Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-781/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção Alargada)

11 de junho de 2025 (*)

« Política Comum das Pescas — Artigo 9.° do Regulamento (UE) 2016/2336 — Regulamento de Execução (UE) 2022/1614 — Métodos e critérios para determinar as zonas que abrigam ou podem abrigar ecossistemas marinhos vulneráveis — Estabelecimento de uma lista de zonas onde a presença de ecossistemas marinhos vulneráveis está comprovada ou é provável — Criação de zonas de proteção — Exceção de ilegalidade — Proporcionalidade »

No processo T‑781/22,

Madre Querida, SL, com sede em Burela (Espanha), e as restantes recorrentes cujos nomes figuram em anexo (1), representadas por Á. Givaja Sanz, A. Lamadrid de Pablo e V. Romero Algarra, advogados,

recorrentes,

apoiadas por:

Reino de Espanha, representado por A. Gavela Llopis e J. Ruiz Sánchez, na qualidade de agentes,

e por

Comunidad Autónoma de Galicia, representada por Givaja Sanz, Lamadrid de Pablo e Romero Algarra,

intervenientes,

contra

Comissão Europeia, representada por A. Dawes e I. Galindo Martín, na qualidade de agentes,

recorrida,

apoiada por:

Parlamento Europeu, representado por I. Terwinghe, C. Ionescu Dima e C. Burgos, na qualidade de agentes,

e por

Conselho da União Europeia, representado por L. Hamtcheva, F. Naert e G. Rugge, na qualidade de agentes,

intervenientes,

O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção Alargada),

composto por: S. Papasavvas, presidente, K. Kowalik‑Bańczyk, E. Buttigieg, I. Dimitrakopoulos (relator) e B. Ricziová, juízes,

secretário: P. Nuñez Ruiz, administradora,

vistos os autos,

após a audiência de 4 de julho de 2024,

profere o presente

Acórdão

1 Através do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, as recorrentes, Madre Querida, SL e as restantes pessoas coletivas cujos nomes figuram em anexo, pedem, em substância, a anulação do artigo 2.° e do anexo II do Regulamento de Execução (UE) 2022/1614 da Comissão, de 15 de setembro de 2022, que define as zonas de pesca de profundidade existentes e estabelece uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar ecossistemas marinhos vulneráveis (JO 2022, L 242, p. 1; a seguir «regulamento recorrido»).

I. Antecedentes do litígio

2 O Regulamento (UE) n.° 1380/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo à política comum das pescas, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1954/2003 e (CE) n.° 1224/2009 do Conselho e revoga os Regulamentos (CE) n.° 2371/2002 e (CE) n.° 639/2004 do Conselho e a Decisão 2004/585/CE do Conselho (JO 2013, L 354, p. 22), determina, nomeadamente, os objetivos e os princípios da Política Comum das Pescas (a seguir «PCP»). Prevê, designadamente, a adoção de medidas para a conservação e a exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos.

3 O Regulamento (UE) 2016/2336 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, que estabelece condições específicas para a pesca de unidades populacionais de profundidade no Atlântico Nordeste e disposições aplicáveis à pesca em águas internacionais do Atlântico Nordeste e que revoga o Regulamento (CE) n.o 2347/2002 do Conselho (JO 2016, L 354, p. 1; a seguir «Regulamento de Base») tem como objetivo contribuir para a realização dos objetivos do Regulamento n.° 1380/2013 no que diz respeito às espécies de profundidade e aos seus habitats, isto é, garantir que as atividades de pesca são ambientalmente sustentáveis a longo prazo e geridas de forma consentânea com os objetivos que consistem em gerar benefícios económicos, sociais e de emprego, bem como contribuir para a segurança do abastecimento de produtos alimentares.

4 O artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento de Base dispõe que, até 13 de julho de 2017, os Estados‑Membros cujos navios possuam uma autorização de pesca de profundidade, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2347/2002 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, que estabelece os requisitos específicos em matéria de acesso à pesca de unidades populacionais de profundidade e as condições a eles associadas (JO 2002, L 351, p. 6), e na medida em que respeita às atividades de pesca dos navios que capturam mais de dez toneladas por ano civil, deviam informar a Comissão, por meio de registos do Sistema de Monitorização de Navios (VMS) ou, se não estivessem disponíveis os registos VMS, por outros meios de informação pertinentes e verificáveis relativamente à localização das atividades de pesca dirigidas às espécies de profundidade desses navios durante os anos civis de referência de 2009‑2011.

5 O artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base prevê a adoção, pela Comissão, de atos de execução a fim de estabelecer uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar ecossistemas marinhos vulneráveis (a seguir «EMV»). De acordo com o artigo 9.°, n.° 9, deste regulamento, é proibida a pesca com artes de pesca de fundo em todas as zonas enumeradas nos termos do n.° 6.

6 Em abril de 2017, a Comissão apresentou um pedido para fornecimento de dados, em conformidade com o artigo 7.°, n.o 1, do Regulamento de Base. Em resposta a este pedido, os Estados‑Membros transmitiram registos VMS e outros dados pertinentes e verificáveis relativamente aos locais das atividades de pesca de espécies de profundidade realizadas por esses navios durante os anos civis de referência de 2009‑2011.

7 Em julho de 2017, com base nos dados apresentados pelos Estados‑Membros, a Comissão solicitou ao Conselho Internacional para o Estudo do Mar (CIEM) que elaborasse um parecer para definir as zonas de pesca de profundidade existentes e identificar uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

8 Em 5 de janeiro de 2021, após ter obtido registos adicionais sobre os EMV e o VMS da parte dos Estados‑Membros, correspondentes até ao ano de 2018, ou mesmo, relativamente a alguns dados, até ao ano de 2020, o CIEM emitiu um parecer no qual determinou as zonas existentes de pesca de profundidade para as artes de fundo que operam a uma profundidade entre 400 e 800 metros e estabeleceu uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV (a seguir «Parecer do CIEM de 2021»).

9 Em 17 de novembro de 2021, a Comissão solicitou ao CIEM que publicasse um parecer adicional com as coordenadas das zonas de pesca de profundidade existentes e a lista das zonas de EMV situadas exclusivamente nas águas da União do Atlântico Nordeste. O referido parecer foi emitido em 7 de fevereiro de 2022.

10 Em 15 de setembro de 2022, com base naquelas informações, a Comissão adotou o regulamento de execução recorrido, com fundamento, nomeadamente, no artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

11 O artigo 2.° do regulamento recorrido enuncia:

«1. A lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV é estabelecida em conformidade com as coordenadas indicadas no anexo II.

2. As zonas que abrigam ou podem abrigar EMV ficam sujeitas aos requisitos estabelecidos no Regulamento (UE) 2016/2336, nomeadamente no seu artigo 9.°, n.os 1 e 9, no respeitante à sua aplicação às operações de pesca com artes de fundo realizadas a uma profundidade abaixo dos 400 metros e à proibição da pesca com artes de fundo em todas essas zonas enumeradas.»

II. Pedidos das partes

12 As recorrentes concluem pedindo, em substância, ao Tribunal Geral que se digne:

– anular o artigo 2.° e o anexo II do regulamento recorrido;

– condenar a Comissão nas despesas do presente processo e o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu nas suas próprias despesas.

13 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar o recurso parcialmente inadmissível e, em todo o caso, improcedente;

– condenar as recorrentes nas despesas e a Comunidad Autónoma de Galicia (Comunidade Autónoma da Galiza, Espanha) nas suas próprias despesas.

14 O Conselho conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar improcedente o segundo fundamento relativo à pretensa exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base;

– condenar as recorrentes nas despesas.

15 O Parlamento conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar procedentes os pedidos da Comissão e, por conseguinte, julgar improcedente o segundo fundamento, relativo à pretensa ilegalidade do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base, por ser parcialmente inadmissível e, em todo o caso, improcedente;

– condenar as recorrentes nas despesas.

16 O Reino de Espanha conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– dar provimento ao recurso de anulação;

– condenar a Comissão nas despesas.

17 A Comunidade Autónoma da Galiza conclui pedindo, em substância, ao Tribunal Geral que se digne:

– anular o artigo 2.° e o anexo II do regulamento recorrido;

– condenar a Comissão nas despesas do presente processo, assim como o Parlamento e o Conselho nas suas próprias despesas.

III. Questão de direito

A. Quanto à admissibilidade do recurso na parte em que visa a anulação do artigo 2.°, n.° 2, do regulamento de execução recorrido

18 Conforme resulta do primeiro pedido das recorrentes, este visa a anulação integral do artigo 2.° do regulamento recorrido e do anexo II do referido regulamento de execução (v. acima n.° 12).

19 A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, só as medidas que produzem efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses da parte recorrente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica, constituem atos passíveis de recurso de anulação na aceção do artigo 263.° TFUE (Acórdão de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.° 9; Despacho de 4 de outubro de 1991, Bosman/Comissão, C‑117/91, EU:C:1991:382, n.° 13; e Acórdão de 15 de janeiro de 2003, Philip Morris International/Comissão, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, EU:T:2003:6, n.° 77).

20 Há que atender à substância da medida cuja anulação se pede para determinar se é suscetível de recurso, sendo a forma pela qual foi adotada indiferente, em princípio, para esse efeito (Acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.° 9; de 28 de novembro de 1991, Luxemburgo/Parlamento, C‑213/88 e C‑39/89, EU:C:1991:449, n.° 15, e de 24 de março de 1994, Air France/Comissão, T‑3/93, EU:T:1994:36, n.os 43 e 57).

21 Contudo, não se pode deixar de notar que, no presente caso, o artigo 2.°, n.° 2, do regulamento de execução recorrido, cuja redação é recordada acima no n.° 11, se limita a remeter para as regras aplicáveis do Regulamento de Base, não tendo um alcance regulamentar autónomo e, mais especificamente, não estabelecendo obrigações adicionais relativamente às pessoas em causa, suscetíveis de alterar de forma caracterizada a sua situação jurídica. Com efeito, trata‑se de uma disposição que recorda simplesmente o quadro jurídico relevante previsto no Regulamento de Base e, nomeadamente, no seu artigo 9.°, n.os 1 e 9. Por conseguinte, o recurso deve ser julgado inadmissível na parte em que tem por objeto a anulação do artigo 2.°, n.° 2, do regulamento de execução recorrido.

B. Quanto ao fundamento do recurso

22 As recorrentes invocam dois fundamentos. No âmbito do primeiro fundamento, alegam que o regulamento recorrido viola o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base e os princípios gerais do direito da União Europeia, mais concretamente os princípios da não discriminação e da proporcionalidade. No âmbito do segundo fundamento, as recorrentes arguem uma exceção de ilegalidade do Regulamento de Base, relativa à violação dos princípios gerais do direito da União pelo artigo 9.°, n.os 6 e 9, do referido Regulamento de Base.

1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base e dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade

23 De acordo com as recorrentes, em substância, as disposições impugnadas violam o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base e o princípio da não discriminação, dado que, na ausência de informações científicas, tratam de forma idêntica artes de pesca que não são comparáveis e aplicam a proibição de pesca de modo desigual no Atlântico Nordeste. Estas disposições violam ainda o princípio da proporcionalidade, porque ultrapassam os limites do que é adequado e necessário para realizar os objetivos legítimos da PCP, visto que, segundo as recorrentes, proíbem a pesca com artes passivas sem ter em conta o impacto destas artes no fundo marinho, sem delimitar os polígonos de proteção dos EMV de forma detalhada e adequada para as artes passivas e sem ter em conta o impacto socioeconómico destas restrições nos operadores económicos. No seu entender, estas violações configuram erros manifestos de apreciação da Comissão.

a) Quanto à violação do artigo 9.°, n.° 6, Regulamento de Base e à violação do princípio da não discriminação

1) Quanto à primeira alegação, de acordo com a qual o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base e o princípio da não discriminação foram violados devido ao tratamento idêntico, na determinação das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, das artes de pesca passivas e móveis, sem razão objetiva

24 As recorrentes, apoiadas pelo Reino de Espanha e a Comunidade Autónoma da Galiza, alegam, em substância, que as artes de pesca se distinguem pela sua funcionalidade, consoante envolvam arrastos no meio marinho (quando estão em causa, nomeadamente, redes de arrasto, a seguir «artes móveis») ou consoante sejam fixadas num ponto específico do meio marinho (que pode consistir, nomeadamente, em palangres, a seguir «artes passivas»). As recorrentes sustentam que as artes de pesca também se distinguem pelo seu modus operandi, em função da profundidade a que são utilizadas e da sua proximidade dos fundos marinhos. No seu entender, as artes passivas têm um impacto mínimo na superfície do fundo marinho, que, de qualquer modo, não é sensível. Entre estas, conta‑se o palangre demersal (utilizado pelas recorrentes), que tem um impacto insignificante.

