissão esclarecem que os atos que tenham como finalidade a realização de políticas setoriais que exijam determinados tratamentos de dados pessoais devem assentar na base jurídica que corresponde à política em causa e não no artigo 16.o TFUE.

60.

Quanto à possibilidade de cumular os artigos 16.°, 82.°, n.o 1, alínea d), e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE como bases jurídicas materiais do ato de celebração do acordo projetado, o Governo francês sustenta, a título subsidiário, nas suas observações escritas, que tal cumulação é perfeitamente possível. Em contrapartida, a Irlanda e o Conselho defendem o contrário. Na audiência no Tribunal de Justiça, o Conselho esclareceu que o procedimento de votação no Conselho, conforme decorre das disposições dos Protocolos n.o 21 e n.o 22, se opõe a tal hipótese.

61.

Segundo jurisprudência constante, a escolha da base jurídica de um ato da União, incluindo o que tenha sido adotado com vista à celebração de um acordo internacional, deve fundar‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato. Se a análise de um ato da União demonstrar que este prossegue duas finalidades ou que tem duas componentes, e se uma destas for identificável como principal ou preponderante, ao passo que a outra é apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante ( 25 ).

62.

Todavia, o Tribunal de Justiça admite que, «a título excecional», um ato possa assentar cumulativamente nas diferentes bases jurídicas correspondentes à pluralidade de objetivos ou de componentes desse ato, quando esses objetivos ou essas componentes estejam ligados de forma indissociável, sem que um seja acessório em relação ao outro ( 26 ). Nesse caso, o Tribunal de Justiça verifica ainda se o recurso a uma pluralidade de bases jurídicas pode estar excluído pelo facto de os procedimentos previstos para cada uma das bases jurídicas em causa serem incompatíveis entre si ( 27 ).

63.

É à luz desta jurisprudência que há que determinar se, tendo em conta a finalidade e o conteúdo do acordo projetado, o ato de celebração deste acordo deve assentar exclusivamente nos artigos 82.°, n.o 1, alínea d), e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE como bases jurídicas materiais, como indica o projeto de decisão do Conselho e como sustenta a maioria das partes interessadas, ou se se deve basear no artigo 16.o TFUE, seja de forma exclusiva, ou seja, em conjugação com os dois artigos referidos ( 28 ).

64.

Quanto a esta última questão, devo esclarecer que, contrariamente ao que o Conselho afirmou nas suas observações escritas, considero que o Tribunal de Justiça está perfeitamente habilitado, tendo em conta a natureza não contenciosa e preventiva do processo de parecer, a analisar a segunda questão submetida pelo Parlamento na perspetiva da cumulação de bases jurídicas materiais, ainda que a redação dessa questão não o preveja. Acrescento que as partes interessadas tiveram oportunidade, quer na fase escrita do processo quer na audiência, de se pronunciar quanto a este assunto.

65.

Isto é tanto mais importante quanto a análise da finalidade e do conteúdo do acordo projetado deve, na minha opinião, levar à conclusão de que este prossegue dois objetivos e contém duas componentes, sem que, globalmente, nem esses dois objetivos nem essas diferentes componentes possam ser hierarquizados e dissociados. Esta conclusão justifica, do meu ponto de vista, que o ato de celebração do acordo projetado adote como bases jurídicas materiais os artigos 16.° e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE, o que implica que os procedimentos previstos nesses dois artigos possam coexistir.

66.

Decorre do segundo parágrafo do preâmbulo do acordo projetado que as partes contratantes reconhecem «a importância de prevenir, combater, reprimir e eliminar o terrorismo e as infrações relacionadas com as atividades terroristas, bem como a demais criminalidade transnacional grave, preservando simultaneamente os direitos e as liberdades fundamentais, em especial os direitos à privacidade e à proteção dos dados», enquanto o quarto parágrafo acrescenta que a utilização dos dados PNR constitui um instrumento essencial para a realização destes objetivos.

67.

A prossecução simultânea, por um lado, do objetivo de luta contra o terrorismo e outras formas de criminalidade transnacional grave e, por outro lado, do respeito pela vida privada e pela proteção dos dados pessoais é confirmada pelo quinto e sexto parágrafos do preâmbulo, que sublinham, respetivamente, a vontade das partes contratantes de «salvaguardar a segurança pública» e o reconhecimento de que estas «partilham valores comuns no que respeita à proteção dos dados e da vida privada».

68.

De igual modo, decorre expressamente do décimo quinto parágrafo do preâmbulo que o Canadá se comprometeu a assegurar que a sua autoridade competente proceda ao tratamento dos «dados PNR para fins de prevenção, deteção, investigação e repressão de infrações terroristas e da criminalidade transnacional grave no estrito respeito das garantias em matéria de privacidade e de proteção dos dados pessoais, tal como estabelecido no [o acordo projetado]».

69.

Por conseguinte, o acordo projetado visa permitir que o Canadá proceda ao tratamento dos dados PNR dos passageiros, transmitidos pelas transportadoras aéreas que efetuem ligações entre a União e o Canadá, a fim de lutar contra o terrorismo e outras formas de criminalidade transnacional grave, assegurando simultaneamente o direito ao respeito pela vida privada e o direito à proteção dos dados pessoais nos termos definidos no próprio acordo projetado.

70.

Esta necessária conciliação entre estes dois objetivos é corroborada pelo artigo 1.o do acordo projetado, que determina que as partes contratantes estabelecem as condições que regem a transferência e a utilização dos dados PNR, «com vista a assegurar a proteção e a segurança do público, e definem os meios através dos quais os referidos dados devem ser protegidos».

71.

A análise do conteúdo do acordo projetado confirma igualmente que o método de lutar contra o terrorismo e outras formas de criminalidade transnacional grave através da transferência e do tratamento de dados PNR só é autorizado se os dados em questão beneficiarem de um nível de proteção adequado.

72.

Desta forma, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do acordo projetado, o Canadá assegurará que a autoridade canadiana competente proceda ao tratamento dos dados PNR recebidos «estritamente para fins de prevenção, deteção, investigação ou repressão das infrações terroristas ou da criminalidade transnacional grave», sublinhando‑se que esse tratamento deve ser realizado «nos termos do presente Acordo». Este esclarecimento significa nomeadamente que, em aplicação do artigo 5.o do acordo projetado, «[n]a medida em que respeitar o disposto [neste último], considera‑se que a autoridade canadiana competente assegura um nível de proteção adequado, na aceção da legislação da UE aplicável em matéria de proteção de dados […]».

73.

De igual modo, no contexto da conservação dos dados PNR e da ocultação progressiva dos referidos dados com vista ao anonimato, previstas no artigo 16.o do acordo projetado, o n.o 4 deste artigo só autoriza as autoridades canadianas a tornar os dados novamente visíveis se, «com base nas informações disponíveis, for necessário realizar investigações abrangidas pelo âmbito do artigo 3.o» do acordo projetado.

74.

Acresce que os artigos 18.°, n.o 1, e 19.°, n.o 1, do acordo projetado só autorizam a divulgação posterior dos dados PNR a outras autoridades públicas canadianas ou de países terceiros em condições taxativamente enumeradas, nomeadamente as que impõem que, por um lado, as autoridades em questão exerçam «funções [que] estejam diretamente relacionadas com o âmbito abrangido pelo artigo 3.o [do acordo projetado]» e, por outro lado, que essas autoridades assegurem «uma proteção equivalente às garantias previstas pelo [acordo projetado]».

75.

Sem infirmar a necessidade de conciliar os dois objetivos prosseguidos, determinadas disposições do acordo projetado referem‑se, no entanto, principalmente, ora à finalidade de lutar contra o terrorismo e a criminalidade transnacional grave ora à necessidade de assegurar uma proteção adequada dos dados pessoais.

76.

Assim, no que diz respeito concretamente ao primeiro objetivo, o artigo 6.o, n.o 2, do acordo projetado obriga o Canadá a comunicar, em casos específicos, e a pedido do Serviço Europeu de Polícia (Europol), da Agência Europeia para a Cooperação Judiciária Penal (Eurojust), no âmbito dos mandatos respetivos, ou da autoridade policial ou judiciária de um Estado‑Membro da União, os dados PNR ou as informações analíticas que contenham dados PNR que tenham sido obtidos ao abrigo do acordo projetado «a fim de prevenir, detetar, investigar ou reprimir na União Europeia uma infração terrorista ou a criminalidade transnacional grave». Por outro lado, nos termos do artigo 23.o, n.o 2, do acordo projetado, está previsto que as partes contratantes cooperem com vista à aproximação dos respetivos regimes de tratamento de dados PNR «de modo a reforçar a segurança dos cidadãos do Canadá, da UE e de outros países».

77.

Quanto às disposições que dizem predominantemente respeito às garantias oferecidas pelo acordo projetado em matéria de proteção dos dados, este prevê uma série de normas relativas à segurança e à integridade dos dados (artigo 9.o do acordo projetado), ao acesso, à correção e à notação dos dados a pedido de pessoas singulares (artigos 12.° e 13.° do acordo projetado), à supervisão do tratamento dos dados PNR, bem como aos recursos administrativos e judiciais à disposição dos interessados (artigos 10.° e 14.° do acordo projetado).

78.

Por conseguinte, tendo em conta a finalidade e o conteúdo do acordo projetado, este prossegue dois objetivos e possui duas componentes essenciais, o que, efetivamente, a grande maioria das partes interessadas admitiu ou, pelo menos, concedeu.

79.

Contrariamente ao que as partes interessadas alegaram em apoio de teses contrárias, é muito difícil, na minha opinião, determinar qual desses dois objetivos prevalece sobre o outro.

80.

Com efeito, como a descrição da finalidade e do conteúdo do acordo projetado indicam, esses dois objetivos devem ser prosseguidos simultaneamente e afiguram‑se, em definitivo, indissociáveis. Por um lado, como salientei, a transferência e o tratamento de dados PNR para a autoridade competente canadiana para os fins referidos no artigo 3.o do acordo projetado apenas são autorizados se essas operações forem acompanhadas pela proteção adequada dos dados, na aceção do direito da União nessa matéria, em conformidade com o artigo 5.o do acordo projetado. Por outras palavras, se tal proteção não estiver assegurada, a transferência de dados PNR prevista no acordo projetado não pode ser legalmente realizada. Por outro lado, as garantias previstas no acordo projetado em termos de proteção dos dados pessoais apenas são necessárias se os dados PNR tiverem de ser transferidos para a autoridade canadiana competente por força da legislação canadiana e das disposições do acordo projetado. Como resulta de várias disposições do acordo projetado, como os seus artigos 16.°, 18.° e 19.°, o acordo projetado visa assim conciliar o objetivo de segurança com o objetivo de proteção dos direitos fundamentais das pessoas em causa, especialmente o da proteção dos seus dados pessoais.

81.

Em suma, considero que esses dois objetivos e essas duas componentes do acordo projetado estão ligados de forma indissociável, sem que um seja secundário e indireto em relação ao outro.

82.

Esta apreciação não pode ser infirmada pelo argumento da Comissão relativo ao n.o 56 do acórdão de 30 de maio de 2006, Parlamento/Conselho e Comissão (C‑317/04 e C‑318/04, EU:C:2006:346), nos termos do qual o Tribunal de Justiça declarou que a transferência de dados PNR para os Estados Unidos constituía um tratamento que tinha como objetivo a segurança pública e as atividades dos Estados‑Membros no domínio do direito penal.

83.

Com efeito, antes de mais, o presente processo de parecer tem por objeto o acordo projetado com o Canadá e não o primeiro acordo celebrado com os Estados Unidos em 2004 e a decisão de adequação da Comissão adotada no mesmo ano, que eram objeto das ações de anulação intentadas pelo Parlamento.

84.

Em seguida, e mais fundamentalmente, a Comissão faz uma leitura descontextualizada da conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou nesse número do acórdão de 30 de maio de 2006, Parlamento/Conselho e Comissão (C‑317/04 e C‑318/04, EU:C:2006:346), o qual, recordo, foi proferido bastante antes da adoção do Tratado de Lisboa.

85.

Com efeito, o Parlamento pedia ao Tribunal de Justiça que determinasse, nomeadamente, se a Comissão estava habilitada a adotar uma decisão de adequação, baseada no artigo 25.o da Diretiva 95/46, sobre o nível de proteção adequado garantido ao tratamento dos dados pessoais contidos nos registos de identificação PNR transferidos para os Estados Unidos, quando o artigo 3.o, n.o 2, dessa diretiva exclui expressamente do seu âmbito de aplicação os tratamentos que tenham como objeto, em especial, a segurança pública e as atividades do Estado no domínio do direito penal. O Tribunal de Justiça deu, logicamente, uma resposta negativa. De facto, o tratamento dos dados PNR no contexto do acordo com os Estados Unidos não podia estar relacionado com a realização de uma prestação de serviços, mas inseria‑se no quadro instituído pelos poderes públicos e que tinha em vista a segurança pública, o que não estava abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 95/46 ( 29 ).

86.

Ora, esta apreciação não significa, de modo algum, que o Tribunal de Justiça se tenha pronunciado a título definitivo sobre o objeto dos acordos PNR, incluindo, para efeitos da argumentação, o do acordo projetado ou, por maioria de razão, que tenha considerado, a título definitivo, que esses acordos têm como objetivo exclusivo, principal ou preponderante a luta contra o terrorismo e a criminalidade transnacional grave, como insinua erradamente a Comissão.

87.

A conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou no acórdão de 30 de maio de 2006, Parlamento/Conselho e Comissão (C‑317/04 e C‑318/04, EU:C:2006:346), também não significa, evidentemente, que, ao se pronunciar sobre o âmbito de aplicação material da Diretiva 95/46, o Tribunal de Justiça tenha, ao mesmo tempo e antecipadamente, definido os limites do âmbito de aplicação material do artigo 16.o TFUE.

88.

Em apoio da sua tese de que o objetivo de segurança do acordo projetado é preponderante e justifica a base jurídica escolhida, a Comissão procura, além disso, estabelecer uma analogia entre o presente processo e o que deu origem ao acórdão de 6 de maio de 2014, Comissão/Parlamento e Conselho (C‑43/12, EU:C:2014:298).

89.

Nesse processo, que dizia respeito à determinação da base jurídica adequada da Diretiva 2011/82/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, que visa facilitar o intercâmbio transfronteiriço de informações sobre infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária ( 30 ), o Tribunal de Justiça declarou, após ter concluído que o objetivo preponderante desse ato consiste em melhorar a segurança rodoviária (e, consequentemente, aumentar a segurança dos transportes), que o sistema de intercâmbio de informações estabelecido pela referida diretiva constitui «o instrumento através do qual esta prossegue [esse] objetivo» ( 31 ). Por conseguinte, a Diretiva 2011/82 devia ter sido adotada com base no artigo 91.o, n.o 1, alínea c), TFUE, constante do título relativo à política de transportes, e não com base no artigo 87.o, n.o 2, TFUE (cooperação policial).

90.

Embora esteja disposto a admitir que existe uma analogia parcial entre as duas situações, tal não modifica, de modo algum, a conclusão de que o acordo projetado tem dois objetivos e possui duas componentes indissociáveis. Assim, o facto de a transferência de dados PNR para a autoridade canadiana competente poder constituir o instrumento através do qual as partes contratantes prosseguem o objetivo de segurança pública do acordo projetado em nada modifica a conclusão de que o objetivo do acordo projetado, tal como descrito nomeadamente no artigo 1.o do referido acordo, é duplo. Acresce que a particularidade do acordo projetado, que o distingue precisamente da Diretiva 2011/82, prende‑se com o facto de a eficácia máxima pretendida do instrumento que constitui a transferência dos dados PNR para atingir os fins enumerados no artigo 3.o do acordo projetado dever ser ponderada com as garantias em matéria de proteção dos dados pessoais previstas nesse acordo e que fazem parte, precisamente, do segundo objetivo prosseguido por este.

91.

Por último, também não são convincentes os argumentos do Parlamento em apoio da sua posição de que o «centro de gravidade» do acordo projetado se encontra preponderantemente nas garantias que as suas disposições oferecem aos passageiros em matéria de proteção dos seus dados PNR, o que justifica que a decisão de celebração desse ato se baseie exclusivamente no artigo 16.o TFUE.

92.

Por um lado, não é exato afirmar que o acordo projetado não prevê nenhuma obrigação de as companhias aéreas transmitirem os dados PNR à autoridade canadiana competente para que esses dados sejam tratados em conformidade com os fins enumerados no artigo 3.o do acordo projetado. É verdade que, como salientou o Parlamento nas suas observações escritas, o artigo 4.o, n.o 1, do acordo projetado esclarece que a União assegura apenas que as transportadoras aéreas «não sejam impedidas» de transferir os dados PNR para a autoridade canadiana competente. Todavia, resulta da interpretação conjugada desse artigo, intitulado «Garantir a transmissão dos dados PNR», e dos artigos 5.° ( 32 ), 20.° ( 33 ) e 21.° ( 34 ) do acordo projetado, como, de resto, o Parlamento admitiu em resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal de Justiça, que as transportadoras aéreas estão, juridicamente e na prática, obrigadas a facultar à autoridade canadiana competente o acesso aos dados PNR de forma sistemática para os efeitos definidos no artigo 3.o do acordo projetado.

93.

Por outro lado, o objeto do acordo projetado não pode ser principalmente equiparado a uma decisão de adequação, semelhante à que a Comissão adotou ao abrigo de acordo de 2006 ( 35 ). Como já foi referido, tanto a finalidade como o conteúdo do acordo projetado demonstram, pelo contrário, que este último visa conciliar os dois objetivos que prossegue e que estes estão ligados de forma indissociável.

94.

Qual é, assim, a consequência desta conclusão para a determinação da base jurídica do ato de celebração do acordo projetado?

95.

Como já referido, é ponto assente que o projeto de decisão do Conselho com vista à celebração do acordo projetado se baseia nos artigos 82.°, n.o 1, alínea d), e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE, ambos constantes do título V da tarte III do Tratado FUE, relativo ao «[ELSJ]».

96.

Atendendo aos dois objetivos e às duas componentes indissociáveis do acordo projetado descritos supra, essas bases jurídicas materiais afiguram‑se, na verdade, pelo menos parcialmente, pertinentes, mas insuficientes. Com efeito, considero que é conveniente e que é possível, tendo em conta a jurisprudência, basear o ato de celebração do acordo projetado no artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE.

97.

Quanto ao primeiro aspeto, ou seja, a pertinência dos artigos 82.°, n.o 1, alínea d), e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE, há que concordar, antes de mais, que a construção de um ELSJ requer que a União possa exercer a sua competência externa.

98.

Excetuando o caso dos acordos de readmissão, previsto no artigo 79.o, n.o 3, TFUE, relativo à política de imigração e não pertinente no caso em apreço, não foi atribuída à União uma competência externa explícita, de caráter geral, relacionada com o ELSJ. Todavia, o artigo 216.o, n.o 1, TFUE permite à União celebrar acordos internacionais, incluindo no âmbito da cooperação policial e/ou judiciária em matéria penal, em especial quando tal seja necessário para realizar um dos objetivos previstos nos Tratados.

99.

Nenhuma das partes interessadas põe em causa essa possibilidade. No entanto, na minha opinião, o Tribunal de Justiça não pode limitar‑se a essa conclusão. Considero que o Tribunal de Justiça deve consagrar algumas observações a esta questão no parecer que é chamado a emitir.

100.

Admitir a competência externa da União no domínio do ELSJ exige que se possa alicerçar o exercício dessa competência no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal nos objetivos prosseguidos pelo ELSJ.

