Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-681/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção Alargada)

11 de junho de 2025 (*)

« Política Comum das Pescas — Artigo 9.° do Regulamento (UE) 2016/2336 — Regulamento de Execução (UE) 2022/1614 — Métodos e critérios para determinar as zonas que abrigam ou podem abrigar ecossistemas marinhos vulneráveis — Estabelecimento de uma lista de zonas onde a presença de ecossistemas marinhos vulneráveis está comprovada ou é provável — Criação de zonas de proteção — Exceção de ilegalidade — Proporcionalidade »

No processo T‑681/22,

Reino de Espanha, representado por A. Gavela Llopis e J. Ruiz Sánchez, na qualidade de agentes,

recorrente,

contra

Comissão Europeia, representada por A. Dawes e I. Galindo Martín, na qualidade de agentes,

recorrida,

apoiada por:

Parlamento Europeu, representado por I. Terwinghe, C. Ionescu Dima e C. Burgos, na qualidade de agentes,

e por

Conselho da União Europeia, representado por L. Hamtcheva, F. Naert e G. Rugge, na qualidade de agentes,

intervenientes,

O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção Alargada),

composto por: S. Papasavvas, presidente, K. Kowalik‑Bańczyk, E. Buttigieg, I. Dimitrakopoulos (relator) e B. Ricziová, juízes,

secretário: P. Nuñez Ruiz, administradora,

vistos os autos,

após a audiência de 4 de julho de 2024,

profere o presente

Acórdão

1 Através do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, o Reino de Espanha pede a anulação do Regulamento de Execução (UE) 2022/1614 da Comissão, de 15 de setembro de 2022, que define as zonas de pesca de profundidade existentes e estabelece uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar ecossistemas marinhos vulneráveis (JO 2022, L 242, p. 1; a seguir «regulamento recorrido»), na parte relativa ao estabelecimento da lista referida no artigo 2.° e no anexo II deste regulamento.

Antecedentes do litígio

2 O Regulamento (UE) n.° 1380/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo à política comum das pescas, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1954/2003 e (CE) n.° 1224/2009 do Conselho e revoga os Regulamentos (CE) n.° 2371/2002 e (CE) n.° 639/2004 do Conselho e a Decisão 2004/585/CE do Conselho (JO 2013, L 354, p. 22), determina, nomeadamente, os objetivos e os princípios da Política Comum das Pescas (a seguir «PCP»). Prevê, designadamente, a adoção de medidas para a conservação e a exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos.

3 O Regulamento (UE) 2016/2336 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, que estabelece condições específicas para a pesca de unidades populacionais de profundidade no Atlântico Nordeste e disposições aplicáveis à pesca em águas internacionais do Atlântico Nordeste e que revoga o Regulamento (CE) n.° 2347/2002 do Conselho (JO 2016, L 354, p. 1; a seguir «Regulamento de Base») tem como objetivo contribuir para a realização dos objetivos do Regulamento n.° 1380/2013 no que diz respeito às espécies de profundidade e aos seus habitats, isto é, garantir que as atividades de pesca são ambientalmente sustentáveis a longo prazo e geridas de forma consentânea com os objetivos que consistem em gerar benefícios económicos, sociais e de emprego, bem como contribuir para a segurança do abastecimento de produtos alimentares.

4 O artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento de Base dispõe que, até 13 de julho de 2017, os Estados‑Membros cujos navios possuam uma autorização de pesca de profundidade, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2347/2002 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, que estabelece os requisitos específicos em matéria de acesso à pesca de unidades populacionais de profundidade e as condições a eles associadas (JO 2002, L 351, p. 6), e na medida em que respeita às atividades de pesca dos navios que capturam mais de dez toneladas por ano civil, deviam informar a Comissão, por meio de registos do Sistema de Monitorização de Navios (VMS) ou, se não estivessem disponíveis os registos VMS, por outros meios de informação pertinentes e verificáveis relativamente à localização das atividades de pesca dirigidas às espécies de profundidade desses navios durante os anos civis de referência de 2009‑2011.

5 O artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base prevê a adoção, pela Comissão, de atos de execução para estabelecer uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar ecossistemas marinhos vulneráveis (a seguir «EMV»). De acordo com o artigo 9.°, n.° 9, deste regulamento, é proibida a pesca com artes de pesca de fundo em todas as zonas enumeradas nos termos do n.° 6.

6 Em abril de 2017, a Comissão apresentou um pedido para fornecimento de dados, em conformidade com o artigo 7.°, n.o 1, do Regulamento de Base. Em resposta a este pedido, os Estados‑Membros transmitiram registos VMS e outros dados pertinentes e verificáveis relativamente aos locais das atividades de pesca de espécies de profundidade realizadas por esses navios durante os anos civis de referência de 2009‑2011.

7 Em julho de 2017, com base nos dados apresentados pelos Estados‑Membros, a Comissão solicitou ao Conselho Internacional para o Estudo do Mar (CIEM) que elaborasse um parecer para definir as zonas de pesca de profundidade existentes e identificar uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

8 Em 5 de janeiro de 2021, após ter obtido registos adicionais sobre os EMV e o VMS da parte dos Estados‑Membros, correspondentes até ao ano de 2018, ou mesmo, relativamente a alguns dados, até ao ano de 2020, o CIEM emitiu um parecer no qual determinou as zonas existentes de pesca de profundidade para as artes de fundo que operam a uma profundidade entre 400 e 800 metros e estabeleceu uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV (a seguir «Parecer do CIEM de 2021»).

9 Em 17 de novembro de 2021, a Comissão solicitou ao CIEM que publicasse um parecer adicional com as coordenadas das zonas de pesca de profundidade existentes e a lista das zonas de EMV situadas exclusivamente nas águas da União do Atlântico Nordeste. O referido parecer foi emitido em 7 de fevereiro de 2022.

10 Em 15 de setembro de 2022, com base naquelas informações, a Comissão adotou o regulamento de execução recorrido, com fundamento, nomeadamente, no artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

11 O artigo 2.°, n.° 1, do regulamento recorrido enuncia:

«A lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV é estabelecida em conformidade com as coordenadas indicadas no anexo II.»

Pedidos das partes

12 O Reino de Espanha conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular o regulamento recorrido, na parte relativa ao estabelecimento da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, referida no artigo 2.° e no anexo II do referido regulamento de execução;

– a título subsidiário, declarar o artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base inválido, com fundamento no artigo 277.° TFUE;

– condenar a Comissão nas despesas.

13 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar o recurso parcialmente inadmissível e, em todo o caso, improcedente;

– condenar o Reino de Espanha nas despesas.

14 O Conselho da União Europeia conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar improcedente o segundo fundamento relativo à exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base;

– condenar o Reino de Espanha nas despesas.

15 O Parlamento Europeu conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar improcedente o segundo fundamento, relativo à pretensa ilegalidade do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base, por ser parcialmente inadmissível e, em todo o caso, improcedente;

– condenar o Reino de Espanha nas despesas.

Questão de direito

16 O Reino de Espanha invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação do Regulamento de Base e do princípio da proporcionalidade pelo regulamento recorrido, na parte em que estabelece a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

17 Com o segundo fundamento, o Reino de Espanha argui, a título subsidiário, uma exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do Regulamento de Base e do princípio da proporcionalidade na parte em que o regulamento recorrido estabelece as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV

18 Este fundamento é composto por duas partes, de acordo com as quais a Comissão violou o Regulamento de Base e o princípio da proporcionalidade, por um lado, porque não analisou o impacto das artes de pesca passivas em águas profundas e, por outro, pelo método que utilizou.

Quanto à primeira parte, relativa à violação do Regulamento de Base e do princípio da proporcionalidade devido à falta de análise do impacto das artes de pesca passivas de profundidade

19 O Reino de Espanha alega que o artigo 2.°, n.° 1, do regulamento recorrido viola as disposições do Regulamento de Base e o princípio da proporcionalidade na parte em que estabelece uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, sem se basear numa análise do impacto das artes de pesca passivas. A este respeito, o Reino de Espanha sublinha que o objetivo do Regulamento de Base e, para o efeito, da lista das referidas zonas é, nos termos do seu artigo 1.°, evitar efeitos adversos «significativos» nos EMV no âmbito da pesca de profundidade e assegurar a conservação a longo prazo das unidades populacionais de profundidade. Esta abordagem resulta também dos diferentes instrumentos internacionais aos quais o Regulamento de Base alude, como as Resoluções 61/105 e 64/72 adotadas pela Assembleia Geral das Nações Unidas ou ainda as Orientações Internacionais para a Gestão das Pescas de Profundidade no Alto‑Mar da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), de 29 de agosto de 2008 (a seguir «Orientações da FAO de 2008»). O Reino de Espanha sustenta que a Comissão determinou, no referido regulamento de execução, zonas que abrigam ou podem abrigar EMV com base no Parecer do CIEM de 2021 que utilizou uma metodologia ponderada assente na análise de várias abordagens possíveis de gestão da pesca, embora não tenha analisado o impacto de uma parte fundamental da atividade de pesca, isto é, a que utiliza artes passivas. Esta metodologia não está em conformidade com o Regulamento de Base nem com o princípio da proporcionalidade, à luz dos pilares da PCP relativos às repercussões económicas, sociais e de emprego.

20 A Comissão, apoiada pelo Conselho e o Parlamento, contesta as alegações do Reino de Espanha.

21 Quanto à alegação relativa à violação do Regulamento de Base, há que salientar que a questão submetida é relativa à interpretação do artigo 9.°, n.° 6, do referido regulamento, nomeadamente para determinar se é necessário analisar, no âmbito da adoção pela Comissão de um regulamento que estabelece a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, os efeitos adversos significativos das artes passivas em cada zona incluída nessa lista, no contexto de uma abordagem de gestão da pesca que inclui a avaliação das consequências das medidas de proteção dos EMV nas atividades de pesca e na vida económica e social.

22 Tendo em conta as alegações acima referidas do Reino de Espanha (v. acima n.° 19), cumpre proceder à interpretação do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, para definir os critérios de determinação das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV que são objeto do anexo II do regulamento recorrido e, particularmente, determinar se esta disposição exige uma avaliação dos efeitos adversos da pesca com artes passivas nas zonas em causa.

23 Em primeiro lugar, cumpre salientar que esta interpretação deve ser feita à luz de determinadas definições que resultam diretamente do artigo 4.° do Regulamento de Base e que este artigo remete para as definições que figuram no artigo 4.° do Regulamento n.° 1380/2013 e no artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 734/2008 do Conselho, de 15 de julho de 2008, relativo à proteção dos ecossistemas marinhos vulneráveis do alto‑mar contra os efeitos adversos das artes de pesca de fundo (JO 2008, L 201, p. 8).