25 O Regulamento de Base, nomeadamente os seus considerando 7 e artigo 16.°, n.° 1, sublinha também que as artes de arrasto pelo fundo têm um impacto significativamente maior nos ecossistemas marinhos e nos próprios fundos por estarem muito mais em contacto com estes. A Comissão, ciente destas divergências, iniciou o processo legislativo que culminou na adoção do Regulamento de Base, propondo a proibição da pesca com redes de arrasto e a sua transformação numa frota palangreira, referindo que os palangres têm um impacto reduzido nos fundos marinhos. As recorrentes sublinham ainda o compromisso da União em implementar as Resoluções 61/105 e 64/72 adotadas pela Assembleia‑Geral das Nações Unidas e que a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), nas suas Orientações Internacionais para a Gestão das Pescas de Profundidade no Alto‑Mar, de 29 de agosto de 2008 (a seguir «Orientações da FAO de 2008»), também estabeleceu uma distinção entre as diferentes artes de pesca quando da avaliação das atividades de pesca de profundidade. Não obstante estes elementos, segundo as recorrentes, o artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base prevê, injustificadamente, uma proibição indiscriminada da pesca que afeta todas as artes de fundo da mesma maneira nas zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

26 Em seguida, as recorrentes sublinham que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base prevê que a Comissão devia, o mais tardar em 13 de janeiro de 2018, elaborar, através de atos de execução, uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV. Esta lista devia ser elaborada «com base nas melhores informações científicas e técnicas disponíveis e nas avaliações e identificações realizadas pelos Estados‑Membros e pelo organismo científico consultivo». Nem o CIEM, no seu Parecer de 2021, nem a Comissão dispunham, contudo, de provas técnicas ou científicas que levassem a crer que as artes de pesca passivas (e, especialmente, o palangre demersal) podiam ter um impacto significativo nos EMV. As recorrentes alegam, deste modo, que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base foi violado porque a Comissão procedeu à delimitação das zonas que abrigam EMV, no anexo II do regulamento de execução recorrido, ao tratar de forma idêntica artes de pesca móveis e passivas, apesar das suas diferenças quanto ao impacto no fundo marinho, sem ter em conta as melhores informações científicas e técnicas disponíveis. Assim, a Comissão violou o princípio da não discriminação.

27 A Comissão contesta as alegações das recorrentes.

28 A este respeito, cumpre recordar que o princípio geral da não discriminação ou o princípio geral da igualdade exigem que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira idêntica, a não ser que tal tratamento seja objetivamente justificado [Acórdãos de 30 de abril de 2019, Itália/Conselho (Quota de pesca do espadarte mediterrânico), C‑611/17, EU:C:2019:332, n.° 129, e de 4 de fevereiro de 2021, Azienda Agricola Amble Nicola Giuseppe e o., C‑640/19, EU:C:2021:97, n.° 70].

29 No caso em apreço, há que salientar, por um lado, que as alegações das recorrentes são inadmissíveis na parte em que dizem respeito ao artigo 2.°, n.° 2, do regulamento de execução recorrido (v. acima n.° 21). Por outro, as alegações relativas à violação do artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base devem ser tratadas no âmbito do segundo fundamento.

30 Quanto à alegação segundo a qual o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base foi violado, atendendo às alegações das recorrentes (v. acima n.os 24 a 26), cumpre proceder à interpretação desta disposição para estabelecer quais são os critérios de determinação das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV que são objeto do anexo II do regulamento recorrido e, em particular, determinar se englobam uma avaliação dos impactos negativos da pesca com artes passivas nas zonas em causa.

31 Em primeiro lugar, cumpre salientar que a interpretação do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base deve ser feita à luz de determinadas definições que resultam diretamente do artigo 4.° deste regulamento, bem como observar que este artigo remete para as definições que figuram no artigo 4.° do Regulamento n.° 1380/2013 e no artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 734/2008 do Conselho, de 15 de julho de 2008, relativo à proteção dos ecossistemas marinhos vulneráveis do alto‑mar contra os efeitos adversos das artes de pesca de fundo (JO 2008, L 201, p. 8).

32 A este respeito, por um lado, o artigo 4.°, n.° 2, alínea j), do Regulamento de Base dispõe que se entende por «indicadores de EMV» os que constam do anexo III do referido regulamento. O artigo 4.°, n.° 2, alínea h), deste regulamento prevê que são consideradas «descobertas» as capturas de espécies indicadoras de EMV em quantidades tais, que excedem os limiares estabelecidos no anexo IV do mesmo regulamento. Mais concretamente, resulta, antes de mais, do anexo III em causa uma enumeração dos tipos de habitat de EMV, acompanhados dos táxons mais frequentemente presentes nestes habitats, os quais são considerados indicadores de EMV. Em seguida, o anexo IV acima referido, alíneas a) e b), define a descoberta de um possível EMV tanto em relação às redes de arrasto e às artes de pesca que não os palangres (referindo como relevante a presença de mais de 30 kg de coral vivo e/ou de 400 kg de esponjas vivas de indicadores de EMV), como em relação aos palangres (referindo como relevante a presença de indicadores de EMV em 10 anzóis por cada segmento de 1 000 anzóis ou por cada secção de 1 200 metros de palangre, consoante o comprimento). Consequentemente, em conformidade com estas disposições, a presença de EMV é demonstrada ou indiciada por elementos ligados à natureza e à quantidade das espécies «descobertas» tanto por artes móveis como por artes passivas. Os referidos elementos são relevantes e importantes não só para efeitos de aplicação do artigo 9.°, n.os 2 e 3, do Regulamento de Base, como também para estabelecer as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, em conformidade com o artigo 9.°, n.os 4 e 6, deste regulamento, conforme será analisado em seguida (v. abaixo n.os 44 a 51).

33 Por outro lado, os conceitos de «artes de pesca de fundo» e de «efeitos adversos significativos» integram a definição de EMV, em conformidade com o artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, para o qual remete o artigo 4.° do Regulamento de Base.

34 Primeiro, de acordo com o artigo 2.°, alínea d), do Regulamento n.° 734/2008, constituem artes de pesca de fundo «as artes utilizadas nas operações normais de pesca em contacto com o fundo do mar», que, no referido artigo, são exemplificadas («nomeadamente as redes de arrasto pelo fundo […], os palangres de fundo»). Resulta claro do exposto que as «artes de pesca de fundo», na aceção da definição acima referida, abrangem artes de fundo passivas, incluindo palangres.

35 Segundo, nos termos do artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 734/2008, os «efeitos adversos significativos» que comprometem a integridade do ecossistema, de acordo com as especificações do artigo 2.°, alínea c), do mesmo regulamento, resultam do contacto físico do fundo do mar com as artes de pesca de fundo em geral, durante as operações normais de pesca. Neste contexto, a expressão «durante as operações normais de pesca» está ligada à expressão «contacto físico com as artes de pesca de fundo», que figura no artigo 2.°, alínea b), do referido regulamento, e não implica uma avaliação das atividades de pesca praticadas nas zonas marítimas em causa. Esta interpretação é corroborada pelo artigo 2.°, alínea d), do regulamento em causa, segundo o qual as «artes de pesca de fundo» são «as artes de pesca utilizadas nas operações normais de pesca em contacto com o fundo do mar».

36 Terceiro, a definição que figura no artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 734/2008 abrange também uma enumeração não taxativa dos EMV, que inclui «recifes, montes submarinos, fontes hidrotermais, corais de água fria ou leitos de esponjas de águas frias». Quanto a este último aspeto, como a Comissão sustenta no Tribunal Geral, sem ser contestada, esta enumeração corresponde aos tipos de habitats de EMV mencionados no anexo III do Regulamento de Base que, conforme acima indicado, são definidos a partir de táxons representativos, independentemente do tipo de artes de pesca que os possam afetar. Consequentemente, a caracterização das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV resulta da aplicação de critérios objetivos ligados à presença comprovada ou provável das espécies protegidas conforme enumeradas, sendo a sua proteção assegurada em relação aos perigos associados aos efeitos de uma pesca por «artes de fundo» em geral. Com efeito, o tipo, móvel ou passivo, das artes de fundo não influencia os indicadores destas zonas e os tipos de habitats de EMV identificados pelo legislador no anexo III do Regulamento de Base. Resulta do exposto, como a Comissão sustentou, com razão, na audiência, que esta última não tinha poder para apreciar a questão de saber se os habitats marinhos, expressamente abrangidos na enumeração da definição acima referida [artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 734/2008] e retomados no anexo III do Regulamento de Base, constituem ou não EMV, em função dos dados relativos aos tipos de artes de pesca de fundo utilizadas durante as operações normais de pesca realizadas nas zonas em causa.

37 Quarto, nos termos do artigo 2.°, alínea c), do Regulamento n.° 734/2008, os «efeitos adversos significativos» acima referidos são avaliados individualmente, em combinação ou cumulativamente. Como tal, não é necessário examinar separadamente os efeitos adversos das artes de fundo passivas, visto que os efeitos adversos significativos nas zonas que abrigam EMV podem já estar estabelecidos ou ser previsíveis com base nas artes móveis, sendo, deste modo, quando muito, reforçados caso se verifiquem efeitos adversos adicionais devidos às artes passivas. Conforme referido acima no n.° 36, a presença comprovada ou provável das espécies protegidas conduz à qualificação das zonas relevantes como zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, para assegurar a sua proteção contra as «artes de fundo» em geral.

38 Cumpre concluir do exposto que, contrariamente ao que as recorrentes alegam (v. acima n.° 26), ao abrigo do artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, uma zona pode ser qualificada de zona que abriga ou pode abrigar EMV devido aos efeitos adversos significativos que resultam da simples utilização de artes de fundo móveis ou de artes de fundo em geral, sem que esta qualificação possa ser posta em causa em relação às artes de fundo passivas, tendo em conta os seus efeitos (potencialmente menos) adversos no ecossistema em causa. Ora, dadas as circunstâncias, a elaboração da lista das referidas zonas, que integra o anexo II do Regulamento de Execução recorrido, não pode depender da análise comparativa das artes móveis e passivas, ainda que se considere que estas últimas podem apresentar menos riscos do que as artes móveis. Mais especificamente, a Comissão não podia, por um lado, limitar‑se a avaliar os efeitos adversos apenas das artes passivas, dado que esta abordagem não é permitida, porque faz que o risco ligado à utilização de artes móveis não seja tido em conta, ainda que esteja estabelecido. Por outro lado, em todo o caso, não ficou demonstrado que a tomada em consideração adicional das artes passivas pode implicar a exclusão de uma ou várias das zonas atualmente abrangidas pelo anexo II do referido Regulamento de Execução atenta a existência comprovada ou potencial de EMV. Por conseguinte, a abordagem adotada pela Comissão não pode ser considerada discriminatória em relação à pesca com artes passivas, que, sublinhe‑se, também estão abrangidas pela proibição geral que recai sobre as «artes de fundo» prevista no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base. A alegação das recorrentes de que as artes passivas não apresentam efeitos adversos será analisada no âmbito do segundo fundamento.

39 Em segundo lugar, cumpre realçar que o artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento de Base remete para as Orientações da FAO de 2008, para efeitos da avaliação anual das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV. Os fatores que devem ser utilizados como critérios para identificar EMV resultam dos n.os 14, 15 e 42 destas orientações.

40 É referido nessas orientações, nomeadamente, que esses fatores, que estão relacionados com as características dos ecossistemas propriamente ditos, em particular com os seus aspetos biológicos e estruturais, são os seguintes:

– caráter único e raridade [i];

– importância funcional do habitat [ii];

– fragilidade [iii];

– características do ciclo biológico das espécies que compõem esse habitat e que dificultam a sua recuperação [iv];

– complexidade estrutural [v].

41 Decorre do exposto que a classificação de um ecossistema marinho como vulnerável não pressupõe uma análise dos efeitos adversos das artes passivas de fundo. Efetivamente, em conformidade com o n.° 15 das Orientações da FAO de 2008, a vulnerabilidade de um ecossistema é apreciada à luz das atividades antropogénicas e pode variar em função dos tipos de artes de pesca utilizados. Contudo, isto não significa que a classificação de um ecossistema como vulnerável pressuponha a apreciação da sua fragilidade em relação especificamente a cada tipo de arte utilizada ou que possa ser limitada a certos tipos de artes de pesca, com exclusão de outras, dado que esta classificação se baseia nas características do ecossistema propriamente dito, uma vez que estas não são suscetíveis de variar em função do efeito de cada tipo de arte utilizada.

42 Além disso, resulta dos n.os 17, 18 e 47 das Orientações da FAO de 2008 que a avaliação dos efeitos adversos da pesca praticada ou prevista nas zonas em causa é subsequente à identificação dos EMV e faz parte de uma fase posterior do procedimento relativo à sua proteção, que diz respeito à adoção de medidas de gestão e de conservação adequadas, destinadas a prevenir efeitos adversos significativos nos EMV.