101.

Esses objetivos são enunciados no artigo 3.o, n.o 2, TUE e no artigo 67.o TFUE. A primeira destas disposições prevê que «[a] União proporciona aos seus cidadãos um [ELSJ] sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa […], bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno». O artigo 67.o TFUE, que abre o capítulo 1 do título V da parte III do Tratado FUE, prevê, no seu n.o 3, que a União «envida esforços para garantir um elevado nível de segurança, através de medidas de prevenção da criminalidade, do racismo e da xenofobia e de combate contra estes fenómenos, através de medidas de coordenação e de cooperação entre autoridades policiais e judiciárias e outras autoridades competentes».

102.

Como defendeu acertadamente o advogado‑geral Y. Bot nas conclusões que apresentou em 30 de janeiro de 2014, no processo Parlamento/Conselho (C‑658/11, EU:C:2014:41, n.os 111 e 112), a dimensão externa do ELSJ é funcional e instrumental em relação aos objetivos que estão previstos nessas duas disposições. Daqui resulta que, embora a construção do ELSJ possa necessitar de uma ação externa por parte da União, um acordo, para ser considerado abrangido pelo ELSJ, tem de estar estreitamente relacionado com a liberdade, a segurança e a justiça na União, ou seja, tem de existir uma relação direta entre a finalidade de segurança interna da União e a cooperação policial e/ou judiciária que é desenvolvida no exterior da União ( 36 ).

103.

Num outro contexto, mas no mesmo sentido, o Tribunal de Justiça, interpretando o artigo 87.o, n.o 2, TFUE à luz do artigo 67.o TFUE, esclareceu que, para que um ato da União possa, dada a sua finalidade e o seu conteúdo, basear‑se no primeiro destes artigos, esse ato deve estar diretamente relacionado com os objetivos enunciados no artigo 67.o TFUE ( 37 ).

104.

Tal é claramente o caso, na minha opinião, do acordo projetado.

105.

Com efeito, em primeiro lugar, este acordo é aplicável à transferência, ao tratamento e à utilização de dados PNR que tenham como finalidade a segurança pública e as atividades do Estado no domínio do direito penal ( 38 ), ou seja, mais concretamente, a prevenção e a deteção de infrações terroristas e da criminalidade transnacional grave, incluindo as respetivas investigações e as ações penais. Segundo o artigo 1.o do acordo projetado, este visa nomeadamente «assegurar a proteção e a segurança do público», o que implica, evidentemente, as dos cidadãos da União, em especial dos que utilizem as ligações aéreas entre o Canadá e a União Europeia ( 39 ). Por outro lado, o artigo 6.o, n.o 2, do acordo projetado obriga o Canadá, a pedido, nomeadamente, das autoridades policiais ou judiciárias de um Estado‑Membro da União, a comunicar, em casos específicos, os dados PNR ou as informações analíticas que contenham dados PNR que tenham sido obtidos ao abrigo do acordo projetado, a fim de prevenir ou detetar «na União Europeia» uma infração terrorista ou a criminalidade transnacional grave.

106.

Em segundo lugar, ainda que a recolha e a transferência inicial dos dados PNR sejam realizadas pelas transportadoras aéreas, as disposições do acordo projetado constituem um quadro jurídico instituído pelos poderes públicos para fins repressivos ( 40 ). Como já foi referido, o acordo projetado instaura, assim, normas relativas ao acesso das autoridades canadianas competentes aos dados PNR e/ou às informações analíticas que contenham tais dados e à transmissão posterior de tais dados, nomeadamente às autoridades policiais e judiciárias competentes da União e dos seus Estados‑Membros, bem como às de países terceiros, em especial para os efeitos previstos no artigo 3.o do acordo projetado. Por outro lado, como resultou claramente da discussão da causa no Tribunal de Justiça, o prazo de cinco anos para a conservação dos dados PNR, prevista no artigo 16.o, n.os 1 e 5, do acordo projetado, foi fixado com o intuito de permitir e facilitar a investigação, as ações penais e os processos judiciais relativos, em especial, às redes internacionais de atividades criminais graves. Ora, à luz da redação muito aberta do artigo 16.o, n.o 5, do acordo projetado, essas investigações e ações penais podem perfeitamente incluir as que são levadas a cabo pelas autoridades policiais e judiciárias dos Estados‑Membros da União. Tais normas pertencem, em princípio, ao domínio abrangido pela cooperação policial e judiciária em matéria penal ( 41 ).

107.

Concluo, por um lado, que o artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE, na medida em que abrange as medidas que o Parlamento e o Conselho podem adotar relativamente à «recolha, armazenamento, tratamento, análise e intercâmbio de informações pertinentes» para efeitos da cooperação policial «nos domínios da prevenção ou deteção de infrações penais e das investigações nessa matéria», prevista no artigo 87.o, n.o 1, TFUE, constitui uma base jurídica adequada do ato de celebração do acordo projetado. Acrescento, para todos os efeitos úteis, que essa cooperação e esses intercâmbios não têm necessariamente de ser realizados entre autoridades que sejam especificamente qualificadas, pelo direito nacional, como serviços de polícia stricto sensu. Com efeito, o artigo 87.o, n.o 1, TFUE associa à cooperação policial, de forma especialmente ampla, «todas as autoridades competentes dos Estados‑Membros, incluindo os serviços de polícia, das alfândegas e outros serviços responsáveis pela aplicação da lei» ( 42 ), expressão que autoriza perfeitamente, no contexto da dimensão externa do ELSJ, a cooperação com a CBSA destinada a garantir a segurança interna da União.

108.

Por outro lado, quanto ao aspeto da «cooperação judiciária em matéria penal» do acordo projetado, apesar dos elementos que salientei nos n.os 105 e 106 das presentes conclusões, confesso que tenho algumas dúvidas em considerar que o acordo projetado possa constituir uma medida que contribui diretamente para «facilitar a cooperação entre as autoridades judiciárias ou outras equivalentes dos Estados‑Membros, no âmbito da investigação e do exercício da ação penal, bem como da execução de decisões», na aceção do artigo 82.o, n.o 1, alínea d), TFUE. Como admitiu nomeadamente o Governo do Reino Unido na sua resposta a uma das questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça, o acordo projetado apenas pode facilitar tal cooperação entre as autoridades judiciárias dos Estados‑Membros em determinados casos. Todavia, tal cooperação depende de um conjunto de parâmetros, quer de facto quer de direito, que não se encontram nas disposições do acordo projetado. Por conseguinte, a cooperação entre as autoridades judiciárias dos Estados‑Membros parece ser apenas uma consequência indireta do quadro instituído pelo acordo projetado. É verdade que pode considerar‑se que o facto de o artigo 6.o do acordo projetado obrigar não apenas a autoridade canadiana competente mas, de forma mais geral, «o Canadá» a transmitir dados PNR ou informações analíticas a autoridades judiciárias dos Estados‑Membros impõe igualmente essa obrigação às autoridades judiciárias desse Estado terceiro. Admitindo que esta interpretação é correta e que o intercâmbio de dados PNR entre as autoridades judiciárias é possível, não deixa de ser verdade que, na sua redação atual, o acordo projetado não parece contribuir verdadeiramente para facilitar a cooperação entre as autoridades judiciárias ou equivalentes dos Estados‑Membros. Na minha opinião, o artigo 82.o, n.o 1, alínea d), TFUE só pode validamente constituir uma base jurídica adicional do ato de celebração do referido acordo se o Tribunal de Justiça adotar uma interpretação mais generosa do artigo 82.o, n.o 1, alínea d), TFUE, eventualmente em conjugação com o artigo 67.o, n.o 3, TFUE, segundo o qual a União «envida esforços para garantir um elevado nível de segurança, […] através de medidas de coordenação e de cooperação entre autoridades […] judiciárias e outras autoridades competentes», ou se as partes contratantes alterarem as disposições do acordo projetado no sentido de ter em conta, de forma mais direta, a dimensão judiciária do acordo projetado.

109.

Acrescento que a apreciação de que o artigo 82.o, n.o 1, alínea d), TFUE não pode validamente servir de base ao ato de celebração do acordo projetado não é infirmada pelo facto, referido por algumas partes interessadas, de que as decisões do Conselho relativas, respetivamente, à celebração dos acordos PNR com a Austrália e os Estados Unidos se baseiam nesta disposição, lida em conjugação com o artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE ( 43 ). Com efeito, é jurisprudência constante que, para efeitos da fiscalização da base jurídica do ato relativo à celebração do acordo projetado no caso em apreço, não é pertinente a base jurídica adotada para outros atos da União que se revistam, eventualmente, de características semelhantes ( 44 ).

110.

Nestas condições, na redação atual do acordo projetado, considero que o artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE constitui uma base jurídica adequada do ato de celebração do acordo projetado.

111.

No entanto, esta base jurídica material, validamente referida no projeto de ato de celebração do acordo projetado, afigura‑se insuficiente para permitir à União celebrar este acordo.

112.

Com efeito, como sustentou o Parlamento acertadamente no seu pedido, o artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE, como, de resto, de forma geral, o título V da parte III do Tratado FUE, relativo ao ELSJ, não prevê a adoção de normas no domínio da proteção dos dados pessoais.

113.

Ora, como demonstrei anteriormente, um dos dois objetivos essenciais do acordo projetado, como indica o seu artigo 1.o, é precisamente «defin[ir] os meios através dos quais os […] dados» PNR dos passageiros que utilizem as ligações aéreas entre o Canadá e a União Europeia «devem ser protegidos». Como já salientado, o conteúdo do acordo projetado corrobora este objetivo, em especial as disposições constantes do capítulo relativo às «garantias aplicáveis ao tratamento dos dados PNR», que abrange os artigos 7.° a 21.° do acordo projetado.

114.

Neste contexto, a ação da União deve necessariamente assentar, na minha opinião, no artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, que, recordo, atribui ao Parlamento e ao Conselho a incumbência de estabelecer as normas relativas à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento dos dados pessoais, nomeadamente pelos Estados‑Membros no exercício de atividades abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da União, e à livre circulação dos dados. Três razões principais fundamentam esta abordagem.

115.

Antes de mais, à semelhança do raciocínio desenvolvido supra a propósito da dimensão externa do ELSJ, deve considerar‑se que, em conformidade com o artigo 216.o, n.o 1, TFUE, a União está habilitada a celebrar um acordo internacional com um país terceiro, cujo objeto vise a fixação de normas relativas à proteção dos dados pessoais, quando tal seja necessário para realizar um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados, neste caso os do artigo 16.o TFUE. Tal é o caso do acordo projetado de que uma das finalidades essenciais consiste, em substância, em definir os meios para assegurar a proteção dos dados PNR dos passageiros que utilizem as ligações aéreas entre o Canadá e a União Europeia. Por outro lado, na minha opinião, não há dúvida nenhuma de que as disposições do acordo projetado devem ser qualificadas de «normas» relativas à proteção de dados das pessoas singulares, na aceção do artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, cuja finalidade é vincular as partes contratantes.

116.

Em seguida, e contrariamente ao que acontecia com o antigo artigo 286.o CE, o artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, que se insere no título II da parte I deste Tratado, intitulado «Disposições de aplicação geral», constitui geralmente a base jurídica de todas as normas adotadas ao nível da União em matéria de proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento dos seus dados pessoais, incluindo as que se inserem no âmbito da adoção de medidas abrangidas pelas disposições do Tratado FUE relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal. Com efeito, como especifica o segundo parágrafo deste mesmo artigo, apenas as normas relativas à proteção dos dados pessoais adotadas no contexto da política externa e de segurança comum devem ter como base o artigo 39.o TUE. Esta interpretação do artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE é, por um lado, confirmada pela omissão de qualquer referência à eventual adoção de disposições relativas à proteção dos dados pessoais com base no artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE. Ora, há que recordar que, antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o artigo 30.o, n.o 1, alínea b), TUE previa, pelo contrário, que uma ação em comum no domínio da cooperação policial podia abranger, entre outros, o tratamento, a análise e o intercâmbio de informações pertinentes «sob reserva das disposições adequadas relativas à proteção dos dados de caráter pessoal», redação que, de resto, habilitou o Conselho a adotar a Decisão‑Quadro 2008/977/JAI, de 27 de novembro de 2008, relativa à proteção dos dados pessoais tratados no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal ( 45 ). Por outro lado, como exporei em seguida, importa sublinhar que as disposições dos protocolos (n.o 21) e (n.o 22) previram claramente a hipótese de normas que tenham por base o artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE poderem ser adotadas no âmbito do exercício de atividades abrangidas pelos capítulos do Tratado FUE relativos à cooperação policial e judiciária em matéria penal.

117.

Daqui decorre que, para dissipar qualquer dúvida em relação à ambiguidade da posição defendida pela Comissão nas suas observações escritas, o artigo 16.o TFUE, por um lado, e os artigos 87.°, n.o 2, alínea a), e 82.°, n.o 1, alínea d), TFUE, por outro, não podem estabelecer entre si relações de tipo hierárquico «lex generalis — lex specialis». Com efeito, como ilustram nomeadamente os protocolos referidos, as Altas Partes contratantes previram a eventualidade de um ato da União poder assentar concorrentemente nesses três artigos, precisamente pelo facto de estas disposições terem âmbitos de aplicação diferentes.

118.

Por último, como sustentaram nomeadamente o Parlamento, a Comissão e o CEDP nas respetivas respostas a uma questão escrita colocada pelo Tribunal de Justiça, a pertinência do artigo 16.o TFUE como base jurídica do ato de celebração do acordo projetado não pode ser posta em causa pelo facto de as medidas de proteção que este artigo permite adotar dizerem respeito ao tratamento de dados por autoridades dos Estados‑Membros e não, como no caso em apreço, à transferência de dados recolhidos previamente por entidades privadas (as transportadoras aéreas) com destino a um país terceiro.

119.

Com efeito, por um lado, para parafrasear o advogado‑geral P. Léger, a obrigação que recai sobre uma companhia aérea por força da aplicação conjugada dos artigos 4.°, 5.°, 20.° e 21.° do acordo projetado, de transferir diretamente uma série de dados PNR para o Canadá, não está «substancialmente afastada de uma troca direta de dados entre autoridades públicas» ( 46 ). Por outro lado, uma vez que o Tribunal de Justiça confirmou que a transferência de dados pessoais por um operador privado de um Estado‑Membro para um país terceiro está abrangida pelo conceito de «tratamento de dados», na aceção da Diretiva 95/46 ( 47 ), interpretar a nova base jurídica que constitui o artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE de forma estritamente literal equivaleria a fracionar o regime de proteção dos dados pessoais. Tal interpretação parece estar em contradição com a intenção das Altas Partes contratantes de criar uma base jurídica, em princípio única, que habilite expressamente a União a adotar normas relativas à proteção dos dados pessoais das pessoas singulares. Tratar‑se‑ia, portanto, de um recuo dificilmente explicável em relação ao regime anterior, baseado nas disposições do Tratado relativas ao mercado interno. Esta interpretação estritamente literal do artigo 16.o TFUE teria, assim, como consequência privar esta disposição de uma grande parte do seu efeito útil.

120.

Por conseguinte, atendendo aos objetivos e às componentes do acordo projetado, que estão ligados de forma indissociável, o ato de celebração deste acordo deve, na minha opinião, ter como bases jurídicas materiais os artigos 16.°, n.o 2, primeiro parágrafo, e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE.

121.

Em conformidade com a jurisprudência, recorrer a várias bases jurídicas para a adoção de um ato da União exige que os procedimentos previstos pelas diferentes bases jurídicas em causa sejam compatíveis ( 48 ).

122.

No caso em apreço, tanto o artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE como o artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE preveem que, para adotar as medidas previstas nestes dois artigos, o Parlamento e o Conselho deliberem de acordo com o processo legislativo ordinário. Acresce que o mesmo acontece no que diz respeito às medidas baseadas no artigo 82.o, n.o 1, alínea d), TFUE, caso o Tribunal de Justiça considere que este artigo constitui uma base jurídica material adequada do ato de celebração do acordo projetado.

123.

Portanto, os procedimentos especificamente previstos nestes artigos são compatíveis, na aceção da jurisprudência. Por conseguinte, não se opõem a que o Tribunal de Justiça considere várias bases jurídicas do ato de celebração do acordo projetado.

124.

Contudo, o Conselho, apoiado pela Irlanda, alegou que importa ir além desta conclusão e analisar as modalidades de participação do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido no Conselho, tal como previstas, respetivamente, nas disposições dos protocolos (n.o 21) e (n.o 22). Segundo estas partes interessadas, as referidas modalidades opõem‑se à aplicação conjunta, como bases jurídicas materiais, dos artigos 16.° TFUE e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE. Mais precisamente, o Conselho explicou na audiência no Tribunal de Justiça, não sem algumas contradições e incoerências ( 49 ), que as disposições desses protocolos estabelecem uma distinção entre a questão do caráter não vinculativo das normas definidas com base no artigo 16.o TFUE, respeitantes ao tratamento de dados pessoais no exercício de atividades no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal, e a questão da participação desses três Estados‑Membros nas votações no Conselho, quando este seja chamado a adotar tais normas. Daqui decorre que, embora esses três Estados‑Membros não participem na adoção de medidas no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal, salvo se a Irlanda e o Reino Unido decidirem exercer o seu direito de opt‑in, participam sempre na adoção das normas que têm como base jurídica o artigo 16.o TFUE, apesar de, por força dos respetivos protocolos, essas medidas não os vincularem.

125.

Esta argumentação merece alguma atenção, ainda que, em última instância, deva, quanto a mim, ser considerada improcedente.

126.

Recorde‑se que o Tribunal de Justiça já declarou que os dois protocolos em causa não são suscetíveis de ter influência, «seja de que natureza for, na questão da base jurídica adequada» para a adoção de um ato da União ( 50 ). Assim, por força desta jurisprudência, se, após a análise do objetivo e do conteúdo do acordo projetado, e contrariamente ao que defendi supra, se concluir que o ato de celebração deste acordo deve assentar exclusivamente no artigo 16.o, n.o 2, primeiro período, TFUE, os dois protocolos em questão, apesar da redação do artigo 29.o do acordo projetado, não poderão «neutralizar» esta conclusão. Por outras palavras, os três Estados‑Membros em questão devem participar na adoção do ato de celebração do acordo projetado e ficar vinculados por este.

127.

A aplicação desta jurisprudência em caso de concorrência de duas bases jurídicas que prevejam o mesmo procedimento de adoção (processo legislativo ordinário e votação por maioria qualificada no Conselho), mas que afetem de forma diferente a participação, no Conselho, dos três Estados‑Membros em causa na adoção do ato em causa, revela‑se mais delicada.

128.

Na medida em que se trata aqui de determinar a base jurídica adequada de um ato concreto, a saber, o ato de celebração do acordo projetado, esta questão não necessita de ser resolvida no que diz respeito à Irlanda e ao Reino Unido. Com efeito, é ponto assente que, em conformidade com o artigo 3.o do Protocolo (n.o 21), estes dois Estados‑Membros comunicaram a sua intenção de ficar vinculados pelo acordo projetado, pelo que participarão na adoção do ato de celebração deste. Por conseguinte, nenhum argumento de natureza processual que diga respeito a estes dois Estados‑Membros se opõe a que o ato de celebração do acordo projetado se baseie simultaneamente no artigo 16.o, n.o 2, primeiro parágrafo, e no artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE.

129.