24 A este respeito, por um lado, o artigo 4.°, n.° 2, alínea j), do Regulamento de Base dispõe que se entende por «indicadores de EMV» os que constam do anexo III do referido regulamento. O artigo 4.°, n.° 2, alínea h), deste regulamento prevê que são consideradas «descobertas» as capturas de espécies indicadoras de EMV em quantidades tais, que excedem os limiares estabelecidos no anexo IV deste regulamento. Mais concretamente, resulta, antes de mais, do anexo III em causa uma enumeração dos tipos de habitats de EMV, acompanhados dos táxons mais frequentemente presentes nestes habitats, considerados indicadores de EMV. Em seguida, o anexo IV acima referido, alíneas a) e b), define a descoberta de um possível EMV tanto em relação às redes de arrasto e às artes de pesca que não os palangres (referindo como relevante a presença de mais de 30 kg de coral vivo e/ou de 400 kg de esponjas vivas de indicadores de EMV), como em relação aos palangres (referindo como relevante a presença de indicadores de EMV em 10 anzóis por cada segmento de 1 000 anzóis ou por cada secção de 1 200 metros de palangre, consoante o comprimento). Consequentemente, em conformidade com estas disposições, a presença de EMV é demonstrada ou indiciada por elementos ligados à natureza e à quantidade das espécies «descobertas» tanto por artes móveis como por artes passivas. Os referidos elementos são relevantes e importantes não só em caso de descoberta acidental de um EMV, em conformidade com o artigo 9.°, n.os 2 e 3, do Regulamento de Base, como também para estabelecer as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, em conformidade com o disposto no artigo 9.°, n.os 4 e 6, deste regulamento, conforme será analisado em seguida (v. abaixo n.os 36 a 44).

25 Por outro lado, os conceitos de «artes de pesca de fundo» e de «efeitos adversos significativos» integram a definição de EMV, em conformidade com o artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, para o qual remete o artigo 4.° do Regulamento de Base.

26 Primeiro, de acordo com o artigo 2.°, alínea d), do Regulamento n.° 734/2008, constituem artes de pesca de fundo «as artes utilizadas nas operações normais de pesca em contacto com o fundo do mar», que, no referido artigo, são exemplificadas («nomeadamente as redes de arrasto pelo fundo, as dragas, as redes de emalhar fundeadas, os palangres de fundo, as nassas e as armadilhas»). Resulta claro do exposto que as «artes de pesca de fundo», na aceção da definição acima referida, abrangem artes de fundo passivas, incluindo palangres.

27 Segundo, nos termos do artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 734/2008, os «efeitos adversos significativos» que comprometem a integridade do ecossistema, de acordo com as especificações do artigo 2.°, alínea c), do mesmo regulamento, resultam do contacto físico do fundo do mar com as artes de pesca de fundo em geral, durante as operações normais de pesca. Neste contexto, a expressão «durante as operações normais de pesca» está ligada à expressão «contacto físico com as artes de pesca de fundo», que figura no artigo 2.°, alínea b), do referido regulamento, e não implica uma avaliação das atividades de pesca praticadas nas zonas marítimas em causa. Esta interpretação é corroborada pelo artigo 2.°, alínea d), do referido regulamento, segundo o qual as «artes de pesca de fundo» são «as artes de pesca utilizadas nas operações normais de pesca em contacto com o fundo do mar».

28 Terceiro, a definição que figura no artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 734/2008 abrange também uma enumeração não taxativa dos EMV, que inclui «recifes, montes submarinos, fontes hidrotermais, corais de água fria ou leitos de esponjas de águas frias». Quanto a este último aspeto, como a Comissão sustenta no Tribunal Geral, sem ser contestada, esta enumeração corresponde aos tipos de habitats de EMV mencionados no anexo III do Regulamento de Base que, conforme acima indicado, são definidos a partir de táxons representativos, independentemente do tipo de artes de pesca que os possam afetar. Consequentemente, a caracterização das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV resulta da aplicação de critérios objetivos ligados à presença comprovada ou provável das espécies protegidas conforme enumeradas, sendo a sua proteção assegurada em relação aos perigos associados aos efeitos de uma pesca por «artes de fundo» em geral. Com efeito, o tipo, móvel ou passivo, das artes de fundo não influencia os indicadores destas zonas e os tipos de habitats de EMV identificados pelo legislador no anexo III do Regulamento de Base. Resulta do exposto, como a Comissão sustentou, com razão, na audiência, que esta última não tinha poder para apreciar a questão de saber se os habitats marinhos, expressamente abrangidos na enumeração da definição acima referida [artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 734/2008] e retomados no anexo III do Regulamento de Base, constituem ou não EMV, em função dos dados relativos aos tipos de artes de pesca de fundo utilizadas durante as operações normais de pesca realizadas nas zonas em causa.

29 Quarto, nos termos do artigo 2.°, alínea c), do Regulamento n.° 734/2008, os «efeitos adversos significativos» acima referidos são avaliados individualmente, em combinação ou cumulativamente. Como tal, não é necessário examinar separadamente os efeitos adversos das artes de fundo passivas, visto que os efeitos adversos significativos nas zonas que abrigam EMV podem já estar estabelecidos ou ser previsíveis com base nas artes móveis, sendo, deste modo, quando muito, reforçados caso se verifiquem efeitos adversos adicionais devidos às artes passivas. Conforme referido acima no n.° 28, a presença comprovada ou provável das espécies protegidas conduz à qualificação das zonas relevantes como zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, de modo que se assegure a sua proteção contra as «artes de fundo» em geral.

30 Cumpre concluir do exposto que, contrariamente ao que o Reino de Espanha alega, nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, uma zona pode ser qualificada de zona que abriga ou pode abrigar EMV devido aos efeitos adversos significativos que resultam da simples utilização de artes de fundo móveis ou de artes de fundo em geral, sem que esta qualificação possa ser posta em causa em relação às artes de fundo passivas, tendo em conta os seus efeitos (potencialmente menos) adversos no ecossistema em causa.

31 Em segundo lugar, uma vez que o Reino de Espanha sublinha que o artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento de Base remete para as Orientações da FAO de 2008, para efeitos da avaliação anual das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, cumpre realçar que os fatores que devem ser utilizados como critérios para identificar EMV resultam dos n.os 14, 15 e 42 destas orientações.

32 É referido nessas orientações, nomeadamente, que esses fatores, que estão relacionados com as características dos ecossistemas propriamente ditos, em particular com os seus aspetos biológicos e estruturais, são os seguintes:

– caráter único e raridade [i];

– importância funcional do habitat [ii];

– fragilidade [iii];

– características do ciclo biológico das espécies que compõem esse habitat e que dificultam a sua recuperação [iv];

– complexidade estrutural [v].

33 Decorre do exposto que a classificação de um ecossistema marinho como vulnerável não pressupõe uma análise dos efeitos adversos das artes passivas de fundo. Efetivamente, em conformidade com o n.° 15 das Orientações da FAO de 2008, a vulnerabilidade de um ecossistema é apreciada à luz das atividades antropogénicas e pode variar em função dos tipos de artes de pesca utilizados. Contudo, isto não significa que a classificação de um ecossistema como vulnerável pressuponha a apreciação da sua fragilidade em relação especificamente a cada tipo de arte utilizada ou que possa ser limitada a certos tipos de artes de pesca, com exclusão de outras, dado que esta classificação se baseia nas características do ecossistema propriamente dito, uma vez que estas não são suscetíveis de variar em função do efeito de cada tipo de arte utilizada.

34 Além disso, resulta dos n.os 17, 18 e 47 das Orientações da FAO de 2008 que a avaliação dos efeitos adversos da pesca praticada ou prevista nas zonas em causa é subsequente à identificação dos EMV e faz parte de uma fase posterior do procedimento relativo à sua proteção, que diz respeito à adoção de medidas de gestão e de conservação adequadas, destinadas a prevenir efeitos adversos significativos nos EMV.

35 Consequentemente, as Orientações da FAO de 2008 não fornecem elementos de interpretação que permitam sustentar a tese defendida pelo Reino de Espanha quanto à necessidade de avaliar o eventual impacto do tipo de pesca e das artes a utilizar.

36 Em terceiro lugar, é necessário efetuar uma análise teleológica e sistemática do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

37 Primeiro, cumpre observar que as identificações pelos Estados‑Membros das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, previstas no artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento de Base e tidas em conta pela Comissão para elaborar a lista destas zonas, assentam, nomeadamente, nas informações biogeográficas e nas informações sobre as descobertas de EMV, que dependem da quantidade de determinadas espécies (v. disposições dos anexos III e IV do referido regulamento) capturadas durante uma operação de pesca. Trata‑se, assim, de informações que dizem mais respeito às características biológicas e estruturais dos habitats em causa do que propriamente às características ou efeitos dos diferentes tipos de artes de pesca de fundo utilizadas.

38 Segundo, há que considerar que, embora o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, ao referir‑se à elaboração de uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, estabeleça um requisito de conservação dos EMV, trata‑se, contudo, de um elemento distinto daquele que diz respeito à adoção de medidas específicas para a conservação e exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos.

39 A este respeito, conforme resulta nomeadamente do artigo 4.°, n.° 1, ponto 20, e do artigo 7.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1380/2013, o tipo de artes de pesca utilizadas ou ainda as suas características, relativas à sua utilização, podem ser objeto de «medidas técnicas» destinadas a regulamentar os impactos das atividades de pesca nos componentes dos ecossistemas. Constitui uma medida deste tipo, abrangida pela «gestão das pescas», a medida prevista no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base de acordo com o qual «é proibida a pesca com artes de pesca de fundo em todas as enumeradas nos termos do n.° 6».

40 Do mesmo modo, a possibilidade, prevista no artigo 9.°, n.° 6, segundo período, do Regulamento de Base, de retirar uma zona da lista dos EMV, com base numa avaliação de impacto e após a adoção de medidas de conservação e de gestão adequadas para garantir que não existem impactos adversos significativos nos EMV dessa zona, pressupõe justamente que estas medidas tenham sido adotadas. Assim, ao contrário do que o Reino de Espanha sustenta, não se pode retirar desta disposição que uma abordagem de gestão, que comporta a exigência de avaliar as consequências das medidas de proteção dos EMV nas atividades de pesca e na vida económica e social (v. acima n.° 19), deve ser aplicada relativamente à elaboração da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

41 Terceiro, esta abordagem, preconizada pelo Reino de Espanha, é incompatível com o conceito de «ato de execução», uma vez que altera ou completa o Regulamento de Base nos seus elementos essenciais relativos à proteção dos EMV (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.os 44 e 48 a 51) e vai muito além do poder que o artigo 9.°, n.° 6, primeiro período, do Regulamento de Base confere à Comissão.

42 Esta consideração não pode ser posta em causa pelo artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento de Base, ao abrigo do qual a avaliação das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV é efetuada segundo a abordagem de precaução em matéria de gestão das pescas, prevista no artigo 4.°, n.° 1, ponto 8, do Regulamento n.° 1380/2013, nos termos do qual «a falta de informações científicas adequadas [não deve servir] de justificação para protelar ou para não adotar medidas de gestão destinadas a conservar as espécies‑alvo, as espécies associadas ou dependentes e as espécies não‑alvo e o meio em que evoluem». Com efeito, a aplicação da referida abordagem, no estabelecimento da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, justifica‑se, por um lado, pelo facto de a identificação destas zonas fazer parte da sua proteção e, por outro, pela probabilidade de não existirem dados científicos suficientes (ou suficientemente fiáveis e credíveis) relativos às características dos ecossistemas em causa, que devem ser tidos em consideração para identificar os EMV. Esta abordagem implica que a falta destes dados não deve excluir que a Comissão, ao exercer o seu poder de apreciação neste domínio (v., por analogia, Acórdão de 22 de junho de 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Comissão, C‑259/22 P, não publicado, EU:C:2023:513, n.° 45), qualifica as zonas em causa como podendo abrigar EMV, eventualmente tendo em consideração elementos relativos às atividades de pesca praticadas, para apreciar a probabilidade de existência contínua de EMV.