43 Consequentemente, as Orientações da FAO de 2008 não fornecem elementos de interpretação que permitam sustentar a tese defendida pelas recorrentes quanto à necessidade de avaliar o eventual impacto do tipo de pesca e das artes a utilizar.

44 Em terceiro lugar, é necessário efetuar uma análise teleológica e sistemática do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

45 Primeiro, cumpre observar que as identificações pelos Estados‑Membros das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, previstas no artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento de Base e tidas em conta pela Comissão para elaborar a lista destas zonas, assentam, nomeadamente, nas informações biogeográficas e nas informações sobre as descobertas de EMV, que dependem da quantidade de determinadas espécies (v. disposições dos anexos III e IV do referido regulamento) capturadas durante uma operação de pesca. Trata‑se, assim, de informações que dizem mais respeito às características biológicas e estruturais dos habitats em causa do que propriamente às características ou efeitos dos diferentes tipos de artes de pesca de fundo utilizadas.

46 Segundo, há que considerar que, embora o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, ao referir‑se à elaboração de uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, estabeleça um requisito de conservação dos EMV, trata‑se, contudo, de um elemento distinto daquele que diz respeito à adoção de medidas específicas para a conservação e exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos.

47 A este respeito, conforme resulta nomeadamente do artigo 4.°, n.° 1, ponto 20, e do artigo 7.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1380/2013, o tipo de artes de pesca utilizadas ou ainda as suas características, relativas à sua utilização, podem ser objeto de «medidas técnicas» destinadas a regulamentar os impactos das atividades de pesca nos componentes dos ecossistemas. Constitui uma medida deste tipo, abrangida pela «gestão das pescas», a medida prevista no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base de acordo com o qual «é proibida a pesca com artes de pesca de fundo em todas as enumeradas nos termos do n.° 6».

48 Do mesmo modo, a possibilidade, prevista no artigo 9.°, n.° 6, segundo período, do Regulamento de Base, de retirar uma zona da lista dos EMV, com base numa avaliação de impacto e após a adoção de medidas de conservação e de gestão adequadas para garantir que não existem impactos adversos significativos nos EMV dessa zona, pressupõe justamente que estas medidas tenham sido adotadas. Assim, não se pode retirar desta disposição que uma abordagem de gestão, que comporta a exigência de avaliar as consequências das medidas de proteção dos EMV nas atividades de pesca e na vida económica e social (v. acima n.° 23), deve ser aplicada relativamente à elaboração da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

49 Terceiro, esta abordagem, preconizada, em substância, pelas recorrentes, é incompatível com o conceito de «ato de execução», uma vez que altera ou completa o Regulamento de Base nos seus elementos essenciais relativos à proteção dos EMV (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.os 44 e 48 a 51) e vai muito além do poder que o artigo 9.°, n.° 6, primeiro período, do Regulamento de Base confere à Comissão.

50 Esta consideração não pode ser posta em causa pelo artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento de Base, ao abrigo do qual a avaliação das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV é efetuada segundo a abordagem de precaução em matéria de gestão das pescas, prevista no artigo 4.°, n.° 1, ponto 8, do Regulamento n.° 1380/2013, nos termos do qual «a falta de informações científicas adequadas sirva de justificação para protelar ou para não adotar medidas de gestão destinadas a conservar as espécies‑alvo, as espécies associadas ou dependentes e as espécies não‑alvo e o meio em que evoluem». Com efeito, a aplicação da referida abordagem, no estabelecimento da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, justifica‑se, por um lado, pelo facto de a identificação destas zonas fazer parte da sua proteção e, por outro, pela probabilidade de não existirem dados científicos suficientes (ou suficientemente fiáveis e credíveis) relativos às características dos ecossistemas em causa, que devem ser tidos em consideração para identificar os EMV. Esta abordagem implica que a falta destes dados não deve excluir que a Comissão, ao exercer o seu poder de apreciação neste domínio (v., por analogia, Acórdão de 22 de junho de 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Comissão, C‑259/22 P, não publicado, EU:C:2023:513, n.° 45), qualifica as zonas em causa como podendo abrigar EMV, eventualmente tendo em consideração elementos relativos às atividades de pesca praticadas, para apreciar a probabilidade de existência contínua de EMV.

51 Resulta de todas estas considerações, que figuram acima nos n.os 31 a 50, que, contrariamente ao que as recorrentes alegam, o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base não exige uma avaliação dos efeitos adversos significativos de artes passivas em cada zona que abriga ou pode abrigar EMV abrangidos pela lista em causa nem uma abordagem de gestão, ou mesmo de gestão que inclua a avaliação das consequências das medidas de proteção dos EMV nas atividades de pesca e na vida económica e social.

52 Mais concretamente, as recorrentes centram os seus argumentos na questão de saber se os «efeitos negativos» das artes passivas, incluindo de palangres demersais, que devem ser tidos em conta para determinar a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, são «significativos» e comprometem a integridade do ecossistema (v. acima, nomeadamente, n.os 23 e 24). Ora, a este respeito, já foi observado acima no n.° 41, que, quando da criação de uma lista dos EMV, há que tomar como base as características dos ecossistemas propriamente ditos, incluindo a sua fragilidade, tendo em conta o risco de danos ligados aos efeitos adversos significativos que resultam, em geral, da utilização de artes de fundo. Assim, visto que a questão do tipo concreto de arte utilizada para a pesca, móvel ou passiva, não determina a designação das referidas zonas, o argumento relativo à discriminação devido à falta de análise dos efeitos das artes passivas não pode ser acolhido.

53 Apesar de as recorrentes remeterem, também, para o considerando 7 e para o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento de Base, para o processo legislativo e para as Resoluções 61/105 e 64/72 adotadas pela Assembleia‑Geral das Nações Unidas e para as Orientações da FAO de 2008 (v. acima n.° 25), já se verificou que a abordagem sistémica e teleológica conduz a uma conclusão diferente da proposta pelas recorrentes. Além disso, visto que as recorrentes procuram invocar, a partir das remissões acima referidas, argumentos quanto à inexistência de efeitos adversos de artes passivas, estas questões estão abrangidas pelo segundo fundamento e serão analisadas nesse âmbito. Do mesmo modo, as recorrentes não podem retirar utilmente argumentos, relativos à legalidade do regulamento de execução recorrido, da proposta inicial da Comissão quanto ao Regulamento de Base.

54 As recorrentes sustentam ainda que a doutrina científica reconheceu que os palangres não têm um impacto significativo no fundo marinho, contrariamente às redes de arrasto. A este respeito, importa recordar, por um lado, as considerações do legislador, inerentes à definição prevista no artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, para o qual remete o artigo 4.° do Regulamento de Base, segundo as quais as artes passivas podem ter efeitos adversos nos EMV. Por outro lado, como será analisado mais pormenorizadamente no âmbito do segundo fundamento, não se pode deixar de observar que os elementos de prova apresentados pelas recorrentes no Tribunal Geral não permitem excluir a possibilidade de as artes passivas também poderem apresentar riscos de efeitos adversos para os EMV, em particular quando da sua utilização repetida e da sua recuperação.

55 Por último, dado que as recorrentes alegam, por um lado, que o Parecer do CIEM de 2021, embora mencionando as diferenças entre as artes de pesca passivas e as artes móveis, não avaliou a intensidade da pesca com estas artes passivas (como o palangre) e, por isso, o impacto que estas têm nos fundos marinhos, cumpre observar que resulta do método utilizado pelo CIEM, no seu Parecer de 2021, que este referiu expressamente que só pôde ter em conta a intensidade da pesca em relação às artes móveis, sendo estas as únicas para as quais dispunha de informações relevantes. As recorrentes não contestam, em termos claros e concretos, que faltam informações suficientemente esclarecedoras sobre a intensidade da pesca com base em artes passivas. Acresce que a tomada em consideração da referida intensidade da pesca com as artes móveis tem apenas como objetivo apreciar a probabilidade de existirem EMV nas zonas com um índice «baixo» de presença, que podem já estar danificadas de forma irreversível, de modo que a prossecução das atividades de pesca não é suscetível de provocar outros efeitos adversos significativos. Por outro lado, as alegações relativas à questão da proporcionalidade da medida adotada serão apreciadas no âmbito das alegações relevantes da segunda parte do presente fundamento.

56 Tendo em conta o que precede e sem prejuízo do que foi declarado acima nos n.os 29 e 38, in fine, e 55, há que julgar improcedente a primeira alegação do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base e do princípio da não discriminação em razão do tratamento idêntico, na determinação das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, de artes de pesca passivas e móveis sem razão objetiva.

2) Quanto à segunda alegação, de acordo com a qual o regulamento recorrido não trata as águas da União do Atlântico Nordeste de modo uniforme, violando o princípio geral da igualdade e da não discriminação

57 As recorrentes alegam, em substância, que parece que, paradoxalmente, não havendo informações sobre o impacto da pesca com artes passivas de fundo nas ecorregiões dos Açores (Portugal) e do Mar do Norte, a Comissão decidiu excluí‑las das zonas de proibição da pesca com artes de fundo passivas e móveis a uma profundidade entre 400 e 800 metros e, em contrapartida, na falta de informações sobre o impacto das artes passivas nos fundos marinhos nas zonas situadas ao largo da costa de Espanha, de Portugal Continental, de França e da Irlanda, a Comissão decidiu proibir indistintamente todas as artes de fundo, quer sejam passivas ou móveis. Isto demonstra que a proibição das artes passivas de fundo nas zonas demarcadas pelo anexo II do regulamento recorrido é contrária ao princípio geral da igualdade ou da não discriminação, uma vez que os palangreiros que pescam no Mar do Norte e nas águas da Europa Ocidental são tratados de forma desigual, sem que nada justifique objetivamente esta diferença de tratamento. Além disso, o artigo 2.° do referido regulamento de execução e o seu anexo II violam o princípio da proporcionalidade, porque as suas disposições excedem os limites do que é adequado e necessário para realizar os objetivos legítimos, visto que estas disposições proíbem a pesca com artes passivas sem ter em conta o seu impacto nos fundos marinhos.

58 A Comissão contesta as alegações das recorrentes.

59 No caso em apreço, conforme resulta das explicações fornecidas pela Comissão, assim como do Parecer do CIEM de 2021 [intitulado «Geographical range» (Extensão geográfica), pp. 2 e 12], os motivos pelos quais as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV nos restantes territórios não foram incluídas na lista em causa, mencionados pelas recorrentes, não se devem ao facto de o impacto da pesca com artes passivas de fundo nas ecorregiões não ter sido reconhecido, como sugerem. No que respeita à Região dos Açores, por um lado, é relevante a inexistência de informações que permitam prever a existência comprovada ou provável das referidas zonas. Por outro, conforme a Comissão refere, sem ser contestada, foi solicitada ao CIEM uma análise adicional, para que, no futuro, pudesse ser preparada uma lista das zonas em causa. No que respeita às águas da Suécia e da Dinamarca, o elemento decisivo, como foi mencionado, é a inexistência de pesca (e, de um modo mais geral, de autorizações de pesca) na zona ou nas zonas em causa. Assim, não ficou demonstrado que a Comissão tratou situações comparáveis de modo diferente ou ainda que tratou situações diferentes de modo idêntico, sem uma justificação objetiva.

60 A título subsidiário, cumpre salientar que, ainda que se admita que a Comissão não cumpriu a sua obrigação de incluir determinadas zonas situadas na Região dos Açores ou nas águas da Suécia e da Dinamarca na lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, esta omissão não é suscetível de determinar que as disposições do regulamento recorrido, que mencionam nesta lista outras zonas do Atlântico Nordeste, são ilegais. Por último, as alegações relativas à violação do princípio da proporcionalidade serão analisadas no âmbito da parte relevante do presente fundamento.

61 Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente a segunda alegação das recorrentes, de acordo com a qual regulamento recorrido não trata as águas da União do Atlântico Nordeste de modo uniforme, violando o princípio geral da igualdade e da não discriminação, por ser infundada.

3) Quanto à terceira alegação, de acordo com a qual o regulamento recorrido assenta numa metodologia que exclui zonas com uma superfície muito maior nas águas meridionais do que nas águas setentrionais do Atlântico Nordeste, violando o princípio da não discriminação

62 As recorrentes, apoiadas pelo Reino de Espanha, alegam, em substância, que o regulamento recorrido é contrário ao princípio da não discriminação, porque assenta na metodologia recomendada no Parecer do CIEM de 2021, segundo a qual a dimensão dos polígonos mudam e é tanto maior consoante estes polígonos se situem mais a sul. Com efeito, as zonas enumeradas no anexo II do referido regulamento de execução baseiam‑se na unidade de medida C‑square, cuja dimensão depende, de acordo com as recorrentes, da latitude a que esse C-square se situa, não sendo, por isso, uniforme em todo o Atlântico Nordeste. Isto significa também que o regulamento recorrido não é conforme com a missão que o Regulamento de Base confia à Comissão, isto é, «assegurar condições uniformes de execução do presente regulamento no que diz respeito à definição das zonas de pesca existentes».