Quanto à posição do Reino da Dinamarca, há que recordar que, de acordo com o artigo 2.o‑A do Protocolo (n.o 22), o artigo 2.o deste, nos termos do qual, nomeadamente, as medidas e os acordos internacionais adotados em aplicação do título V da parte III do Tratado FUE não vinculam o Reino da Dinamarca, é igualmente aplicável no que se refere às regras definidas com base no artigo 16.o TFUE que dizem respeito ao tratamento dos dados pessoais pelos Estados‑Membros no exercício de atividades relativas à aplicação dos capítulos 4 ou 5 do título V da parte III do mesmo Tratado, isto é, as relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal.

130.

Por conseguinte, o Reino da Dinamarca não está vinculado pelas disposições do acordo projetado. Todavia, o Conselho sustenta que, ao se limitar a remeter para o artigo 2.o do Protocolo (n.o 22), e não para o seu artigo 1.o, que dispõe que o Reino da Dinamarca não participará na adoção pelo Conselho das medidas propostas em aplicação do título V da parte III do Tratado FUE, o artigo 2.o‑A deste protocolo implica, a contrario, que o Reino da Dinamarca participará na adoção do ato de celebração do acordo projetado se este se basear no artigo 16.o TFUE.

131.

Esta linha de raciocínio não me convence ou, pelo menos, não tem as consequências que o Conselho lhe atribui quanto à escolha da base jurídica do ato de celebração do acordo projetado.

132.

Com efeito, não creio que as Altas Partes contratantes tenham tido a intenção de permitir que o Reino da Dinamarca não fique vinculado por um ato que tem como base jurídica quer o artigo 16.o TFUE quer uma das disposições do Tratado FUE relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal, ao mesmo tempo que participa na adoção desse ato, com o risco inerente de o Reino da Dinamarca poder juntar‑se a um grupo de Estados‑Membros que se oponha precisamente à adoção desse ato, impedindo assim a formação de uma maioria qualificada no Conselho. Tal afigura‑se‑me contrário ao objeto do Protocolo (n.o 22), que é a procura de um equilíbrio entre a necessidade de gerir a posição específica do Reino da Dinamarca e a de permitir que os demais Estados‑Membros (incluindo, se for o caso, a Irlanda e o Reino Unido) prossigam a sua cooperação no domínio do ELSJ.

133.

É verdade que se pode contrapor a esta interpretação que, nos termos do preâmbulo do Protocolo (n.o 22), as Altas Partes contratantes registam que o Reino da Dinamarca não impedirá os demais Estados‑Membros de continuar a desenvolver a cooperação relativa a medidas que não o vinculem. Assim, segundo esta tese, embora esteja autorizado a participar na adoção de atos abrangidos pelo artigo 2.o‑A do referido protocolo que não o vinculam, o Reino da Dinamarca comprometeu‑se a nunca se opor à sua adoção.

134.

Se esta fosse a interpretação correta das disposições pertinentes do Protocolo (n.o 22), a consequência seria que o ato de celebração do acordo projetado não poderia basear‑se na cumulação dos artigos 16.° e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE, devido a uma pretensa incompatibilidade dos procedimentos de adoção desse ato, pela simples razão de que a participação do Reino da Dinamarca na adoção desse ato seria meramente formal. Daqui se conclui que esta participação meramente formal do Reino da Dinamarca na adoção do ato de celebração do acordo projetado «neutralizaria» a análise objetiva da base jurídica deste ato, análise esta que, recordo, se baseia na análise das finalidades e das componentes deste acordo. Esta consequência seria manifestamente contrária à jurisprudência segundo a qual não são os processos que definem a base jurídica de um ato, mas a base jurídica de um ato que determina o processo a seguir para adotar esse ato ( 51 ). Esta jurisprudência é aplicável, na minha opinião, por maioria de razão quando o processo pretensamente a seguir implique, no Conselho, uma participação meramente formal do Reino da Dinamarca na adoção de um ato pelo qual esse Estado‑Membro não ficará, de qualquer modo, vinculado.

135.

Tendo em conta todas as considerações que antecedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão colocada pelo Parlamento no sentido de que o ato de celebração do acordo projetado, tendo em conta os objetivos e as componentes desse acordo, que estão ligados de forma indissociável, sem que uns sejam acessórios em relação aos outros, deve basear‑se nos artigos 16.°, n.o 2, primeiro parágrafo, e 87.°, n.o 2, alínea a), TFUE, conjugados com o artigo 218.o, n.o 6, alínea a), v), TFUE ( 52 ).

136.

O Parlamento considera que, tendo em conta nomeadamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça, existe uma incerteza jurídica quanto à questão de saber se o acordo projetado é compatível com o artigo 16.o TFUE e com os artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta.

137.

Segundo o Parlamento, é evidente que a recolha, a transferência, a análise, a conservação e a transferência posterior de dados PNR previstas no acordo projetado constituem diferentes «tratamentos» e diferentes manifestações da ingerência nos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta. Nas suas diferentes manifestações, esta ingerência denota uma grande amplitude e é especialmente grave ( 53 ).

138.

O Parlamento sublinha que, de acordo com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta, tal ingerência só pode ser justificada se estiver «prevista por lei» e se se revelar necessária e proporcionada a um objetivo de interesse geral reconhecido pela União.

139.

Quanto ao primeiro aspeto, o Parlamento interroga‑se, em substância, se um acordo internacional constitui uma «lei» na aceção desta disposição e se pode prever restrições ao exercício dos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta. Salienta que, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir, «TEDH») relativa à expressão «prevista na lei», constante do artigo 8.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), qualquer ingerência deve basear‑se «no direito interno». Ora, tendo em conta que o Tratado de Lisboa alterou profundamente a ordem jurídica da União introduzindo nesta ordem jurídica o conceito de «ato legislativo», a expressão «prevista na lei» coincide, no direito da União, com o conceito de «ato legislativo». Um acordo internacional não corresponde a esta qualificação.

140.

No que diz respeito ao segundo aspeto, ou seja, à necessidade da ingerência, o Parlamento considera que incumbe ao Conselho e à Comissão demonstrar, com base em elementos objetivos, que a celebração do acordo projetado é efetivamente necessária na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta. Aparentemente, não existem tais elementos.

141.

Por último, quanto ao terceiro aspeto, que diz respeito à proporcionalidade da ingerência prevista no acordo projetado, o Parlamento sustenta que o poder de apreciação do legislador da União se revela reduzido, pelo que se deve proceder a uma fiscalização rigorosa das exigências impostas pela Carta, incluindo no contexto da celebração de um acordo internacional. A este respeito, o acordo projetado pertence à categoria dos «dispositivos de supervisão mais amplos», na aceção da jurisprudência do TEDH ( 54 ), pelo que o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), é igualmente aplicável no caso em apreço.

142.

Em primeiro lugar, na opinião do Parlamento, o acordo projetado diz respeito, de forma geral, às pessoas que viajem para o Canadá, sem que exista uma relação entre as pessoas em causa, os seus dados PNR e uma ameaça para a segurança pública.

143.

Em segundo lugar, o Parlamento interroga‑se sobre a questão de saber se o acordo projetado prevê critérios objetivos que permitam efetivamente delimitar o acesso das autoridades canadianas aos dados PNR e a sua utilização posterior para fins de prevenção, deteção ou ações penais respeitantes a infrações que possam, elas próprias, ser consideradas suficientemente graves. Ora, os critérios referidos no projeto de acordo são vagos. Assim, o Parlamento salienta que o acordo projetado não identifica a «autoridade canadiana competente» que tem acesso aos dados e o artigo 3.o, n.o 2, do acordo projetado remete, no que diz respeito à expressão «criminalidade grave», para a legislação canadiana, sem que existam limites reconhecidos pelo direito da União e sem que se especifique quais são as infrações abrangidas por esta expressão. De igual modo, o artigo 3.o, n.o 5, do acordo projetado permite o tratamento dos dados PNR pelo «Canadá» em domínios diferentes do direito penal e pode permitir a transferência dos dados PNR pela «autoridade canadiana competente» para outras autoridades canadianas, ou mesmo para pessoas singulares. Por outro lado, o artigo 16.o, n.o 2, do acordo projetado não especifica o número de pessoas que têm acesso aos dados PNR, enquanto o acesso das autoridades canadianas a esse dados não está sujeito a um controlo prévio efetuado por um órgão jurisdicional ou por uma autoridade administrativa independente.

144.

Em terceiro lugar, o Parlamento convida o Tribunal de Justiça a declarar que o prazo de cinco anos para a conservação dos dados PNR, previsto no artigo 16.o, n.o 5, do acordo projetado, não é justificado. Este prazo não se baseia em critérios objetivos e não é apresentada qualquer justificação. Além disso, este prazo foi prolongado em relação ao previsto no acordo de 2006, sem qualquer explicação.

145.

Em quarto lugar, o Parlamento alega que o acordo projetado não exige que os dados PNR sejam conservados no território da União. Assim, a fiscalização do respeito pelas exigências de proteção e de segurança por uma autoridade independente, expressamente exigida pelo artigo 8.o, n.o 3, da Carta e pelo artigo 16.o, n.o 2, TFUE, não está plenamente assegurada. Neste contexto, existem sérias dúvidas quanto à questão de saber se as medidas a tomar pelas autoridades canadianas satisfazem as exigências essenciais destes artigos. Em especial, o artigo 10.o do acordo projetado não garante a fiscalização por uma autoridade canadiana independente e não especifica suficientemente quais os poderes, nomeadamente de controlo prévio, de que esta autoridade dispõe para se verificar se estes são «adequados» na aceção do direito da União.

146.

Em resposta às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça, o Parlamento esclareceu nomeadamente que os ensinamentos decorrentes do acórdão de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), se aplicam mutatis mutandis à apreciação da compatibilidade do acordo projetado. Acrescenta que o cumprimento efetivo dos requisitos materiais e processuais relativos ao acesso inicial aos dados pessoais deve ser igualmente aplicável à transferência posterior desses dados e ao acesso aos mesmos por outras autoridades canadianas ou de Estados terceiros. Não é o caso dos requisitos previstos nos artigos 18.° e 19.° do acordo projetado. Por outro lado, na opinião do Parlamento, a redação do artigo 14.o, n.o 2, do acordo projetado é ambígua.

147.

Quanto às outras partes interessadas, enquanto, em substância, a AEPD, nas suas respostas às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça e nas suas observações orais, comunga das dúvidas e das preocupações manifestadas pelo Parlamento, os Governos que participaram no presente processo, bem como o Conselho e a Comissão, consideram que o acordo projetado é compatível com o artigo 16.o TFUE e com os artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta. As suas observações incidem essencialmente sobre a ingerência que as normas previstas no acordo projetado implicam no direito fundamental das pessoas à proteção dos seus dados pessoais e sobre a observância dos critérios previstos no artigo 52.o, n.o 1, da Carta (uma ingerência «prevista por lei», com a finalidade de atingir um objetivo de interesse geral reconhecido pela União e que seja necessária e proporcionada para atingir o referido objetivo).

148.

Em primeiro lugar, os Governos estónio e francês admitem expressamente que as disposições do acordo projetado constituem uma ingerência no direito fundamental à proteção dos dados pessoais, garantido pelo artigo 8.o da Carta. O Governo francês esclarece, todavia, que a obrigação imposta às transportadoras aéreas de transferir os dados PNR não constitui tal ingerência, uma vez que não está prevista no acordo projetado, mas na legislação canadiana. Ora, não se pode submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de parecer sobre a compatibilidade da legislação de um Estado terceiro com os Tratados. Por outro lado, o mesmo Governo sustenta que as ingerências contidas no acordo projetado têm um alcance menos vasto do que as que estiveram na base do processo que deu origem ao acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238). Assim, segundo o Governo francês, através do acordo projetado, são transferidos menos dados e afetadas menos pessoas do que através da diretiva em causa nesse acórdão. Além disso, os dados PNR não permitem tirar conclusões muito precisas sobre a vida privada dos passageiros. Por último, no seu artigo 11.o, o acordo projetado prevê uma obrigação de transparência, pelo que não é possível concluir que a recolha dos dados PNR e a sua utilização posterior são suscetíveis de gerar no espírito das pessoas em causa o sentimento de que a sua vida privada é objeto de vigilância constante.

149.

Em segundo lugar, quanto à questão da fonte legal de tal ingerência, o Governo estónio, a Irlanda, os Governos francês e do Reino Unido, o Conselho e a Comissão consideram que esta ingerência respeita o requisito de ser «prevista por lei», na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.

150.

Em terceiro lugar, quanto ao objetivo prosseguido por essa ingerência, os Governos búlgaro e estónio, a Irlanda, os Governos espanhol e francês, o Conselho e a Comissão alegam que a transferência e a utilização posterior dos dados PNR visam nomeadamente lutar contra o terrorismo e respondem, por conseguinte, a um objetivo de interesse geral.

151.

Em quarto lugar, quanto ao caráter necessário da tal ingerência, os Governos francês e do Reino Unido, o Conselho e a Comissão sublinham, antes de mais, que existem cada vez mais pedidos de países terceiros que consideram necessária a transferência de dados PNR para fins de segurança pública. A Comissão admite que não existem estatísticas exatas que indiquem a contribuição desses dados para a prevenção, deteção, investigação e repressão da criminalidade e do terrorismo. Contudo, a utilização indispensável dos dados PNR é confirmada por informações provenientes de países terceiros e de Estados‑Membros que já as utilizam para fins repressivos. A experiência adquirida nesses países demonstra que a utilização de dados PNR conduziu nomeadamente a progressos notáveis na luta contra o tráfico de droga, o tráfico de seres humanos e o terrorismo e permite compreender melhor a composição e o funcionamento das redes terroristas e das outras redes criminais. O Governo do Reino Unido e a Comissão acrescentam que as informações fornecidas pela CBSA demonstram que os dados PNR contribuíram de forma decisiva para a localização e a identificação de potenciais suspeitos de atos de terrorismo ou de criminalidade transnacional grave.

152.

Em quinto lugar, quanto ao caráter proporcionado da ingerência em causa, o Governo estónio, o Conselho e a Comissão recordam, primeiro, as exigências que decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente as referidas no acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238). Em especial, o Governo estónio é da opinião de que os ensinamentos deste acórdão quanto ao alcance do poder de apreciação do legislador e da fiscalização jurisdicional dos limites desse poder são aplicáveis no caso em apreço. Em contrapartida, a Irlanda alega que há que ter em conta o caráter internacional e negociado do ato em causa, enquanto o Governo francês sustenta que o poder de apreciação do legislador da União não pode ser excessivamente limitado pelo facto de a ingerência em causa no caso em apreço não ser especialmente grave. O Governo do Reino Unido considera que a segurança e a proteção públicas suscitam, pela sua própria natureza, questões para as quais deve reconhecer‑se ao legislador uma «margem discricionária razoável» para determinar se uma medida é manifestamente inadequada. O acordo projetado não pode ser qualificado de «dispositivo de supervisão geral», mas está mais próximo dos procedimentos habituais de controlo nas fronteiras.

153.

Segundo, os Governos búlgaro, estónio, a Irlanda, os Governos espanhol, francês e do Reino Unido, o Conselho e a Comissão sustentam também que o acordo projetado respeita o princípio da proporcionalidade. O Governo do Reino Unido alega, antes de mais, que, na falta do acordo projetado, existe o risco de as medidas relativas aos passageiros provenientes da União serem menos precisas e mais intrusivas. Os dados PNR permitem selecionar de forma mais efetiva e eficaz as «pessoas de interesse» que viajem com destino a eventos ou lugares específicos, permitindo assim reduzir os controlos de segurança e os tempos de espera para os outros passageiros. Em seguida, estes governos e estas instituições são, em substância, da opinião de que o acordo projetado se distingue da diretiva que esteve na origem do processo Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238). Em especial, diferentemente da referida diretiva, o acordo projetado contém normas estritas relativas aos requisitos de acesso e de utilização dos dados, bem como normas relativas à segurança dos dados e à fiscalização por uma autoridade independente. Além disso, o acordo projetado prevê a supervisão do respeito por essas normas, a informação das pessoas em causa sobre a transferência e o tratamento dos respetivos dados, um procedimento de acesso e de retificação dos dados, bem como vias de recurso administrativas e judiciais para assegurar a garantia desses direitos.

154.

No que diz respeito ao argumento do Parlamento de que o acordo projetado não exige que exista uma relação entre os dados PNR e uma ameaça para a segurança pública, os Governos estónio, francês e do Reino Unido e a Comissão afirmam, em substância, que a utilização dos dados PNR visa identificar pessoas até aí desconhecidas dos serviços competentes que apresentem um eventual risco para a segurança, uma vez que as pessoas conhecidas como tal podem ser identificadas com base em informações antecipadas sobre os passageiros (API). O objetivo de prevenção não pode assim ser alcançado se apenas forem transmitidos os dados PNR de pessoas suspeitas já sinalizadas.

155.

Terceiro, segundo estas partes interessadas, as críticas formuladas pelo Parlamento e pela AEPD quando à redação e às omissões do acordo projetado devem também ser consideradas improcedentes.

156.

Assim, segundo o Conselho e a Comissão, o facto de o artigo 3.o, n.o 3 do acordo projetado remeter para o direito canadiano não permite concluir que é demasiado vago. É difícil fazer constar de um acordo internacional uma definição de um ato abrangido pela qualificação de «criminalidade grave» que esteja exclusivamente previsto no direito da União. De igual modo, no que diz respeito ao artigo 3.o, n.o 5, alínea b), do acordo projetado, aquelas instituições salientam que esta disposição reflete a obrigação imposta pela Constituição canadiana a todas as autoridades públicas canadianas de darem cumprimento a uma decisão judicial. Além disso, a eventual possibilidade de aceder aos dados PNR teria, nesse caso, sido analisada pela autoridade judiciária tendo em conta os critérios da necessidade e da proporcionalidade e estaria fundamentada no despacho do juiz.

157.

Além disso, quanto aos limites no que diz respeito às autoridades e às pessoas que têm acesso aos dados PNR, o Conselho e a Comissão consideram que a falta de identificação da autoridade canadiana competente no acordo projetado é uma questão de natureza processual que não afeta o princípio da proporcionalidade. Em todo o caso, a autoridade canadiana competente, na aceção do artigo 2.o, alínea d), do acordo projetado, foi comunicada à Comissão em junho de 2014. Trata‑se da CBSA, que é a única autorizada a receber e a proceder ao tratamento dos dados PNR. O «número limitado de funcionários especificamente autorizados para o efeito», referido no artigo 16.o, n.o 2, do acordo projetado, significa que se deve tratar de funcionários da CBSA e que estes devem estar autorizados a proceder ao tratamento dos dados PNR. O artigo 9.o, n.o 2, alíneas a) e b), e n.os 4 e 5, do acordo projetado prevê garantias adicionais.

158.

Por outro lado, no que diz respeito à falta de controlo prévio do acesso aos dados PNR, a Comissão salienta que o próprio objeto do acordo projetado é permitir a transferência de dados PNR para a CBSA para efeitos de acesso a esses dados, pelo que tal controlo prévio alteraria esse objeto. A Irlanda acrescenta que tal controlo prévio não é necessário, uma vez que o acordo projetado prevê que se restrinja ao estritamente necessário o número de pessoas que dispõem de autorização para aceder aos dados em causa e para os utilizar, e assegura um leque de garantias adicionais nos seus artigos 11.° a 14.°, 16.°, 18.° e 20.°

159.