43 Além disso, o Reino de Espanha invoca ainda o artigo 9.°, n.° 8, do Regulamento de Base, segundo o qual «[s]ão necessárias novas avaliações de impacto se se verificarem mudanças significativas nas técnicas utilizadas nas atividades de pesca com artes de pesca de fundo, ou caso exista nova informação científica que indique a presença de EMV numa determinada zona». Alega que, embora as diferentes técnicas utilizadas para a pesca que utilizam artes de fundo constituam um elemento importante para rever a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, deve necessariamente tratar‑se de um elemento importante para elaborar a referida lista. No entanto, há que rejeitar este argumento. Com efeito, o artigo 9.°, n.° 8, do Regulamento de Base exige novas «avaliações de impacto», ao passo que estas avaliações não são exigidas para estabelecer as referidas zonas em aplicação do artigo 9.°, n.° 6, primeiro período, do referido regulamento, mas antes para remover uma zona da lista, em aplicação do segundo período desta disposição, que prevê requisitos processuais e materiais.

44 Resulta de todas estas considerações, que figuram acima nos n.os 19 a 43, que, contrariamente ao que o Reino de Espanha alega, o artigo 9.°, n.° 6, primeiro período, do Regulamento de Base não exige uma avaliação dos efeitos adversos significativos de artes passivas em cada zona que abriga ou pode abrigar EMV abrangidos pela lista em causa nem uma abordagem de gestão, ou até de gestão que inclua a avaliação das consequências das medidas de proteção dos EMV em causa nas atividades de pesca e na vida económica e social.

45 Quanto à alegação relativa à violação do princípio da proporcionalidade, para a qual remete o Regulamento n.° 1380/2013 (v. acima n.° 42), ele próprio mencionado no Regulamento de Base, importa recordar que resulta de jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar (v., neste sentido, Acórdão de 8 de junho de 2010, Vodafone e o., C‑58/08, EU:C:2010:321, n.o 51 e jurisprudência referida).

46 A este respeito, cumpre também recordar que o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral do direito da União, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa (v. Acórdão de 11 de janeiro de 2017, Espanha/Conselho, C‑128/15, EU:C:2017:3, n.° 71 e jurisprudência referida). É jurisprudência constante que, para satisfazer o critério da proporcionalidade, uma medida deve ser suscetível de contribuir para o objetivo prosseguido e não necessariamente de o alcançar por si só (Acórdão de 13 de junho de 2018, Deutscher Naturschutzring, C‑683/16, EU:C:2018:433, n.° 49 e jurisprudência referida).

47 No caso em apreço, uma vez que o Reino de Espanha centra os seus argumentos na questão de saber se os «efeitos negativos» no ambiente marinho dos diferentes tipos de artes de pesca, em particular das artes passivas, são «significativos» ou ainda «consideráveis», comprometendo a integridade do ecossistema (v. acima, igualmente, n.° 19), o que exclui a tomada em consideração destas últimas artes, e quanto à sua alegação apresentada na réplica, segundo a qual não é razoável aceitar a premissa por força da qual a vulnerabilidade dos ecossistemas é uma questão inerente a estes e objetiva que só depende do ecossistema e das suas características, já acima se observou no n.° 33 que, na criação de uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, é necessário tomar por base as características dos ecossistemas propriamente ditos, incluindo a sua fragilidade, tendo em conta o risco de danos relacionados com efeitos adversos significativos que resultam, em geral, da utilização de «artes de pesca de fundo». Assim, o facto de o CIEM e a Comissão não terem analisado os efeitos nocivos das artes passivas, nas zonas incluídas na referida lista que figura no anexo II do regulamento recorrido, também não constitui uma violação do princípio da proporcionalidade.

48 Pelas razões referidas acima nos n.os 21 a 47, o Reino de Espanha não tem fundamento para alegar que, à luz da PCP e do princípio da proporcionalidade, não era necessário desenvolver um pilar, relativo ao ambiente, sem ter em consideração os outros dois, ou seja, os pilares económico e social. Em particular, convém ainda sublinhar que a Comissão, ao elaborar a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV em conformidade com o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, não podia proceder, no âmbito das competências que lhe foram atribuídas para adotar um regulamento de execução, a uma qualquer ponderação entre a proteção dos EMV e outros objetivos da PCP (v. acima n.° 41). Assim, não pode ser acolhida a alegação do Reino de Espanha segundo a qual «a proibição da pesca com artes passivas prevista no regulamento de execução [recorrido] não é justificada pelo objetivo de proteção dos EMV, uma vez que o impacto negativo significativo não foi demonstrado» e é «desproporcionado em relação a este objetivo e às restantes finalidades da PCP, impedindo assim que uma parte substancial da frota de pesca contribua para a riqueza económica e a segurança do abastecimento de produtos alimentares».

49 A este respeito, cumpre acrescentar que, contrariamente ao que o Reino de Espanha alega, a opção 1 do cenário 2, que figura no Parecer do CIEM de 2021 e que foi posteriormente adotada pela Comissão no regulamento recorrido, não se baseia nessa ponderação entre a proteção dos EMV e outros objetivos da PCP ou ainda numa abordagem de gestão da pesca.

50 Com efeito, resulta do referido parecer do CIEM que a sua base de dados contém dois tipos de dados, isto é, por um lado, os que confirmam a existência de EMV, registados como habitats da EMV, e, por outro, os que não fornecem a mesma certeza quanto à presença de EMV, pois não foram diretamente observados nos fundos marinhos, tendo sido frequentemente recolhidos à distância. Para estes registos, o CIEM desenvolveu uma metodologia para combinar registos individuais numa zona marinha específica (um C‑square), com base nos critérios da FAO e em todos os dados disponíveis sobre a abundância num «índice EMV» com uma probabilidade elevada, média e baixa de um C‑square com um habitat real de EMV.

51 Nesta base, o Parecer do CIEM de 2021 identifica várias «abordagens de gestão» ligadas ao estabelecimento da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV.

52 Em conformidade com as resoluções da Assembleia Geral das Nações Unidas e as Orientações da FAO de 2008, o CIEM elaborou dois cenários, cada um deles com duas opções. Conforme resulta do quadro 1 do Parecer do CIEM de 2021, este prevê quatro formas diferentes de delimitar as zonas que contêm EMV (de acordo com o cenário e a opção relevantes), na primeira coluna do quadro, assim como as implicações para a sua gestão, na sua segunda coluna.

53 Resulta destes elementos do Parecer do CIEM de 2021 e das explicações que os acompanham que o nível de atividade de pesca não foi tido em conta no contexto de uma abordagem de gestão da pesca ou de ponderação dos interesses concorrentes, mas antes para apreciar a probabilidade de existir um EMV nas zonas com um índice «baixo» de presença, que podia já estar danificado de forma irreversível, pelo que a prossecução das atividades de pesca não era suscetível de causar efeitos adversos significativos adicionais. Em particular, resulta do Parecer do CIEM de 2021 que o cenário 2 tem em conta limiares «swept‑area ratio» (rácio de área varrida, a seguir «SAR»), estabelecidos com base em dados empíricos para o nível de atividade da pesca, relacionados com os efeitos adversos significativos e, como tal, permitem avaliar os efeitos da pesca com ou sem EMV. Como foi explicado acima no n.° 44, esta abordagem é compatível com o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

54 Mesmo tendo em conta a segunda coluna do quadro 1 do Parecer do CIEM de 2021, relativa à opção 1 do cenário 2 e relativa às «[i]mplicações para a gestão», não resulta da mesma uma lógica diferente. Com efeito, neste quadro é referido que esta opção «prioriza a proteção dos EMV quando a sua presença está “comprovada” ou é “provável”» e abrange «os C‑squares com um índice de EMV baixo em que a atividade de pesca é igualmente fraca e em que os efeitos adversos significativos (SAI) devidos às atividades de pesca passadas são menos prováveis». Estes elementos indicam, no seu conjunto, uma abordagem ligada às características das zonas em causa. De qualquer modo, a parte final desta descrição das implicações para a gestão, segundo a qual isto «permite uma proteção de baixo custo dos EMV para o pescador e uma proteção máxima dos EMV na pegada de pesca», constitui simplesmente uma apreciação dos efeitos do referido cenário quanto à proteção dos EMV e ao seu impacto na pesca, que, contudo, não foi utilizada como fator adicional para determinar as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV além dos elementos referidos na página 5 do Parecer do CIEM de 2021, que coincidem com os restantes fatores indicados acima no n.° 32 e na primeira coluna do quadro 1, que figura na página 6 deste parecer.

55 Além disso, cumpre acrescentar, no que respeita ao método utilizado pelo CIEM, que resulta do seu parecer de 2021 que este referiu expressamente que só pôde ter em conta a intensidade da pesca em relação às artes móveis, sendo estas as únicas para as quais dispunha de informações relevantes (isto é, dados sobre a intensidade da pesca), apesar de se ter verificado expressamente que estas informações estavam em falta no que respeita às artes passivas. Ora, o Reino de Espanha não contesta, em termos claros e concretos, que faltam informações suficientemente esclarecedoras sobre a intensidade da pesca com base em artes passivas no meio marinho em causa.

56 Quanto ao argumento do Reino de Espanha, segundo o qual, em substância, o CIEM decidiu não incluir certas zonas em torno dos Açores (Portugal) no seu Parecer de 2021 relativo ao estabelecimento da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, embora se tratem justamente de zonas em que a pesca é principalmente realizada com artes passivas, basta salientar que, por um lado, o que é relevante é a inexistência de informações suficientes que permitam prever a existência comprovada ou provável das referidas zonas e, por outro, como a Comissão referiu no Tribunal Geral, sem ser contestada, foi pedida ao CIEM uma análise adicional, naquela zona geográfica, para que no futuro pudesse ser elaborada uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV que inclua essa zona. Assim, a não inclusão desta zona na lista das zonas em causa que figura no anexo II do regulamento recorrido não permite demonstrar que o princípio da proporcionalidade foi violado.

57 Por último, quanto ao argumento do Reino de Espanha, segundo o qual, em substância, a Comissão dispunha de alternativas diferentes daquela que acabou por adotar, com base no próprio Parecer do CIEM de 2021, que prevê expressamente «a possibilidade de combinar diferentes cenários em diversas zonas em função das suas diferentes características, em particular dados relativos às atividades de pesca», e da proposta do Reino de Espanha de uma escolha «de um cenário e de uma opção que permita que as zonas com baixos indicadores de presença de EMV e de atividade de pesca com artes passivas não sejam encerradas», em conformidade com os objetivos da PCP e com o princípio da proporcionalidade, cumpre salientar que a opção preconizada pelo Reino de Espanha se baseia numa abordagem de gestão da pesca e não na que visa uma designação de zonas que abrigam ou podem abrigar EMV à luz das suas características inerentes. Além disso, o Reino de Espanha não demonstrou que a metodologia seguida não é adequada, que não é suscetível de contribuir para o objetivo prosseguido (na aceção da jurisprudência recordada acima no n.° 46) ou ainda que existe outra metodologia mais eficaz para delimitar as referidas zonas.