63 A Comissão contesta os argumentos das recorrentes.

64 Com as suas alegações, as recorrentes, embora se fundem no princípio da não discriminação, contestam, em substância, a adequação da metodologia utilizada pela Comissão, pelo que estas se sobrepõem às alegações apresentadas no âmbito da segunda alegação da segunda parte do presente fundamento, que foi julgada improcedente (v. abaixo n.os 80 a 85). Por conseguinte, há que rejeitar também as alegações das recorrentes apresentadas no âmbito da presente alegação.

b) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade dado que a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, adotada pelo regulamento de execução recorrido, excede os limites do que é adequado e necessário à realização dos objetivos da PCP

65 As recorrentes, apoiadas pelo Reino de Espanha e a Comunidade Autónoma da Galiza, alegam, em substância, que o artigo 2.° e o anexo II do regulamento recorrido violam o princípio da proporcionalidade ao estabelecerem uma proibição indiscriminada da pesca com artes de fundo, primeiro, na falta de uma análise de impacto das artes passivas, segundo, de acordo com uma metodologia e informações desadequadas para determinar o tamanho dos C‑squares, terceiro, ao incorporarem, além disso, zonas‑tampão nos C-squares que abrigam ou podem abrigar EMV relativamente às artes passivas, quando é impossível que estas artes afetem os referidos EMV, e, quarto, ao não tomarem em consideração o impacto socioeconómico das medidas adotadas nos operadores económicos.

1) Quanto à primeira alegação, de acordo com a qual, na falta de informações sobre o impacto das artes passivas nos EMV, a proibição indiscriminada da pesca que utiliza artes passivas e móveis na lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV é manifestamente desadequada para efeitos da realização do objetivo de proteção dos fundos marinhos

66 Em substância, as recorrentes, apoiadas pelo Reino de Espanha e a Comunidade Autónoma da Galiza, alegam que o artigo 2.°, n.° 2, do regulamento recorrido proíbe a pesca com artes móveis e artes passivas, primeiro, com base numa análise dos dados relativos exclusivamente às artes móveis, posto esta análise utiliza um índice «swept‑area ratio» (rácio de área varrida, a seguir «SAR»), que tem em conta apenas o impacto das artes móveis no fundo dos C-squares, e não o das artes passivas (cenário 2 do Parecer do CIEM de 2021), e, segundo, ao escolher a versão mais repressiva (cenário 2, opção 1, do mesmo parecer), incluindo assim C-squares nos casos em que o limiar SAR nem sequer é ultrapassado e em que, por isso, o «impacto adverso significativo» nem sequer é certo no que respeita às artes móveis, que são muito mais «agressivas» do que as artes passivas. O regulamento recorrido constitui uma medida manifestamente desadequada e desproporcionada, visto que a Comissão não analisou o impacto das artes de pesca passivas nos fundos marinhos e, mais particularmente ainda, do palangre de «impacto nulo ou insignificante», quando definiu as zonas de pesca que lhes estão vedadas.

67 A Comissão apresentou as suas observações a este respeito no âmbito da primeira parte do presente fundamento.

68 Em primeiro lugar, visto que as recorrentes sustentam que o regulamento recorrido «proíbe» a pesca com artes móveis e artes passivas, cumpre declarar que se trata de uma acusação inadmissível (v. acima n.° 21).

69 Em segundo lugar, quanto às alegações relativas ao pretenso caráter manifestamente desadequado e desproporcionado da medida em causa, resulta de jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade, para o qual remete o Regulamento n.° 1380/2013, que é mencionado no Regulamento de Base, faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar (v., neste sentido, Acórdão de 8 de junho de 2010, Vodafone e o., C‑58/08, EU:C:2010:321, n.o 51 e jurisprudência referida).

70 A este respeito, cumpre ainda recordar que o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral do direito da União, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa (v. Acórdão de 11 de janeiro de 2017, Espanha/Conselho, C‑128/15, EU:C:2017:3, n.° 71 e jurisprudência referida). É jurisprudência constante que, para satisfazer o critério da proporcionalidade, uma medida deve ser suscetível de contribuir para o objetivo prosseguido e não necessariamente de o alcançar por si só (Acórdão de 13 de junho de 2018, Deutscher Naturschutzring, C‑683/16, EU:C:2018:433, n.° 49 e jurisprudência referida).

71 A este respeito, conforme resulta do quadro 1 do Parecer do CIEM de 2021, este prevê quatro formas diferentes de delimitar as zonas que contêm EMV (de acordo com o cenário e a opção relevantes), na primeira coluna do quadro, assim como as implicações para a sua gestão, na sua segunda coluna. Resulta destes elementos do Parecer do CIEM de 2021 e das explicações que os acompanham que o nível de atividade de pesca não foi tido em conta no contexto de uma abordagem de gestão da pesca ou de ponderação dos interesses concorrentes, mas antes para apreciar a probabilidade de existir um EMV nas zonas com um índice «baixo» de presença, que podia já estar danificado de forma irreversível, pelo que prossecução das atividades de pesca não era suscetível de causar efeitos adversos significativos adicionais. Em particular, resulta do Parecer do CIEM de 2021 que o cenário 2 tem em conta os SAR estabelecidos com base em dados empíricos para o nível de atividade da pesca, relacionados com os efeitos adversos significativos e, como tal, permitem avaliar os efeitos da pesca com ou sem EMV. Como foi explicado acima no n.° 50, esta abordagem não pode ser excluída no âmbito da aplicação do princípio da precaução.

72 Ainda que seja tida em conta a segunda coluna do quadro 1 do Parecer do CIEM de 2021, relativa à opção 1 do cenário 2 e relativa às «[i]mplicações para a gestão», não resulta da mesma uma lógica diferente. Com efeito, neste quadro é referido que esta opção «prioriza a proteção dos EMV quando a sua presença está “comprovada” ou é “provável”» e abrange «os C‑squares com um índice de EMV baixo em que a atividade de pesca é também fraca e em que os efeitos adversos significativos (SAI) devidos às atividades de pesca passadas são menos prováveis». Estes elementos indicam, no seu conjunto, uma abordagem ligada às características das zonas em causa. De qualquer modo, a parte final desta descrição das implicações para a gestão, segundo a qual isto «permite uma proteção de baixo custo dos EMV para o pescador e uma proteção máxima dos EMV na pegada de pesca», constitui simplesmente uma apreciação dos efeitos do referido cenário quanto à proteção dos EMV e ao seu impacto na pesca, que, contudo, não foi utilizada como fator adicional para determinar as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV além dos elementos referidos na página 5 do Parecer do CIEM de 2021, que coincidem com os restantes fatores indicados acima no n.° 40 e na primeira coluna do quadro 1, que figura na página 6 deste parecer.

73 Quanto à alegação das recorrentes, de acordo com a qual a Comissão teve em conta a opção «mais repressiva», no sentido de que, ao contrário de uma opção que, no seu entender, «prioriza a proteção dos EMV tendo em conta o impacto das atividades de pesca nestes últimos» (opção 2 do cenário 2 no Parecer do CIEM de 2021), escolheu um cenário «que prioriza a proteção dos EMV independentemente da atividade de pesca» (opção 1 do cenário 2 do mesmo parecer), deve ser rejeitada, uma vez que a Comissão, ao elaborar a lista das zonas em causa, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, não podia proceder, no âmbito das competências que lhe foram atribuídas para adotar um regulamento de execução, a uma qualquer ponderação entre a proteção dos EMV e outros objetivos da PCP. Assim, a crítica das recorrentes quanto à escolha da opção «mais repressiva», no contexto da utilização do índice SAR, não é fundada e a abordagem adotada pela Comissão também não pode ser tida em conta, com base na crítica acima referida, contrária à jurisprudência recordada acima nos n.os 69 e 70. Mais concretamente, cumpre observar que a referida opção 1 do cenário 2, que figura no Parecer do CIEM de 2021 e que foi posteriormente adotada pela Comissão no regulamento de execução recorrido, não se baseia numa ponderação entre a proteção dos EMV e outros objetivos da PCP ou ainda numa abordagem de gestão das pescas que possa, além disso, ser definida como a «mais repressiva», nomeadamente em relação à opção 2 do cenário 2, designada como a «que tem conta o impacto das atividades de pesca nos [EMV]» (v. também acima o n.° 55).

74 Por conseguinte, as recorrentes não têm fundamento para, no caso em apreço, criticar a Comissão ao alegarem que as medidas em causa são manifestamente desadequadas e desproporcionadas, porque esta não teve em consideração nem analisou o impacto das artes de pesca passivas nos fundos marinhos na determinação das zonas de pesca que estão precisamente vedadas a essas artes passivas em geral e ao palangre em particular, escolhendo a versão «mais repressiva» entre as opções propostas pelo CIEM no seu Parecer de 2021.

75 Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente a primeira alegação da presente parte do primeiro fundamento.

2) Quanto à segunda alegação, de acordo com a qual a conceção dos polígonos enumerados no anexo II do regulamento recorrido assenta numa metodologia manifestamente desadequada à luz das informações disponíveis

76 As recorrentes, apoiadas pelo Reino de Espanha e a Comunidade Autónoma da Galiza, alegam que o Parecer do CIEM de 2021 utilizou as informações da sua própria base de dados para delimitar os C-squares. No entanto, o Instituto Español de Oceanografía (IEO, Instituto Espanhol de Oceanografia) informou a Comissão, antes da adoção do regulamento de execução recorrido, de que as informações que os Estados‑Membros dispunham permitiam definir os C-squares de forma muito mais pormenorizada, com base em técnicas de recolha de dados e de modelos de distribuição em escalas mais pequenas e numa resolução mais elevada. Segundo o IEO, a Comissão tinha conhecimento destas informações provenientes de projetos por ela cofinanciados, como os Projetos Indemares e Intemares.

77 Todavia, a Comissão ignorou estas informações quando delimitou as zonas no anexo II do regulamento de execução recorrido, pelo que os Estados‑Membros não puderam completar as zonas cartografadas pelo CIEM com as suas próprias informações. Assim, não utilizou as melhores informações disponíveis, conforme é exigido pelo artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base. No entender das recorrentes, esta omissão é incompatível com a realização do objetivo de proteção destes ecossistemas e, em todo o caso, «desproporcionada para a realização do objetivo de pesca sustentável» previsto no Regulamento de Base e na própria PCP. Na sua opinião, a utilização pelos Estados‑Membros do método de C‑squares para fornecer informações sobre as atividades de pesca não é incompatível com o facto de este método ser manifestamente desadequado para definir as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

78 No entender das recorrentes, contrariamente ao que a Comissão afirma, a Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (NAFO) não utiliza este método, recorrendo antes à estimativa de densidade designada como método «Kernel» [Durán Muñoz, P., «Cold‑water corals and deep‑sea esponges by‑catch mitigation: Dealing with groundfish survey data in the management of the Northwest Atlantic Ocean high seas fisheries» (Redução de capturas incidentais de corais de água fria e de esponjas de profundidade: tratamento dos dados estatísticos de peixes de fundo na gestão das pescarias de alto mar no noroeste do Oceano Atlântico), Marine Policy, vol. 116, 2020].

79 A Comissão contesta as alegações das recorrentes.

80 Quanto às críticas das recorrentes relativas à metodologia baseada na unidade C‑squares, cujas limitações conduzem, segundo as suas alegações, a uma abordagem incompatível com a realização do objetivo de proteção dos EMV e, em todo o caso, desproporcionada para a realização do objetivo de pesca sustentável previsto no Regulamento de Base e na PCP (v. acima n.° 77), cumpre observar, a título preliminar, que o artigo 9.° do Regulamento de Base (incluindo as Orientações da FAO para as quais remete) não contém regras específicas quanto à metodologia concreta que deve ser utilizada para preparar a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, nomeadamente no que respeita à grelha técnica ou ao sistema das coordenadas que devem ser utilizadas como referencial cartográfico, e, por isso, deve considerar‑se que estes estão abrangidos pela margem de apreciação de que a Comissão dispõe quanto à aplicação dos critérios de estabelecimento da lista das referidas zonas (v. acima n.° 50). Neste contexto, há que reconhecer à Comissão um amplo poder de apreciação para poder prosseguir eficazmente o objetivo que lhe foi fixado e tendo em conta as avaliações técnicas complexas que tem de efetuar (v., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 2012, Xeda International e Pace International/Comissão, T‑71/10, não publicado, EU:T:2012:18, n.° 69 e jurisprudência referida). Atendendo a estes elementos, só o caráter manifestamente desadequado de uma medida adotada neste domínio, em relação ao objetivo que a Comissão pretende prosseguir, pode afetar a legalidade dessa medida, no âmbito da apreciação, pelo Tribunal Geral, do respeito do princípio da proporcionalidade (v., por analogia, Acórdão de 9 de setembro de 2020, Eslovénia/Comissão, T‑626/17, EU:T:2020:402, n.° 173).