Além disso, quanto à questão da conservação dos dados PNR, a Irlanda salienta, antes de mais, que, atendendo a que, em conformidade com o artigo 5.o do acordo projetado, se considera que a autoridade canadiana competente confere um nível de proteção adequado dos dados PNR e que existe uma supervisão por uma autoridade independente, não é necessário, diferentemente da situação subjacente à diretiva que esteve na origem do acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), que os dados sejam conservados no território da União. Em seguida, segundo o Conselho e a Comissão, o prazo de conservação de cinco anos previsto no artigo 16.o do acordo projetado não ultrapassa o que é estritamente necessário tendo em conta o objetivo de segurança pública prosseguido, pelo que não pode ser objeto de uma apreciação em abstrato. O prazo de três anos e meio previsto no acordo de 2006 impediu significativamente as autoridades canadianas de utilizar de forma eficaz os dados PNR para detetar casos que apresentavam um risco elevado de terrorismo ou de crime organizado atendendo ao facto de as investigações a eles atinentes exigirem tempo. Por outro lado, segundo o Conselho, o prazo de conservação dos dados PNR foi fixado tendo em conta a duração média das investigações penais, a duração média de atividade das redes de grande criminalidade e o facto de as células terroristas poderem ficar adormecidas durante vários anos. O Governo estónio, a Irlanda e o Governo francês acrescentam que, tendo em conta a natureza complexa e difícil das investigações sobre factos relacionados com terrorismo e com criminalidade transnacional grave, o período que decorre entre a viagem e o momento em que as autoridades repressivas têm necessidade de aceder aos dados PNR para detetar, investigar e reprimir tais crimes pode, por vezes, ser de vários anos. Nas suas respostas às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça, os Governos espanhol e francês fornecem igualmente uma série de exemplos concretos nos quais o processo de verificação e cruzamento de informações tem uma duração de cerca de cinco anos e para os quais os dados PNR foram ou poderiam ter sido de grande utilidade. O Governo estónio, a Irlanda e o Governo francês, o Conselho e a Comissão sublinham igualmente, em substância, que o artigo 16.o do acordo projetado contém modalidades estritas relativas à ocultação (ou ao anonimato) e à revelação dos dados, destinadas a proteger melhor os dados pessoais dos passageiros aéreos.

160.

Por último, no que diz respeito à fiscalização do cumprimento das normas de proteção de dados por parte de uma autoridade independente, exigida pelo artigo 8.o, n.o 3, da Carta e pelo artigo 16.o, n.o 2, TFUE, o Conselho e a Comissão consideram que o facto de o acordo projetado não identificar a autoridade canadiana competente não põe em causa o caráter adequado das medidas a tomar pelo Canadá. A identidade das autoridades competentes para efeitos dos artigos 10.° e 14.° do acordo projetado foi comunicada à Comissão. Trata‑se do Comissário canadiano para a proteção da vida privada e da Direção de recursos da CBSA. Estas autoridades preenchem o requisito de independência que lhes permite exercer as suas missões sem estarem sujeitas a uma influência externa, ainda que a Direção de recursos da CBSA seja uma «autoridade criada por via administrativa», na aceção dos artigos 10.° e 14.° do acordo projetado. A Direção de recursos da CBSA é, em conformidade com as explicações fornecidas pelas autoridades canadianas, uma autoridade independente e responsável pela análise de queixas e recursos administrativos apresentados por estrangeiros não residentes no Canadá. Além disso, segundo a Comissão, as decisões desta autoridade podem ser contestadas perante o Comissário canadiano para a proteção da vida privada, por intermédio de uma pessoa residente no Canadá.

161.

Em sexto lugar, nas suas respostas às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça e na audiência, o Governo do Reino Unido, o Conselho e a Comissão forneceram alguns esclarecimentos sobre o conteúdo das 19 categorias de dados PNR constantes do anexo do acordo projetado. Em especial, segundo a Comissão, apenas a 17.a rubrica, intitulada «Observações gerais, incluindo outras informações de serviço (OSI), informações de serviço especiais (SSI) e informações sobre pedidos de serviços especiais (SSR)», contém dados sensíveis, na aceção do acordo projetado. Esses dados apenas serão transmitidos de forma facultativa, uma vez que apenas podem ser revelados no âmbito da reserva de serviços adicionais pedidos pelo passageiro e, segundo o Governo do Reino Unido, apenas podem ser consultados em circunstâncias excecionais, nos termos do disposto no acordo projetado. Além disso, o Governo francês referiu que os ensinamentos do acórdão de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), não são aplicáveis à análise da compatibilidade do acordo projetado com os Tratados, enquanto a Irlanda considera que esse acórdão fornece indicações importantes quanto ao nível de proteção adequado que um país terceiro deve garantir. Quanto ao Conselho e à Comissão, estas instituições partilham da opinião de que apenas os n.os 91 a 93 e 95 desse acórdão, que dizem respeito à interpretação da Carta, são aplicáveis no âmbito da análise da compatibilidade do acordo projetado. Em contrapartida, estas instituições são da opinião de que a análise do acordo projetado deveria conduzir a uma conclusão diferente daquela a que o Tribunal de Justiça chegou nesse acórdão. Por último, no que diz respeito à divulgação posterior prevista nos artigos 18.° e 19.° do acordo projetado, a Irlanda, o Conselho e a Comissão recordam que essa divulgação está subordinada a requisitos rigorosos e ao respeito pelas finalidades previstas no artigo 3.o do acordo projetado. Por outro lado, a Comissão sublinha que o artigo 19.o do acordo projetado deve ser lido à luz da regulamentação canadiana pertinente.

162.

Antes de abordar o cerne da primeira questão que é objeto do pedido de parecer do Parlamento, considero que há que fazer três observações preliminares quanto ao âmbito da análise que deve ser efetuada.

163.

Antes de mais, como decorre das respetivas observações, as partes interessadas fizeram referência, em vários momentos do processo, à regulamentação e à prática canadianas, nomeadamente para esclarecer, ou completar, determinadas disposições do acordo projetado. Ora, é evidente que, para analisar a compatibilidade de um acordo projetado com o direito primário da União no âmbito do processo previsto no artigo 218.o, n.o 11, TFUE, o Tribunal de Justiça não se pode pronunciar sobre a regulamentação ou a prática de um país terceiro. A análise do Tribunal de Justiça apenas pode incidir sobre as disposições do acordo projetado, tal como lhe foram apresentadas.

164.

Por muito compreensível e lógico que seja este limite material da fiscalização jurisdicional no âmbito do processo de parecer, não deixa, contudo, de colocar algumas dificuldades. Assim, apesar de ser ponto assente que o acordo projetado deve nomeadamente oferecer às autoridades canadianas um quadro jurídico que permita, graças à análise dos dados PNR, aplicar métodos relativos à identificação de passageiros até aí desconhecidos dos serviços responsáveis pela aplicação da lei, com base em modelos de comportamentos «preocupantes» ou que revistam «interesse» ( 55 ), nenhuma das disposições do acordo projetado se refere ao estabelecimento dos referidos métodos, ao direito de cada passageiro «selecionado» de poder ser informado dos métodos utilizados e de que lhe seja dada a garantia de que tais métodos de «seleção» são sujeitos a um controlo administrativo e/ou jurisdicional, questões que parecem estar todas abrangidas unicamente pelo âmbito da discricionariedade das autoridades canadianas ( 56 ). Ora, na minha opinião, é legítimo perguntar se, no que diz respeito à observância dos artigos 7.° e 8.° da Carta, essas questões e essas garantias não devem ser reguladas pelas próprias disposições do acordo projetado. Este exemplo mostra que uma das dificuldades do presente processo reside no facto de este implicar que se verifique, em relação nomeadamente ao direito à proteção dos dados pessoais, não apenas o que o acordo projetado prevê mas também, e sobretudo, o que este não prevê.

165.

Em seguida, importa realçar que o pedido de parecer do Parlamento limitou‑se a evidenciar algumas disposições do acordo projetado que, segundo esta instituição, apresentam perfis, mais ou menos claros e fortes, de incompatibilidade com o artigo 16.o TFUE e com os artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta. Atendendo à finalidade preventiva do processo de parecer e ao seu caráter não contencioso, o Tribunal de Justiça não pode estar obrigado a respeitar tal delimitação do pedido, seja ela intencional ou não. O Parecer 1/00, de 18 de abril de 2002 (EU:C:2002:231, n.o 1), no qual o Tribunal de Justiça incluiu na sua análise da compatibilidade de um acordo projetado várias normas desse acordo que não eram expressamente objeto do pedido de parecer apresentado pela Comissão, e o Parecer 1/08, de 30 de novembro de 2009 (EU:C:2009:739, n.os 96 a 105), no qual o Tribunal de Justiça recusou a sugestão do requerente de limitar a sua análise a determinadas partes do projeto de acordo em causa que eram objeto do pedido de parecer, são disso excelentes exemplos.

166.

No presente processo, considero que é adequado o Tribunal de Justiça incluir na sua análise a compatibilidade de disposições do acordo projetado, como os seus artigos 18.° e 19.°, que não foram objeto de críticas específicas por parte do Parlamento no seu pedido de parecer, mas que merecem a atenção do Tribunal de Justiça. Acrescento que o Parlamento e as outras partes interessadas tiveram oportunidade de formular observações sobre esses artigos, quer no âmbito das suas respostas às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça quer na audiência no Tribunal de Justiça.

167.

Por último, tendo em conta a discussão da causa no Tribunal de Justiça, considero útil recordar que, nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE, as normas em relação às quais pode ser efetuada a análise da compatibilidade do acordo projetado incluem apenas as do direito primário da União, designadamente, no caso em apreço, os Tratados e os direitos enumerados na Carta ( 57 ), com exclusão do direito derivado. A este respeito, nada obsta a que o Tribunal de Justiça inclua na sua análise da validade material do acordo projetado disposições de direito primário não referidas na questão colocada pelo Parlamento, como o artigo 47.o da Carta, se tal se revelar necessário para efeitos do processo de parecer e se as partes interessadas tiverem tido oportunidade de apresentar as suas observações sobre essas disposições. Tal é claramente o caso no que toca ao respeito pela fiscalização jurisdicional efetiva garantida pelo artigo 47.o da Carta.

168.

Feitas estas observações, os desenvolvimentos que se seguem articulam‑se essencialmente em torno dos critérios de aplicação dos artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta. Ainda que tal não seja substancialmente contestado, analisarei se as disposições do acordo projetado constituem uma ingerência nos direitos fundamentais à vida privada e à proteção dos dados pessoais, e se essa ingerência pode ser justificada. Evidentemente, é a análise da justificação da ingerência, mais precisamente da sua proporcionalidade, que se revela controversa.

169.

Sem que seja necessário analisar de forma individual e exaustiva as 19 categorias de dados PNR enumeradas no anexo do acordo projetado, é ponto assente que estas dizem respeito nomeadamente à identidade, à nacionalidade e ao endereço dos passageiros, a todas as coordenadas (domicílio, email, telefone) disponíveis do passageiro que tenha efetuado a reserva, às informações relativas ao meio de pagamento utilizado, incluindo, se for caso disso, o número do cartão de crédito utilizado para reservar o voo, às informações relativas às bagagens e aos hábitos de viagem dos passageiros, bem como às relativas aos serviços suplementares pedidos por estes, relacionados com eventuais problemas de saúde, incluindo de mobilidade, ou com as suas preferências alimentares durante o voo, que podem fornecer indicações, nomeadamente quanto ao estado de saúde de um ou de vários passageiros, à sua origem étnica ou às suas convicções religiosas.

170.

Estes dados, considerados no seu conjunto, roçam a esfera da vida privada, ou mesmo íntima, das pessoas e dizem, incontestavelmente, respeito a uma ou a várias «pessoa(s) singular(es) identificada(s) ou identificáve(is)» ( 58 ). Por conseguinte, não há qualquer dúvida, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, de que a transmissão sistemática dos dados PNR para as autoridades públicas canadianas, o acesso a esses dados e a utilização e a conservação desses dados por essas autoridades públicas por um prazo de cinco anos, bem como, se for o caso, a sua transferência posterior para outras autoridades públicas, incluindo de outros países terceiros, por força das disposições do acordo projetado, são operações que entram no âmbito de aplicação do direito fundamental ao respeito pela vida privada e familiar garantido pelo artigo 7.o da Carta, bem como do direito, «indissociavelmente relacionado» ( 59 ), mas todavia distinto, relativo à proteção dos dados pessoais garantido pelo artigo 8.o, n.o 1, da Carta, e constituem uma ingerência nesses direitos fundamentais.

171.

Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou, no que diz respeito ao artigo 8.o da CEDH, no qual se baseiam os artigos 7.° e 8.° da Carta ( 60 ), que a comunicação de dados pessoais a um terceiro, no caso concreto a uma autoridade pública, apresenta a natureza de uma ingerência na aceção desse artigo ( 61 ) e que a obrigação de conservação dos dados, exigida pelos poderes públicos, bem como o acesso posterior das autoridades nacionais competentes aos dados relativos à vida privada, constituem igualmente, em si mesmos, uma ingerência nos direitos garantidos pelo artigo 7.o da Carta ( 62 ). De igual modo, um ato da União que preveja qualquer forma de tratamento de dados pessoais constitui uma ingerência no direito fundamental, enunciado no artigo 8.o da Carta, à proteção de tais dados ( 63 ). Esta apreciação é aplicável, mutatis mutandis, a um ato da União que assuma a forma de um acordo internacional celebrado por esta, como o acordo projetado, que visa, em especial, permitir que uma ou várias autoridades públicas de um país terceiro procedam ao tratamento e à conservação dos dados pessoais de passageiros aéreos. Com efeito, a legalidade de tal ato está condicionada pelo respeito pelos direitos fundamentais protegidos na ordem jurídica da União ( 64 ), em especial pelos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta.

172.

O facto, invocado pelo Governo do Reino Unido, de as pessoas afetadas pelo acordo projetado, ou pelo menos a maioria delas, não sofrerem inconvenientes por causa dessa ingerência é irrelevante para efeitos de demonstrar a existência de tal ingerência ( 65 ).

173.

Paralelamente, não é pertinente o facto de as informações comunicadas, ou pelo menos a grande maioria delas, poderem não apresentar um caráter sensível ( 66 ).

174.

De resto, saliento que as partes contratantes estão perfeitamente conscientes da ingerência que a transmissão, a utilização, a conservação e a transferência posterior dos dados PNR previstas pelo acordo projetado implicam, uma vez que, como decorre expressamente do seu preâmbulo, é precisamente devido a essa ingerência que este procura conciliar as exigências relativas à segurança pública e o respeito pelos direitos fundamentais à proteção da vida privada e dos dados pessoais.

175.

É verdade que a procura de tal conciliação pelas partes contratantes é suscetível de reduzir a amplitude ou a gravidade da ingerência que o acordo projetado implica nos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta.

176.

Não deixa de ser verdade que a ingerência que o acordo projetado implica tem uma certa amplitude e é de uma gravidade não negligenciável. Com efeito, por um lado, afeta, de forma sistemática, todos os passageiros que viajem nas rotas aéreas entre o Canadá e a União, ou seja, várias dezenas de milhões de pessoas por ano ( 67 ). Por outro lado, como confirmou a maioria das partes interessadas, é do conhecimento de todos que a transferência de grandes quantidades de dados pessoais dos passageiros aéreos, nos quais se incluem dados sensíveis, que torna necessário, por definição, o seu tratamento automatizado, bem como a conservação desses dados por um prazo de cinco anos, visam permitir uma comparação, eventualmente retrospetiva, desses dados com modelos preestabelecidos de comportamentos «de risco» ou «preocupantes», relacionados com atividades terroristas e/ou de criminalidade transnacional grave, com vista a identificar pessoas até aí desconhecidas dos serviços de polícia ou não suspeitas. Ora, estas características, aparentemente inerentes ao regime PNR estabelecido pelo acordo projetado, são suscetíveis de dar a impressão errada de que todos os passageiros em causa são transformados em potenciais suspeitos ( 68 ).

177.

Todavia, importa acrescentar que, diferentemente do Parlamento, considero que esta conclusão não é extensível à recolha dos dados PNR pelas transportadoras aéreas.

178.

Com efeito, o acordo projetado não regula a recolha desses dados, mas baseia‑se na presunção de direito e de facto de que, de qualquer modo, as transportadoras aéreas recolhem os dados PNR para a sua própria utilização comercial. É um facto que não se pode negar que determinadas disposições do acordo projetado se referem à recolha dos dados PNR. Assim, o seu artigo 4.o, n.o 2, esclarece que o Canadá não exige que as transportadoras aéreas forneçam elementos de dados PNR que não tenham ainda sido recolhidos ou conservados. De igual modo, o artigo 11.o do acordo projetado impõe que o Canadá assegure que a autoridade canadiana competente disponibilize no seu sítio Web nomeadamente «a razão para a recolha de dados PNR», devendo as partes contratantes igualmente colaborar, em especial com o setor dos transportes aéreos, para promover a transparência, fornecendo aos passageiros, «de preferência no momento da reserva» dos voos, informações sobre «as razões da recolha de dados PNR». Embora tal obrigação de transparência possa, a meu ver, ser oportunamente reforçada, determinando‑se que, no momento da reserva dos voos, seja fornecida, de forma sistemática, informação individual sobre as razões da recolha, não deixa de ser verdade que o acordo projetado não regula a operação de recolha propriamente dita nem as suas modalidades específicas, que são todas da competência das transportadoras aéreas, as quais, quanto a este aspeto, devem agir no respeito pelas disposições nacionais pertinentes e pelo direito da União.

179.

Portanto, a recolha dos dados PNR não constitui um tratamento de dados pessoais que implique uma ingerência nos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta que resulta do próprio acordo projetado. Tendo em conta a competência circunscrita do Tribunal de Justiça no âmbito do processo de parecer, esta operação não será assim objeto dos desenvolvimentos que se seguem.

180.

Independentemente desta conclusão relativa à recolha dos dados PNR, não deixa de ser verdade que, pelas razões apresentadas nos n.os 170 a 176 das presentes conclusões, o acordo projetado implica, na minha opinião, uma grave ingerência nos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta. Para ser autorizada, esta ingerência deve ser justificada.

181.

Nem o direito ao respeito pela vida privada e familiar nem o relativo à proteção dos dados pessoais se apresentam como prerrogativas absolutas.

182.

Assim, o artigo 52.o, n.o 1, da Carta admite que podem ser impostas restrições ao exercício de direitos como os que estão consagrados nos artigos 7.° e 8.°, n.o 1, desta, desde que essas restrições estejam previstas por lei, respeitem o conteúdo essencial desses direitos e, na observância do princípio da proporcionalidade, sejam necessárias e correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.

183.

Por outro lado, o artigo 8.o, n.o 2, da Carta autoriza o tratamento dos dados pessoais «para efeitos específicos e com o consentimento da pessoa interessada ou com outro fundamento legítimo previsto por lei».

184.

Saliente‑se, desde logo, a propósito de um dos requisitos previstos no artigo 8.o, n.o 2, da Carta, que o acordo projetado não pretende basear o tratamento dos dados PNR transmitidos à autoridade canadiana competente no consentimento dos passageiros aéreos ( 69 ). Tendo em conta a obrigação imposta às transportadoras aéreas de transmitir as categorias de dados PNR constantes do anexo do acordo projetado, esses passageiros não podem opor‑se à transferência dos referidos dados se desejarem deslocar‑se por via aérea para o Canadá. Acresce que o facto, evocado na audiência no Tribunal de Justiça, de determinados dados PNR que contenham, se for o caso, dados sensíveis apenas poderem ser comunicados à transportadora aérea quando o passageiro solicite a prestação de serviços específicos não significa, de modo algum, que esse passageiro tenha consentido no tratamento desses dados pela autoridade competente canadiana para efeitos do artigo 3.o do acordo projetado.