58 Tendo em conta o que precede, há que julgar improcedente a primeira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do Regulamento de Base e do princípio da proporcionalidade devido à falta de análise do impacto das artes de pesca passivas em águas profundas.

Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, de acordo com a qual o método de determinação das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV viola o Regulamento de Base e o princípio da proporcionalidade

59 As alegações do Reino de Espanha no âmbito da presente parte do primeiro fundamento podem ser divididas em quatro alegações. Em primeiro lugar, segundo o Reino de Espanha, algumas das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, designadas pela Comissão no regulamento recorrido, encontram‑se a menos de 400 metros de profundidade, o que é contrário ao Regulamento de Base. Em segundo lugar, o Reino de Espanha critica a metodologia utilizada no Parecer do CIEM de 2021, baseado na unidade C‑square. Em terceiro lugar, o Reino de Espanha contesta a criação de «buffer zones» (zonas de proteção), que consiste, em substância, em acrescentar meio C‑square aos C-squares identificados como contendo EMV. Em quarto lugar, o Reino de Espanha critica o encerramento à pesca das zonas, alegadamente sem a presença de EMV, confinadas entre C‑squares identificados como contendo EMV.

– Quanto à primeira alegação, relativa às zonas que abrigam ou podem abrigar EMV que se encontram a menos de 400 metros de profundidade

60 O Reino de Espanha sublinha que o artigo 2.° do regulamento recorrido estabelece, por remissão para o seu anexo II, a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, em conformidade com o artigo 9.° do Regulamento de Base. O referido artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento de Base aplica‑se às operações de pesca com artes de fundo realizadas a uma profundidade superior a 400 metros. Por outro lado, o artigo 9.°, n.° 9, deste mesmo regulamento dispõe que é proibida a pesca com artes de pesca de fundo em todas as zonas enumeradas nos termos do n.° 6 do mesmo artigo. No entanto, segundo o Reino de Espanha, o regulamento recorrido parece prever uma proibição geral da pesca com artes de fundo nas zonas referidas na lista, independentemente da questão de saber se a profundidade é superior a 400 metros. Com efeito, certas zonas, entre as quais as zonas 4, 6, 17, 23, 31, 35, 39, 40, 48 e 78, incluídas no anexo II do referido regulamento de execução, encontram‑se a menos de 400 metros de profundidade. Por conseguinte, o artigo 9.° do Regulamento de Base e, mais particularmente, a proibição da pesca com artes de fundo prevista no seu n.° 9 não lhes devem ser aplicáveis. A inclusão destas zonas na lista vai além do que é permitido pelo Regulamento de Base, que exige que o referido artigo 9.° seja respeitado na íntegra apenas em relação às zonas com mais de 400 metros de profundidade.

61 A Comissão contesta esta argumentação.

62 A este respeito, há que recordar que, embora a redação do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base não contenha uma referência limitativa quanto à profundidade das zonas incluídas na lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento de Base dispõe que se aplica às operações de pesca que utilizam artes de fundo a uma profundidade superior a 400 metros. O artigo 9.°, n.° 2, deste regulamento diz respeito a esta mesma categoria de operações de pesca e indica os dados a tomar em consideração para a avaliação e identificação dos EMV. É possível retirar do que precede que as zonas visadas pelo artigo 9.°, n.° 6, do referido regulamento se devem encontrar, pelo menos em parte, a uma profundidade superior a 400 metros, como aliás a Comissão reconhece.

63 Com efeito, em resposta às questões colocadas pelo Tribunal Geral no âmbito das medidas de organização do processo, a Comissão afirmou que todas as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, conforme delimitadas no anexo II do regulamento recorrido, incluindo as destacadas pelo Reino de Espanha, se encontram, pelo menos em parte, a mais de 400 metros de profundidade. Nenhuma delas se encontra, na sua totalidade, a 400 metros ou menos de profundidade. A Comissão juntou à sua resposta um quadro, referindo a profundidade mínima e máxima de cada uma das zonas enumeradas no anexo II do regulamento recorrido em conformidade com os dados da Rede Europeia de Observação e de Dados do Meio Marinho (a seguir «EMODnet»), que também estão à disposição dos Estados‑Membros.

64 Além disso, como resulta nomeadamente do considerando 6 do regulamento recorrido, o Parecer do CIEM de 2021 visa enumerar os EMV «com um índice de presença elevado, médio e baixo nos em C‑squares uma profundidade entre 400 e 800 metros». O Parecer do CIEM de 2021 explica as razões pelas quais, em certos casos, algumas partes dos C-squares podem encontrar‑se fora de profundidades de 400 a 800 metros.

65 Além disso, a Comissão sustentou que, embora as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, enumeradas no anexo II do regulamento recorrido, englobem todas aquelas em que a presença de EMV está comprovada ou é provável, a proibição de pesca só se aplica, em contrapartida, a uma profundidade superior a 400 metros, em conformidade com as disposições do artigo 9.°, n.os 1 e 9, do Regulamento de Base. Na audiência, a Comissão confirmou, aliás, que esta mesma lógica se aplica tanto aos C-squares como às zonas‑tampão.

66 Resulta dos dados e das informações fornecidos pela Comissão que, embora seja certo que a profundidade das zonas designadas como abrigando ou podendo abrigar EMV pode variar, de modo que uma parte das referidas zonas pode mesmo estar fora do limite dos 400 a 800 metros, nenhuma das zonas em causa está, no seu conjunto, situada a uma profundidade entre 0 e 400 metros. Ora, o Reino de Espanha não contestou os dados acima referidos, fornecidos pela Comissão, de forma concreta e detalhada. Por conseguinte, não ficou demonstrado que o critério de profundidade, previsto no artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento de Base (v. acima n.° 62), foi violado no caso em apreço.

67 Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente a primeira alegação do Reino de Espanha, na parte em que visa a pretensa inclusão, pela Comissão, na lista em causa (em conformidade com as coordenadas indicadas no anexo II do regulamento recorrido), de zonas completamente situadas a uma profundidade não compreendida entre 400 e 800 metros.

– Quanto à segunda alegação, relativa à metodologia utilizada no Parecer do CIEM de 2021, baseada na unidade C‑square

68 O Reino de Espanha critica o Parecer do CIEM de 2021 na parte em que utiliza uma metodologia confirmada, em substância, pelo regulamento recorrido, baseada na unidade C‑square, a 0,05 graus, o que, no seu entender, cria células de 15 a 25 quilómetros quadrados, segundo a latitude. Em substância, como o CIEM reconhece, este sistema pressupõe que as células não são uniformes segundo a latitude. Além disso, esta metodologia exclui zonas excessivamente extensas em torno daquelas em que foram detetados EMV, em particular zonas de plataforma continental estreita, como no norte de Espanha, ao contrário de zonas muito extensas, como a plataforma continental do Mar do Norte. Através da utilização desta metodologia, os pontos de presença de EMV, identificados por vídeo ou fotografia (no caso de habitats) ou por outras técnicas como as redes de arrasto (no caso dos indicadores físicos de EMV), combinam‑se com a grelha de células de C-squares para estabelecer as zonas de encerramento. Tudo o que precede pressupõe que um mesmo C‑square possa ter em conta diversos indicadores de EMV, zonas de pesca e batimetria. Esta falta de definição compromete qualquer tipo de análise. O próprio Parecer do CIEM de 2021 reconhece que esta metodologia apresenta limitações significativas no que respeita ao eventual impacto de uma escala inferior de separação entre a existência de EMV e a sobreposição com a atividade de pesca.

69 O Reino de Espanha sustenta que o Regulamento de Base exige que a lista elaborada pela Comissão para efeitos do seu artigo 9.° se limite às zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, ao passo que, fora destas zonas, a pesca é permitida mediante uma autorização. Nada justifica uma exclusão indiscriminada, com base numa metodologia pouco detalhada que não tem em conta as melhores informações científicas e técnicas disponíveis, de zonas adjacentes, nas quais não foram detetados estes ecossistemas. De acordo com o Reino de Espanha, existiam informações mais detalhadas e que estavam à disposição do CIEM para elaborar o seu parecer.

70 A Comissão contesta as alegações do Reino de Espanha.

71 A título preliminar, cumpre salientar que o regulamento recorrido se baseia no Parecer do CIEM de 2021, do qual resulta que:

«O sistema de C‑squares é um sistema de grelha. O CIEM utiliza uma resolução C‑square de 0,05.° de longitude [por] 0,05.° de latitude [cerca de 15 km² (3 km × 5 km) a uma latitude de 60.° Norte]. Esta resolução constitui uma escala prática para recolher, explorar e avaliar os dados relativos às atividades de pesca no meio marinho.»

72 Cumpre observar ainda que o artigo 9.° do Regulamento de Base (incluindo as Orientações da FAO para as quais remete) não contém regras específicas quanto à metodologia concreta que deve ser utilizada para preparar a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, nomeadamente no que respeita à grelha técnica ou ao sistema das coordenadas que devem ser utilizadas como referencial cartográfico. Por conseguinte, deve considerar‑se que estes estão abrangidos pela margem de apreciação de que a Comissão dispõe quanto à aplicação dos critérios de estabelecimento da lista das referidas zonas (v. acima n.° 42). Neste contexto, há que reconhecer à Comissão um amplo poder de apreciação para poder prosseguir eficazmente o objetivo que lhe foi fixado e tendo em conta as avaliações técnicas complexas que tem de efetuar (v., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 2012, Xeda International e Pace International/Comissão, T‑71/10, não publicado, EU:T:2012:18, n.° 69 e jurisprudência referida). Atendendo a estes elementos, só o caráter manifestamente desadequado de uma medida adotada neste domínio, em relação ao objetivo que a Comissão pretende prosseguir, pode afetar a legalidade dessa medida, no âmbito da apreciação, pelo Tribunal Geral, do respeito do princípio da proporcionalidade (v., por analogia, Acórdão de 9 de setembro de 2020, Eslovénia/Comissão, T‑626/17, EU:T:2020:402, n.° 173).

73 É à luz destas considerações que há que analisar os argumentos do Reino de Espanha.

74 Primeiro, o CIEM explica no seu Parecer de 2021 que, em substância, a abordagem em causa, isto é, a utilização do sistema de C‑squares, de uma resolução de 0,05.° de longitude por 0,05.° de latitude [cerca de 15 km² (3 km × 5 km) a uma latitude de 60.° Norte], constitui uma escala prática para recolher, explorar e avaliar os dados relativos às atividades de pesca no meio marinho (v. acima n.° 71). Neste contexto, alude aos dados de batimetria da EMODnet modelizados, bem como aos trabalhos da Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (NAFO), sublinhando efetivamente algumas imprecisões ou insuficiências que decorrem da utilização da metodologia de C‑squares. No entanto, o CIEM conclui, quanto a este ponto, que algumas variações criticáveis, que resultam da utilização da metodologia em causa «não [podem] ser resolvidas com os dados disponíveis e [exigem] alterações fundamentais do pedido de registos de VMS do CIEM [ou] da análise à escala pormenorizada pelos diferentes Estados‑Membros da União».