81 É à luz destas considerações, bem como das considerações recordadas acima nos n.os 69 e 70, que há que analisar os argumentos das recorrentes.

82 Primeiro, o CIEM explica no seu Parecer de 2021 que, em substância, a abordagem em causa, isto é, a utilização do sistema de C-squares, de uma resolução de 0,05.° de longitude por 0,05.° de latitude [cerca de 15 km² (3 km × 5 km) a uma latitude de 60.° Norte], constitui uma escala prática para recolher, explorar e avaliar os dados relativos às atividades de pesca no meio marinho. Neste contexto, alude aos dados de batimetria da Rede Europeia de Observação e de Dados do Meio Marinho (a seguir «EMODnet») modelizados, bem como aos trabalhos da NAFO, sublinhando efetivamente algumas imprecisões ou insuficiências que decorrem da utilização da metodologia de C-squares. No entanto, o CIEM conclui, quanto a este ponto, que algumas variações criticáveis, que resultam da utilização da metodologia em causa «não [podem] ser resolvidas com os dados disponíveis e [exigem] alterações fundamentais do pedido de registos de VMS do CIEM [ou] da análise à escala pormenorizada pelos diferentes Estados‑Membros da União».

83 Segundo, embora as recorrentes e o Reino de Espanha sustentem, nomeadamente com referência ao IEO (v. acima n.° 76), que estavam disponíveis informações mais detalhadas, principalmente provenientes dos Projetos Indemares e Intemares, estes elementos não são suficientes para considerar que a Comissão excedeu manifestamente a sua margem de apreciação ao utilizar a metodologia de C‑square, isto é, a metodologia que o CIEM teve em consideração no seu Parecer de 2021, ou que não utilizou as melhores informações científicas e técnicas disponíveis. Com efeito, a Comissão baseia a sua argumentação não só no facto de estar obrigada a utilizar os dados disponíveis, constituídos através da referida metodologia, alegando ainda que a sua abordagem tem em consideração as características da pesca de fundo e a necessidade de assegurar uma aplicação uniforme do Regulamento de Base. A este respeito, faz referência ao método baseado em C-squares, utilizado tanto pelos Estados‑Membros para identificar atividades de pesca como por organizações como a Comissão de Pescas do Atlântico Nordeste (CPANE), da qual a União é membro, para delimitar as proibições de pesca ligadas aos EMV, semelhantes à proibição estabelecida no Regulamento de Base. Além disso, as recorrentes e o Reino de Espanha não mencionam uma alternativa eficaz e realista, atendendo à necessidade de harmonizar as abordagens dos Estados‑Membros e de aplicar uniformemente o artigo 9.°, n.° 6, do referido regulamento.

84 Também não resulta da referência ao IEO (v. acima n.° 76) nem das alegações relacionadas com o mesmo (v. acima n.° 77) que os outros dados apresentados sejam mais detalhados no que respeita a todos os espaços marítimos relevantes, tidos em consideração pelo CIEM no seu Parecer de 2021 e pela Comissão no regulamento de execução recorrido, nomeadamente na data em que este último foi adotado, ou ainda que um ou mais dados concretos, utilizados pelo CIEM e pela Comissão, possam ser considerados no sentido de que tornam a metodologia utilizada manifestamente desadequada com base nas informações fornecidas pelas recorrentes e pelo Reino de Espanha ou devido à possibilidade de utilizar outros métodos, como o método «Kernel» mencionado como um método de estimativa da densidade, método quantitativo que permite determinar a distribuição e a extensão de zonas que abrigam EMV pretensamente utilizado pela NAFO (v. acima n.° 78). Além disso, cumpre salientar que o CIEM se baseou, nomeadamente, no seu Parecer de 2021, em dados de batimetria retirados da base de dados da EMODnet, que são compilados com o auxílio de um conjunto significativo de partes interessadas. Por outro lado, como a Comissão sublinhou na audiência, sem ser contestada pelas recorrentes ou pelo Reino de Espanha, embora o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base preveja que os Estados‑Membros possam elaborar uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV na qual a Comissão se podia basear (além do parecer do CIEM), o Reino de Espanha não propôs semelhante lista à Comissão.

85 Consequentemente, não resulta destas alegações que a Comissão tenha utilizado, com o método de C-squares, uma metodologia manifestamente desadequada à luz das informações disponíveis nem que a sua abordagem seja desproporcionada em relação ao objetivo seguido. Por conseguinte, há que julgar improcedente a segunda alegação das recorrentes por ser infundada.

3) Quanto à terceira alegação, de acordo com a qual a conceção dos polígonos enumerados no anexo II do regulamento de execução recorrido, que abrangem zonas‑tampão, é desproporcionada e manifestamente desadequada para efeitos da realização do objetivo de proteção dos fundos marinhos

86 As recorrentes, apoiadas pelo Reino de Espanha e a Comunidade Autónoma da Galiza, alegam, em substância, no que respeita às zonas‑tampão, que a metodologia utilizada pela Comissão para delimitar a dimensão dos C-squares, enquanto parte de um sistema de rede dependente da identificação de um EMV num determinado ponto, é manifestamente errada e desproporcionada quando é aplicada às artes passivas e não assenta em nenhum fundamento técnico ou científico. Sublinham que a abordagem, adotada pelo CIEM no seu Parecer de 2021, ao abrigo da qual, em substância, a localização das artes de pesca móveis (redes e artes) pode diferir consideravelmente da do navio (v. abaixo n.° 90), é adequada para assegurar a proteção dos habitats de EMV em cada C-square tendo em conta a deslocação descontrolada das redes das artes móveis quando são deslocadas pelo navio. Em contrapartida, este raciocínio carece de lógica no caso das artes passivas, visto que estas são fixadas num ponto específico do meio aquático e a sua deslocação não é significativa. No entender das recorrentes, é «impossível que as atividades de pesca com artes passivas nas zonas‑tampão nunca possam entrar em contacto com [EMV]».

87 As recorrentes acrescentam que o vice‑presidente do Conselho Consultivo do CIEM sublinhou que «a análise e os polígonos que foram selecionados foram‑no com base em artes [móveis] e não em artes passivas», quando explicou ao Parlamento o relatório utilizado pela Comissão como informação científica para fundamentar o regulamento de execução recorrido.

88 De acordo com as recorrentes, o regulamento recorrido não tem isso em conta, e impõe, deste modo, no contexto das zonas‑tampão, uma restrição da pesca com artes passivas que, longe de ser a medida mais adequada para realizar o objetivo de proteção dos EMV, é extremamente restritiva e injustificada, pondo em perigo a viabilidade da pesca com estas artes. O facto de o legislador da União ter estabelecido uma «zona de segurança» no artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento de Base não confirma a posição da Comissão. Consequentemente, a Comissão, ao adotar o artigo 2.° e o anexo II do regulamento de execução recorrido violou, em substância, o princípio da proporcionalidade, ao exceder os limites do que é adequado e necessário para realizar os objetivos legítimos da PCP.

89 A Comissão contesta as alegações das recorrentes.

90 A título preliminar, cumpre salientar que, no que respeita aos tampões espaciais em torno dos C-squares fechados, o Parecer do CIEM de 2021 refere o seguinte:

«Os sistemas de navegação modernos fornecem uma localização muito detalhada dos navios de pesca no mar. No entanto, quando a pesca é realizada a profundidades entre 400 e 800 metros, a localização da arte de pesca pode diferir significativamente da localização do navio. O CIEM considera que um tampão de metade de um C‑square em torno de cada C‑square é adequado para garantir a proteção dos habitats de EMV distribuídos nas margens do C‑square. A escolha de um tampão de meio C‑square, em vez de outra medida, foi feita principalmente dada a sua facilidade de execução (CIEM, 2020b). Anteriormente, o CIEM tinha recomendado (CIEM, 2013) […], para os EMV presentes em fundos marinhos planos ou não planos, fosse criada uma zona‑tampão cerca de duas (inferior a 500 m de profundidade) ou três vezes (superior a 500 m de profundidade) a profundidade local. Dada a complexidade da aplicação da recomendação no parecer atual, o CIEM optou por um tampão de meio C‑square em torno de cada C‑square».

91 Quanto às críticas das recorrentes relativas à criação de «buffer zones» (zonas de proteção), que consistem, em substância, no aditamento de meio C‑square em relação aos C-squares já protegidos que contêm EMV, cumpre observar que o estabelecimento de zonas de proteção é necessário para assegurar o efeito útil do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base e a proteção eficaz dos EMV prosseguida pela aplicação conjugada destas disposições.

92 Com efeito, à luz das explicações relevantes que figuram no Parecer do CIEM de 2021 (v. acima n.° 90), o estabelecimento dessas zonas‑tampão serve para garantir, em conformidade com o princípio da precaução, a proteção dos habitats de EMV que podem ser distribuídos na margem dos C-squares e que, por isso, são suscetíveis de ser ameaçados pelas atividades de pesca dos navios que se encontram na proximidade destes C-squares, devido à diferença provável entre a localização do navio e a localização da arte de pesca, potencialmente significativa, tendo em conta as profundidades relevantes (entre 400 e 800 metros).

93 Por conseguinte, embora estas zonas‑tampão não contenham indicadores de EMV e, por isso, não sejam suscetíveis, de acordo com os dados acessíveis pelo CIEM e pela Comissão, de abrigar EMV, o seu estabelecimento, enquanto parte essencial das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, é conforme com os objetivos da proteção dos referidos EMV, prosseguidos pelo artigo 9.° do Regulamento de Base, e é necessário para a sua execução eficaz e uniforme (v., por analogia, Acórdão de 8 de junho de 2010, Vodafone e o., C‑58/08, EU:C:2010:321, n.° 51 e jurisprudência referida). Assim, a alegação das recorrentes segundo a qual a inclusão das zonas‑tampão nas zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, estabelecidas no regulamento de execução recorrido, é uma medida manifestamente desadequada para proteger os fundos marinhos e desproporcionada (v. acima n.° 86), não pode proceder, assim como as alegações de ordem socioeconómica, relacionadas com a viabilidade das atividades de pesca com as artes passivas (v. acima n.° 88), que não são consideradas nesta fase da análise.

94 Além disso, dado que a proteção dos EMV visada pelo artigo 9.° do Regulamento de Base diz respeito ao risco associado à pesca com artes de fundo em geral, o facto de o risco acima referido ser criado sobretudo pelas artes móveis não é suscetível de excluir ou limitar a possibilidade de a Comissão estabelecer estas zonas no âmbito do exercício da sua competência. Nesta lógica, também não procede, no que respeita à própria delimitação das zonas‑tampão, a questão de saber se é possível estabelecer a «autorização de pesca» com artes passivas nas zonas‑tampão, medida que é apoiada pelas recorrentes nos seus articulados apresentados ao Tribunal Geral. Em todo o caso, como resulta abaixo dos n.os 149 e 151, não se pode excluir que, devido às correntes de água ou aos movimentos laterais quando da sua recuperação, as artes passivas possam deslocar‑se (ou mesmo ser perdidas) acidentalmente, causando danos aos EMV.

95 Quanto à alegação das recorrentes relativa à violação do princípio da proporcionalidade devido à extensão das zonas‑tampão (v. acima n.° 88), cumpre ainda observar que, tendo em conta o caráter essencialmente técnico dos elementos da metodologia seguida pela Comissão, a fiscalização do Tribunal Geral limita‑se, em conformidade com a jurisprudência recordada acima no n.° 80, a uma apreciação do caráter manifestamente desadequado da dimensão destas zonas em relação ao objetivo do seu estabelecimento, que se prende com a prevenção do risco provável acima referido, que está ele próprio associado à pesca com artes de fundo em geral. No entanto, as recorrentes não conseguiram demonstrar o referido caráter manifestamente desadequado da dimensão das zonas em causa.

96 Com efeito, as recorrentes não apresentaram elementos concretos e circunstanciados a partir dos quais se possa deduzir que a abordagem, relativa à opção que consiste em acrescentar uma zona‑tampão de meio C‑square em torno de cada C-square, baseada na diferença, potencialmente significativa, entre a localização do navio e a localização da arte de pesca, na pesca efetuada a profundidades entre 400 e 800 metros, é manifestamente desadequada. Embora os cálculos relativos às dimensões das zonas‑tampão efetuados pela Organização dos Pescadores da Bretanha, apresentados pelas recorrentes, assim como os dados fornecidos pelas partes em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral na audiência, comprovem, efetivamente, a dimensão significativa das zonas‑tampão, não se trata de um elemento suscetível de alterar as análises que precedem.