185.

Acresce que não foi alegado no Tribunal de Justiça, e também não me parece, que a ingerência contida no acordo projetado seja de molde a violar o «conteúdo essencial», na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.° e 8.°, n.o 1, desta.

186.

Com efeito, por um lado, a natureza dos dados PNR que são objeto do acordo projetado não permite tirar conclusões exatas sobre o conteúdo essencial da vida privada das pessoas em causa. Continuam limitados aos hábitos de viagem aérea entre o Canadá e a União. Acresce que o acordo projetado prevê, nos seus artigos 8.°, 16.°, 18.° e 19.°, uma série de garantias relativas à ocultação e ao anonimato progressivo dos dados PNR que sejam comunicados às autoridades canadianas, utilizados e conservados por estas e, se for o caso, posteriormente transferidos, que tem essencialmente como objetivo assegurar a preservação da vida privada.

187.

Por outro lado, no que diz respeito ao conteúdo essencial da proteção dos dados pessoais, importa realçar que, nos termos do artigo 9.o do acordo projetado, o Canadá deve nomeadamente assegurar «a proteção, a segurança, a confidencialidade e a integridade dos dados», bem como aplicar «medidas regulamentares, processuais ou técnicas destinadas a proteger os dados PNR contra um acesso, tratamento ou perda de natureza acidental, ilegal ou não autorizada». Além disso, qualquer violação da segurança dos dados deve ser objeto de medidas corretivas eficazes e dissuasivas, eventualmente acompanhadas de sanções.

188.

Assim, importa verificar se os outros requisitos de justificação previstos no artigo 8.o, n.o 2, da Carta, bem como os enunciados no artigo 52.o, n.o 1, desta, que, de resto, se sobrepõem parcialmente, estão preenchidos.

189.

Não me deterei demasiado sobre dois desses requisitos, a saber, por um lado, o de que a ingerência deve ser «prevista por lei» [título a)] e, por outro, o de que a ingerência deve corresponder a um objetivo de interesse geral (ou a um «fundamento legítimo», de acordo com a expressão utilizada no artigo 8.o, n.o 2, da Carta) [título b)], que se afiguram manifestamente preenchidos. Em contrapartida, os desenvolvimentos consagrados à questão da proporcionalidade da ingerência [título c)] serão mais extensos.

190.

Quanto ao primeiro aspeto, as dúvidas essencialmente formais expressas pelo Parlamento quanto à origem «legal» da ingerência podem claramente ser dissipadas. Segundo a jurisprudência do TEDH, a expressão «prevista na lei», constante do artigo 8.o, n.o 2, da CEDH, significa nomeadamente que a medida em causa se fundamenta no direito interno ( 70 ) e deve ser entendida na sua aceção material e não formal ( 71 ). O TEDH admite assim que normas não escritas preenchem este requisito ( 72 ). Além disso, o TEDH já declarou que um tratado internacional, incorporado no direito interno nacional, satisfaz igualmente esta exigência ( 73 ).

191.

À semelhança do TEDH, o Tribunal de Justiça acolhe uma aceção material e não formal da expressão «prevista por lei», constante do artigo 52.o, n.o 1, da Carta. Assim, considerou que este requisito estava preenchido no caso de restrições impostas aos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta por disposições de regulamentos da União adotados, respetivamente, pela Comissão ( 74 ) e pelo Conselho ( 75 ), sem que, no entanto, o Parlamento tenha participado como «colegislador» na adoção desses atos.

192.

No caso em apreço, é ponto assente que o ato relativo à celebração do acordo projetado apenas pode ser adotado pelo Conselho se, em aplicação do artigo 218.o, n.o 6, alínea a), v), TFUE, o acordo projetado for previamente aprovado pelo Parlamento, uma vez que este acordo abrange matérias, designadamente relativas à cooperação policial e à conservação dos dados pessoais, às quais é aplicável o processo legislativo ordinário. Uma vez cumpridos esses procedimentos, em conformidade com o artigo 216.o, n.o 2, TFUE, o acordo passará a ser parte integrante da ordem jurídica da União e beneficiará de primazia sobre os atos de direito derivado ( 76 ). Daqui resulta, na minha opinião, que a ingerência que decorre do acordo projetado é claramente «prevista por lei», na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.

193.

Ainda a este propósito, devo acrescentar, mesmo que tal não seja objeto de discussão entre as partes interessadas no presente processo, que, de uma forma geral, me parece que o acordo projetado responde igualmente ao segundo aspeto abrangido pela expressão «prevista na lei», na aceção do artigo 8.o da CEDH, tal como interpretada pelo TEDH, a saber, o da «qualidade da lei». De acordo com a jurisprudência do TEDH, esta expressão exige, em substância, que a medida em causa seja acessível e suficientemente previsível, ou seja, por outras palavras, que utilize termos bem claros para indicar a todos, de forma suficiente, em que circunstâncias e sob que condições habilita o poder público a recorrer a medidas que afetam os seus direitos protegidos pela CEDH ( 77 ). Ora, uma vez celebrado, o acordo projetado será integralmente publicado no Jornal Oficial da União Europeia, o que satisfaz manifestamente o critério da acessibilidade. Quanto ao critério da previsibilidade, abstraindo de considerações específicas, certamente bastante numerosas, relativas ao âmbito e ao grau de precisão e de clareza de várias disposições do acordo projetado, que serão desenvolvidas posteriormente ( 78 ), considero também que, globalmente, o acordo projetado está redigido de forma bastante clara para permitir que todas as pessoas em causa compreendam, de forma suficiente, as condições e as circunstâncias em que os dados PNR são transferidos para as autoridades canadianas, tratados, conservados e eventualmente divulgados posteriormente por estas, e adotem uma conduta em conformidade. Além disso, o artigo 11.o do acordo projetado prevê uma série de medidas adicionais que devem ser adotadas pelas partes contratantes para permitir assegurar a informação do público e que dizem respeito, em especial, às razões da recolha dos dados PNR, bem como à sua utilização e divulgação.

194.

Considero que a ingerência que resulta do acordo projetado responde seguramente a um objetivo de interesse geral, na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, a saber, o da luta contra o terrorismo e a criminalidade (transnacional) grave, com vista a garantir a segurança pública, como é designadamente especificado no preâmbulo e nos artigos 1.° e 3.° do acordo projetado. Nenhuma das partes interessadas pôs em causa a legitimidade da prossecução de tal objetivo pelo acordo projetado. Embora formulado de forma ligeiramente diferente, o caráter de interesse geral deste objetivo para efeitos da aplicação do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, já foi, de resto, reconhecido pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência ( 79 ).

195.

Por conseguinte, nesta fase, importa verificar se a ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.°, n.o 1, da Carta é proporcionada ao objetivo legítimo prosseguido.

196.

É jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade exige que os atos das instituições da União sejam adequados à realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é adequado e necessário à realização desses objetivos ( 80 ).

197.

A este respeito, as partes interessadas discutiram, antes de mais, o alcance da fiscalização jurisdicional do respeito desses requisitos. Enquanto o Parlamento, o Governo estónio e a AEPD apoiam a necessidade de uma fiscalização estrita do respeito desses requisitos, à semelhança do que o Tribunal de Justiça admitiu nos acórdãos de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), e de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), a Irlanda e os Governos francês e do Reino Unido nomeadamente defendem, em substância, a ideia de que o Tribunal de Justiça deve limitar o alcance da sua fiscalização conferindo uma margem de apreciação mais ampla às instituições, quando se trate de adotar um ato que se insere no contexto das relações internacionais e atendendo ao caráter limitado da ingerência que esse ato implica.

198.

A tese destas últimas partes interessadas não me convence.

199.

Na verdade, estou disposto a admitir que o alcance da margem de apreciação das instituições possa revelar‑se diferente consoante esteja prevista a adoção de um ato de direito derivado da União ou a celebração de um acordo internacional, que implica, por definição, a negociação com um ou vários países terceiros. É evidente que, no contexto particular dos dados PNR comunicados a países terceiros para efeitos de tratamento, é seguramente mais adequado celebrar um acordo internacional que assegure aos passageiros aéreos, cidadãos da União, uma proteção suficiente da vida privada e dos dados pessoais, que respeite, o mais possível, as exigências do direito da União, do que deixar à descrição de cada país terceiro em causa inteira liberdade para aplicar unilateralmente a sua própria legislação nacional.

200.

Embora estas considerações devam estar sempre presentes, o Tribunal de Justiça não pode no entanto renunciar a exercer uma fiscalização estrita do respeito pelas exigências que decorrem do princípio da proporcionalidade, e mais precisamente, do caráter adequado do nível de proteção dos direitos fundamentais garantidos na União, quando o Canadá procede ao tratamento e à utilização dos dados PNR, nos termos do acordo projetado.

201.

Com efeito, a necessidade de garantir uma fiscalização jurisdicional desta natureza assenta, por um lado, no importante papel desempenhado pela proteção dos dados pessoais na perspetiva do direito fundamental ao respeito pela vida privada e, por outro lado, na amplitude e na gravidade da ingerência neste direito ( 81 ), o que pode incluir o elevado número de pessoas cujos direitos fundamentais podem ser violados em caso de transferência de dados pessoais para um país terceiro ( 82 ). Ora, como já referi, afigura‑se que a ingerência que o acordo projetado implica nos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta reveste uma certa amplitude e é de uma gravidade não negligenciável.

202.

No mesmo sentido, resulta do acórdão de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, n.os 72 e 78), que as instituições dispõem de um poder de apreciação reduzido quanto ao caráter adequado do nível de proteção assegurado por um país terceiro para o qual sejam transferidos dados pessoais, o que implica uma fiscalização estrita da manutenção do nível elevado da proteção dos dados pessoais, prevista no direito da União.

203.

Ora, ainda que, como já assinalei, o acordo projetado não se possa reduzir a uma decisão que conclua que a autoridade canadiana competente assegura um nível de proteção adequado, o artigo 5.o do acordo projetado prevê efetivamente que, na medida em que respeite o disposto no referido acordo, se considera que a autoridade canadiana competente assegura um nível de proteção adequado, na aceção do direito da União aplicável em matéria de proteção de dados, quando do tratamento e da utilização dos dados PNR. A intenção das partes contratantes é claramente garantir que o nível elevado de proteção dos dados pessoais atingido na União possa ser assegurado quando os dados PNR são transferidos para o Canadá. Tendo em conta esta intenção, não vejo qualquer razão para que o Tribunal de Justiça não efetue uma fiscalização estrita do respeito pelo princípio da proporcionalidade.

204.

Certamente, à semelhança do que o Tribunal de Justiça admitiu no n.o 74 de acórdão de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), reconheço que os meios aos quais o Canadá pode recorrer para assegurar um nível de proteção adequado podem ser diferentes dos aplicados na União. Não deixa de ser verdade que, como o Tribunal de Justiça também precisou nesse mesmo número desse acórdão, tais meios se devem revelar eficazes, na prática, para assegurar uma proteção «substancialmente equivalente» à garantida na União. A este respeito, a fiscalização pelo Tribunal de Justiça do caráter «substancialmente equivalente» do nível de proteção que resulta das disposições do acordo projetado ao garantido pelo direito da União não pode ser limitada.

205.

Uma vez esclarecido este aspeto, não creio que existam verdadeiros obstáculos a que se reconheça que a ingerência que o acordo projetado implica é adequada à realização do objetivo de segurança pública, em especial, de luta contra o terrorismo e a criminalidade transnacional grave, prosseguido por este acordo. Com efeito, como alegaram nomeadamente o Governo do Reino Unido e a Comissão, a transmissão de dados PNR com vista à sua análise e à sua conservação permite às autoridades canadianas dispor de possibilidades acrescidas de identificação de passageiros, até aí desconhecidos e não suspeitos, eventualmente ligados a outras pessoas e/ou passageiros envolvidos numa rede terrorista ou que participem em atividades de criminalidade transnacional grave. Como demonstram as estatísticas comunicadas pelo Governo do Reino Unido e pela Comissão a propósito da prática anterior das autoridades canadianas, esses dados constituem instrumentos úteis para as investigações penais ( 83 ), que podem igualmente contribuir, tendo em conta nomeadamente a cooperação policial instituída pelo acordo projetado, para a prevenção e a deteção de infrações terroristas ou de atos de criminalidade transnacional grave no território da União.

206.

Embora a não participação do Reino da Dinamarca possa reduzir a adequação das medidas previstas no acordo projetado para contribuir para o reforço da segurança no território da União, não se afigura suscetível, por si só, de tornar a ingerência inadequada à realização do objetivo de segurança pública prosseguido pelo referido acordo. Com efeito, por um lado, todas as transportadoras aéreas que asseguram ligações para o Canadá estão sujeitas à obrigação de transmitir à autoridade canadiana competente os dados PNR que recolham ( 84 ) e, por outro, a autoridade canadiana competente está habilitada, nos termos do artigo 19.o do acordo projetado, a divulgar fora do Canadá, e sob reserva do respeito de requisitos estritos, dados PNR, numa base casuística, a autoridades públicas cujas funções estejam diretamente relacionadas com a finalidade prevista no artigo 3.o do referido acordo ( 85 ).

207.

No que respeita ao caráter estritamente necessário da ingerência que o acordo projetado implica, a sua apreciação deve, na minha opinião, levar a que se verifique se as partes contratantes procederam a uma «ponderação equilibrada» entre, por um lado, o objetivo de luta contra o terrorismo e a criminalidade transnacional grave e, por outro, o da proteção dos dados pessoais no respeito pela vida privada das pessoas em causa ( 86 ).

208.

Na minha opinião, tal ponderação equilibrada deve poder refletir‑se nas disposições do acordo projetado. Assim, estas disposições devem estabelecer normas claras e precisas que regulem o âmbito e a aplicação de uma medida que preveja uma ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta e impor um mínimo de exigências para que as pessoas em causa disponham de garantias suficientes que permitam proteger eficazmente os seus dados pessoais contra os riscos de abuso e contra qualquer acesso e utilização ilícitos desses dados ( 87 ). As disposições do acordo projetado devem igualmente consistir nas medidas que menos atentem contra os direitos reconhecidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta, contribuindo simultaneamente, de forma eficaz, para o objetivo de segurança pública prosseguido pelo acordo projetado ( 88 ). Esta conclusão implica que não basta imaginar, de forma abstrata, a existência de medidas alternativas menos intrusivas nos direitos fundamentais em causa. É ainda necessário que essas medidas alternativas sejam suficientemente eficazes ( 89 ), ou seja, na minha opinião, que apresentem uma eficácia comparável às previstas no acordo projetado, com vista a realizar o objetivo de segurança pública prosseguido por este.

209.

A este respeito, as partes interessadas discutiram quer sobre o caráter estritamente necessário dos acordos PNR em geral quer de determinadas disposições do acordo projetado. Uma vez que estes dois aspetos estão, na minha opinião, intrinsecamente ligados, considero que há que abordá‑los na análise das diferentes partes do acordo projetado.

210.

Por conseguinte, concentrar‑me‑ei nos oito aspetos seguintes, que são especificamente objeto do pedido de parecer ou que foram discutidos entre as partes interessadas durante o processo no Tribunal de Justiça, a saber: as categorias de dados PNR previstas no acordo projetado, o caráter suficientemente preciso da finalidade para a qual o tratamento de dados PNR é autorizado, a identificação da autoridade competente responsável pelo tratamento de dados PNR, o tratamento automatizado de dados PNR, o acesso aos dados PNR, a conservação dos dados PNR, a transferência posterior dos dados PNR e, por último, as medidas de supervisão e de fiscalização jurisdicional previstas no acordo projetado.

211.

Como já referido, o acordo projetado prevê a transmissão para a autoridade canadiana competente de 19 categorias de dados PNR recolhidos pelas transportadoras aéreas para efeitos da reserva de voos, enumeradas no anexo desse acordo.

212.

No Tribunal de Justiça, as partes interessadas apresentaram observações sobre o significado de algumas dessas categorias, sobre a sua eventual duplicação com os dados recolhidos pelas autoridades canadianas para efeitos de controlo das fronteiras ou, após 15 de março de 2016, para emitir uma autorização de viagem eletrónica (a seguir «AVE»), bem como sobre a identificação dos dados PNR suscetíveis de conter dados sensíveis. A este respeito, a Comissão afirmou, durante o processo no Tribunal de Justiça, que apenas a rubrica 17, constante do anexo do acordo projetado, intitulada «Observações gerais, incluindo outras informações de serviço (OSI), informações de serviço especiais (SSI) e informações sobre pedidos de serviços especiais (SSR)», é suscetível de conter dados sensíveis, na aceção do acordo projetado. Além disso, resultou das discussões no Tribunal de Justiça que as informações que figuram na rubrica 17 apenas são transmitidas quando a pessoa que efetua a reserva de um voo solicita determinados serviços a bordo, como serviços de assistência, relacionados, se for o caso, com problemas de saúde ou de mobilidade ou com exigências alimentares especiais, que podem eventualmente fornecer indicações sobre o estado de saúde ou revelar a origem étnica ou as convicções religiosas dessa pessoa ou dos passageiros que a acompanham.

213.

É ponto assente que as 19 categorias de dados PNR cuja transmissão à autoridade canadiana competente está prevista no acordo projetado correspondem às categorias que aparecem nos sistemas de reserva das companhias aéreas. Essas categorias correspondem também aos elementos de dados PNR enumerados no anexo I das orientações sobre os dados dos registos de identificação dos passageiros, adotadas pela Organização Internacional da Aviação Civil (ICAO) e publicadas em 2010 ( 90 ). Os elementos contidos nessas categorias são, assim, perfeitamente conhecidos dos operadores ativos no setor dos transportes aéreos. Esses elementos dizem respeito, em última instância, a todas as informações necessárias para efetuar uma reserva de uma viagem por via aérea, quer se trate dos meios de reserva e dos meios de pagamento utilizados, do itinerário escolhido ou dos serviços eventualmente pedidos a bordo.

214.

Por outro lado, como salientaram a Irlanda, o Governo do Reino Unido e a Comissão, os dados PNR, considerados no seu conjunto, incluem informações adicionais em relação aos dados recolhidos para efeitos de controlo nas fronteiras pelas autoridades canadianas responsáveis pela imigração. Com efeito, as informações antecipadas sobre os passageiros (API), de ordem biográfica e relativas à viagem efetuada, que são recolhidas pelas transportadoras aéreas, têm como finalidade principal facilitar e acelerar os controlos de identidade dos passageiros na fronteira, permitindo, se for caso disso, evitar o embarque de pessoas que tenham sido objeto, por exemplo, de uma proibição de residência ou sujeitar determinados passageiros já identificados a um controlo reforçado na fronteira ( 91 ). De igual modo, no Canadá, a nova exigência de uma AVE tem por objetivo preservar o programa de imigração desse país, uma vez que exige que todas as pessoas que desejem viajar para o Canadá por via aérea e que não estejam obrigadas a possuir um visto obtenham, com base em informações biográficas e relativas à admissão e à permanência no Canadá, por via eletrónica, uma autorização prévia de viagem cujo prazo de validade é no máximo de cinco anos ( 92 ). Contudo, este tipo de dados não permite obter informações sobre os meios de reserva, os meios de pagamento utilizados e os hábitos de viagem, cujo cruzamento apresenta uma certa utilidade na luta contra o terrorismo e as outras atividades de criminalidade transnacional grave. Por conseguinte, independentemente dos métodos utilizados para tratar esses dados, as API e os dados necessárias para a emissão de uma APE não são suficientes para realizar com idêntica eficácia o objetivo de segurança pública prosseguido pelo acordo projetado.