75 Segundo, o Reino de Espanha sustenta efetivamente que dispunha de informações mais detalhadas, principalmente provenientes dos Projetos Indemares e Intemares, de conhecimentos do meio marinho para a gestão dos espaços da rede Natura 2000 cofinanciados pela União e de campanhas de investigação destinadas a responder às estratégias marinhas. No seu entender, estas informações georreferenciadas e detalhadas foram comunicadas à EMODnet, o que permitia aceder aos dados marinhos europeus classificados em sete disciplinas (batimetria, biologia, química, geologia, atividades humanas, física e habitats do fundo marinho) e à base de dados OSPAR que constitui um mecanismo através do qual quinze Governos e a União cooperavam para proteger o meio marinho do Atlântico Nordeste. Segundo o Reino de Espanha, a Comissão reconhece também que o método baseado nos C‑squares não é o mais pormenorizado e não fornece uma resposta quanto à diferença de dimensão das células resultante da latitude, em detrimento do Reino de Espanha. Por último, de acordo com o Reino de Espanha, as alegações da Comissão relativas à comunicação pretensamente tardia dos dados pelos Estados‑Membros ao CIEM não são relevantes. A decisão unilateral do CIEM de basear os seus pareceres exclusivamente na sua própria base de dados relativa aos EMV, ignorando os dados produzidos pelos Estados‑Membros através de diferentes redes e infraestruturas de intercâmbio de dados da União, constitui, segundo o Reino de Espanha, uma nova restrição à utilização das melhores informações científicas e técnicas disponíveis.

76 Ora, estes elementos não são suficientes para considerar que a Comissão excedeu manifestamente a sua margem de apreciação ao utilizar a metodologia de C‑square, isto é, a metodologia que o CIEM teve em consideração no seu Parecer de 2021, ou que não utilizou as melhores informações científicas e técnicas disponíveis (v. acima n.os 69 e 75, in fine). Com efeito, a Comissão baseia a sua argumentação não só no facto de estar obrigada a utilizar os dados disponíveis, constituídos através da referida metodologia, alegando ainda que a sua abordagem tem em consideração as características da pesca de fundo e a necessidade de assegurar uma aplicação uniforme do Regulamento de Base. A este respeito, faz referência ao método baseado em C‑squares, utilizado tanto pelos Estados‑Membros para identificar atividades de pesca como por organizações como a Comissão de Pescas do Atlântico Nordeste (CPANE), da qual a União é membro, para delimitar as proibições de pesca ligadas aos EMV, semelhantes à proibição estabelecida no Regulamento de Base. Além disso, o Reino de Espanha não menciona uma alternativa eficaz e realista, atendendo à necessidade de harmonizar as abordagens dos Estados‑Membros e de aplicar uniformemente o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

77 Também não resulta dos métodos propostos pelo Reino de Espanha (v. acima n.° 75) que estes sejam mais pormenorizados em relação a todos os espaços marítimos relevantes, tidos em consideração pelo CIEM no seu Parecer de 2021 e pela Comissão no regulamento recorrido, nomeadamente na data em que este último foi adotado, ou ainda que um ou mais dados concretos, utilizados pelo CIEM e pela Comissão, possam ser considerados no sentido de que tornam a metodologia manifestamente desadequada com base nas informações fornecidas pelo Reino de Espanha ou devido à possibilidade de utilizar outros métodos, como o «método Kernel» referido na audiência como um método de estimativa da densidade, método quantitativo que permite determinar a distribuição e a extensão de zonas que abrigam EMV pretensamente utilizado pela NAFO. Além disso, cumpre salientar que, contrariamente ao que o Reino de Espanha sustenta (v. acima n.° 75), o CIEM baseou‑se, nomeadamente, no seu Parecer de 2021, em dados de batimetria retirados precisamente da base de dados da EMODnet, destacada pelo Reino de Espanha. Por outro lado, como a Comissão sublinhou na audiência, sem ser contestada pelo Reino de Espanha, embora o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base preveja que os Estados‑Membros podiam elaborar uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV na qual a Comissão se podia basear (além do parecer do CIEM), o Reino de Espanha não lhe propôs semelhante lista.

78 Por conseguinte, há que julgar improcedente a segunda alegação do Reino de Espanha que critica a metodologia utilizada no Parecer do CIEM de 2021 baseado na unidade C-square.

– Quanto à terceira acusação, relativa ao estabelecimento de zonas de proteção através do acrescento de meio C‑square aos C‑squares

79 De acordo com o Reino de Espanha, os C-squares que identificam a presença de EMV são completados por zonas contíguas de segurança correspondentes a meio C‑square, para assegurar a proteção dos habitats situados no limite do referido C‑square. No seu entender, trata‑se de uma distância de segurança que excede a distância recomendada noutros pareceres anteriores, situada entre duas e três vezes a profundidade da zona em causa. Ora, segundo o Reino de Espanha, estes encerramentos baseiam‑se em considerações claramente associadas às artes de pesca móveis. Do exposto resulta uma lista de zonas que conduzem, na prática, a encerramentos muito mais amplos do que o exigido pelo Regulamento de Base, o que viola as suas disposições e o princípio da proporcionalidade. Com efeito, o Regulamento de Base só permite o encerramento das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, tendo em conta o efeito adverso significativo que as atividades de pesca podem ter nos referidos ecossistemas. Além disso, o encerramento de zonas‑tampão de meio C‑square em torno de cada C-square prejudica o objetivo de manter uma atividade de pesca sustentável e de gerar benefícios económicos e sociais, bem como o objetivo de contribuir para a segurança do abastecimento de produtos alimentares a preços razoáveis.

80 A Comissão contesta as alegações do Reino de Espanha.

81 A título preliminar, cumpre salientar que, no que respeita às zonas‑tampão em torno dos C-squares fechados, o Parecer do CIEM de 2021 refere o seguinte:

«Os sistemas de navegação modernos fornecem uma localização muito detalhada dos navios de pesca no mar. No entanto, quando a pesca é realizada a profundidades entre 400 e 800 metros, a localização da arte de pesca pode diferir significativamente da localização do navio. O CIEM considera que um tampão de metade de um C‑square em torno de cada C‑square é adequado para garantir a proteção dos habitats de EMV distribuídos nas margens do C‑square. A escolha de um tampão de meio C‑square, em vez de outra medida, foi feita principalmente dada a sua facilidade de execução (CIEM, 2020b). Anteriormente, o CIEM tinha recomendado (CIEM, 2013) que, para os EMV presentes em fundos marinhos planos ou não planos, fosse criada uma zona‑tampão cerca de duas (inferior a 500 m de profundidade) ou três vezes (superior a 500 m de profundidade) a profundidade local. Dada a complexidade da aplicação desta recomendação no parecer atual, o CIEM optou por um tampão de meio C‑square em torno de cada C‑square.»

82 No caso em apreço, cumpre observar que o estabelecimento de zonas de proteção é necessário para assegurar o efeito útil do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base e a proteção eficaz dos EMV prosseguida pela aplicação conjugada destas disposições. Com efeito, à luz das explicações relevantes que figuram no Parecer do CIEM de 2021, o estabelecimento dessas zonas‑tampão serve para garantir, em conformidade com o princípio da precaução, a proteção dos habitats de EMV que podem ser adjacentes aos C-squares e que, por isso, são suscetíveis de ser ameaçados pelas atividades de pesca dos navios que se encontram na proximidade dos referidos C-squares, devido à diferença provável entre a localização do navio e a localização da arte de pesca, potencialmente significativa, tendo em conta as profundidades relevantes (entre 400 e 800 metros).

83 Por conseguinte, embora estas zonas‑tampão não contenham indicadores de EMV e, por isso, não sejam suscetíveis, de acordo com os dados acessíveis pelo CIEM e a Comissão, de abrigar EMV, o seu estabelecimento, enquanto parte essencial das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, é conforme com os objetivos da proteção dos referidos EMV, prosseguidos pelo artigo 9.° do Regulamento de Base, e é necessário para a sua execução eficaz e uniforme. Assim, não procede a alegação do Reino de Espanha segundo a qual a inclusão das zonas‑tampão nas zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, estabelecidas no regulamento recorrido, viola o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

84 Além disso, dado que a proteção dos EMV visada pelo artigo 9.° do Regulamento de Base diz respeito ao risco associado à pesca com artes de fundo em geral, o facto de o risco acima referido ser criado sobretudo pelas artes móveis, quando é muito menos significativo do que o risco relativo às artes passivas, não é suscetível de excluir ou limitar a possibilidade de a Comissão estabelecer estas zonas no âmbito do exercício da sua competência. Em todo o caso, como resulta abaixo dos n.os 135 e 138, não se pode excluir que, devido às correntes de água ou aos movimentos laterais quando da sua recuperação, as artes passivas possam deslocar‑se (ou mesmo ser perdidas) acidentalmente, causando danos aos EMV.

85 Quanto à alegação do Reino de Espanha, acima recordada no n.° 79, relativa à violação do princípio da proporcionalidade (v., igualmente, acima n.os 45 e 46), devido à extensão das zonas‑tampão, cumpre observar, em primeiro lugar, que estas são aptas a realizar o objetivo legítimo prosseguido pela regulamentação em causa, que está ligado à prevenção do risco ligado à pesca com artes de fundo, conforme recordado acima no n.° 82.

86 Em segundo lugar, quanto ao caráter desproporcionado dessas zonas em relação ao objetivo acima referido, tendo em conta o caráter essencialmente técnico deste elemento da metodologia seguida pela Comissão, a fiscalização do Tribunal Geral limita‑se, em conformidade com a jurisprudência recordada acima no n.° 72, a uma apreciação do caráter manifestamente desproporcionado do tamanho dessas zonas em relação ao objetivo do seu estabelecimento, que se prende com a prevenção do risco provável associado à pesca com artes de fundo em geral. No entanto, o Reino de Espanha não demonstrou o caráter manifestamente desproporcionado da dimensão das zonas em causa. A este respeito, o único argumento concreto apresentado pelo Reino de Espanha diz respeito às diferenças que existem nos pareceres consecutivos do CIEM, quanto à extensão das zonas‑tampão. Este argumento deve ser julgado improcedente. Com efeito, estas diferenças parecem estar ligadas a um método alternativo de cálculo, que serve de base à delimitação das zonas‑tampão. Em particular, como resulta também do Parecer do CIEM de 2021 (v. acima n.° 81), ao passo que antes a questão era tratada em função da profundidade das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV (Parecer do CIEM de 2013), posteriormente, a zona de segurança foi delimitada por referência a meio C‑square adicional principalmente para facilitar e, assim, tornar mais eficaz a execução da referida medida. Em todo o caso, a alteração de um elemento da metodologia proposta nos pareceres do CIEM não é, enquanto tal, suscetível de demonstrar que a medida em causa excede manifestamente o necessário para o atingir.

87 Nestas circunstâncias, o Reino de Espanha não apresentou elementos suficientemente concretos e circunstanciados a partir dos quais se possa deduzir que a abordagem, relativa à opção que consiste em acrescentar uma zona‑tampão de meio C‑square em torno de cada C-square, baseada na diferença, potencialmente significativa, entre a localização do navio e a localização da arte de pesca, na pesca efetuada a profundidades entre 400 e 800 metros, viola o princípio da proporcionalidade.