97 Além disso, uma vez que as alegações das recorrentes, recordadas acima no início do n.° 86, podem eventualmente ser interpretadas no sentido de que também visam o encerramento das zonas em que alegadamente não existem EMV, confinadas entre C-squares que contêm EMV, há que salientar, por um lado, que as explicações fornecidas pelo CIEM no Parecer de 2021 são relativas ao facto de ser pouco provável que navios de pesca possam pescar eficazmente em zonas muito reduzidas sem correr o risco de afetar zonas confinadas adjacentes e que é necessário evitar o risco de danificar zonas que abrigam ou podem abrigar EMV que resultam de atividades de pesca efetuadas nas zonas adjacentes (v. Parecer do CIEM de 2021, p. 16). Consequentemente, estas considerações são análogas às já analisadas no contexto das zonas‑tampão de meio C‑square e integram o objetivo de assegurar um efeito útil à proteção das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

98 Por outro lado, resulta também do Parecer do CIEM de 2021 que as zonas não costeiras em causa «são mais suscetíveis de conter EMV do que outras zonas desprovidas de dados, uma vez que estão rodeadas de zonas (C‑squares) com EMV». Concluiu‑se do exposto que podia simplesmente haver uma lacuna de dados em relação aos EMV presentes nessas zonas. Esta explicação quanto às razões do encerramento destas zonas é suficiente à luz do princípio da precaução, tendo simultaneamente em conta a margem de apreciação da Comissão neste domínio (v. acima n.° 50).

99 Tendo em conta o que precede, não está provado que a Comissão agiu de forma manifestamente desadequada e que violou o princípio da proporcionalidade na conceção dos polígonos enumerados no anexo II do regulamento de execução recorrido, que abrangem zonas‑tampão. Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente a terceira alegação das recorrentes.

4) Quanto à quarta alegação, de acordo com a qual a não consideração do impacto económico e social na delimitação das zonas enumeradas no anexo II do regulamento recorrido é contrária ao princípio da proporcionalidade e à PCP

100 As recorrentes, apoiadas pelo Reino de Espanha e a Comunidade Autónoma da Galiza, alegam que a conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da PCP é uma competência exclusiva da União por força do artigo 3.°, n.° 1, alínea d), TFUE. No entender das recorrentes, o âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1380/2013 abrange a conservação dos recursos biológicos marinhos e a gestão das pescas e das frotas que exploram estes recursos. Alegam também que o artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento dispõe que a PCP garante que as atividades da pesca e da aquicultura são ambientalmente sustentáveis a longo prazo e, além disso, que são geridas «de uma forma consentânea com os objetivos consistentes em gerar benefícios económicos, sociais e de emprego, e em contribuir para o abastecimento de produtos alimentares». Por conseguinte, em conformidade com a PCP, segundo as recorrentes, tanto o Regulamento de Base como o regulamento recorrido devem prever medidas que contribuam para a gestão das atividades da pesca de uma forma ambientalmente sustentável e consentânea com a obtenção de benefícios económicos, sociais e de emprego.

101 De acordo com as recorrentes, no caso em apreço, a Comissão não teve em consideração nenhum tipo de informações económicas ou sociais para estabelecer a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV. No seu entender, a Comissão ignorou totalmente o impacto concreto que as proibições impostas pelo regulamento recorrido terão no volume de capturas, no volume de negócios, na rentabilidade, na viabilidade e no emprego das empresas em causa. Por não ter feito esta análise, a Comissão não estava em condições de apreciar que medidas poderiam ser menos restritivas e, por isso, mais adequadas e proporcionadas para realizar os objetivos de proteção dos fundos marinhos. Deste modo, a Comissão excedeu os limites que se impõem ao seu poder de apreciação. Com efeito, em primeiro lugar, segundo as recorrentes, nenhuma das abordagens propostas pelo CIEM inclui considerações económicas ou socioeconómicas concretas relativas ao impacto das proibições aplicadas à atividade de pesca. Em segundo lugar, a Comissão também não recolheu informações de natureza económica ou social ou relativas ao emprego através de outros canais que não o CIEM e não consultou o setor em causa a este respeito. Por conseguinte, de acordo com as recorrentes, a Comissão não pôde avaliar se a medida adotada é proporcionada e a menos restritiva para realizar os objetivos visados, nem se é conforme com o artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1380/2013.

102 A Comissão contesta as alegações das recorrentes e considera que fazem parte de uma resposta comum a outras alegações relativas à violação do princípio da proporcionalidade, no âmbito do segundo fundamento.

103 Assim, conforme já foi referido acima nos n.os 31 a 51, o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base não exige uma avaliação dos efeitos adversos significativos de artes passivas em cada zona que abriga ou pode abrigar EMV que figura na lista em causa nem uma abordagem de gestão, ou mesmo de gestão que inclua a avaliação das consequências das medidas de proteção dos EMV nas atividades de pesca e na vida económica e social. Quanto aos argumentos das recorrentes relativos ao Regulamento de Base (v. acima n.° 100), estas questões serão apreciadas no âmbito do segundo fundamento.

104 Feita esta ressalva, há que julgar improcedente por falta de fundamento a quarta alegação das recorrentes, de acordo com a qual não consideração do impacto económico e social na delimitação das zonas enumeradas no anexo II do regulamento recorrido é contrária ao princípio da proporcionalidade e à PCP e, deste modo, julgar improcedente o primeiro fundamento na sua totalidade.

2. Quanto ao segundo fundamento, relativo à exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base, dado que remete erradamente para atos de execução para estabelecer condições uniformes de execução e que estas disposições são contrárias ao princípio da proporcionalidade e violam as regras da PCP

a) Considerações preliminares sobre a exceção de ilegalidade

105 No âmbito do segundo fundamento, as recorrentes arguem uma exceção de ilegalidade do Regulamento de Base para o caso de o primeiro fundamento ser julgado improcedente. Este fundamento está dividido em duas partes. A primeira parte diz respeito ao artigo 9.º, n.º 6, do Regulamento de Base, uma vez que a sua remissão para um ato de execução para completar elementos essenciais nele previstos viola o artigo 291.º, n.º 2, TFUE. De acordo com a segunda parte, a proibição indiscriminada da pesca com artes de fundo nas zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, prevista no artigo 9.°, n.° 9, do mesmo regulamento, viola as regras da PCP e o princípio da proporcionalidade.

106 Existe um nexo entre o regulamento recorrido e a norma cuja pretensa ilegalidade é arguida. Por um lado, a Comissão adotou o referido regulamento de execução para implementar o artigo 9.° do Regulamento de Base e, mais especificamente, o seu n.° 6, que lhe confia a elaboração da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV. Por outro lado, a inclusão na referida lista, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 9, deste regulamento, determina a proibição da pesca com artes de fundo na zona em causa.

107 A Comissão, apoiada pelo Conselho e o Parlamento, considera que o segundo fundamento é inadmissível na parte em que é arguida uma exceção de ilegalidade, ao abrigo do artigo 277.° TFUE, relativa ao artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base. Contudo, o artigo 2.° do regulamento recorrido baseia‑se, em substância, apenas no artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

108 Resulta da jurisprudência que o artigo 277.° TFUE não se destina a permitir a uma parte contestar a aplicabilidade de qualquer ato de caráter geral em benefício de qualquer tipo de recurso. O ato cuja ilegalidade é suscitada deve ser aplicável, direta ou indiretamente, ao caso que é objeto do recurso (Acórdão de 13 de julho de 1966, Itália/Conselho e Comissão, 32/65, EU:C:1966:42, p. 594; v., também, Acórdão de 16 de março de 2023, Comissão/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, n.° 45 e jurisprudência referida).

109 Por outro lado, existe um nexo jurídico direto entre o ato impugnado e o ato geral em questão, cuja ilegalidade é suscitada, nomeadamente quando o ato geral constitui a base jurídica da medida, individual ou regulamentar, diretamente impugnada (v. Acórdão de 17 de dezembro de 2020, BP/FRA, C‑601/19 P, não publicado, EU:C:2020:1048, n.° 29, no que respeita às medidas individuais).

110 No caso em apreço, cumpre salientar que está assente que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base constitui a base jurídica do artigo 2.° do regulamento de execução recorrido, que lhe faz referência nos seus considerandos, o que faz que a exceção de ilegalidade seja admissível relativamente à referida disposição, em conformidade com a jurisprudência referida acima nos n.os 108 e 109.

111 Em contrapartida, no que respeita à exceção de inadmissibilidade arguida pela Comissão, pelo Conselho e o Parlamento, quanto à exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base, o Tribunal Geral considera oportuno apreciar o mérito desta exceção sem analisar a questão da sua admissibilidade.

b) Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 291.°, n.° 2, TFUE, na parte em que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base remete para um ato de execução para completar os seus elementos essenciais

112 As recorrentes sustentam, em substância, que, para que a atribuição, à Comissão, de um poder de execução seja compatível com o artigo 291.°, n.° 2, TFUE, o referido poder de execução deve criar condições uniformes de execução dos atos juridicamente vinculativos da União e não deve deixar nenhuma margem de apreciação à Comissão na sua execução.

113 No caso em apreço, segundo as recorrentes, a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, adotada pela Comissão, resulta de uma escolha efetuada pela instituição com base nos cenários que lhe foram apresentados pelo CIEM e que se baseiam em variáveis do CIEM que permitem adotar múltiplas combinações e alternativas. Estas medidas apresentam diferentes graus de proteção dos EMV e de impacto nas atividades de pesca. Assim, a Comissão não se limitou a assegurar a execução uniforme do Regulamento de Base, tendo efetuado um exercício de apreciação e de escolha mediante a ponderação de interesses divergentes, quando adotou a lista das referidas zonas, com base na opção 1 do cenário 2 apresentada pelo CIEM. Além disso, decidiu, discricionariamente, excluir do âmbito de aplicação as águas do Mar do Norte e dos Açores. Consequentemente, esta lista constitui uma opção política que devia ter sido deixada ao legislador da União.

114 No entender das recorrentes, o artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base não pode remeter para um ato de execução ou para um ato delegado para efeitos de estabelecimento da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, uma vez que esta lista não estabelece condições uniformes de execução e visa, além disso, completar ou alterar elementos essenciais. Na réplica, as recorrentes alegam que, contrariamente ao que a Comissão sustenta, o poder de execução que lhe é conferido pelo artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base viola o artigo 291.°, n.° 2, TFUE, porque não garante a aplicação uniforme da proibição da pesca com todas as artes de fundo.

115 A Comissão, apoiada pelo Conselho e o Parlamento, contesta as alegações das recorrentes.

116 Nos termos do artigo 291.°, n.° 2, TFUE, quando sejam necessárias condições uniformes de execução dos atos juridicamente vinculativos da União, estes conferirão competências de execução à Comissão ou, em casos específicos devidamente justificados e nos casos previstos nos artigos 24.° e 26.° TUE, ao Conselho.

117 Quanto aos limites das competências de execução previstas no artigo 291.°, n.° 2, TFUE, importa recordar que a adoção das regras essenciais de uma matéria, como o IVA, é reservada à competência do legislador da União. Daqui decorre que as disposições que estabelecem os elementos essenciais de uma regulamentação de base, para a adoção das quais seja necessário efetuar opções políticas que são da responsabilidade desse legislador, não o podem ser em atos de execução, nem em atos delegados previstos no artigo 290.° TFUE (Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 41).

118 Por outro lado, a identificação dos elementos de uma matéria que devem ser qualificados de essenciais deve basear‑se em elementos objetivos, suscetíveis de ser objeto de fiscalização jurisdicional, e impõe que sejam tomadas em conta as características e as particularidades do domínio em causa (Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 42).

119 As competências de execução conferidas à Comissão e ao Conselho ao abrigo do artigo 291.°, n.o 2, TFUE incluem, em substância, o poder de adotar medidas que sejam necessárias ou úteis para a execução uniforme das disposições do ato legislativo com base no qual são adotadas e que se limitam a especificar o seu conteúdo, no respeito dos objetivos gerais essenciais prosseguidos por esse ato, sem o alterar ou completar, nos seus elementos essenciais ou não essenciais (Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 49).

120 Em especial, importa considerar que uma medida de execução se limita a especificar as disposições do ato legislativo em causa quando visa unicamente, de maneira geral ou para certos casos específicos, clarificar o alcance dessas disposições ou determinar as respetivas modalidades de aplicação, desde que, ao fazê‑lo, essa medida evite qualquer contradição face aos objetivos das referidas disposições e não altere, de modo algum, o conteúdo normativo desse ato ou o âmbito de aplicação do mesmo (Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 50).

121 No âmbito da análise da exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, é necessário analisar se este último visa estabelecer elementos que excedem o previsto na jurisprudência acima referida.