215.

É verdade que as referidas categorias de dados PNR são transmitidas às autoridades canadianas relativamente a todos os passageiros que utilizem as ligações aéreas entre o Canadá e a União, sem que exista qualquer indício de que o comportamento desses passageiros possa estar relacionado com uma atividade terrorista ou de criminalidade transnacional grave.

216.

Todavia, como as partes interessadas explicaram, o próprio interesse dos regimes PNR, quer sejam adotados de forma unilateral quer sejam objeto de um acordo internacional, é precisamente garantir a transmissão maciça de dados que permitam às autoridades competentes identificar, com o auxílio de instrumentos de tratamento automatizado e de cenários ou critérios de avaliação preestabelecidos, pessoas desconhecidas dos serviços responsáveis pela aplicação da lei, mas que pareçam apresentar um «interesse» ou um risco para a segurança pública e sejam, por isso, suscetíveis de ser posteriormente submetidas a controlos individuais mais rigorosos.

217.

Dito isto, tenho sérias dúvidas quanto ao caráter suficientemente claro e preciso da redação de determinadas categorias de dados PNR constantes do anexo do acordo projetado. Com efeito, algumas delas são formuladas de forma muito, ou mesmo excessivamente, aberta, sem que uma pessoa razoavelmente informada possa determinar quer natureza quer o âmbito dos dados pessoais que essas categorias podem conter. Penso, a este respeito, sobretudo na rubrica 5, relativa às «[i]nformações disponíveis sobre “passageiros frequentes”e outras vantagens (como sejam bilhetes gratuitos, subidas de categoria, etc.)», na rubrica 7, intitulada «[t]odas as coordenadas de contacto disponíveis (incluindo informações sobre a fonte)», bem como na rubrica 17, já referida, relativa às «[o]bservações gerais». As explicações fornecidas pela Comissão nas suas respostas às questões escritas colocadas pelo Tribunal de Justiça não permitiram dissipar estas dúvidas. Em especial, quanto à rubrica 7, aquela instituição admitiu que se tratava, de forma não exaustiva, de «todas as coordenadas ligadas à reserva, nomeadamente o endereço postal ou o email, o número de telefone do passageiro, da pessoa ou ainda da agência que reservou o voo». De igual modo, no que diz respeito à rubrica 17, a Comissão referiu que visa todas «as informações adicionais, diferentes das enumeradas noutros locais do anexo do acordo projetado».

218.

É verdade que o acordo projetado prevê determinadas garantias com vista a assegurar que os dados transmitidos não vão além da lista de elementos referida no acordo projetado, na posse das transportadoras aéreas. Com efeito, decorre do artigo 4.o, n.o 3, do acordo projetado que nenhum outro dado deve ser comunicado à autoridade canadiana competente, uma vez que o Canadá deve suprimir, após a receção, qualquer dado que lhe tenha sido transferido e que não conste da lista de categorias do anexo do acordo projetado. Assim, em conformidade com o referido na rubrica 8 deste anexo, embora as informações disponíveis relativas ao pagamento do voo devam ser transferidas para a autoridade canadiana competente, não podem incluir as relativas às modalidades de pagamento de outros serviços não diretamente relacionados com o voo, como o aluguer de um veículo à chegada.

219.

Todavia, tendo em conta o caráter muito, ou mesmo excessivamente, aberto de determinadas rubricas, é especialmente difícil compreender quais são os dados que se considera que não devem ser transferidos para o Canadá e que devem, por conseguinte, ser suprimidos por este último, em aplicação do artigo 4.o, n.o 3, do acordo projetado. Acrescento que é provável que uma transportadora aérea opte, por uma questão de simplicidade e de redução de custos, por transferir todos os dados que tenha recolhido previamente, estejam ou não incluídos nas rubricas enumeradas no anexo do acordo projetado.

220.

Por conseguinte, considero que, para garantir a segurança jurídica das pessoas cujos dados pessoais sejam transferidos e tratados nos termos do acordo projetado, e dada a necessidade de estabelecer normas claras e precisas que regulem o âmbito material do referido acordo, as categorias de dados constantes do anexo do acordo projetado deveriam ser redigidas de forma mais concisa e precisa, sem que possa ser deixada qualquer margem de apreciação quer às transportadoras aéreas quer às autoridades canadianas competentes quanto ao âmbito concreto dessas categorias.

221.

Por último, considero que o acordo projetado ultrapassa o que é estritamente necessário ao incluir no seu âmbito de aplicação a transferência de dados PNR suscetíveis de conter dados sensíveis, que permitam, in concreto, fornecer indicações sobre o estado de saúde ou revelar a origem étnica ou as convicções religiosas do passageiro em causa e/ou dos passeiros que o acompanham.

222.

A este respeito, decorre dos elementos transmitidos ao Tribunal de Justiça que os dados PNR suscetíveis de conter tais dados sensíveis apenas são comunicados de forma facultativa, ou seja, unicamente quando um passageiro solicite um serviço adicional a bordo. Ora, parece‑me evidente que uma pessoa, ainda não «identificada», mas que colabore ou que participe numa rede internacional terrorista ou de criminalidade grave, evitará, por prudência, recorrer a tais serviços, que podem nomeadamente fornecer informações sobre a sua origem étnica ou as suas convicções religiosas. Os métodos de investigação modernos utilizados pelas autoridades competentes canadianas, que consistem, segundo o que foi explicado ao Tribunal de Justiça, no cruzamento dos dados PNR obtidos com cenários ou perfis‑tipo de pessoas de risco e que podem basear‑se nesses dados sensíveis, uma vez que o acordo projetado não o proíbe, apenas permitirão, em definitivo, tratar os dados sensíveis de pessoas que tenham legitimamente procurado obter um desses serviços de assistência a bordo e sobre as quais não recai, e provavelmente continuará a não recair, qualquer suspeita. Ora, o risco de que a utilização de tais dados sensíveis estigmatize um grande número de pessoas que, contudo, não são suspeitas de nenhuma infração, afigura‑se‑me especialmente preocupante e leva‑me a propor que o Tribunal de Justiça exclua esses dados do âmbito de aplicação do acordo projetado. Além disso, devo salientar que o artigo 8.o do acordo PNR celebrado com a Austrália proíbe, por seu lado, qualquer tratamento de dados PNR sensíveis. Esta constatação permite pensar, na falta de uma explicação mais alicerçada no acordo projetado quanto à estrita necessidade de tratar os dados sensíveis, que o objetivo de luta contra o terrorismo e contra a criminalidade internacional grave pode ser realizado de forma igualmente eficaz sem que tais dados sejam sequer transferidos para o Canadá.

223.

Acrescento que as garantias oferecidas pelo artigo 8.o do acordo projetado, relativo à «utilização dos dados sensíveis», afiguram‑se insuficientes para justificar uma abordagem diferente da que consiste em propor a exclusão dos dados sensíveis do âmbito de aplicação do acordo projetado.

224.

Com efeito, apesar das medidas previstas no artigo 8.o, n.os 1 a 4, do acordo projetado, o n.o 5, in fine, deste artigo autoriza «o Canadá» (e não apenas a autoridade canadiana competente) a conservar os dados sensíveis, nos termos do artigo 16.o, n.o 5, do acordo projetado. Ora, resulta nomeadamente desta disposição que esses dados podem ser conservados por um período não superior a cinco anos quando esses dados sejam «necessários para quaisquer ações específicas, reexames, investigações, medidas de execução, processos judiciais, processos penais ou execução de sanções, até à sua conclusão». Além disso, o artigo 16.o, n.o 5, do acordo projetado não contém, ao contrário do número imediatamente anterior, qualquer remissão para as finalidades referidas no artigo 3.o do referido acordo. Daqui resulta que os dados sensíveis de um cidadão da União que tenha viajado num voo para o Canadá poderão ser conservados durante cinco anos (e eventualmente tornados visíveis e analisados durante esse período) por qualquer autoridade pública canadiana, para qualquer «ação», «reexame» ou «processo judicial», sem qualquer ligação com o objetivo prosseguido pelo acordo projetado, por exemplo, como alegou o Parlamento, no caso de um procedimento relacionado com o direito dos contratos ou com o direito da família. A possibilidade de tal situação ocorrer leva a concluir que as partes contratantes não efetuaram, sobre este aspeto, uma ponderação equilibrada dos objetivos prosseguidos pelo acordo projetado.

225.

Tendo em conta estas considerações, considero que as categorias de dados PNR previstas no anexo do acordo projetado devem ser redigidas de forma mais clara e precisa e que, em todo o caso, os dados sensíveis devem ser excluídos do âmbito de aplicação do acordo projetado. Daqui resulta que a utilização dos dados sensíveis prevista no artigo 8.o do acordo projetado é, na minha opinião, incompatível com os artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta.

226.

Como já referido, o artigo 3.o, n.o 1, do acordo projetado prevê que a autoridade canadiana competente proceda ao tratamento dos dados PNR recebidos, nos termos desse acordo, estritamente para fins de prevenção e deteção de infrações terroristas ou da criminalidade transnacional grave, ou de investigação ou repressão nessa matéria.

227.

O artigo 3.o, n.o 2, alínea a), do acordo projetado fornece uma definição precisa da expressão «infrações terroristas», enquanto o n.o 3 desse artigo define «criminalidade transnacional grave» como «qualquer infração punível no Canadá por penas privativas de liberdade com uma duração de, pelo menos, quatro anos ou por penas mais graves, tal como definidas pela legislação canadiana, se a infração assumir uma natureza transnacional». Os requisitos para que se considere que uma infração possui essa natureza estão igualmente previstos no artigo 3.o, n.o 3, alíneas a) a e), do acordo projetado.

228.

O artigo 3.o, n.o 5, do acordo projetado atribui ao Canadá o direito de proceder ao tratamento dos dados PNR, numa base casuística, quer para garantir a supervisão e a responsabilização da administração pública [n.o 5, alínea a)] quer para dar cumprimento a uma citação, um mandado ou uma decisão emitidos por um tribunal [n.o 5, alínea b)].

229.

No seu pedido, o Parlamento admite que o artigo 3.o do acordo projetado prevê determinados critérios objetivos, mas considera que a remissão, pelo seu n.o 3, para a legislação de um país terceiro e a possibilidade, conferida pelo seu n.o 5, de tratamento suplementar suscitam incertezas quanto à questão de saber se o acordo está limitado ao estritamente necessário.

230.

Só posso subscrever esta argumentação parcialmente.

231.

Antes de mais, considero que, contrariamente à situação do ato em causa no processo que deu origem ao acórdão Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), o artigo 3.o do acordo projetado prevê critérios objetivos relativos à natureza e ao grau de gravidade das infrações que permitem que as autoridades canadianas procedam ao tratamento dos dados PNR. Assim, o conceito de infração terrorista está diretamente definido no artigo 3.o, n.o 2, do acordo projetado e remete igualmente para as atividades definidas como tal nas convenções e nos protocolos internacionais aplicáveis em matéria de terrorismo. A natureza e a gravidade de uma infração de «criminalidade transnacional grave» resulta também perfeitamente do artigo 3.o, n.o 3, do acordo projetado, uma vez que se trata de uma infração que envolve mais do que um país e que é punível no Canadá com uma pena privativa de liberdade de, pelo menos, quatro anos. Não se trata claramente de infrações menores ou cuja gravidade possa variar, como era o caso no ato que esteve na origem do acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), em função do direito interno de vários Estados, o que tornaria impossível que se considerasse que a ingerência nos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta se restringia ao estritamente necessário.

232.

Contudo, reconheço que a remissão para o direito interno canadiano não permite identificar as infrações em concreto que podem estar abrangidas pelo artigo 3.o, n.o 3, do acordo projetado, se, além disso, possuírem uma natureza transnacional.

233.

A este respeito, a Comissão enviou ao Tribunal de Justiça um documento, transmitido pelas autoridades canadianas, contendo uma lista não exaustiva das infrações que se enquadram na definição prevista no artigo 3.o, n.o 3, do acordo projetado, que, segundo essas autoridades, representa a grande maioria das infrações suscetíveis de estar abrangidas por essa definição.

234.

Essa lista demonstra claramente a gravidade das infrações em causa, que dizem respeito ao tráfico de armas, de munições, de explosivos e de seres humanos, à distribuição ou à posse de material de pornografia infantil, ao branqueamento dos produtos do crime, à falsificação e à contrafação de moeda, ao assassinato, ao sequestro, à sabotagem, à tomada de reféns ou ao desvio de aviões.

235.

No entanto, para restringir as infrações suscetíveis de autorizar o tratamento de dados PNR ao estritamente necessário e garantir a segurança jurídica dos passageiros cujos dados sejam transmitidos às autoridades canadianas, considero que as infrações abrangidas pela definição constante do artigo 3.o, n.o 3, do acordo projetado deviam estar taxativamente enumeradas, por exemplo, num anexo ao próprio acordo projetado.

236.

Além disso, partilho das preocupações do Parlamento quanto à redação do artigo 3.o, n.o 5, alínea b), do acordo projetado, que prevê um alargamento das finalidades para as quais o tratamento de dados PNR é autorizado. Com efeito, segundo este artigo, o tratamento de dados PNR é «igualmente» autorizado, numa base casuística, para dar cumprimento a uma citação, um mandato ou uma decisão emitidos por um órgão jurisdicional, sem que seja referido que esse órgão jurisdicional atua no contexto das finalidades do acordo projetado. Este artigo parece assim permitir o tratamento de dados PNR para fins diferentes dos prosseguidos pelo acordo projetado e/ou eventualmente a propósito de situações, comportamentos ou infrações não abrangidas pelo âmbito de aplicação do referido acordo.

237.

Tendo em conta estas considerações, considero que o acordo projetado, para se restringir ao que é estritamente necessário e assegurar a segurança jurídica dos passageiros, nomeadamente dos cidadãos da União, deve ser acompanhado de uma lista exaustiva das infrações abrangidas pela definição de «criminalidade transnacional grave», prevista no artigo 3.o, n.o 3, deste acordo. Além disso, na sua redação atual, o artigo 3.o, n.o 5, do acordo projetado é incompatível com os artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta, na medida em que permite, para além do que é estritamente necessário, alargar as possibilidades de tratamento de dados PNR, independentemente das finalidades prosseguidas pelo acordo projetado.

238.

É ponto assente que os dados PNR transmitidos no âmbito do acordo projetado dizem respeito a todos os passageiros que utilizem ligações aéreas entre o Canadá e a União, sem que exista um indício suscetível de fazer crer que o comportamento desses passageiros possa estar ligado a uma atividade terrorista ou de criminalidade transnacional grave. A transferência desses dados para a autoridade canadiana competente, o seu tratamento automatizado e a sua posterior conservação aplicam‑se, assim, sem que seja efetuada qualquer diferenciação em função do eventual risco que determinadas categorias de passageiros podem representar.

239.

No acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), foi especialmente o caráter indiferenciado e generalizado da conservação dos dados de todas as pessoas que utilizassem serviços de comunicações eletrónicas na União, independentemente do objetivo, prosseguido pela Diretiva 2006/24/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativa à conservação de dados gerados ou tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações eletrónicas publicamente disponíveis ou de redes públicas de comunicações, e que altera a Diretiva 2002/58/CE ( 93 ), de lutar contra as infrações graves, que o Tribunal de Justiça declarou que ultrapassava o estritamente necessário.

240.

Embora a ingerência que o acordo projetado implica seja menos vasta do que a prevista na Diretiva 2006/24, sendo igualmente menos intrusiva na vida quotidiana de cada pessoa, o seu caráter indiferenciado e generalizado suscita algumas questões.

241.

Contudo, como salientei no n.o 216 das presentes conclusões, o interesse próprio dos regimes PNR é garantir a transmissão maciça de dados que permitam às autoridades competentes identificar, com o auxílio de instrumentos de tratamento automatizado e de cenários ou critérios preestabelecidos, pessoas até então desconhecidas dos serviços responsáveis pela aplicação da lei, mas que parecem apresentar um «interesse» ou um risco para a segurança pública e sejam, por conseguinte, suscetíveis de ser posteriormente submetidas a controlos individuais mais rigorosos. Esses controlos devem igualmente poder ser efetuados durante um determinado período após os passageiros terem viajado.

242.

Além disso, ao contrário das pessoas cujos dados eram objeto do tratamento previsto na Diretiva 2006/24, todas as pessoas abrangidas pelo acordo projetado utilizam voluntariamente um meio de transporte internacional com destino a um país terceiro, ou proveniente deste, meio de transporte esse que é, ele próprio, infelizmente de forma recorrente, instrumento ou alvo de atos de terrorismo ou de criminalidade transnacional grave, o que torna necessária a adoção de medidas que assegurem um nível de segurança elevado de todos os passageiros.

243.

É certamente possível conceber um regime de transferência e de tratamento de dados PNR que distinga os passageiros em função, por exemplo, das zonas geográficas de proveniência (em caso de escala na União) ou das respetivas idades, uma vez que os menores, por exemplo, podem representar a priori um risco menos sério para a segurança pública. Todavia, na medida em que se considere que não implicam uma discriminação proibida, tais medidas, uma vez conhecidas, poderiam permitir a evasão às disposições do acordo projetado, o que, de qualquer forma, comprometeria a realização eficaz de um dos seus objetivos.

244.

Ora, como já referido, não basta imaginar in abstracto medidas alternativas menos restritivas dos direitos fundamentais das pessoas. É ainda necessário, na minha opinião, que essas medidas apresentem garantias de eficácia comparável à das medidas que se pretende adotar com a finalidade de lutar contra as infrações terroristas e a criminalidade transnacional grave. No âmbito do presente procedimento, não foi dada a conhecer ao Tribunal de Justiça nenhuma outra medida que permita alcançar, com uma eficácia comparável, a finalidade de segurança pública prosseguida pelas partes contratantes, limitando simultaneamente o número de pessoas cujos dados PNR são tratados automaticamente pela autoridade canadiana competente.

245.

Por conseguinte, tudo bem ponderado, afigura‑se‑me que, de forma geral, o âmbito de aplicação pessoal do acordo projetado não pode ser mais circunscrito, sob pena de comprometer o próprio objeto dos regimes PNR.

246.

Segundo o artigo 5.o do acordo projetado, considera‑se que apenas «a autoridade canadiana competente» assegura um nível de proteção adequado, quando proceda ao tratamento e à utilização dos dados PNR, na medida em que respeite o acordo projetado.

247.

Como o Parlamento realçou, a identidade desta autoridade não é referida no acordo projetado. Todavia, é indubitável, à luz do acordo de 2006 e como é confirmado pela carta da missão do Canadá junto da União Europeia, datada de 25 de junho de 2014, que foi notificada à Comissão, em aplicação do artigo 30.o, n.o 2, alínea a), do acordo projetado, e transmitida ao Tribunal de Justiça no âmbito do presente procedimento, que se trata da CBSA.

248.

Mais do que a identidade desta autoridade, é o caráter frequentemente impreciso das disposições do acordo projetado que, do ponto de vista do respeito pelo princípio de proporcionalidade, suscita dúvidas quanto às autoridades que podem proceder ao tratamento dos dados PNR.

249.