88 Por conseguinte, o terceiro fundamento do Reino de Espanha, relativo ao estabelecimento das zonas de proteção através do aditamento de meio C‑square aos C-squares, deve ser julgado improcedente.

– Quanto à quarta alegação, de acordo com a qual foram encerradas zonas em que alegadamente não existem EMV entre C-squares identificados como contendo zonas que abrigam ou podem abrigar EMV

89 Segundo o Reino de Espanha, aos elementos criticados nas suas três primeiras alegações, acresce o encerramento das zonas «com menos de três C‑squares» sem presença de EMV, confinadas em zonas fechadas, uma vez que zonas abertas «com menos de três C‑squares “não são práticas”». Além de invocar, por analogia, argumentos acima recordados no n.° 79, o Reino de Espanha alega mais especificamente que esses encerramentos se baseiam em considerações claramente associadas às artes de pesca móveis.

90 A Comissão contesta as alegações do Reino de Espanha.

91 Assim, por um lado, as explicações fornecidas pelo CIEM no Parecer de 2021 são relativas ao facto de ser pouco provável que navios de pesca possam pescar eficazmente em zonas muito reduzidas sem correr o risco de afetar zonas confinadas adjacentes e que é necessário evitar o risco de danificar zonas que abrigam ou podem abrigar EMV que resulta das atividades de pesca efetuadas nas zonas adjacentes (v. Parecer do CIEM de 2021, p. 16). Consequentemente, estas considerações são análogas às já analisadas no contexto das zonas‑tampão de meio C‑square e fazem parte do objetivo de assegurar um efeito útil à proteção das referidas zonas.

92 Por outro lado, no seu Parecer de 2021, o CIEM salientou também que as zonas não costeiras em causa «são mais suscetíveis de conter EMV do que outras zonas desprovidas de dados, uma vez que estão rodeadas de zonas (C‑squares) com EMV». Concluiu‑se do exposto que podia simplesmente haver uma lacuna de dados em relação aos EMV presentes nessas zonas. A explicação quanto às razões do encerramento destas zonas é suficiente à luz do princípio da precaução, tendo simultaneamente em conta a margem de apreciação da Comissão neste domínio (v. acima n.° 42).

93 Tendo em conta o que precede, não está provado que a Comissão violou o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base ou o princípio da proporcionalidade ao incluir as zonas acima referidas no anexo II do regulamento recorrido. Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente a quarta alegação do Reino de Espanha.

94 Decorre do exposto que há também que julgar improcedente a segunda parte do primeiro fundamento e, consequentemente, este fundamento na sua totalidade.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.os 6 e 9, do Regulamento de Base

Considerações preliminares sobre a exceção de ilegalidade

95 No âmbito do segundo fundamento, o Reino de Espanha argui uma exceção de ilegalidade do Regulamento de Base para o caso de o primeiro fundamento ser julgado improcedente. Este fundamento divide‑se em duas partes. A primeira parte diz respeito à violação do artigo 291.° TFUE, na parte em que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base remete para um ato de execução para completar elementos essenciais nele previstos. A segunda parte prende‑se com a violação das regras da PCP e do princípio da proporcionalidade devido à proibição indiscriminada da pesca com artes de fundo nas zonas determinadas pelo artigo 9.°, n.° 9, do mesmo regulamento.

96 Existe um nexo entre o regulamento recorrido e as normas cuja ilegalidade é arguida. Por um lado, a Comissão adotou o referido regulamento de execução para implementar as disposições do artigo 9.° do Regulamento de Base e, mais especificamente, o seu n.° 6, que lhe confia a elaboração da lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV. Por outro lado, a inclusão na referida lista, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 9, deste regulamento, determina a proibição da pesca com artes de fundo na zona em causa.

97 A Comissão, apoiada pelo Conselho e pelo Parlamento, considera que o segundo fundamento é inadmissível na parte em que argui uma exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base, com fundamento no artigo 277.° TFUE. Ora, em substância, o artigo 2.° do regulamento recorrido baseia‑se apenas no artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base.

98 Resulta da jurisprudência que uma vez que o artigo 277.° TFUE não se destina a permitir a uma parte contestar a aplicabilidade de qualquer ato de alcance geral em apoio de qualquer tipo de recurso, o ato cuja ilegalidade é suscitada deve ser aplicável, direta ou indiretamente, ao caso concreto objeto do recurso (v., neste sentido, Acórdão de 13 de julho de 1966, Itália/Conselho e Comissão, 32/65, EU:C:1966:42, p. 594; v., igualmente, Acórdão de 16 de março de 2023, Comissão/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, n.° 45 e jurisprudência referida).

99 Por outro lado, existe um nexo jurídico direto entre o ato recorrido e o ato geral em questão, cuja ilegalidade é arguida, nomeadamente quando o ato geral constitui a base jurídica da medida, individual ou regulamentar, diretamente impugnada (v. Acórdão de 17 de dezembro de 2020, BP/FRA, C‑601/19 P, não publicado, EU:C:2020:1048, n.° 29, no que respeita às medidas individuais).

100 No caso em apreço, cumpre salientar que está assente que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base constitui a base jurídica do artigo 2.° do regulamento de execução recorrido, que lhe faz referência nos seus considerandos, o que faz com que a exceção de ilegalidade seja admissível relativamente à referida disposição, em conformidade com a jurisprudência referida acima nos n.os 98 e 99.

101 Em contrapartida, no que respeita à exceção de inadmissibilidade arguida pela Comissão, pelo Conselho e o Parlamento, quanto à exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base, o Tribunal Geral considera oportuno apreciar o mérito desta exceção sem analisar a sua admissibilidade.

Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 291.° TFUE, na parte em que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base remete para um ato de execução para completar os seus elementos essenciais

102 Primeiro, de acordo com o Reino de Espanha, há que sublinhar a incoerência interna do Regulamento de Base. Com efeito, o artigo 17.°, n.os 2, 3 e 6, do referido regulamento alude, por diversas vezes, aos «atos delegados» referidos no seu artigo 9.°, n.° 6. Todavia, resulta do teor dos seus considerandos 13 e 14 que o Regulamento de Base pretende delegar poderes na Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 290.° TFUE, com vista à alteração da lista de indicadores de EMV que figura no anexo III, a que se refere o artigo 9.°, n.° 7, do Regulamento de Base. O artigo 17.° deste regulamento menciona o artigo 9.°, n.° 7, e não o n.° 6, deste regulamento. Todavia, não havendo uma alteração ou retificação, a Comissão, para adotar qualquer dos atos referidos no artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, devia ter submetido o referido ato ao procedimento de objeções do Parlamento e do Conselho, o que não fez.

103 Segundo, ainda que se admita que o Regulamento de Base remete para um ato de execução, o Reino de Espanha considera que esta atribuição de poderes viola o artigo 291.°, n.° 2, TFUE, de acordo com o qual os atos de execução estão limitados aos casos em que são exigidas condições uniformes de execução dos atos juridicamente vinculativos da União. Em particular, em matéria de PCP, constitui uma decisão política fundamental a decisão de proteger os EMV das diferentes atividades de pesca em função do grau de conservação pretendido e segundo uma ponderação dos interesses que representa o objetivo primordial da PCP, isto é, uma atividade de pesca sustentável na União. No entender do Reino de Espanha, no caso em apreço, para determinar as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, a Comissão escolheu um dos diferentes cenários propostos no Parecer do CIEM de 2021, através, precisamente, de uma ponderação entre diferentes graus de proteção dos ecossistemas e de afetação concomitante das atividades de pesca sem, todavia, tomar em consideração as diferentes artes de pesca existentes. Além disso, a Comissão adotou determinadas decisões relativas à elaboração da lista das referidas zonas, que determinam o exercício de poderes discricionários de apreciação, o que excede o exercício prescrito pelo artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, nomeadamente devido à exclusão das zonas circundantes dos Açores, bem como de algumas outras zonas que podem abrigar EMV. Por conseguinte, o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base procede a uma atribuição ilícita de poderes à Comissão para determinar um elemento essencial dos regimes de proteção dos EMV.

104 A Comissão, apoiada pelo Conselho e o Parlamento, contesta as alegações do Reino de Espanha.

105 A este respeito, cumpre salientar, em primeiro lugar, que, tendo em conta o teor claro do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, que remete para um ato de execução, bem como dos considerandos 13 e 14 deste regulamento, a referência do Reino de Espanha ao artigo 17.° do referido regulamento, relativo à adoção de atos delegados pela Comissão, e à sua redação (v. acima n.° 102), não permite concluir que o Regulamento de Base apresenta uma incoerência interna nem, por conseguinte, que a exceção de ilegalidade é procedente. Além disso, este último artigo foi entretanto retificado para substituir a referência inicialmente errada do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base pela referência ao artigo 9.°, n.° 7, deste regulamento [retificação do Regulamento 2016/2336 (JO 2023, L 39, p. 63)].

106 Em segundo lugar, quanto aos limites das competências de execução previstas no artigo 291.°, n.° 2, TFUE, importa recordar que a adoção das regras essenciais de uma matéria, como o IVA, é reservada à competência do legislador da União. Daqui decorre que as disposições que estabelecem os elementos essenciais de uma regulamentação de base, para a adoção das quais seja necessário efetuar opções políticas que são da responsabilidade desse legislador, não o podem ser em atos de execução, nem em atos delegados previstos no artigo 290.° TFUE (Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 41).

107 Por outro lado, a identificação dos elementos de uma matéria que devem ser qualificados de essenciais deve basear‑se em elementos objetivos, suscetíveis de ser objeto de fiscalização jurisdicional, e impõe que sejam tomadas em conta as características e as particularidades do domínio em causa (Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 42).

108 As competências de execução conferidas à Comissão e ao Conselho ao abrigo do artigo 291.°, n.o 2, TFUE incluem, em substância, o poder de adotar medidas que sejam necessárias ou úteis para a execução uniforme das disposições do ato legislativo com base no qual são adotadas e que se limitam a especificar o seu conteúdo, no respeito dos objetivos gerais essenciais prosseguidos por esse ato, sem o alterar ou completar, nos seus elementos essenciais ou não essenciais (Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 49).

109 Em especial, importa considerar que uma medida de execução se limita a especificar as disposições do ato legislativo em causa quando visa unicamente, de maneira geral ou para certos casos específicos, clarificar o alcance dessas disposições ou determinar as respetivas modalidades de aplicação, desde que, ao fazê‑lo, essa medida evite qualquer contradição face aos objetivos das referidas disposições e não altere, de modo algum, o conteúdo normativo desse ato ou o âmbito de aplicação do mesmo (Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 50).

110 No âmbito da análise da exceção de ilegalidade do artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, é necessário analisar se este último visa estabelecer elementos que excedem o previsto na jurisprudência acima referida.

111 No caso em apreço, importa, assim, analisar se o artigo 9.° do Regulamento de Base remete para um ato de execução apenas para clarificar as suas disposições ou para as completar nos seus elementos essenciais, ou mesmo não essenciais, em violação do artigo 291.° TFUE, conforme o Reino de Espanha sustenta.