122 No caso em apreço, importa, assim, analisar se o artigo 9.° do Regulamento de Base remete para um ato de execução apenas para clarificar as suas disposições ou para as completar nos seus elementos essenciais, ou mesmo não essenciais, em violação do artigo 291.° TFUE, conforme as recorrentes sustentam.

123 À semelhança do que a Comissão afirma, apoiada pelo Conselho e o Parlamento, cumpre salientar que os atos de execução mencionados no artigo 9.°, n.° 6, primeiro período, do Regulamento de Base, relativos ao estabelecimento de uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, se limitam a especificar estas zonas e, por isso, a concretizar ratione loci o regime de proteção dos EMV adotado por este artigo, tendo em conta o panorama dos fundos e ambientes marinhos que resultam dos dados disponíveis, com base no procedimento e em aplicação dos critérios materiais previstos neste artigo. A este respeito, cumpre recordar que os elementos essenciais relativos à definição e aos critérios de identificação de um EMV (Regulamento n.° 734/2008, Orientações da FAO de 2008 e princípio da precaução), os indicadores de EMV (anexos III e IV do Regulamento de Base) e o procedimento de elaboração da lista destes ecossistemas (tendo em conta as melhores informações científicas e técnicas disponíveis, bem como as avaliações e identificações realizadas pelos Estados‑Membros e pelo organismo consultivo científico da Comissão) já constam do artigo 9.° do Regulamento de Base. Para responder à necessidade de estabelecer condições uniformes de execução das medidas de proteção introduzidas por este artigo, estas deviam ser estabelecidas à escala da União.

124 A Comissão estabeleceu a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, a que se refere o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, com base em critérios materiais dos EMV suficientemente claros e concretos e seguindo um procedimento igualmente definido no Regulamento de Base. A referida disposição confere‑lhe, efetivamente, uma certa margem de apreciação quanto à aplicação destes critérios. No entanto, isto é compatível com o seu poder de execução, em conformidade com a jurisprudência de acordo com a qual, no âmbito da execução do Regulamento de Base, a Comissão não está desprovida de qualquer poder de apreciação, nomeadamente quando estabelece a metodologia específica relativa à aplicação dos critérios previstos pelo legislador no referido regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 6 de maio de 2015, Países Baixos/Comissão, T‑261/13 e T‑86/14, EU:T:2015:671, n.° 44).

125 Além disso, quanto aos argumentos das recorrentes de que a Comissão, no caso em apreço, exerceu, em substância, poderes discricionários, políticos e económicos, com base numa atribuição de poderes que violam o artigo 291.° TFUE (v. os argumentos recordados acima nos n.os 113 e 114), e como já foi declarado no âmbito do primeiro fundamento, cumpre sublinhar que a Comissão não estava habilitada a efetuar estas escolhas relacionadas com a conservação dos ecossistemas marinhos e dos recursos (v. acima n.os 45 a 51). Por outro lado, as alegações das recorrentes acima referidas são inoperantes no âmbito da exceção de ilegalidade a respeito do Regulamento de Base na parte em que dizem respeito à ação efetivamente exercida pela Comissão, quando da adoção do regulamento de execução recorrido.

126 De um modo mais geral, quanto aos poderes de gestão da política da pesca atribuídos à Comissão, já foi salientado, no âmbito do primeiro fundamento, que, contrariamente ao que as recorrentes alegam, a Comissão agiu efetivamente no âmbito dos seus poderes de execução e não de gestão da política da pesca (v. acima, nomeadamente, n.os 50 e 51). Neste contexto, também foi observado que a Comissão pode tomar em consideração elementos relacionados com as operações de pesca praticadas para apreciar a probabilidade de existência (contínua) de EMV, cuja integridade pode ser ameaçada pelas artes de pesca de fundo com efeitos adversos significativos. Esta abordagem enquadra‑se no objetivo de ter em conta o panorama dos fundos e ambientes marinhos com base nos dados disponíveis (v. acima n.° 123).

127 Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente a primeira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 291.°, n.° 2, TFUE, uma vez que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base remete para um ato de execução para completar os seus elementos essenciais.

c) Quanto à segunda parte do segundo fundamento, de acordo com a qual, em substância, a proibição indiscriminada da pesca que utiliza artes de fundo prevista no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base viola o princípio da proporcionalidade e as regras da PCP, e a fundamentação a este respeito é insuficiente

128 As recorrentes, apoiadas pelo Reino de Espanha e a Comunidade Autónoma da Galiza, alegam, em substância, que a proibição indiscriminada introduzida no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base é incompatível com as normas da PCP e com o princípio da proporcionalidade. Uma proibição de pesca diferenciada em função das artes, em função do seu impacto nos fundos marinhos, com base nas melhores informações científicas, técnicas e económicas, é, na opinião destas, uma medida adequada e proporcionada. Esta alegação, que diz respeito à falta de distinção feita pelo legislador, também pode ser interpretada no sentido de que critica o legislador por não ter cumprido o seu dever de fundamentar a escolha da medida em causa.

129 Por um lado, no entender das recorrentes, o artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base proíbe, indiscriminadamente, a pesca com artes de fundo, sem que o teor exato desta proibição seja conhecido. Por outro lado, segundo as recorrentes o Regulamento de Base descreve expressamente, no seu considerando 7, as redes de arrasto pelo fundo como artes cujo impacto no fundo do mar apresenta «[o] maior risco para os EMV e que registam as taxas mais elevadas de capturas involuntárias de espécies de profundidade». Em conformidade com esta observação, o artigo 8.°, n.° 4, do referido regulamento proíbe a emissão de autorizações para «a pesca com redes de arrasto pelo fundo a uma profundidade [superior] a 800 metros».

130 Consequentemente, no entender das recorrentes, é paradoxal e ilegal que o Regulamento de Base identifique ele próprio as redes de arrasto de fundo como artes com impacto significativo nos fundos marinhos, embora prevendo, contudo, que, no futuro, a pesca com todas as artes de fundo, independentemente do tipo de pesca de fundo em causa, deve ser proibida sem distinção, independentemente do seu impacto efetivo nos ecossistemas marinhos e do impacto socioeconómico desta proibição. Esta proibição é totalmente desproporcionada.

131 Na réplica, as recorrentes alegam, em substância, que o Regulamento de Base devia prever medidas que contribuam para a gestão das atividades de pesca ambientalmente sustentáveis e consentâneas com a obtenção de benefícios económicos, sociais e em matéria de emprego (objetivos da PCP). Na sua opinião, nenhum dos elementos invocados pelas instituições é útil para demonstrar que as artes passivas, em especial o palangre, têm um efeito significativo nos ecossistemas marinhos.

132 Por último, as recorrentes, referindo‑se às alterações ocorridas durante o processo legislativo que conduziu à adoção do Regulamento de Base, referem que o Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre Legislar Melhor (JO 2016, L 123, p. 1–14, n.° 15) prevê que, quando o considerarem adequado e necessário ao processo legislativo, o Parlamento e o Conselho efetuarão avaliações de impacto relativas a «alterações substanciais» que introduzam na proposta da Comissão. Segundo as recorrentes, no caso em apreço, apesar de ter sido introduzida uma alteração substancial no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base, uma vez que foi acrescentada uma proibição geral relativa às «medidas menos restritivas» propostas pela Comissão, o legislador não procedeu a nenhuma avaliação de impacto para demonstrar que a sua alteração é adequada e necessária e também não teve em conta a avaliação de impacto da Comissão.

133 À luz das considerações que precedem, há que concluir, segundo as recorrentes, que a proibição da pesca com qualquer arte de pesca de fundo, prevista no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base, viola o princípio da proporcionalidade e é manifestamente desadequada para atingir o objetivo de proteção dos fundos marinhos.

134 A Comissão, apoiada pelo Conselho e o Parlamento, contesta as alegações das recorrentes, do Reino de Espanha e da Comunidade Autónoma da Galiza.

135 A este respeito, importa salientar, a título preliminar, que resulta nomeadamente do artigo 2.°, n.os 1 a 3 e n.° 5, alíneas a), f), i) e j), e do artigo 4.°, n.° 1, pontos 8 e 9, do Regulamento n.° 1380/2013, em substância, que a sustentabilidade a longo prazo, no plano ambiental, das atividades de pesca implica reduzir ao mínimo o impacto destas atividades no ecossistema marinho, aplicando a abordagem de precaução à gestão das pescas e a abordagem ecossistémica.

136 Em particular, no que respeita à sustentabilidade, à abordagem de precaução e à abordagem ecossistémica, o artigo 2.° do Regulamento n.° 1380/2013, sob a epígrafe «Objetivos», tem a seguinte redação:

«1. A [PCP] garante que as atividades da pesca e da aquicultura sejam ambientalmente sustentáveis a longo prazo e sejam geridas de uma forma consentânea com os objetivos consistentes em gerar benefícios económicos, sociais e de emprego, e em contribuir para o abastecimento de produtos alimentares.

2. A [PCP] aplica a abordagem de precaução à gestão das pescas e visa assegurar que os recursos biológicos marinhos vivos sejam explorados de forma a restabelecer e manter as populações das espécies exploradas acima dos níveis que possam gerar o rendimento máximo sustentável.

[...]

3. A [PCP] aplica a abordagem ecossistémica à gestão das pescas a fim de assegurar que os impactos negativos das atividades de pesca no ecossistema marinho sejam reduzidos ao mínimo, e procura assegurar que as atividades da pesca e da aquicultura evitem degradar o ambiente marinho.

[...]»

137 O artigo 4.°, n.° 1, pontos 9 e 20, do Regulamento n.° 1380/2013, sob a epígrafe «Definições», tem a seguinte redação:

«1. Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

9) “Abordagem ecossistémica da gestão das pescas”: uma abordagem integrada da gestão das pescas, dentro de limites ecologicamente válidos, que procura gerir a utilização dos recursos naturais, tendo em conta as atividades de pesca e outras atividades humanas, preservando simultaneamente tanto a riqueza biológica como os processos biológicos necessários para salvaguardar a composição, a estrutura e o funcionamento dos habitats do ecossistema afetado, tendo em conta os conhecimentos e as incertezas sobre os componentes bióticos, abióticos e humanos dos ecossistemas;

[...]

20) “Medida técnica”: uma medida que regulamenta a composição das capturas por espécies e por tamanhos e os impactos nas componentes dos ecossistemas resultantes das atividades de pesca, estabelecendo condições para a utilização e a estrutura das artes de pesca e restrições do acesso às zonas de pesca;

[...]»

138 O artigo 6.° do Regulamento n.° 1380/2013, sob a epígrafe «Disposições gerais», sob a epígrafe «Medidas de conservação», prevê, no seu n.° 1, o seguinte:

«1. A fim de alcançar os objetivos da Política Comum das Pescas em termos de conservação e de exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos estabelecidos no artigo 2.°, a União adota medidas de conservação nos termos do artigo 7.o»

139 Nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 1380/2013, sob a epígrafe «Tipos de medidas de conservação»:

«1. As medidas de conservação e exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos podem incluir, nomeadamente:

[...]

b) Objetivos para a conservação e a exploração sustentável das unidades populacionais e medidas conexas destinadas a minimizar o impacto da pesca no ambiente marinho;

[...]

j) Medidas técnicas referidas no n.o 2. […]

2. As medidas técnicas podem incluir, nomeadamente:

a) As características das artes de pesca e as regras relativas à sua utilização;

[...]

c) As restrições ou proibições da utilização de determinadas artes de pesca, e das atividades de pesca, em certas zonas ou certos períodos;

[…]»

140 No âmbito da ponderação dos interesses em causa, que é inerente à adoção das medidas de conservação dos recursos biológicos marinhos (v., neste sentido, Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento, C‑733/19, não publicado, EU:C:2021:272, n.° 52), o legislador goza de uma ampla margem de apreciação, que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.° a 43.° TFUE lhe atribuem. A sua opção de adotar tais medidas, destinadas a reduzir ao mínimo o impacto das atividades de pesca no ecossistema marinho, aplicando a abordagem de precaução em matéria de gestão das pescas e a abordagem ecossistémica, está abrangida pela fiscalização do juiz da União que se deve limitar a verificar se o exercício desta competência não padece de um erro manifesto ou desvio de poder ou se o legislador não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação [v., neste sentido, Acórdão de 11 de janeiro de 2024, Friends of the Irish Environment (Possibilidades de pesca superiores a zero), C‑330/22, EU:C:2024:19, n.° 80].

141 Mais especificamente, nesse contexto, o legislador não está obrigado a proceder a uma ponderação específica e fundamentada entre o interesse em proteger o meio marinho, relacionado com a exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos, os interesses das pessoas que exercem atividades de pesca e os aspetos socioeconómicos destas atividades. Com efeito, no contexto de medidas técnicas, o autor do ato não está obrigado a apresentar uma fundamentação específica para a sua escolha se o ato recorrido revelar o essencial do objetivo prosseguido [Acórdão de 16 de novembro de 2023, Espanha/Conselho (Medidas complementares de conservação no Mediterrâneo ocidental), C‑224/22, não publicado, EU:C:2023:891, n.os 36 e 44]. Visto que as recorrentes parecem alegar que o legislador não cumpriu o seu dever de fundamentar a escolha da medida em causa (v. acima n.° 128), fundamentação que, no seu entender, devia incluir a avaliação específica dos efeitos das artes passivas de fundo nos EMV, no sentido de ponderar o interesse de proteger o meio marinho contra esses efeitos em relação aos aspetos socioeconómicos de atividades de pesca através das referidas artes e as consequências socioeconómicas da proibição em causa, esta alegação deve ser julgada improcedente.

142 Com efeito, por um lado, há que salientar que o considerando 1 do Regulamento de Base faz referência aos princípios da precaução e da abordagem ecossistémica.

143 Por outro lado, como resulta do considerando 9 do Regulamento de Base, a medida prevista no artigo 9.°, n.° 9, deste regulamento visa precisamente reduzir ao mínimo o possível impacto das atividades de pesca de profundidade nos EMV. Por conseguinte, trata‑se efetivamente de uma medida abrangida pelo âmbito de aplicação das abordagens fundamentais enunciadas no artigo 2.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 1380/2013, à qual são aplicáveis as considerações que figuram acima nos n.os 140 e 141.

144 No entanto, as recorrentes não conseguiram demonstrar que o legislador excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação ao adotar a proibição prevista no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base.

145 Primeiro, conforme resulta do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento de Base, este só se aplica às operações de pesca que utilizam artes de fundo com profundidade superior a 400 metros. Consequentemente, a proibição prevista no artigo 9.°, n.° 9, deste regulamento não se aplica à pesca com as referidas artes a uma profundidade inferior ou igual a 400 metros.

146 Segundo, as considerações do legislador, de acordo com as quais as artes passivas são suscetíveis de ter efeitos adversos nos EMV, são inerentes à definição prevista no artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, para o qual o artigo 4.° do Regulamento de Base remete (v. acima n.os 31 a 36). As recorrentes não contestam a legalidade destas disposições, que são, aliás, consentâneas com a abordagem adotada pela NEAFC na sua Recomendação 19:2014, de 23 de junho de 2014 [Recommendation on area management measures for the protection of vulnerable Marine ecosystems in the NEAFC Regulatory Area (Recomendação relativa a medidas de gestão por zona com vista à proteção dos ecossistemas marinhos vulneráveis na área de regulamentação da NEAFC)].

147 Terceiro, cumpre observar que, embora as recorrentes contestem a possibilidade de as artes passivas, nomeadamente os palangres demersais, também poderem apresentar riscos de efeitos adversos para os EMV, não conseguiram demonstrar que este risco está completamente excluído, em particular quando da sua implantação repetida e da sua recuperação. A este respeito, cumpre notar que a possibilidade destes riscos se concretizarem também é mencionada no documento do Parlamento (Departamento Temático Político Estrutural e de Coesão) de 7 de dezembro de 2007, intitulado Atelier sur la gestion des stocks d’eau profonde (Sessão sobre a gestão das unidades populacionais de profundidade), que refere que «as artes rebocadas, assim como as redes fixas e os palangres, podem, com efeito, ser prejudiciais para os corais de água fria» e que «[a]s redes perdidas no fundo do mar continuam, nomeadamente, a capturar peixes, um efeito conhecido designado “pesca fantasma”». Aliás, esta possibilidade também é confirmada num primeiro Parecer do CIEM de 28 de junho de 2018 [Advice on locations and likely locations of [vulnerable marine ecosystems] in EU waters of the NE Atlantic, and the fishing footprint of 2009‑2011 (Conselhos sobre a localização e localização provável dos EMV nas águas da União Europeia do Atlântico Nordeste e sobre a pegada de pesca 2009‑2011)]. Com efeito, os elementos de prova apresentados pelas recorrentes no Tribunal Geral, lidos no seu conjunto, não demonstram, suficientemente, que as artes passivas não têm efeitos adversos, mas antes que têm efeitos menos graves em comparação com as artes móveis (v. abaixo, também, n.° 151).

148 Quanto a este aspeto, o artigo de Pham, Ch. K., Diogo, H., Menezes, G., Porteiro, F., Braga‑Henriques, A., Vandeperre, F., e Morato, T., «Deep‑water longline fishing has reduced impact on Vulnerable Marine Ecosystems» (A pesca com palangre em águas profundas tem um impacto reduzido nos EMV), Scientific reports, n.° 4/4837, abril de 2014, apresentado pelo Parlamento, reconhece que as artes passivas (longlines, palangres) têm um certo efeito adverso, salientando, por um lado, que este risco é muito menor do que o das artes móveis e, por outro, que os dados sobre os palangres são limitados. Além disso, note‑se que o impacto dos palangres pode afetar, em particular, organismos que apresentam uma morfologia complexa, com efeitos desestabilizadores no ecossistema em causa.

149 Existem documentos que contêm indicações semelhantes sobre os possíveis efeitos negativos associados a artes passivas, como é o caso do artigo de Clark, R., Althaus, F., Schlacher, T. A., Williams, A., Bowden, D. A. e Rowden, A., «The impacts of deep‑sea fisheries on benthic comunicties» (Os impactos da pesca em alto mar nas comunidades bentónicas: um relatório), ICES Journal of Marine Science, vol. 73, 2016, pp. i51 a i69, apresentado pelo Parlamento, segundo o qual «os estudos recentes relativos aos palangres demonstram que o seu impacto é menor em comparação com o das artes móveis, [podendo,] no entanto, ser sempre significativo». De acordo com este mesmo artigo, «em determinadas circunstâncias, por exemplo durante a recuperação, as artes [passivas] podem deslocar‑se lateralmente ao longo do fundo do mar, o que tem efeitos no habitat e na biota» e «[foi] observado que os palangres têm um impacto nos corais e nas esponjas, por exemplo, porque são partidos por balastro ou cortados por linhas durante as deslocações laterais na pesca ou recuperação».

150 Além disso, conforme resulta da definição que figura no artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, os efeitos adversos das artes de fundo são avaliados individualmente, em combinação ou cumulativamente. Por conseguinte, os efeitos das artes passivas podem agravar os das artes móveis, cuja importância não é, aliás, contestada pelas recorrentes. Esta abordagem permite proteger os EMV de um modo compatível com a abordagem de precaução e a abordagem ecossistémica em matéria de gestão das pescas, que integram a PCP, por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 1380/2013.

151 Assim, as recorrentes não apresentaram elementos de prova suficientemente específicos e convincentes suscetíveis de demonstrar que as artes passivas não têm efeitos adversos, de modo que seja possível, numa abordagem ecossistémica e de precaução, excluir o risco, suficientemente demonstrado pelos elementos referidos acima nos n.os 148 a 150, que estas artes de pesca apresentam em relação aos EMV. A este respeito, as referências feitas na audiência quanto ao facto de as artes passivas, mais particularmente os palangres, estarem fixas e equipadas com dispositivos de geolocalização também não podem ser consideradas conclusivas. Com efeito, conforme referido acima no n.° 149, não se pode excluir que, devido às correntes de água ou aos movimentos laterais quando da sua recuperação, possam deslocar‑se (ou mesmo perder‑se) acidentalmente, causando danos aos EMV, devido ao seu contacto com o fundo marinho ou com recifes que podem ser particularmente sensíveis (v. acima n.° 148). Ora, à luz do princípio da precaução, para o qual remete o Regulamento n.° 1380/2013, ele próprio referido no Regulamento de Base, o legislador não está obrigado a demonstrar de modo conclusivo que as artes passivas têm efeitos significativos. Embora seja verdade que as recorrentes também apresentaram no Tribunal Geral, em anexo à petição, um estudo da Xunta de Galicia (Governo da Comunidade Autónoma da Galiza), Estudio Comportamiento e Impacto de las Artes de Pesca en el Fondo Marino (Estudo: Comportamento e impacto das artes de pesca no fundo do mar), do qual resulta que estas artes não têm efeitos negativos, pelo menos no que toca aos palangres demersais, é forçoso notar, por um lado, que se trata de um documento preparado no contexto do presente processo (como as próprias recorrentes sublinharam na audiência), a respeito do qual é impossível apreciar se o seu autor é independente em relação à interveniente (a Comunidade Autónoma da Galiza), e, por outro, em todo o caso, que se trata apenas de um parecer científico que contraria os que já foram analisados acima, o que não é suficiente para os pôr em causa. Além disso, não se demonstrou que existia um estudo semelhante na data em que o Regulamento de Base foi adotado. Por razões análogas, são totalmente irrelevantes as referências feitas pelas recorrentes na audiência a respeito de algumas análises recentes do IEO que, de resto, não foram apresentadas durante a fase escrita do processo no Tribunal Geral não fazendo, por isso, parte dos autos do processo.

152 Tendo em conta o que precede, o legislador da União, ao exercer o seu amplo poder de apreciação na matéria (v., por analogia, Acórdão de 23 de março de 2006, Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, EU:C:2006:193, n.° 57), pode considerar que é necessário proibir a pesca com artes de fundo em geral nas zonas que abrigam ou podem abrigar EMV para evitar o risco de efeitos adversos das artes passivas nos EMV, apesar dos possíveis efeitos negativos socioeconómicos. Neste contexto, como foi observado acima no n.° 140, o legislador não está obrigado a proceder a uma ponderação específica e fundamentada do interesse em proteger o meio marinho com os interesses das pessoas que exercem atividades de pesca e os aspetos socioeconómicos destas atividades. A este respeito, cumpre recordar que a sustentabilidade ambiental a longo prazo das atividades de pesca constitui um objetivo fundamental da PCP (artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1380/2013), cuja realização serve não só a proteção do ecossistema marinho como também a viabilidade das atividades de pesca a longo prazo no plano económico e social.

153 Convém acrescentar que, assim como a Comissão sustentou na audiência e como resulta também das alegações do Conselho e do Parlamento, o legislador agiu tendo em conta a análise de impacto, elaborada pela Comissão, de várias opções decorrentes da sua proposta inicial, uma das quais acabou por ser escolhida pelo legislador. Todos estes elementos foram tidos em consideração pelo legislador ao exercer o seu poder discricionário quando adotou as medidas de conservação.

154 Quarto, como o Parlamento alega, a escolha do legislador é semelhante à da regulamentação da NEAFC. A abordagem do legislador corresponde ainda, em substância, ao objetivo previsto no n.° 83, alínea c), da Resolução 61/105 da Assembleia Geral das Nações Unidas.

155 Há que concluir que as recorrentes não apresentaram elementos que permitam demonstrar que o legislador excedeu manifestamente os limites do seu amplo poder de apreciação, em violação do princípio da proporcionalidade, ao proibir a pesca com artes passivas de fundo a uma profundidade superior a 400 metros, nas zonas identificadas que abrigam ou podem abrigar EMV, no sentido de reduzir ao mínimo o impacto das atividades de pesca de profundidade nos EMV, no âmbito da aplicação do princípio da precaução e da aplicação da abordagem ecossistémica da gestão das pescas.

156 Nestas circunstâncias, sem que seja necessário examinar a sua admissibilidade, há que julgar improcedente a segunda parte do segundo fundamento e, consequentemente, este fundamento na sua totalidade, incluindo as alegações das recorrentes, apresentadas no âmbito do primeiro fundamento, mas interpretadas no sentido de que pertencem ao segundo fundamento (v. acima n.os 29, 38, in fine, e 103).

157 Por conseguinte, há que negar integral provimento ao recurso.

IV. Quanto às despesas

158 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão, em conformidade com o pedido desta última.

159 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, o Reino de Espanha, o Parlamento e o Conselho suportarão as suas próprias despesas.

160 Nos termos do artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral pode decidir que um interveniente diferente dos referidos nos n.os 1 e 2 do referido artigo suporte as suas próprias despesas. No caso em apreço, foi assim decidido que a Comunidade Autónoma da Galiza suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção Alargada)

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A Madre Querida, SL e as restantes recorrentes cujos nomes figuram em anexo suportarão as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

3) O Reino de Espanha, o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comunidad Autónoma de Galicia (Comunidade Autónoma da Galiza, Espanha) suportarão as suas próprias despesas.

Papasavvas

Kowalik‑Bańczyk

Buttigieg

Dimitrakopoulos

Ricziová

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de junho de 2025.

Assinaturas

* Língua do processo: espanhol.

1 A lista dos nomes das restantes recorrentes é anexada apenas à versão notificada às partes e aos destinatários referidos no artigo 55.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.