Com efeito, várias disposições do acordo projetado referem‑se genericamente ao «Canadá» e não à «autoridade canadiana competente», que, contudo, é considerada a única autoridade que assegura um nível de proteção adequado para o tratamento e a utilização de dados PNR, em aplicação do acordo projetado. É o que acontece no artigo 3.o, n.o 5, do acordo projetado, que, além disso, como analisei supra ( 94 ), alarga as finalidades para as quais o tratamento dos dados PNR é autorizado, no artigo 8.o do acordo projetado, no artigo 12.o, n.o 3, do acordo projetado, relativo à divulgação a todas as pessoas, bem como no artigo 16.o do acordo projetado, respeitante à conservação dos dados PNR ( 95 ).

250.

Contrariamente ao que a Comissão alegou na audiência, a substituição da expressão «autoridade canadiana competente» pela denominação genérica «Canadá» suscita dúvidas quanto ao número de autoridades autorizadas a proceder ao tratamento dos dados, sobretudo quando o artigo 18.o do acordo projetado autoriza, nas condições nele enunciadas, a autoridade canadiana competente a divulgar os dados PNR a outras autoridades públicas do Canadá ( 96 ).

251.

Por conseguinte, as disposições do acordo projetado não me parecem suficientemente claras e precisas no que diz respeito à identificação da autoridade responsável pelo tratamento dos dados PNR, de forma a assegurar a proteção e a segurança dos referidos dados.

252.

Decorre das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça que o principal valor acrescentado do tratamento dos dados PNR é a comparação dos dados recolhidos com cenários ou critérios de avaliação de risco preestabelecidos ou com bases de dados que permitam, com a ajuda do tratamento automatizado, identificar «objetivos» suscetíveis de ser posteriormente objeto de um controlo mais rigoroso. Na prática, de acordo com os dados comunicados pela CBSA à Comissão e ao Governo do Reino Unido, e que foram transmitidos ao Tribunal de Justiça por estas partes interessadas, a aplicação dessas técnicas permitiu identificar cerca de 9500«objetivos» através do tratamento automatizado dos dados PNR relativos aos 28 milhões de passageiros que viajaram de avião entre o Canadá e a União, entre abril de 2014 e março de 2015.

253.

Contudo, nenhuma disposição do acordo projetado diz respeito especificamente a essas bases de dados ou a esses cenários ou critérios de avaliação, cuja determinação e utilização devem, por conseguinte, permanecer inteiramente ao critério das autoridades canadianas.

254.

É um facto que o acordo projetado determina que o Canadá assegurará que as garantias aplicáveis ao tratamento de dados PNR se aplicam de forma equitativa a todos os passageiros, sem discriminação ilegal (artigo 7.o do acordo projetado) e que não adotará qualquer decisão que afete de forma negativa e significativa um passageiro unicamente com base no tratamento automatizado dos dados PNR (artigo 15.o do acordo projetado).

255.

No entanto, estou convicto de que, atendendo à ponderação equilibrada entre os dois objetivos prosseguidos pelo acordo projetado e a importância prática considerável deste aspeto, uma vez que a comparação dos dados PNR com esses cenários ou critérios de avaliação preestabelecidos pode conduzir, como admitiram determinadas partes interessadas, à identificação de «objetivos» falsamente positivos, o acordo projetado deveria incluir alguns princípios e normas explícitas no que diz respeito quer aos cenários ou critérios de avaliação preestabelecidos quer às bases de dados com as quais os dados PNR são confrontados.

256.

O enquadramento e a determinação precisos dos cenários e critérios de avaliação preestabelecidos devem poder permitir, em grande medida, alcançar resultados que conduzam à seleção de pessoas sobre as quais possa recair uma «suspeita razoável» de participação em infrações terroristas ou de criminalidade transnacional grave ( 97 ).

257.

Não é estritamente necessário que o Tribunal de Justiça indique os princípios que devem reger a determinação dos referidos cenários e critérios de avaliação ou as bases de dados com as quais os dados PNR são confrontados.

258.

Pela minha parte, considero que importa, no mínimo, que o acordo projetado disponha expressamente que nem os cenários ou critérios de avaliação preestabelecidos nem as bases de dados utilizadas se podem basear na origem racial ou étnica de uma pessoa, nas suas opiniões políticas, nas suas convicções religiosas ou filosóficas, na sua filiação sindical, no seu estado de saúde ou na sua orientação sexual. Por outro lado, os critérios, os cenários e as bases de dados devem restringir‑se expressamente às finalidades e às infrações previstas no artigo 3.o do acordo projetado.

259.

Acresce que o acordo projetado deve, na minha opinião, especificar de forma mais clara do que faz atualmente o artigo 15.o do acordo projetado que, no caso de a confrontação dos dados PNR com os critérios e cenários preestabelecidos conduzir a um resultado positivo, esse resultado deve ser analisado através de meios não automatizados. Esta garantia pode permitir diminuir o número de pessoas que podem ser objeto de um controlo físico posterior mais rigoroso.

260.

Além disso, para se restringirem ao estritamente necessário, esses critérios, cenários e bases de dados pertinentes, bem como a sua revisão, devem, na minha opinião, ser objeto de fiscalização por parte da autoridade pública independente prevista no acordo projetado, a saber, o Comissário canadiano para a proteção da vida privada ( 98 ), e ser objeto de um relatório sobre a sua aplicação, transmitido às instituições e aos órgãos competentes da União, no contexto do artigo 26.o do acordo projetado, que regula a revisão e a apreciação conjuntas da execução deste.

261.

Consequentemente, considero que, ao não estabelecer princípios e normas explícitas respeitantes ao estabelecimento e à utilização dos cenários e critérios preestabelecidos, bem como das bases de dados com as quais os dados PNR são confrontados através de tratamento automatizado, as partes contratantes não efetuaram uma ponderação equilibrada dos dois objetivos prosseguidos pelo acordo projetado.

262.

Uma vez identificados os passageiros cujos dados PNR tenham sido objeto de tratamento automatizado e que apresentem um perfil que corresponde aos cenários ou critérios preestabelecidos, decorre das explicações fornecidas ao Tribunal de Justiça que os funcionários da CBSA acedem aos dados desses passageiros para determinar se estes devem ser submetidos a um controlo mais rigoroso. Na prática, de acordo com as informações comunicadas pelo Governo do Reino Unido e pela Comissão, dos 9500«objetivos» identificados entre abril de 2014 e março de 2015, 1765 pessoas foram objeto de um controlo aprofundado por motivos relacionados com a segurança pública nacional ou por motivos relacionados com uma infração de criminalidade transnacional grave. Dessas pessoas, 178 foram detidas por uma infração de criminalidade transnacional grave, em especial ligada ao tráfico de estupefacientes.

263.

No acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.os 62 e 66), o Tribunal de Justiça realçou, por um lado, que a Diretiva 2006/24 não previa nenhum critério objetivo que permitisse limitar o número de pessoas autorizadas a aceder aos dados pessoais em causa e não sujeitava o acesso a tais dados a uma fiscalização prévia efetuada por um órgão jurisdicional ou por uma entidade administrativa independente. Por outro lado, esse ato também não previa normas contra os riscos de abuso e contra qualquer acesso ou utilização ilícitos desses dados.

264.

Em contrapartida, há que salientar que as disposições do acordo projetado satisfazem, em parte, estas exigências.

265.

Como já realçado, o artigo 9.o, n.os 1 e 2, do acordo projetado exige que o Canadá aplique medidas regulamentares, processuais ou técnicas destinadas a proteger os dados PNR contra um acesso, tratamento ou perda de natureza acidental, ilegal ou não autorizada e assegure, nomeadamente, a segurança, a confidencialidade e a integridade dos dados, designadamente aplicando procedimentos de codificação e de conservação dos dados num ambiente físico seguro, protegido por controlos de acesso.

266.

Além disso, tanto o artigo 9.o, n.o 2, alínea b), como o artigo 16.o, n.o 2, do acordo projetado preveem que o Canadá limite o acesso aos dados PNR a um determinado número de funcionários expressamente autorizados para o efeito. Em matéria de conservação dos dados PNR, o artigo 16.o, n.o 4, do acordo projetado estipula igualmente que os dados ocultados com vista ao anonimato só podem ser tornados visíveis se for necessário realizar investigações abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o do acordo projetado e, em função do prazo de conservação dos dados PNR em causa, por um número limitado de funcionários especificamente autorizados para o efeito ou apenas mediante autorização prévia do chefe da autoridade canadiana competente ou de um alto funcionário expressamente mandatado por este último.

267.

Contudo, à semelhança da Diretiva 2006/24, o acordo projetado não especifica quais são os critérios objetivos com base nos quais são indicados os funcionários que têm acesso aos dados PNR e se esses funcionários pertencem todos aos serviços da CBSA. Estas indicações afiguram‑se tanto mais importantes quanto o grupo de funcionários que tem acesso aos referidos dados no contexto do artigo 9, n.o 2, do acordo projetado é, ao que parece, maior do que o grupo, qualificado como «limitado», que pode aceder aos dados conservados por um prazo superior a 30 dias no contexto da aplicação do artigo 16.o, n.o 2, do referido acordo. Os critérios que permitem distinguir os dois grupos de funcionários autorizados a aceder aos dados PNR não resultam, no entanto, das disposições do acordo projetado, sendo, portanto, deixados inteiramente à discricionariedade do Canadá. Na minha opinião, esta liberdade não satisfaz a exigência imposta pelo acórdão de 8 de abril de 2014Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), recordada no n.o 263 das presentes conclusões.

268.

De igual modo, note‑se que o acordo projetado não prevê, de modo algum, que o acesso aos dados PNR esteja sujeito a uma fiscalização prévia por uma autoridade independente, como o Comissário canadiano para a proteção da vida privada ( 99 ), ou por um órgão jurisdicional cuja decisão possa limitar o acesso aos dados ou a sua utilização e que intervenha na sequência de um pedido fundamentado da CBSA.

269.

Todavia, a ponderação adequada entre a prossecução eficaz da luta contra o terrorismo e a criminalidade transnacional grave e o respeito por um nível elevado de proteção dos dados pessoais dos passageiros em causa não exige necessariamente que se preveja uma fiscalização prévia do acesso aos dados PNR.

270.

Com efeito, sem que seja necessário verificar se tal fiscalização prévia é exequível e suficientemente eficaz na prática, tendo em conta nomeadamente a quantidade de dados a analisar e os recursos de que as autoridades de fiscalização independentes dispõem, saliento que, no contexto do respeito pelo artigo 8.o da CEDH por parte das autoridades públicas que adotem medidas de interceção e de supervisão de comunicações privadas, o TEDH admitiu que, salvo se se verificarem circunstâncias especiais que digam nomeadamente respeito à confidencialidade das fontes de informação de jornalistas ou às comunicações entre advogados e os respetivos clientes, a fiscalização ex ante dessas medidas por uma autoridade independente ou um magistrado não constitui uma exigência absoluta, desde que esteja garantida, a posteriori, a fiscalização jurisdicional alargada das referidas medidas ( 100 ).

271.

A este respeito, independentemente das dúvidas suscitadas pela repartição das competências de supervisão e de fiscalização da CBSA entre a «autoridade pública independente» e a «autoridade criada por via administrativa que exerça as suas funções de forma imparcial e cuja autonomia tenha sido comprovada», às quais voltarei mais adiante ( 101 ), importa realçar que o artigo 14.o, n.o 2, do acordo projetado prevê que o Canadá assegure que qualquer pessoa singular que considere que os seus direitos foram infringidos por uma decisão ou ação relacionada com os seus dados PNR possa interpor um recurso judicial, em conformidade com a legislação canadiana na matéria, nomeadamente sob a forma de fiscalização jurisdicional. É indubitável, à luz da redação do artigo 14.o, n.o 1, do acordo projetado e das explicações fornecidas pelas partes interessadas, que esse recurso pode ser interposto contra qualquer decisão relativa ao acesso aos dados PNR das pessoas em causa, independentemente da sua nacionalidade, do seu domicílio ou da sua presença no território canadiano. No âmbito do presente procedimento de análise preventiva da compatibilidade das disposições do acordo projetado com os artigos 7.° e 8.° da Carta, afigura‑se‑me que a garantia da existência de tal recurso, cuja eficácia não foi posta em causa por nenhuma parte interessada, satisfaz o requisito imposto por estas disposições, lidas à luz da interpretação do artigo 8.o da CEDH adotada pelo TEDH.

272.

Por conseguinte, considero que o facto de o acordo projetado não prever que o acesso aos dados PNR por parte dos funcionários autorizados da CBSA esteja sujeito a uma fiscalização prévia por uma autoridade administrativa independente ou por um órgão jurisdicional não é incompatível com os artigos 7.°, 8.° e 52.°, n.o 1, da Carta, na medida em que, como é o caso, o acordo projetado imponha que o Canadá garanta a todas as pessoas em causa o direito de beneficiar de uma fiscalização jurisdicional efetiva, a posteriori, das decisões ou das medidas relativas ao acesso aos seus dados PNR.

273.

Em contrapartida, considero que, para se restringir ao estritamente necessário, o acordo projetado deve especificar claramente que apenas os funcionários da CBSA estão autorizados a aceder aos referidos dados e prever critérios objetivos que permitam precisar o seu número, atendendo às diferentes situações previstas nos artigos 9.° e 16.° do acordo projetado.

274.

No Tribunal de Justiça, as partes interessadas debateram amplamente as consequências a retirar do acórdão de 8 de abril de 2014, Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238), no que diz respeito ao caráter estritamente necessário do regime de conservação dos dados PNR previsto no artigo 16.o do acordo projetado.

275.

Por um lado, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça criticou o legislador da União por não ter imposto que os dados em causa nesse processo fossem conservados no território da União, pelo que a fiscalização do respeito pelas exigências de proteção e de segurança dos dados por uma entidade independente, expressamente exigida no artigo 8.o, n.o 3, da Carta, não estava plenamente garantida ( 102 ).

276.

Por outro lado, no que diz respeito ao prazo de conservação não superior a dois anos previsto na Diretiva 2006/24, o Tribunal de Justiça criticou o facto de esta não estabelecer uma distinção entre as categorias de dados em função da respetiva utilidade para efeitos do objetivo prosseguido ou em função das pessoas em causa e de aquele não ter sido determinado com base em critérios objetivos ( 103 ).

277.

Quanto ao primeiro aspeto, é evidente que os dados PNR abrangidos pelas disposições do acordo projetado não serão conservados no território da União. Contudo, esta conclusão não é suficiente, por si só, para invalidar o regime de conservação previsto no artigo 16.o do acordo projetado, a menos que o referido acordo não garanta plenamente a fiscalização das exigências de proteção e de segurança por uma autoridade independente. Ora, como analisarei mais adiante, enquanto a intenção das partes contratantes é, de facto, respeitar plenamente a exigência imposta pelo artigo 8.o, n.o 3, da Carta, o artigo 10, n.o 1, do acordo projetado está redigido em termos demasiado ambíguos para garantir, em qualquer circunstância, a existência de tal fiscalização ( 104 ).

278.

Quanto ao prazo de conservação dos dados PNR, decorre do artigo 16.o, n.o 1, do acordo projetado que esta é efetuada por um período não superior a cinco anos a contar da data da sua receção ( 105 ), findo o qual o n.o 6 do referido acordo impõe que o Canadá destrua os dados PNR.

279.

É ponto assente que o prazo de conservação foi prolongado por um ano e meio em relação ao previsto no acordo de 2006. Por outro lado, excetuando as explicações e os exemplos fornecidos por determinadas partes interessadas durante o processo no Tribunal de Justiça, que se prendem, no essencial, com o tempo de vida médio das redes internacionais de criminalidade grave, bem como com a duração e a complexidade das investigações sobre essas redes, o acordo projetado não refere as razões objetivas que levaram as partes contratantes a alargar o prazo de conservação dos dados PNR para cinco anos, no máximo.

280.

Considero que as referidas razões objetivas devem ser referidas no acordo projetado, o que permitirá garantir, a priori, que esse prazo é necessário para os fins prosseguidos pelo acordo projetado. Para ser totalmente claro quanto a este aspeto, esta consideração é igualmente válida no que diz respeito ao artigo 16.o, n.o 5, do acordo projetado, cujo alcance, como já referi nas considerações que teci relativamente aos dados sensíveis que devem ser excluídos do âmbito de aplicação deste acordo, deve, quanto à conservação dos outros dados PNR por um período não superior a cinco anos, estar circunscrito à finalidade descrita no artigo 3.o do acordo projetado ( 106 ).

281.

Por conseguinte, há que concluir que as partes contratantes não justificaram a necessidade de conservar todos os dados PNR por um período não superior a cinco anos.

282.

O Tribunal de Justiça pode, no âmbito do presente procedimento, limitar‑se a concluir neste sentido, sem ter assim de verificar se o prazo de cinco anos para a conservação de todos os dados PNR de todos os passageiros aéreos que viajem entre o Canadá e a União não excede o que é estritamente necessário para realizar a finalidade de segurança do acordo projetado.

283.

No entanto, na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que é oportuno deter‑se mais sobre esta questão, permito‑me fazer as seguintes observações.

284.

Antes de mais, quanto à quantidade de dados PNR que são conservados, é legítimo, na minha opinião, questionarmo‑nos se, ao fim de vários anos, se justifica conservar determinadas categorias desses dados, uma vez que a autoridade canadiana competente dispõe ou pode dispor, tornando‑os visíveis, nas condições previstas no artigo 16.o, n.o 3, do acordo projetado, dos dados PNR que revelem informações essenciais relativas à identidade do ou dos passageiros do registo de identificação PNR, à data da viagem, aos meios de pagamento utilizados, a todas as coordenadas disponíveis, ao itinerário de viagem, às coordenadas da agência ou do agente de viagens e às informações respeitantes às bagagens. Em especial, pergunto‑me se as informações sobre o estatuto de passageiro frequente e outras vantagens (rubrica 5 do anexo ao acordo projetado), sobre a situação do passageiro no check‑in (rubrica 13 do anexo), sobre o bilhete ou o preço do bilhete (rubrica 14 do anexo) e sobre a partilha de códigos (rubrica 11 do anexo), que apenas informam, de acordo com a Comissão, sobre a transportadora operadora, se revelam, após serem conservadas durante alguns anos, informações com um verdadeiro valor acrescentado em relação a outros dados PNR que são igualmente conservados e que podem ser tornados visíveis, com a finalidade de lutar contra o terrorismo e a criminalidade transnacional grave.

285.

Em seguida, para além das dúvidas que o caráter estritamente necessário do prazo de conservação de todos os dados PNR previsto no acordo projetado pode suscitar, considero que as garantias oferecidas pelo artigo 16.o, n.o 3, deste em matéria de «ocultação» com vista ao «anonimato» são, em todo o caso, insuficientes para assegurar a proteção e a segurança dos dados pessoais dos passageiros em causa.

286.

É verdade que este artigo prevê efetivamente a ocultação dos nomes de todos os passageiros num prazo de 30 dias após a sua receção. Especifica igualmente que os elementos dos dados PNR das categorias 6, 7, 17 e 18, previstas no anexo do acordo projetado ( 107 ), são ocultados dois anos após a receção desses dados se, no que diz respeito às duas últimas categorias, permitirem identificar uma pessoa singular.

287.

É justamente o caráter exaustivo desta enumeração que se afigura preocupante. Com efeito, existem outras rubricas do anexo do acordo projetado que são igualmente suscetíveis de identificar diretamente uma pessoa singular, sem que constem da lista do artigo 16.o, n.o 3, do acordo projetado. Refiro‑me sobretudo, a este respeito, às informações disponíveis sobre passageiros frequentes e outras vantagens (rubrica 5 de anexo) e a todas as informações disponíveis sobre o pagamento/fatura do bilhete (rubrica 8), que incluem, nomeadamente, detalhes relativos ao(s) meio(s) de pagamento utilizado(s).