112 À semelhança do que a Comissão afirma, apoiada pelo Conselho e o Parlamento, cumpre salientar que os atos de execução mencionados no artigo 9.°, n.° 6, primeiro período, do Regulamento de Base, relativos ao estabelecimento de uma lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, se limitam a especificar estas zonas e, por isso, a concretizar ratione loci o regime de proteção dos EMV adotado por este artigo, tendo em conta o panorama dos fundos e ambientes marinhos que resultam dos dados disponíveis, com base no procedimento e em aplicação dos critérios materiais previstos neste artigo. A este respeito, cumpre recordar que os elementos essenciais relativos à definição e aos critérios de identificação de um EMV (Regulamento n.° 734/2008, Orientações da FAO de 2008 e princípio da precaução), os indicadores de EMV (anexos III e IV do Regulamento de Base) e o procedimento de elaboração da lista destes ecossistemas (tendo em conta as melhores informações científicas e técnicas disponíveis, bem como as avaliações e identificações realizadas pelos Estados‑Membros e pelo organismo consultivo científico da Comissão) já constam do artigo 9.° do Regulamento de Base. Como o Conselho sustenta, com razão, para responder à necessidade de estabelecer condições uniformes de execução das medidas de proteção introduzidas por este artigo, estas deviam ser estabelecidas à escala da União.

113 A Comissão estabeleceu a lista das zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, a que se refere o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base, com base em critérios materiais dos EMV suficientemente claros e concretos e de acordo com um procedimento igualmente definido no Regulamento de Base. A referida disposição confere‑lhe, efetivamente, certa margem de apreciação quanto à aplicação destes critérios. No entanto, isto é compatível com o seu poder de execução, em conformidade com a jurisprudência de acordo com a qual, no âmbito da execução do Regulamento de Base, a Comissão não está desprovida de poder de apreciação, nomeadamente ao estabelecer a metodologia concreta de aplicação dos critérios previstos pelo legislador no referido regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 23 de setembro de 2015, Países Baixos/Comissão, T‑261/13 e T‑86/14, EU:T:2015:671, n.° 44).

114 Além disso, contrariamente às alegações do Reino de Espanha, ao abrigo das quais, em substância, a Comissão, no caso em apreço, fez escolhas políticas e económicas com base numa atribuição de poderes que violam o artigo 291.° TFUE (v. argumentos recordados acima no n.° 103), e como já foi declarado no âmbito do primeiro fundamento, a Comissão não estava habilitada a efetuar estas escolhas relacionadas com a conservação dos ecossistemas marinhos e dos recursos (v. n.os 37 a 44). Por outro lado, as alegações acima referidas do Reino de Espanha são inoperantes no âmbito da exceção de ilegalidade que visa o Regulamento de Base na parte em que dizem respeito à ação efetivamente exercida pela Comissão, quando da adoção do regulamento recorrido.

115 De um modo mais geral, quanto aos argumentos apresentados pelo Reino de Espanha relativamente aos poderes de gestão da política da pesca que foram atribuídos à Comissão (v. acima n.° 103), já foi salientado, no âmbito do primeiro fundamento, que a Comissão agiu efetivamente no âmbito dos seus poderes de execução e não de gestão da política da pesca (v., nomeadamente, acima n.os 42 e 44). Neste contexto, também foi observado que a Comissão pode tomar em consideração elementos relacionados com as operações de pesca praticadas para apreciar a probabilidade da existência (contínua) de EMV, cuja integridade pode ser ameaçada pelas artes de pesca de fundo com efeitos adversos significativos. Esta abordagem enquadra‑se no objetivo de ter em conta as realidades relativas aos fundos e aos ambientes marinhos com base nos dados disponíveis (v. acima n.° 112).

116 Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente a primeira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 291.°, n.° 2, TFUE, uma vez que o artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento de Base remete para um ato de execução para completar os seus elementos essenciais.

Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à violação das regras da PCP e do princípio da proporcionalidade devido à proibição indiscriminada da pesca com artes de fundo em todas as zonas que abrigam ou podem abrigar EMV, bem como à insuficiência de fundamentação a este respeito

117 No âmbito da segunda parte do segundo fundamento, o Reino de Espanha alega, em substância, que a proibição indiscriminada introduzida pelo artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base é incompatível com as normas da PCP e com o princípio da proporcionalidade, uma vez que o legislador a adotou sem fazer uma distinção entre as artes de pesca em função dos seus efeitos, mediante ponderação dos diferentes objetivos da PCP, fixados no artigo 2.° do Regulamento n.° 1380/2013. Esta alegação também pode ser interpretada como uma crítica de que o legislador não cumpriu o seu dever de fundamentar a escolha da medida em causa. No entender do Reino de Espanha, a disposição acima referida do Regulamento de Base prevê uma proibição sem ter conhecimento prévio da sua concretização no meio marinho, que está relacionada com o seu impacto económico e social.

118 A este respeito, o Reino de Espanha alega que o encerramento das zonas históricas de pesca que utilizam artes passivas tem consequências substanciais, tanto sociais como económicas, nas populações costeiras dessas zonas, cujo desenvolvimento se baseia numa pesca artesanal e sustentável. Ora, o setor não teve oportunidade de apresentar a sua avaliação e os seus dados de impacto, incluindo a deslocação da frota para outras zonas onde já existe atividade de pesca, devido à falta de consultas para o efeito. Segundo o Reino de Espanha, no que respeita à estimativa da Comissão, de acordo com a qual o regulamento recorrido se limita a 17 % das águas a que se aplica, esse encerramento de zonas de pesca pode ter um impacto real significativo se as zonas encerradas fossem as zonas que apresentam capturas de valor económico elevado, o que não foi verdadeiramente avaliado pela Comissão.

119 Por conseguinte, o Reino de Espanha sustenta que o artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base, que foi executado pelo regulamento recorrido, deve ser declarado contrário às regras da PCP e ao princípio da proporcionalidade.

120 A Comissão, apoiada pelo Conselho e pelo Parlamento, contesta as alegações do Reino de Espanha.

121 A este respeito, importa salientar, a título preliminar, que resulta nomeadamente do artigo 2.°, n.os 1 a 3, e n.° 5, alíneas a), f), i) e j), e do artigo 4.°, n.° 1, pontos 8 e 9, do Regulamento n.° 1380/2013, em substância, que a sustentabilidade a longo prazo, no plano ambiental, das atividades de pesca implica reduzir ao mínimo o impacto destas atividades no ecossistema marinho, aplicando a abordagem de precaução à gestão das pescas e a abordagem ecossistémica.

122 Em particular, no que respeita à sustentabilidade, à abordagem de precaução e à abordagem ecossistémica, o artigo 2.° do Regulamento n.° 1380/2013, sob a epígrafe «Objetivos», tem a seguinte redação:

«1. A [PCP] garante que as atividades da pesca e da aquicultura sejam ambientalmente sustentáveis a longo prazo e sejam geridas de uma forma consentânea com os objetivos consistentes em gerar benefícios económicos, sociais e de emprego, e em contribuir para o abastecimento de produtos alimentares.

2. A [PCP] aplica a abordagem de precaução à gestão das pescas e visa assegurar que os recursos biológicos marinhos vivos sejam explorados de forma a restabelecer e manter as populações das espécies exploradas acima dos níveis que possam gerar o rendimento máximo sustentável.

[...]

3. A [PCP] aplica a abordagem ecossistémica à gestão das pescas a fim de assegurar que os impactos negativos das atividades de pesca no ecossistema marinho sejam reduzidos ao mínimo, e procura assegurar que as atividades da pesca e da aquicultura evitem degradar o ambiente marinho.

[...]»

123 O artigo 4.°, n.° 1, pontos 9 e 20, do Regulamento n.° 1380/2013, sob a epígrafe «Definições», tem a seguinte redação:

«1. Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[...]

9) “Abordagem ecossistémica da gestão das pescas”: uma abordagem integrada da gestão das pescas, dentro de limites ecologicamente válidos, que procura gerir a utilização dos recursos naturais, tendo em conta as atividades de pesca e outras atividades humanas, preservando simultaneamente tanto a riqueza biológica como os processos biológicos necessários para salvaguardar a composição, a estrutura e o funcionamento dos habitats do ecossistema afetado, tendo em conta os conhecimentos e as incertezas sobre os componentes bióticos, abióticos e humanos dos ecossistemas;

[...]

20) “Medida técnica”: uma medida que regulamenta a composição das capturas por espécies e por tamanhos e os impactos nas componentes dos ecossistemas resultantes das atividades de pesca, estabelecendo condições para a utilização e a estrutura das artes de pesca e restrições do acesso às zonas de pesca;

[...]»

124 O artigo 6.° do Regulamento n.° 1380/2013, sob a epígrafe «Disposições gerais», abrangido pelo título «Medidas de conservação», prevê, no seu n.° 1, o seguinte:

«1. A fim de alcançar os objetivos da Política Comum das Pescas em termos de conservação e de exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos estabelecidos no artigo 2.°, a União adota medidas de conservação nos termos do artigo 7.o»

125 Nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 1380/2013, sob a epígrafe «Tipos de medidas de conservação»:

«1. As medidas de conservação e exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos podem incluir, nomeadamente:

[...]

b) Objetivos para a conservação e a exploração sustentável das unidades populacionais e medidas conexas destinadas a minimizar o impacto da pesca no ambiente marinho;

[...]

j) Medidas técnicas referidas no n.° 2.

[...]

2. As medidas técnicas podem incluir, nomeadamente:

a) As características das artes de pesca e as regras relativas à sua utilização;

[...]

c) As restrições ou proibições da utilização de determinadas artes de pesca, e das atividades de pesca, em certas zonas ou certos períodos;

[...]»

126 No âmbito da ponderação dos interesses em causa, que é inerente à adoção das medidas de conservação dos recursos biológicos marinhos (v., neste sentido, Acórdão de 15 de abril de 2021, Países Baixos/Conselho e Parlamento, C‑733/19, não publicado, EU:C:2021:272, n.° 52), o legislador goza de uma ampla margem de apreciação, que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.° a 43.° TFUE lhe atribuem. A sua opção de adotar essas medidas, destinadas a reduzir ao mínimo o impacto das atividades de pesca no ecossistema marinho, com base na abordagem de precaução em matéria de gestão das pescas e na abordagem ecossistémica, está sujeita à fiscalização do juiz da União que se deve limitar a examinar se a medida em causa não padece de um erro manifesto ou desvio de poder ou se o legislador não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação [v., neste sentido, Acórdão de 11 de janeiro de 2024, Friends of the Irish Environment (Possibilidades de pesca superiores a zero), C‑330/22, EU:C:2024:19, n.° 80].

127 Mais especificamente, nesse contexto, o legislador não está obrigado a proceder a uma ponderação específica e fundamentada entre o interesse de proteger o meio marinho, relacionado com a exploração sustentável dos recursos biológicos marinhos, os interesses das pessoas que exercem atividades de pesca e os aspetos socioeconómicos destas atividades. Com efeito, no contexto de medidas técnicas, o autor do ato não está obrigado a apresentar uma fundamentação específica para a sua escolha se o ato recorrido revelar o essencial do objetivo prosseguido [Acórdão de 16 de novembro de 2023, Espanha/Conselho (Medidas de conservação complementares no Mediterrâneo Ocidental), C‑224/22, não publicado, EU:C:2023:891, n.os 36 e 44]. Visto que o Reino de Espanha parece alegar, quando salienta que o legislador não fez uma distinção entre as artes de pesca em função do seu impacto (v. acima n.° 117), que este não cumpriu o seu dever de fundamentar a escolha da medida em causa, ao avaliar especificamente os efeitos das artes de fundo passivas nos EMV, no sentido de ponderar o interesse de proteger o meio marinho contra esses efeitos em relação aos aspetos socioeconómicos de atividades de pesca através das referidas artes e as consequências socioeconómicas da proibição em causa, esta alegação deve ser julgada improcedente.

128 Com efeito, por um lado, há que salientar que o considerando 1 do Regulamento de Base faz referência aos princípios da precaução e da abordagem ecossistémica.

129 Por outro lado, como resulta do considerando 9 do Regulamento de Base, a medida prevista no artigo 9.°, n.° 9, deste regulamento visa precisamente reduzir ao mínimo o possível impacto das atividades de pesca de profundidade nos EMV. Por conseguinte, trata‑se efetivamente de uma medida abrangida pelo âmbito da aplicação das abordagens fundamentais enunciadas no artigo 2.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 1380/2013, à qual são aplicáveis as considerações que figuram acima nos n.os 126 e 127.

130 No entanto, o Reino de Espanha não conseguiu demonstrar que o legislador excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação ao adotar a proibição prevista no artigo 9.°, n.° 9, do Regulamento de Base.

131 Primeiro, conforme resulta do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento de Base, este só se aplica às operações de pesca que utilizam artes de fundo com profundidade superior a 400 metros. Consequentemente, a proibição prevista no artigo 9.°, n.° 9, deste regulamento não se aplica à pesca com as referidas artes a uma profundidade inferior ou igual a 400 metros.

132 Segundo, as considerações do legislador, de acordo com as quais as artes passivas são suscetíveis de ter efeitos adversos nos EMV, são inerentes à definição prevista no artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, para o qual o artigo 4.° do Regulamento de Base remete (v. acima n.os 25 a 29). O Reino de Espanha não contesta a legalidade destas disposições, que são, aliás, consentâneas com a abordagem adotada pela NEAFC na sua Recomendação 19:2014, de 23 de junho de 2014 [Recommendation on area management measures for the protection of vulnerable Marine ecosystems in the NEAFC Regulatory Area (Recomendação relativa a medidas de gestão por zona com vista à proteção dos ecossistemas marinhos vulneráveis na área de regulamentação da NEAFC)].

133 Terceiro, cumpre observar que, embora o Reino de Espanha não apresente nenhum elemento que possa pôr em causa a possibilidade de as artes passivas também poderem apresentar riscos de efeitos adversos para os EMV, em particular quando da sua implantação repetida e da sua recuperação. A possibilidade destes riscos se concretizarem é, além disso, mencionada no documento intitulado Atelier sur la gestion des stocks d’eau profonde (Sessão sobre a gestão das unidades populacionais de profundidade) Departamento Temático Político Estrutural e de Coesão do Parlamento, de 7 de dezembro de 2007, que refere que as artes rebocadas, assim como as redes fixas e os palangres, podem, com efeito, ser prejudiciais para os corais de água fria» e que «[a]s redes perdidas no fundo do mar continuam, nomeadamente, a capturar peixes, um efeito conhecido designado “pesca fantasma”». Aliás, esta possibilidade também é confirmada num primeiro Parecer do CIEM de 28 de junho de 2018 [Advice on locations and likely locations of [vulnerable marine ecosystems] in EU waters of the NE Atlantic, and the fishing footprint of 2009‑2011 (Conselhos sobre a localização e localização provável dos EMV nas águas da União Europeia do Atlântico Nordeste e sobre a pegada de pesca 2009‑2011)]. Com efeito, o Reino de Espanha alega que esses efeitos são muito menos significativos do que os das artes móveis, embora nenhum dos elementos de prova que apresenta ao Tribunal Geral demonstre que as artes passivas estão totalmente isentas de efeitos adversos (v. abaixo, também, n.° 138).

134 Assim, nomeadamente, o artigo de Pham, Ch. K., Diogo, H., Menezes, G., Porteiro, F., Braga‑Henriques, A., Vandeperre, F., e Morato, T., «Deep‑water longline fishing has reduced impact on Vulnerable Marine Ecosystems» (A pesca com palangre em águas profundas tem um impacto reduzido nos EMV), Scientific reports, n.° 4/4837, abril de 2014, que é objeto do anexo 5 da petição, reconhece que as artes passivas (longlines, palangres) têm um certo efeito adverso, salientando, por um lado, que este risco é muito menor do que o das artes móveis e, por outro, que os dados sobre os palangres são limitados. Além disso, note‑se que o impacto dos palangres pode afetar, em particular, organismos que apresentam uma morfologia complexa, com efeitos desestabilizadores no ecossistema em causa.

135 Existem outros elementos de prova que contêm indicações semelhantes sobre os possíveis efeitos negativos associados a artes passivas, como é o caso do artigo de Parker, S. J., «Identifying taxonomic groups vulnerable to bottom longline fishing gear in the Ross Sea region» (Identificação de grupos taxonómicos vulneráveis face às artes de pesca com palangres de fundo na região do Mar de Ross), CCAMLR Science, vol. 17, 2010, pp. 105 a 127, ou o artigo de Clark, M. R., Althaus, F., Schlacher, T. A., Williams, A., Bowden, D. A., et Rowden, A. A., «The impacts of deep‑sea fisheries on benthic communities: a review» (Os impactos da pesca em alto mar nas comunidades bentónicas: um relatório), ICES Journal of Marine Science, vol. 73, 2016, pp. i51 a i69, segundo o qual «os estudos recentes relativos aos palangres demonstram que o seu impacto é menor em comparação com o das artes móveis, [podendo,] no entanto, ser sempre significativo». De acordo com este mesmo artigo, «em determinadas circunstâncias, por exemplo durante a recuperação, as artes [passivas] podem deslocar‑se lateralmente ao longo do fundo do mar, o que tem efeitos no habitat e na biota» e «[foi] observado que os palangres têm um impacto nos corais e nas esponjas, por exemplo, porque são partidos por balastro ou cortados por linhas durante as deslocações laterais na pesca ou recuperação».

136 Por último, elementos semelhantes resultam das apresentações efetuadas numa audição sobre a pesca de profundidade realizada no Parlamento, em 17 de junho de 2013, e à qual faz referência nos seus articulados. Conforme referido, L. D., do Fisheries Ecosystems Advisory Services (Marine Institute) (Serviço de Consulta dos Ecossistemas Marinhos, Instituto Marinho), concluiu a sua apresentação afirmando que os palangres de fundo também podem ter impacto nos EMV. Uma conclusão idêntica resulta da apresentação de Morato, T., e Pham, Ch. K., intitulada «The impact of deep‑water longline on epibenthic invertebrates» (O impacto da pesca com palangre em águas profundas nos invertebrados epibênticos), apresentada pelo Parlamento.

137 Além disso, conforme resulta da definição que figura no artigo 2.° do Regulamento n.° 734/2008, os efeitos adversos das artes de fundo são avaliados individualmente, em combinação ou cumulativamente. Por conseguinte, os efeitos das artes passivas podem agravar os das artes móveis, cuja importância não é, aliás, contestada pelo Reino de Espanha. Esta abordagem permite proteger os EMV de um modo compatível com a abordagem de precaução e a abordagem ecossistémica em matéria de gestão das pescas, que integram a PCP, por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 1380/2013.

138 Assim, o Reino de Espanha não apresentou elementos de prova suficientemente específicos e convincentes suscetíveis de demonstrar que as artes passivas não têm efeitos adversos, de modo que seja possível, numa abordagem ecossistémica e de precaução, excluir o risco, suficientemente demonstrado pelos elementos referidos acima nos n.os 134 a 137, que estas artes de pesca apresentam em relação aos EMV. A este respeito, as referências feitas na audiência quanto ao facto de as artes passivas, mais particularmente os palangres, estarem fixas e equipadas com dispositivos de geolocalização também não podem ser consideradas conclusivas. Com efeito, conforme referido acima n.os 135 e 136, não se pode excluir que, devido às correntes de água ou aos movimentos laterais quando da sua recuperação, possam deslocar‑se (ou mesmo perder‑se) acidentalmente, causando danos aos EMV, devido ao seu contacto com o fundo marinho ou com recifes que podem ser particularmente sensíveis (v. acima n.os 133 e 134).

139 Tendo em conta o que precede, o legislador da União, ao exercer o seu amplo poder de apreciação na matéria (v., por analogia, Acórdão de 23 de março de 2006, Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, EU:C:2006:193, n.° 57), pode considerar que é necessário proibir a pesca com artes de fundo em geral nas zonas que abrigam ou podem abrigar EMV para evitar o risco de efeitos adversos das artes passivas nos EMV, apesar dos possíveis efeitos negativos socioeconómicos. Neste contexto, como foi observado acima no n.° 127, o legislador não está obrigado a proceder a uma ponderação específica e fundamentada do interesse em proteger o meio marinho com os interesses das pessoas que exercem atividades de pesca e os aspetos socioeconómicos destas atividades. A este respeito, cumpre recordar que a sustentabilidade ambiental a longo prazo das atividades de pesca constitui um objetivo fundamental da PCP (artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1380/2013), cuja realização serve não só a proteção do ecossistema marinho como também a viabilidade das atividades de pesca a longo prazo no plano económico e social.

140 Convém acrescentar que, assim como a Comissão sustentou na audiência e como resulta ainda das alegações do Conselho e do Parlamento, o legislador agiu tendo em conta a análise de impacto, elaborada pela Comissão, de várias opções decorrentes da sua proposta inicial, uma das quais acabou por ser escolhida pelo legislador. Todos estes elementos foram tidos em consideração pelo legislador ao exercer o seu poder discricionário quando adotou as medidas de conservação.

141 Quarto, como o Parlamento alega, a escolha do legislador é semelhante à da regulamentação da NEAFC. A abordagem do legislador corresponde igualmente, em substância, ao objetivo previsto no n.° 83, alínea c), da Resolução 61/105 da Assembleia Geral das Nações Unidas.

142 Há que concluir que o Reino de Espanha não apresentou elementos que permitam demonstrar que o legislador violou o princípio da proporcionalidade, as regras da PCP ou uma pretensa obrigação de fundamentação específica das escolhas efetuadas, ao proibir a pesca com artes passivas de fundo a uma profundidade superior a 400 metros, nas zonas identificadas que abrigam ou podem abrigar EMV, no sentido de reduzir ao mínimo o impacto das atividades de pesca de profundidade nos EMV, no âmbito da aplicação do princípio da precaução e da aplicação da abordagem ecossistémica da gestão das pescas.

143 Nestas circunstâncias, sem que seja necessário examinar a sua admissibilidade, há que julgar improcedente a segunda parte do segundo fundamento e, consequentemente, o segundo fundamento. Por conseguinte, há que negar integral provimento ao recurso.

Quanto às despesas

144 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino de Espanha sido vencido, há que condená‑lo a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pela Comissão, em conformidade com o pedido desta.

145 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, o Parlamento e o Conselho suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção Alargada)

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) O Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

3) O Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia suportarão as suas próprias despesas.

Papasavvas

Kowalik‑Bańczyk

Buttigieg

Dimitrakopoulos

Ricziová

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de junho de 2025.

Assinaturas

* Língua do processo: espanhol.