288.

Por conseguinte, considero que, ao não garantir o «anonimato» através da ocultação de todos os dados PNR que permitam identificar diretamente o passageiro, as partes contratantes não efetuaram uma ponderação equilibrada dos objetivos prosseguidos pelo acordo projetado.

289.

Por último, quanto às normas e às modalidades relativas à operação de tornar visíveis os dados PNR, importa recordar que o artigo 16.o, n.o 4, do acordo projetado esclarece que tal operação só pode ser efetuada se, com base nas informações disponíveis, for necessário realizar investigações abrangidas pelo âmbito do artigo 3.o do acordo projetado, quer, num prazo até dois anos a contar da receção inicial dos dados PNR, por um número limitado de funcionários especificamente autorizados para o efeito quer, num prazo de dois a cinco anos a contar da receção, unicamente mediante autorização prévia do chefe da autoridade canadiana competente ou de um alto funcionário expressamente mandatado para o efeito por este último.

290.

Ressalvando as observações feitas supra quanto aos critérios objetivos que permitem determinar quais os funcionários autorizados a aceder aos dados ( 108 ) e as que se seguem relativas à supervisão da autoridade canadiana competente por uma autoridade pública independente ( 109 ), considero que o artigo 16.o, n.o 4, do acordo projetado, por si só, não ultrapassa o que é estritamente necessário.

291.

Os artigos 12.°, 18.° e 19.° do acordo projetado dizem respeito diretamente à divulgação dos dados PNR.

292.

O artigo 12.o do acordo projetado, intitulado «Acesso das pessoas singulares», afigura‑se, à primeira vista, isento de qualquer crítica, uma vez que visa assegurar o acesso de todas as pessoas aos seus próprios dados PNR.

293.

Todavia, o n.o 3 desse artigo parece ampliar demasiado as possibilidades de acesso aos dados PNR e a informações deles extraídas a qualquer pessoa, sem que estejam previstas garantias concretas. O artigo 12.o, n.o 3, do acordo projetado confere, de facto, ao Canadá o direito de «divulgar quaisquer informações, sob reserva de respeitar os requisitos e os limites legais razoáveis […], no devido respeito do interesse legítimo da pessoa em causa». Ora, nem os destinatários destas «informações» nem a utilização que delas é feita estão delimitados no acordo projetado. É, portanto, perfeitamente verosímil que esta informação possa ser comunicada a todas as pessoas singulares ou coletivas, como, por exemplo, um organismo bancário, na medida em que o Canadá considere que a divulgação de tal informação não excede os limites legais «razoáveis», os quais, além do mais, não estão definidos no acordo projetado.

294.

Atendendo nomeadamente ao caráter especialmente vago e amplo da sua redação, considero que o artigo 12.o, n.o 3, do acordo projetado ultrapassa o que é estritamente necessário para realizar o objetivo de segurança pública prosseguido pelo acordo projetado.

295.

Quanto aos artigos 18.° e 19.° do acordo projetado, estes dizem respeito à divulgação dos dados PNR pela autoridade canadiana competente, respetivamente, a outras autoridades públicas dentro do Canadá e a outras autoridades públicas de outros países que não os Estados‑Membros da União.

296.

À semelhança do Parlamento, considero que, na medida em que o «nível de proteção adequado», que se considera que satisfaz o garantido no direito da União, apenas se refere ao respeito das disposições do acordo projetado por parte da autoridade canadiana competente, as partes contratantes devem garantir que esse nível de proteção não possa ser contornado por transferências de dados pessoais para outras autoridades públicas canadianas ou para países terceiros ( 110 ).

297.

É inegável que os artigos 18.° e 19.° do acordo projetado subordinam a transferência posterior de tais dados ou das informações analíticas que contenham dados PNR a requisitos cumulativos estritos, sendo quatro desses requisitos idênticos. Assim, esses dados e essas informações apenas são comunicados se as autoridades públicas em causa tiverem funções diretamente relacionadas com o domínio abrangido do artigo 3.o do acordo projetado, se os dados forem comunicados numa base casuística e se, em circunstâncias específicas, a comunicação for necessária para as finalidades enunciadas no referido artigo 3.o Além disso, estabelece‑se que apenas é comunicado o volume mínimo necessário de dados PNR ou de informações analíticas ( 111 ).

298.

Contudo, as garantias oferecidas nessas duas disposições divergem quanto aos restantes requisitos.

299.

Antes de mais, enquanto, segundo o artigo 18.o do acordo projetado, as outras autoridades públicas canadianas destinatárias de dados PNR devem assegurar «uma proteção equivalente às garantias previstas [no acordo projetado]», o artigo 19.o, n.o 1, alínea e), do referido acordo dispõe que a autoridade canadiana competente deve «comprov[ar]» que a autoridade estrangeira destinatária aplica normas de proteção dos dados PNR equivalentes às previstas no acordo projetado, em conformidade com os acordos e os convénios que integram essas normas, ou as normas de proteção desses dados acordadas com a União.

300.

Em ambos as situações, é ponto assente que incumbe exclusivamente à autoridade canadiana competente, seja‑a saber, a CBSA, verificar o caráter adequado da proteção assegurada pela autoridade pública destinatária. Nem a análise da CBSA nem a eventual decisão de divulgação dos dados PNR estão sujeitas a uma fiscalização ex ante por uma autoridade independente ou por um magistrado. Além disso, o acordo projetado não prevê, de modo algum, que a intenção de transferir dados PNR de um nacional de um Estado‑Membro da União seja objeto, pelo menos, de uma informação prévia às autoridades competentes do Estado‑Membro em causa e/ou da Comissão antes de qualquer comunicação efetiva. Com efeito, o artigo 18.o do acordo projetado é omisso quanto a esta última possibilidade, enquanto o seu artigo 19.o, n.o 2, apenas prevê uma informação a posteriori, «o mais rapidamente possível», às autoridades competentes do Estado‑Membro em causa.

301.

Ora, na minha opinião, as garantias adicionais referidas no número anterior devem ser asseguradas.

302.

Por um lado, a mera fiscalização a posteriori da divulgação desses dados não permitirá sanar uma apreciação errada do nível de proteção assegurado pela autoridade pública destinatária nem restaurar o caráter privado e confidencial desses dados se estes já tiverem sido transmitidos à autoridade pública destinatária e utilizados por esta ( 112 ). Tal é especialmente verdade no que diz respeito à divulgação de dados para um país terceiro, cuja utilização posterior ficará mesmo fora do âmbito de competência e da fiscalização ex post das autoridades e dos órgãos jurisdicionais canadianos.

303.

Por outro lado, a informação prévia da Comissão e das autoridades competentes do Estado‑Membro de que seja nacional a pessoa cujos dados PNR são objeto de tal transferência permitirá garantir de que a análise do «nível de proteção equivalente» foi efetivamente realizada. Além disso, numa outra perspetiva, tal informação prévia, na medida em que a transferência de dados PNR nos termos dos artigos 18.° e 19.° do acordo projetado apenas poderá ser efetuada em casos especiais e em circunstâncias específicas devidamente fundamentados e, por conseguinte, em situações nas quais deve presumir‑se que recaem importantes suspeitas sobre a pessoa em causa, pode nomeadamente contribuir para reforçar a cooperação entre as autoridades competentes do Canadá, da União e dos seus Estados‑Membros, em consonância com o objetivo da prevenção e deteção de infrações terroristas e de atos de criminalidade transnacional grave, prosseguido pelo acordo projetado.

304.

Em seguida, há que realçar que o artigo 18.o, n.o 1, alínea f), do acordo projetado proíbe a autoridade pública canadiana destinatária de comunicar posteriormente os dados PNR a uma outra entidade, a menos que para tal seja autorizada pela CBSA, no respeito pelos requisitos previstos no mesmo número. Em contrapartida, o artigo 19.o do acordo projetado não impõe, de modo algum, que esta última autoridade se assegure, antes de qualquer transferência de dados PNR, de que a autoridade pública destinatária de um país terceiro não possa, ela própria, comunicar posteriormente os referidos dados a uma outra entidade, eventualmente de outro país terceiro.

305.

Ora, não estando excluído o risco de que tal situação possa ocorrer, o que teria como efeito contornar o nível de proteção dos dados pessoais garantido pelo direito da União, há que concluir que o artigo 19.o do acordo projetado autoriza ingerências injustificadas nos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta ( 113 ).

306.

A fiscalização por uma autoridade independente, exigida quer pelo artigo 8.o, n.o 3, da Carta quer pelo artigo 16.o, n.o 2, segundo período, TFUE, constitui um elemento essencial do respeito pela proteção das pessoas singulares no que se refere ao tratamento de dados pessoais na União ( 114 ).

307.

Resulta das disposições do acordo projetado que as partes contratantes estão conscientes desta exigência, ainda que, como explicarei mais adiante, o acordo projetado não a satisfaça totalmente.

308.

Com o objetivo de assegurar que o nível de proteção oferecido pela autoridade canadiana competente, quando proceda ao tratamento e à utilização dos dados PNR, seja, segundo o artigo 5.o do acordo projetado, «adequado na aceção do direito da União […] em matéria de proteção dos dados», esta deve, nomeadamente, respeitar as medidas previstas no artigo 10.o do acordo projetado, ou seja, a fiscalização por uma «autoridade de supervisão». Esta autoridade deve dispor de «poderes de investigação eficazes para comprovar a conformidade com as regras relativas à recolha, utilização, divulgação, conservação ou eliminação de dados PNR». Esses poderes incluem igualmente o de efetuar controlos de conformidade, de formular recomendações à autoridade canadiana competente e de proceder à remessa de violações à legislação relacionada com o acordo projetado tendo em vista uma ação penal ou disciplinar. Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do acordo projetado, a autoridade de supervisão recebe e investiga as queixas apresentadas pelas pessoas singulares no que se refere aos seus pedidos de acesso, de correção ou de notação dos seus dados PNR, e dá‑lhes resposta.

309.

Daqui resulta que a intenção das partes contratantes é claramente garantir que o tratamento dos dados pessoais efetuado pela CBSA fique sujeito a um mecanismo eficaz de deteção e controlo de eventuais violações das normas do acordo projetado, que assegure a proteção da vida privada e dos dados pessoais dos passageiros, com vista a garantir um nível de proteção que se pretende que seja «substancialmente equivalente» àquele de que essas pessoas gozariam se os seus dados fossem tratados e conservados no território da União.

310.

Daqui resulta que a fiscalização por uma autoridade independente, exigida nomeadamente pelo artigo 8.o, n.o 3, da Carta, é plenamente aplicável no caso em apreço.

311.

Ora, a particularidade da autoridade de supervisão instituída no acordo projetado, que provoca as críticas do Parlamento e da AEPD quanto à sua total independência, é que esta se revela ser bicéfala. Com efeito, o artigo 10.o do acordo projetado apresenta esta autoridade quer como uma «autoridade pública independente»quer como uma «autoridade criada por via administrativa que exerça as suas funções de forma imparcial e cuja autonomia tenha sido comprovada».

312.

Como decorre da carta de 25 de junho de 2014 da missão do Canadá junto da União Europeia ( 115 ) e das explicações da Comissão no âmbito processo no Tribunal de Justiça, a primeira dessas autoridades designa o Comissário canadiano para a proteção da vida privada, cujos estatuto, forma de designação, duração do mandato de sete anos inamovíveis, poder de investigação, incluindo poderes oficiosos, e poder de emitir recomendações, em especial, estão especificados na lei canadiana de 1985 sobre a proteção das informações pessoais ( 116 ). Há que realçar que nenhuma das partes interessadas colocou em causa o facto de o Comissário canadiano para a proteção da vida privada, que reporta exclusivamente às câmaras do Parlamento canadiano, gozar de uma independência e de uma imparcialidade que lhe permitem exercer as suas funções sem estar sujeito a qualquer influência ou instrução externas, em especial do executivo ( 117 ).

313.

Decorre das explicações fornecidas ao Tribunal de Justiça que, por força da lei sobre a proteção das informações pessoais, as competências do Comissário canadiano para a proteção da vida privada abrangem as queixas apresentadas por qualquer pessoa contra uma violação das normas sobre a vida privada e a proteção dos dados pessoais por uma instituição pública federal do Canadá.

314.

Todavia, a formulação alternativa do artigo 10.o, n.o 1, do acordo projetado deixa entender que a fiscalização exercida pela CBSA sobre o tratamento dos dados PNR pode ser totalmente assumida por «uma autoridade criada por via administrativa que exerça as suas funções de forma imparcial e cuja autonomia tenha sido comprovada», ou seja, pela Direção de recursos da CBSA, que foi instituída na vigência do acordo de 2006.

315.

Ora, independentemente das garantias referidas na carta de 25 de junho de 2014 da missão do Canadá junto da União Europeia, de que a Direção de recursos da CBSA não receberá quaisquer instruções por parte das outras entidades operacionais da CBSA, permanece, à semelhança de todas as outras entidades da CBSA, diretamente subordinada ao seu ministro da tutela, de quem pode receber instruções ( 118 ). Uma vez que pode estar sujeita ao exercício de influências, nomeadamente de natureza política, por parte da sua autoridade de tutela ou, mais genericamente, do executivo, a Direção de recursos da CBSA não pode ser considerada uma autoridade de fiscalização independente, na aceção do artigo 8.o, n.o 3, da Carta.

316.

Por conseguinte, na medida em que o artigo 10.o do acordo projetado prevê, em substância, que a autoridade de supervisão pode ser, alternativamente, o Comissário canadiano para a proteção da vida privada ou a Direção de recursos da CBSA, esta disposição não constitui uma norma clara e precisa que garanta, de forma sistemática, a fiscalização por uma autoridade independente, na aceção do artigo 8.o, n.o 3, da Carta, do respeito pela vida privada e pela proteção dos dados pessoais das pessoas afetadas pelo tratamento dos dados PNR previsto no acordo projetado. Cabe às partes contratantes dissipar a ambiguidade que resulta da redação do artigo 10.o, n.o 1, do referido acordo e assegurar que a fiscalização do respeito pelos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta seja confiada a uma autoridade de fiscalização independente, na aceção do n.o 3 desta última disposição.

317.

Quanto ao artigo 14.o, n.o 1, do acordo projetado, que se refere aos recursos administrativos, decorre das explicações da Comissão que, nos termos da lei canadiana de 1985 sobre a proteção das informações pessoais, o Comissário canadiano para a proteção da vida privada não tem competência para se pronunciar sobre os pedidos de acesso aos dados PNR, de correção ou de notação apresentados por pessoas que não estejam presentes no Canadá, ou seja, pedidos formulados por essas pessoas com base nos artigos 12.° e 13.° do acordo projetado.

318.

Segundo as explicações fornecidas pela Comissão, a instrução dos pedidos de acesso, de correção ou de notação, bem como as respostas a esses pedidos, apresentadas por pessoas que não estejam presentes no Canadá, o que constitui indubitavelmente a maior parte dos cidadãos da União, incumbe à Direção de recursos da CBSA.

319.

Nas suas observações, bem como nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, a Comissão referiu que uma pessoa cujo pedido de acesso aos seus dados PNR, ou de retificação ou de notação dos referidos dados, tenha sido indeferido pela Direção de recursos da CBSA pode, através de um mandatário presente no território canadiano, apresentar uma queixa ao Comissário canadiano para a proteção da vida privada.

320.

Contudo, a existência desta via de recurso administrativo para o Comissário canadiano para a proteção da vida privada não consta do acordo projetado nem decorre de nenhuma disposição do direito canadiano que seja do conhecimento do Tribunal de Justiça. Na medida em que seja efetivamente possível, considero que essa opção deve ser claramente referida no acordo projetado, de forma a permitir a qualquer pessoa conhecer o âmbito dos direitos processuais que lhe são reconhecidos por este ato. Se a existência de tal possibilidade se revelar, em última análise, inexata, o Comissário canadiano para a proteção da vida privada deve, na minha opinião, poder assumir diretamente a missão de responder a qualquer pedido de acesso, de retificação ou de notação apresentado por uma pessoa singular que não esteja presente no Canadá. Com efeito, se nenhuma dessas opções estiver prevista, nenhuma autoridade de fiscalização independente será competente para analisar esse tipo de pedidos, ainda que se trate precisamente de pedidos que serão apresentados exclusivamente por cidadãos da União em relação aos seus próprios dados pessoais. A possibilidade de tal situação se verificar significa, do meu ponto de vista, que as partes contratantes não efetuaram uma ponderação equilibrada entre os dois objetivos prosseguidos pelo acordo projetado.

321.

Em todo o caso, o artigo 14.o, n.o 1, do acordo projetado deve especificar claramente que os pedidos de acesso, de correção e de notação efetuados por passageiros que não estejam presentes no território canadiano podem ser apresentados, quer diretamente quer através de um recurso administrativo, a uma autoridade pública independente.

322.

Em contrapartida, e para ser exaustivo, não se afigura que as críticas formuladas pelo Parlamento no sentido de que o artigo 14.o, n.o 2, do acordo projetado é suscetível de violar o artigo 47.o da Carta, tenham fundamento.

323.

O artigo 14.o, n.o 2, do acordo projetado prevê, com efeito, que o Canadá assegure que qualquer pessoa singular que considere que os seus direitos foram infringidos por uma decisão ou ação relacionada com os seus dados PNR possa interpor um recurso judicial, em conformidade com a legislação canadiana na matéria, ou de qualquer outra medida de recurso, que poderá incluir um pedido de indemnização.

324.

Como alegou o Conselho, esta disposição assegura que as pessoas singulares, independentemente da sua nacionalidade, do seu domicílio ou do facto de estarem ou não presentes no Canadá, possam dispor de uma proteção jurisdicional efetiva, na aceção do artigo 47.o da Carta. O facto de o artigo 14.o, n.o 2, do acordo projetado prever a possibilidade de o «recurso judicial» poder incluir uma ação de indemnização permite pensar que o Canadá se compromete a assegurar que todas pessoas em causa possam utilizar efetivamente meios judiciais.

325.

Acrescento que resulta do artigo 14.o, n.o 1, do acordo projetado que a autoridade que tenha indeferido um pedido de acesso, de correção ou de notação deve notificar o queixoso das modalidades de recurso judicial previstas no n.o 2 do referido artigo, o que assegura uma informação adequada e individual dos cidadãos da União em causa.

326.

Contrariamente ao que o Parlamento insinua quando se refere ao n.o 95 do acórdão de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), tal situação não é comparável com a que levou o Tribunal de Justiça a concluir, nesse processo, pela afetação do conteúdo essencial do direito fundamental a uma proteção jurisdicional efetiva. Com efeito, nesse processo, tratava‑se da regulamentação de um país terceiro, que a Comissão tinha considerado que assegurava um nível de proteção adequado dos direitos fundamentais, mas que, de acordo com informações obtidas posteriormente, não previa nenhuma possibilidade de o particular utilizar meios judiciais para ter acesso aos seus próprios dados pessoais ou para obter a retificação ou a supressão de tais dados.

327.

O acordo projetado, que constitui um compromisso internacional para o Canadá, impõe claramente que este Estado assegure que tais meios judiciais sejam instituídos e sejam efetivos. Nessa medida, e tendo em conta a natureza preventiva do processo de parecer, esta constatação é suficiente, na minha opinião, para concluir que o artigo 14.o, n.o 2, do acordo projetado é compatível com o artigo 47.o da Carta ( 119 ).

328.

Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao pedido de parecer do Parlamento no seguinte sentido: