Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-590/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)

29 de outubro de 2025 (*)

« Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documentos de trabalho do Secretariado‑Geral do Conselho sobre duas propostas legislativas em curso no âmbito do pedido de acesso — Recusa parcial de acesso — Exceção relativa à proteção do processo decisório — Recurso de anulação — Não publicação no registo do Conselho dos documentos aos quais foi concedido acesso na sequência de um pedido — Inexistência de ato recorrível — Inadmissibilidade »

No processo T‑590/23,

Emilio De Capitani, residente em Bruxelas (Bélgica), representado por O. Brouwer, T. van Helfteren e N. Piga, advogados,

recorrente,

apoiado por

Reino da Bélgica, representado por M. Jacobs e C. Pochet, na qualidade de agentes,

por

República da Finlândia, representada por H. Leppo e M. Pere, na qualidade de agentes,

e por

Reino da Suécia, representado por C. Meyer‑Seitz, na qualidade de agente,

intervenientes,

contra

Conselho da União Europeia, representado por L. Atzeni, X. Chamodraka e J. Rurarz, na qualidade de agentes,

recorrido,

apoiado por

República Francesa, representada por B. Fodda, B. Herbaut, S. Royon e B. Travard, na qualidade de agentes,

interveniente,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção),

composto, na deliberação, por: L. Truchot, presidente, M. Sampol Pucurull (relator) e T. Perišin, juízes,

secretário: P. Cullen, administrador,

vistos os autos,

visto o Despacho de 20 de março de 2025 que ordenou ao Conselho que apresentasse os documentos aos quais tinha recusado o acesso ao recorrente e a apresentação desses documentos pelo Conselho em 3 de abril de 2025,

tendo em conta as perguntas escritas e os pedidos de apresentação de documentos dirigidos ao recorrente e ao Conselho em 13 de março e 10 de abril de 2025 e as suas respostas,

após a audiência de 30 de abril de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, o recorrente, Emilio De Capitani, pede a anulação, por um lado, da Decisão SGS 23/002579 do Conselho da União Europeia, de 14 de julho de 2023, na parte em que lhe recusou o acesso, com fundamento na exceção relativa à proteção do processo decisório, a dois documentos de trabalho elaborados pelo Secretariado‑Geral do Conselho no âmbito de dois processos legislativos em curso aquando do pedido de acesso [2016/0132 (COD) e 2020/0279 (COD)] que faziam parte do Pacto em matéria de Migração e Asilo (a seguir «decisão impugnada») e, por outro lado, da «decisão tácita ou expressa continuada» do Conselho de não publicar diretamente no registo que mantém (a seguir «registo») documentos legislativos aos quais foi concedido acesso na sequência de um pedido ao abrigo do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

Antecedentes do litígio

2 Em 6 de março de 2023, o recorrente apresentou, com base no Regulamento n.° 1049/2001, um pedido de acesso, nomeadamente, a 33 documentos de trabalho do Conselho trocados no âmbito de vários processos legislativos (a seguir «pedido inicial»). Segundo as regras de classificação internas, os documentos de trabalho do Conselho ostentam o código «WK» (a seguir «documentos WK»).

3 Através de cartas datadas de 27 de março, 20 e 24 de abril de 2023, o Secretariado‑Geral do Conselho respondeu ao pedido inicial concedendo ao recorrente acesso integral a 27 documentos WK e acesso parcial a 3 documentos WK. Em contrapartida, o Conselho recusou o pleno acesso aos documentos WK 1505/2023 e WK 1513/2023 (a seguir, em conjunto, «documentos controvertidos»), bem como ao WK 768/2023, pelo facto de, no essencial, a sua divulgação afetar gravemente o seu processo decisório.

4 Como resulta da carta do Secretariado‑Geral do Conselho de 24 de abril de 2023, os documentos controvertidos foram elaborados, por este último, no âmbito do exame no Conselho de duas propostas legislativas que estavam em curso aquando do pedido inicial. Cada uma destas contém uma compilação de observações das delegações dos Estados‑Membros sobre as referidas propostas.

5 Em especial, o documento WK 1505/2023, dirigido ao Grupo de Trabalho «Asilo» do Conselho e elaborado no âmbito do processo legislativo 2020/0279 (COD), tem por objeto a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à gestão do asilo e da migração e que altera a Diretiva 2003/109/CE do Conselho e a proposta de regulamento que cria o Fundo para o Asilo e a Migração (a seguir «proposta de regulamento relativo à gestão do asilo e da migração»).

6 O documento WK 1513/2023, dirigido aos Conselheiros «Justiça e Assuntos Internos» (Asilo) do Conselho e criado no âmbito do processo legislativo 2016/0132 (COD), diz respeito à proposta alterada de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação do sistema «Eurodac» de comparação de dados biométricos para efeitos da aplicação efetiva do Regulamento relativo à Gestão do Asilo e da Migração e do Regulamento da Reinstalação, da Identificação de Nacionais de Países Terceiros ou Apátridas em Situação Irregular, e aos Pedidos de Comparação com os dados Eurodac Apresentados pelas Autoridades Responsáveis dos Estados‑Membros e pela Europol para fins de aplicação da lei e que altera os Regulamentos (UE) 2018/1240 e (UE) 2019/818 (a seguir «proposta alterada do Regulamento Eurodac»).

7 Estas duas propostas legislativas faziam parte do Pacto em matéria de Migração e Asilo, que era constituído por um conjunto de atos legislativos que a Comissão Europeia tinha proposto em 23 de setembro de 2020.

8 Em 14 de maio de 2023, o recorrente apresentou um pedido confirmativo de acesso aos documentos controvertidos com base no artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 (a seguir «pedido confirmativo»).

9 Em 14 de julho de 2023, o Conselho adotou a decisão impugnada, pela qual confirmou a sua recusa de conceder acesso aos documentos controvertidos com base no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

Factos posteriores à interposição do recurso

10 Em 14 de maio de 2024, o Conselho e o Parlamento Europeu adotaram os atos legislativos que fazem parte do Pacto em matéria de Migração e Asilo e encerraram, assim, os processos legislativos no âmbito dos quais os documentos controvertidos foram apresentados.

11 Em 11 e 12 de setembro de 2024, os documentos controvertidos foram classificados pelo Conselho como públicos com base no artigo 11.°, n.° 6, do anexo II da sua Decisão de 1 de dezembro de 2009 que adota o seu regimento (JO 2009, L 325, p. 35; a seguir «Regimento»), pelo que passam a poder ser automaticamente divulgados a qualquer pessoa que o solicite.

Pedidos das partes

12 O recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular a decisão impugnada na parte em que lhe recusa acesso aos documentos controvertidos;

– anular a «decisão tácita ou expressa continuada» de não publicar diretamente no registo documentos legislativos aos quais o acesso foi garantido na sequência de um pedido de acesso ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001, em conformidade com os artigos 2.° e 12.° deste regulamento e o princípio da transparência legislativa previsto no artigo 15.°, n.° 2, TFUE;

– condenar o Conselho nas despesas.

13 O Conselho conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar inadmissível o segundo pedido do recorrente;

– negar provimento ao recurso quanto ao restante ou na totalidade, no caso de o segundo pedido ser julgado admissível;

– condenar o recorrente nas despesas.

14 O Reino da Bélgica e a República da Finlândia concluem pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular a decisão impugnada na parte em que lhe recusa o acesso aos documentos controvertidos;

– condenar o Conselho nas despesas.

15 A República Francesa conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar inadmissível o segundo pedido do recorrente;

– julgar o recurso improcedente quanto ao restante;

– condenar o recorrente nas despesas.

16 O Reino da Suécia declara, essencialmente, apoiar o primeiro pedido do recorrente.

Questão de direito

17 O recorrente invoca quatro fundamentos de recurso.

18 O primeiro fundamento é relativo a um erro de direito na interpretação e aplicação da exceção relativa à proteção do processo decisório prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, nomeadamente porque a interpretação e aplicação desta exceção na decisão impugnada viola a obrigação de transparência legislativa prevista no artigo 15.°, n.° 2, TFUE. Este fundamento divide‑se, no essencial, em três partes que dizem respeito, a primeira, à interpretação da referida exceção à luz do artigo 15.°, n.° 2, TFUE e do artigo 16.°, n.° 8, TUE, a segunda, à recusa de acesso aos documentos controvertidos em aplicação desta mesma exceção e, a terceira, à alegada prática do Conselho, alegadamente refletida na decisão impugnada, de não tornar públicos os documentos WK, seja por sua própria iniciativa no registo ou mediante pedido, em violação do artigo 15.°, n.° 2, TFUE.

19 O segundo fundamento, invocado a título subsidiário, é relativo à existência, em todo o caso, de um interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos controvertidos.

20 O terceiro fundamento, apresentado a título ainda mais subsidiário, é relativo à necessidade de conceder, pelo menos, acesso parcial aos documentos controvertidos, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, e à falta de fundamentação.

21 O quarto fundamento é relativo a um erro de direito e à violação dos artigos 2.° e 12.° do Regulamento 1049/2001 e do princípio da transparência legislativa consagrado no artigo 15.°, n.° 2, TFUE, na parte em que o Conselho, tacitamente na decisão impugnada e/ou de forma expressa e continuada, não publicar diretamente no registo os documentos legislativos divulgados a pedido de um cidadão.

22 Há que observar que a petição inicial não revela expressamente os fundamentos relativos a cada um dos pedidos.

23 Da leitura dos articulados das partes, há que considerar que o quarto fundamento e os argumentos apresentados no âmbito da terceira parte do primeiro fundamento, relativos à não publicação no registo pelo Conselho dos documentos WK, estão relacionados, essencialmente, com o segundo pedido do recorrente, como este confirmou na audiência.

24 Quanto ao primeiro pedido do recorrente, é apoiado pelos outros fundamentos e argumentos invocados na petição inicial.

Quanto ao fundamento de inadmissibilidade invocado contra o segundo pedido do recorrente

25 O Conselho, apoiado pela República Francesa, considera que o segundo pedido do recorrente e os argumentos apresentados em seu apoio são inadmissíveis.

26 Para examinar este fundamento de inadmissibilidade, há que começar por determinar qual é o objeto do segundo pedido do recorrente antes de examinar a sua admissibilidade.

Quanto ao objeto do segundo pedido

27 Como foi indicado no n.° 12, supra, com o seu segundo pedido, o recorrente pede ao Tribunal Geral que anule a «decisão tácita ou expressa continuada» do Conselho de não publicar diretamente no registo os documentos legislativos aos quais foi concedido acesso na sequência de um pedido de acesso ao abrigo do Regulamento n.° 1049/2001.

28 O Conselho alega que este pedido não constitui um pedido de anulação de um ato ao abrigo do artigo 263.° TFUE, mas antes um pedido de acórdão declaratório ou, quando muito, uma ação por omissão intentada com base, em substância, no artigo 265.° TFUE.

29 O recorrente especifica que, com o segundo pedido, não pede de forma nenhuma uma sentença declarativa, nem invoca uma omissão na aceção do artigo 265.° TFUE.

30 Segundo o recorrente, a «decisão tácita e/ou expressa continuada» do Conselho de não publicar no registo os documentos WK a que teve acesso, referida no segundo pedido, está intrinsecamente abrangida pela decisão impugnada e pode, deste modo, ser contestada com base no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

31 Em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral relativa ao alcance do pedido de anulação de uma alegada «decisão expressa continuada» do Conselho de não publicar documentos legislativos diretamente no registo, o recorrente indicou na audiência que não pretendia invocar uma exceção de ilegalidade contra certas disposições do Regimento mencionadas nos seus articulados. O Conselho confirmou ter o mesmo entendimento da petição inicial.

32 Da leitura dos argumentos do recorrente, há que considerar que, com o seu segundo pedido, este pede, no essencial, a anulação da decisão impugnada, com base no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, na medida em que, em seu entender, esta decisão recusa tacitamente a publicação no registo dos documentos mencionados no pedido inicial e aos quais lhe tinha sido concedido acesso, refletindo, assim, uma alegada prática do Conselho de não tornar públicos os documentos WK.

Quanto à admissibilidade do segundo pedido

33 Na hipótese de se dever considerar que o segundo pedido foi apresentado com base no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, o Conselho e a República Francesa alegam que a questão da publicação no registo dos documentos WK aos quais o recorrente teve acesso em resposta ao pedido inicial não é tratada na decisão impugnada, de forma tácita nem expressa. Esta decisão apenas diz respeito à recusa de acesso aos documentos controvertidos. Ora, o recorrente não identificou nenhum outro ato relativo à alegada decisão do Conselho de não publicar diretamente no registo os documentos aos quais lhe tinha sido concedido acesso ou qualquer outro documento. Daqui resulta que, no que respeita ao segundo pedido do recorrente, não existe um ato recorrível.

34 Em todo o caso, o Conselho e a República Francesa recordam que, para pedir a anulação de uma decisão nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, o recorrente deve demonstrar que a falta de publicação dos documentos em causa no registo lhe afeta diretamente e demonstrar um interesse pessoal em obter a anulação da referida decisão.

35 Ora, segundo o Conselho, o recorrente não pode invocar um interesse em que qualquer documento WK seja publicado no registo, uma vez que tal publicação é regida por disposições do Regulamento n.° 1049/2001 que não estão ligadas a pedidos de acesso específicos. Por outro lado, uma vez que recebeu certos documentos WK em resposta ao pedido inicial, o recorrente perdeu todo o interesse em que os mesmos fossem inscritos no registo e, por conseguinte, não era diretamente afetado.

36 A República Francesa acrescenta que, para justificar o seu interesse em agir, o recorrente não pode alegar efetivamente que os documentos WK aos quais teve acesso deviam ter sido publicados no registo a fim de não discriminar os outros cidadãos da União Europeia e as instituições como o Parlamento.

37 O recorrente responde que a decisão impugnada revela que o Conselho tinha concedido acesso a certos documentos WK mencionados no pedido inicial. Todavia, segundo o recorrente, não se trata de uma disponibilização desses documentos ao público, como exigem os artigos 11.° e 12.° do Regulamento n.° 1049/2001, bem como o artigo 15.°, n.° 2, TFUE. Por conseguinte, o recorrente não obteve plena satisfação porquanto a decisão impugnada é, de um ponto de vista jurídico, parcial ou incompleta e viola os seus direitos à transparência legislativa e à democracia.

38 O recorrente sustenta que um requerente de documentos tem direito à publicação no registo dos referidos documentos e à sua acessibilidade com base nos artigos 11.° e 12.° do Regulamento n.° 1049/2001 e, consequentemente, por força de uma decisão que concede o acesso a esses documentos na sequência de um pedido apresentado com base no artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento. Segundo o recorrente, exigir a um requerente de documentos que conteste um pretenso «ato de não publicação» significa que deve demonstrar que esse ato lhe diz direta e individualmente respeito. Ora, tal exigência é manifestamente desproporcionada e entrava o direito do público de aceder aos documentos inscritos no registo, bem como o direito do recorrente a uma fiscalização jurisdicional efetiva no que respeita a essa não publicação.

39 O recorrente acrescenta que o facto de ter efetivamente recebido alguns documentos WK em resposta ao pedido inicial não deve privá‑lo do direito de contestar a «decisão parcial» do Conselho de não publicar esses documentos no registo.

40 Nesta base, o recorrente conclui que o seu segundo pedido, bem como os argumentos apresentados em seu apoio, são admissíveis.

41 A este respeito, importa, antes de mais, determinar se a decisão impugnada contém, além da recusa de acesso aos documentos controvertidos, uma recusa tácita do Conselho de publicar no registo os documentos divulgados ao recorrente em resposta ao pedido inicial, suscetível de constituir um ato recorrível nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

42 É facto assente que a decisão impugnada não menciona a publicação no registo dos documentos divulgados ao recorrente e que esses documentos não tinham sido publicados à data da interposição do presente recurso.

43 Segundo jurisprudência constante, em princípio, tanto o Tribunal de Justiça como o Tribunal Geral recusam reconhecer, sob pena de pôr em causa o sistema das vias de recurso instituído pelo Tratado FUE, que o mero silêncio de uma instituição seja equiparado a uma decisão tácita, a menos que existam disposições expressas que fixem um prazo no termo do qual se considera que essa decisão foi tomada por parte da instituição convidada a tomar posição e que definam o conteúdo dessa decisão (v. Despacho de 13 de novembro de 2012, ClientEarth e o./Comissão, T‑278/11, EU:T:2012:593, n.° 32 e jurisprudência referida).

44 Por outro lado, o Tribunal de Justiça não excluiu que, em certas circunstâncias específicas, o princípio recordado no n.° 43, supra, possa não ser aplicável, de modo que o silêncio ou a inação de uma instituição possa, excecionalmente, ser considerado como tendo o valor de uma decisão tácita de recusa (v., neste sentido, Acórdão de 9 de dezembro de 2004, Comissão/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, n.° 45).

45 No caso em apreço, há, deste modo, que determinar se o silêncio do Conselho na decisão impugnada relativamente à publicação no registo dos documentos WK aos quais foi concedido acesso ao recorrente pode constituir uma decisão tácita de recusa do Conselho de proceder a essa publicação a título de uma das duas hipóteses acima mencionadas nos n.os 43 e 44.

46 A este respeito, importa salientar, por um lado, que o recorrente não invocou a existência de circunstâncias específicas que permitam equiparar, a título excecional, o silêncio do Conselho a uma decisão tácita de recusa.

47 Por outro lado, no domínio do acesso aos documentos, o silêncio de uma instituição é unicamente tido em conta de forma expressa no artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao processamento dos pedidos confirmativos, que enuncia que «[a] falta de resposta da instituição no prazo prescrito será considerada como uma resposta negativa e dá ao requerente o direito de interpor recurso judicial contra a instituição e/ou apresentar queixa ao Provedor de Justiça Europeu, nos termos das disposições pertinentes do Tratado [FUE]».

48 Deste modo, o artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 apenas diz respeito aos pedidos confirmativos apresentados por pessoas que beneficiam do direito de acesso aos documentos, garantido pelo artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento.

49 Por conseguinte, há que determinar se o direito de acesso aos documentos, garantido pelo artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, inclui a publicação dos documentos no registo da instituição em causa com base no artigo 12.°, n.° 2, do referido regulamento, como alega o recorrente.

50 A este respeito, importa salientar que o Tribunal de Justiça já declarou que o Regulamento n.° 1049/2001 não relaciona diretamente o direito de acesso aos documentos, previsto no seu artigo 2.°, n.° 1, com a obrigação imposta às instituições de criar um registo público, previsto no artigo 11.° do referido regulamento. Consequentemente, não é possível impor o cumprimento da obrigação de registo dos documentos através de um pedido de acesso a documentos (v., neste sentido, Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.° 44).

51 Como alega o Conselho, as considerações que figuram no n.° 50, supra, são transponíveis para as obrigações previstas no artigo 12.° do Regulamento n.° 1049/2001, segundo o qual «as instituições fornecerão, tanto quanto possível, acesso público direto aos documentos sob forma eletrónica ou através de um registo, nos termos das regras em vigor na instituição em causa» (artigo 12.°, n.° 1), em especial, os «documentos legislativos, [que] deveriam ser tornados diretamente acessíveis, sem prejuízo do disposto nos artigos 4.° e 9.° [do referido regulamento]» (artigo 12.°, n.° 2,).

52 O artigo 12.° do Regulamento n.° 1049/2001 descreve assim a prática administrativa que as instituições em causa devem adotar no que respeita à disponibilização dos documentos ao público e não apresenta uma relação com o direito garantido pelo artigo 2.°, n.° 1, do referido regulamento. Por outro lado, como salienta o Conselho, o artigo 12.° deste mesmo regulamento não impõe uma obrigação incondicional às instituições em causa, uma vez que este artigo prevê, por um lado, que estas últimas disponibilizam «tanto quanto possível» os documentos à disposição direta do público e, por outro, que os documentos legislativos deveriam ser tornados diretamente acessíveis, sem prejuízo do disposto nos artigos 4.° e 9.° do Regulamento n.° 1049/2001.

53 Daqui resulta que não é possível impor a uma instituição a publicação de um documento no seu registo através de um pedido de acesso a documentos.

54 Por conseguinte, contrariamente ao que o recorrente sustenta, o direito de acesso aos documentos garantido pelo artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001 não inclui a publicação de documentos no registo da instituição em causa.

55 O silêncio do Conselho na decisão impugnada relativamente à publicação no registo dos documentos WK aos quais foi concedido acesso ao recorrente não pode, deste modo, ser equiparado a uma decisão tácita de recusa de proceder a essa publicação com base no artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001.

56 Em todo o caso, há que salientar que, no pedido inicial, o recorrente não tinha solicitado ao Conselho a publicação no registo dos documentos WK aos quais pedia acesso. No pedido confirmativo, o recorrente limitou‑se a registar o acesso total ou parcial concedido pelo Conselho a alguns documentos WK pedidos, sem, no entanto, alegar que estes últimos deviam figurar diretamente no registo ou pedir uma publicação nesse sentido.

57 Atendendo às considerações precedentes, há que concluir que o Conselho não recusou tacitamente, na decisão impugnada, a publicação no registo dos documentos a que o recorrente teve acesso em resposta ao pedido inicial.

58 Por conseguinte, o segundo pedido do recorrente deve ser julgado inadmissível perante a falta de ato recorrível.

Quanto ao primeiro pedido do recorrente

59 Em apoio do primeiro pedido, que visa a anulação da decisão impugnada na parte em que recusa acesso aos documentos controvertidos, o recorrente invoca essencialmente os três primeiros fundamentos do seu recurso descritos nos n.os 18 a 20, supra.

60 A título preliminar, há que indicar que a natureza legislativa dos documentos controvertidos não é contestada.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de direito na interpretação e aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento 1049/2001, na medida em que, nomeadamente, a interpretação e aplicação desta exceção na decisão impugnada violam a obrigação de transparência legislativa prevista no artigo 15.°, n.° 2, TFUE.

61 Como foi indicado no n.° 18, supra, o primeiro fundamento divide‑se, no essencial, em três partes.

– No que se refere à primeira parte, relativa à interpretação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, lido à luz do artigo 15.°, n.° 2, TFUE e do artigo 16.°, n.° 8, TUE

62 O recorrente recorda que o artigo 15.°, n.° 2, TFUE e o artigo 16.°, n.° 8, TUE reforçaram o direito dos cidadãos da União de ser informados e de participar na vida democrática da União, na medida em que estas disposições preveem que os colegisladores têm reuniões e sessões «públicas» quando deliberam e votam sobre um projeto de ato legislativo.

63 O recorrente alega que o artigo 15.°, n.° 2, TFUE criou um novo regime de transparência legislativa que prevalece sobre a exceção relativa à proteção do processo decisório prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, anterior à entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Atualmente, existe uma tensão jurídica entre estas duas disposições. No entanto, segundo o recorrente, o direito primário, que prevalece sobre o direito derivado que constitui a disposição de um regulamento, ou mesmo de um regulamento interno, impõe o acesso aos documentos legislativos devido à escolha normativa, feita no Tratado de Lisboa, da transparência legislativa (artigo 15.°, n.° 2, TFUE) e do direito democrático de participar no processo decisório da União (artigo 10.° TUE).

64 Por conseguinte, embora o juiz da União tenha reconhecido que o princípio da abertura não é absoluto, isso não permite ao Conselho invocar a exceção relativa ao processo decisório que figura no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, no que respeita aos documentos legislativos.

65 O recorrente acrescenta que o artigo 15.°, n.° 3, TFUE, relativo ao acesso aos documentos, não visa a transparência legislativa do Conselho, mas, em conformidade com o objeto essencialmente administrativo do direito de acesso aos documentos, unicamente a transparência do processo. Ora, para o recorrente, a transparência do processo não equivale à transparência legislativa e a referência que figura no artigo 15.°, n.° 3, terceiro parágrafo, TFUE aos «seus documentos» não diz respeito aos documentos legislativos que fazem parte da função legislativa conjunta do Parlamento e do Conselho, mas antes a documentos internos do Conselho que não estão relacionados com o processo legislativo.

66 O Conselho, apoiado pela República Francesa, contesta os argumentos do recorrente.

67 Há que recordar que, nos termos do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, o acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

68 O recorrente considera, essencialmente, que o artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 se tornou obsoleto no que respeita aos documentos legislativos, pelo facto de ter sido adotado com base no Tratado CE e não ter, deste modo, em conta as alterações introduzidas pelo artigo 15.°, n.° 2, TFUE e pelo artigo 16.°, n.° 8, TUE, que impõem a transparência legislativa, uma vez que preveem que as sessões ou reuniões «[do Conselho] são públicas» quando este delibere e vote sobre um projeto de ato legislativo.

69 Como observaram o Conselho e a República Francesa, esta argumentação já foi examinada e rejeitada pelo Tribunal Geral no Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho (T‑163/21, EU:T:2023:15, n.os 33 a 62).

70 Em particular, decorre do Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho (T‑163/21, EU:T:2023:15), que, embora o artigo 15.°, n.° 2, TFUE consagre o princípio da publicidade dos debates legislativos nas sessões do Parlamento e do Conselho, esta disposição não diz respeito ao direito de acesso aos documentos nem aos limites e às condições para o exercício deste direito, que são regulados pelo artigo 15.°, n.° 3, TFUE e pelo artigo 42.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») (v., neste sentido, Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 53).

71 Ora, as disposições do Tratado FUE e da Carta que regem o direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União preveem que o exercício deste direito pode ser sujeito a limites e condições, previstos por via de regulamentos, incluindo no que respeita ao acesso a documentos legislativos (Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 47).

72 Com efeito, contrariamente ao que alega o recorrente, o artigo 15.°, n.° 3, TFUE não exclui do seu âmbito de aplicação os documentos abrangidos pela função legislativa conjunta do Parlamento e do Conselho (v., neste sentido, Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 46).

73 O artigo 15.°, n.° 3, quinto parágrafo, TFUE enuncia que o Parlamento e o Conselho asseguram a publicação dos documentos relativos aos processos legislativos «nas condições previstas nos regulamentos a que se refere o segundo parágrafo» do referido número. Embora ponha, assim, em evidência o princípio da publicidade dos documentos legislativos, esta disposição não prevê, no entanto, que estes devam ser tornados públicos em todos os casos e sem qualquer exceção, o que é comprovado pela remissão para as «condições» que os regulamentos possam prever para o efeito (Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 45).

74 Por conseguinte, as instituições da União podem recusar, com fundamento no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, o acesso a determinados documentos de natureza legislativa em casos devidamente justificados (v. Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 57 e jurisprudência referida).

75 Por conseguinte, a primeira parte invocada, em substância, em apoio do primeiro fundamento não tem fundamento e deve ser rejeitada.

– No que se refere à segunda parte, relativa à aplicação, na decisão impugnada, do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001

76 O recorrente, apoiado pelo Reino da Bélgica, pela República da Finlândia e pelo Reino da Suécia, considera que o acesso aos documentos controvertidos não podia ser recusado ao abrigo da proteção do processo decisório do Conselho. Por um lado, os tipos de argumentos invocados na decisão impugnada para recusar o acesso aos documentos controvertidos já foram rejeitados pelo juiz da União. Por outro lado, o Conselho não demonstra, como exige a jurisprudência, que a divulgação dos documentos controvertidos implicaria um risco concreto, efetivo e razoavelmente previsível de prejudicar gravemente o seu processo decisório.

77 O recorrente observa que a divulgação dos documentos controvertidos teria permitido aos cidadãos europeus compreender a intenção do Conselho relativa a uma questão muito urgente, a saber, a da migração, identificada como uma das prioridades‑chave da Comissão e tendo, deste modo, um impacto significativo nas eleições europeias de 2024. Além disso, segundo o recorrente, o impasse em que o Parlamento se encontrou devido à incapacidade do Conselho para tomar posição sobre a proposta alterada do Regulamento Eurodac, bem como sobre outras propostas legislativas relativas à migração, ilustra perfeitamente a forma como a falta de transparência legislativa entrava o processo democrático.

78 O recorrente sublinha que os documentos controvertidos não são desprovidos de compromisso político imediato, como afirma o Conselho perante o Tribunal Geral.

79 Por outro lado, o recorrente salienta que os argumentos apresentados pela República Francesa perante o Tribunal Geral relativos ao conteúdo e à sensibilidade dos documentos controvertidos e dos processos legislativos em causa (v. n.os 88 a 91, infra) são claramente mais pormenorizados do que a decisão impugnada, que não avaliou cuidadosamente o pedido confirmativo. Em todo o caso, o recorrente considera que os argumentos expostos pela República Francesa não permitem justificar a recusa de acesso aos documentos controvertidos.

80 O Reino da Bélgica acrescenta que a transparência em matéria legislativa foi reforçada no Conselho graças a uma nova abordagem definida numa nota, com a referência ST 9493/20, enviada em 9 de julho de 2020 pela Presidência e pelo Secretariado‑Geral do Conselho aos membros do Comité de Representantes Permanentes (Coreper), intitulada «Reforçar a transparência legislativa» (a seguir «nota ST 9493/20»). O Reino da Bélgica indica que, na sequência da adoção desta nova abordagem, o Conselho tomou a decisão, concretizada no artigo 11.°, n.os 5 e 6, do Regimento, de tornar imediatamente públicas novas categorias de documentos relativos a processos legislativos. Por conseguinte, o Reino da Bélgica considera que a aplicação de uma exceção ao direito de acesso aos documentos deve ser fundamentada de forma ainda mais rigorosa quando se trata de um documento emitido no âmbito de um processo legislativo.

81 A República da Finlândia recorda que a transparência está firmemente enraizada nos Tratados e remete para as disposições já invocadas pelo recorrente, bem como para o artigo 298.°, n.° 1, TFUE e para o artigo 42.° da Carta. Segundo a República da Finlândia, as justificações que figuram na decisão impugnada são demasiado genéricas e abstratas e são facilmente transponíveis para o âmbito de muitos outros projetos legislativos. Relativamente à nota ST 9493/20, a República da Finlândia indica que diz especificamente respeito à divulgação de documentos legislativos pelo Conselho por sua própria iniciativa. Esta nota não tem por objetivo restringir ou afetar, seja de que forma for, a divulgação de documentos mediante pedidos de acesso, que é regida por uma jurisprudência exaustiva e constante.

82 O Reino da Suécia faz referência ao artigo 42.° da Carta e sublinha que o facto de o processo decisório que envolve a adoção de um ato legislativo ser sensível, como no caso em apreço, não basta para aplicar a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, sendo o elemento determinante o conteúdo do documento cuja divulgação é pedida.

83 O Conselho, apoiado pela República Francesa, responde que, como está demonstrado na decisão impugnada, a divulgação dos documentos controvertidos corria o risco, de forma razoavelmente previsível e não puramente hipotética, de prejudicar gravemente o seu processo decisório, o que distingue o presente processo do processo examinado no Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho (T‑163/21, EU:T:2023:15).

84 Para o Conselho, existe uma diferença fundamental entre, por um lado, os intercâmbios sem compromisso político imediato realizados, nos grupos de trabalho, por funcionários e peritos das delegações dos Estados‑Membros que intervêm a nível técnico e, por outro, a posição política aprovada quer a nível do Coreper quer a nível do Conselho, permitindo o lançamento dos trílogos, e que se traduz sempre num documento público. A este respeito, o Conselho indica que uma orientação geral é sempre publicada ab initio, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 5, do anexo II do Regimento, e que o seu mandato inicial de negociação, quando aprovado a nível do Coreper, é igualmente publicado, como previsto no ponto 1, alínea e), do anexo que acompanha a nota ST 9493/20. Ora, é precisamente a intenção «do Conselho» relativamente a uma questão muito urgente que, segundo o recorrente, a divulgação dos documentos controvertidos permitiria aos cidadãos europeus compreender.

85 Segundo o Conselho, a apreciação concreta de um documento pode levar à conclusão de que a divulgação dos intercâmbios preliminares mencionados no n.° 84, supra, tendo em conta o seu conteúdo específico e o contexto particular do processo decisório a que se referem, poderia comprometer a eficácia do seu processo decisório.

86 No caso em apreço, o Conselho alega que a recusa de divulgação dos documentos controvertidos não se baseava em considerações gerais, mas no exame específico e pormenorizado do conteúdo desses documentos, efetuado em consulta com os Estados‑Membros que formularam as observações que neles figuravam. Isto é igualmente demonstrado pelo facto de o Conselho ter dado acesso a vários outros documentos relativos às discussões efetuadas a nível do grupo de trabalho, documentos que eram igualmente mencionados no pedido inicial.

87 Na tréplica, o Conselho alega que a brevidade da explicação fornecida na decisão impugnada se justifica, designadamente, pela necessidade de não revelar as informações que a exceção relativa à proteção do processo decisório visava precisamente proteger.

88 A República Francesa acrescenta que a divulgação dos documentos controvertidos podia enfraquecer a posição do Conselho no âmbito das negociações relativas aos outros atos legislativos propostos no âmbito do Pacto em matéria de Migração e Asilo.

89 A República Francesa explica que os documentos controvertidos foram elaborados numa fase especialmente sensível da negociação dos atos legislativos em causa, que a violação de um acordo no Conselho e, a fortiori, entre o Parlamento e o Conselho pressupunha compromissos particularmente delicados e que a divulgação dos documentos controvertidos, que revelavam a fragmentação das posições dos Estados‑Membros, teria certamente ameaçado a obtenção de um compromisso no âmbito dos trílogos.

90 Por outro lado, a República Francesa observa que os documentos controvertidos continham elementos particularmente sensíveis por natureza. Assim, segundo a República Francesa, o documento WK 1513/2023 continha elementos de segurança sensíveis relativamente aos limites e aos problemas ligados ao funcionamento do dispositivo Eurodac, na sua versão então aplicável.

91 Além disso, a República Francesa sustenta que as informações que figuram nos documentos controvertidos podiam, de forma não hipotética e razoavelmente previsível, ser utilizadas por atores hostis aos interesses europeus para tentar fazer fracassar a conclusão das negociações de todo o Pacto em matéria de Migração e Asilo ou para fragilizar politicamente um Estado‑Membro.

92 A este respeito, há que recordar que o Regulamento n.° 1049/2001 visa, como indicam o seu considerando 4 e o seu artigo 1.°, permitir um direito de acesso o mais amplo possível do público aos documentos.

93 Este direito não deixa de estar sujeito a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado. Mais especificamente, e em conformidade com o seu considerando 11, o Regulamento n.° 1049/2001 prevê, no seu artigo 4.°, um regime de exceções que autoriza as instituições a recusar o acesso a um documento cuja divulgação pudesse prejudicar um dos interesses protegidos por este artigo (v. Acórdão de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, n.° 59 e jurisprudência referida).

94 Além disso, por um lado, na medida em que tais exceções derrogam o princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos, devem ser interpretadas e aplicadas de forma restrita (v. Acórdão de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, n.° 61 e jurisprudência referida).

95 Quando uma instituição, um órgão ou um organismo da União ao qual é apresentado um pedido de acesso a um documento decide indeferir esse pedido com fundamento numa das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por essa exceção, devendo o risco desse prejuízo ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (v., neste sentido, Acórdão de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, n.° 62 e jurisprudência referida).

96 Assim, a aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 pressupõe que seja demonstrado que o acesso aos documentos pedidos era suscetível de prejudicar de forma concreta e efetiva a proteção do processo decisório da instituição e que esse risco de prejuízo era razoavelmente previsível e não puramente hipotético (v. Acórdão de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, n.° 63 e jurisprudência referida).

97 Segundo a jurisprudência, o prejuízo causado ao processo decisório, na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, é «grave», nomeadamente, quando a divulgação dos documentos visados tem um impacto substancial no referido processo decisório. A apreciação da gravidade depende de todas as circunstâncias da causa, nomeadamente dos efeitos negativos no processo decisório invocados pela instituição quanto à divulgação dos documentos visados (v. Acórdão de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, n.° 64 e jurisprudência referida).

98 Esta jurisprudência não pode ser interpretada no sentido de que exige às instituições que apresentem elementos de prova destinados a demonstrar a existência de tal risco. A este respeito, basta que a decisão impugnada contenha elementos tangíveis que permitam concluir que o risco de prejuízo do processo decisório era, à data da sua adoção, razoavelmente previsível e não puramente hipotético, referindo nomeadamente a existência, nessa data, de razões objetivas que permitissem prever razoavelmente que esses prejuízos ocorreriam em caso de divulgação dos documentos pedidos (v. Acórdão de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, n.° 65 e jurisprudência referida).

99 No caso em apreço, como foi indicado nos n.os 4 a 7, supra, os documentos controvertidos foram elaborados pelo Secretariado‑Geral do Conselho no âmbito da discussão de duas propostas legislativas que faziam parte do Pacto em matéria de Migração e o Asilo e continham, cada uma delas, uma compilação de observações das delegações dos Estados‑Membros sobre essas duas propostas legislativas.

100 O Conselho considerou, na decisão impugnada, que os documentos controvertidos estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, fundamentando a sua análise do seguinte modo:

«Os documentos [controvertidos] dizem respeito à reforma em curso do sistema europeu comum de asilo. As negociações neste domínio sensível estão atualmente em curso com o Parlamento [...] sobre [a proposta alterada do] Regulamento Eurodac, enquanto as negociações sobre [a proposta de regulamento relativo à] gestão do asilo e da migração acabam de começar. Os dois documentos contêm elementos daa posição dos Estados‑Membros, trocados sob a forma de observações preliminares ou intercalares para uso interno, sobre os dossiês legislativos, um dos quais está na fase inicial do processo de trílogo. A divulgação dessas observações revelaria os compromissos procurados ou aceites pelas delegações e as alternativas propostas ou previstas, bem como as abordagens estratégicas do Conselho em matéria de negociações, o que enfraqueceria e dificultaria a sua posição negocial e teria um impacto negativo nas suas futuras discussões com o Parlamento [...]. Neste contexto, e tendo em conta o conteúdo dos dois documentos [controvertidos], o Conselho considera que a sua divulgação prejudicaria concreta e efetivamente o processo decisório da instituição.»

101 Como indica a República da Finlândia, as justificações que figuram na decisão impugnada podem aplicar‑se a qualquer documento WK elaborado no âmbito de um grupo de trabalho do Conselho e que proceda à compilação da posição dos Estados‑Membros em processos legislativos qualificados de sensíveis.

102 Efetivamente, a decisão impugnada não descreve o conteúdo específico dos documentos controvertidos, nem contém a fundamentação exposta pela República Francesa acima recordada nos n.os 88 a 91, pelo que tal fundamentação não pode ser tomada em consideração no âmbito da análise da legalidade da decisão impugnada.

103 Como resulta do n.° 100, supra, para recusar o acesso aos documentos controvertidos, o Conselho invocou, em substância, na decisão impugnada os fundamentos a seguir desenvolvidos.

104 Em primeiro lugar, o Conselho especificou que os documentos controvertidos diziam respeito à reforma em curso do sistema europeu comum de asilo e que estavam em curso negociações neste domínio «sensível» com o Parlamento e no seu âmbito.

105 No que respeita a esta afirmação, a República Francesa explica que o Pacto em matéria de Migração e Asilo, proposto pela Comissão, revestia uma grande importância política para a União.

106 Ora, a simples menção, na decisão impugnada, do caráter sensível das negociações ou da importância política do domínio em causa não pode justificar a recusa de acesso aos documentos controvertidos. Com efeito, embora se refira a assuntos de uma certa importância, possivelmente caracterizados pela sua dificuldade tanto política como jurídica, nada na referida decisão permite considerar que o conteúdo dos documentos controvertidos revestia um caráter especialmente sensível no sentido de que um interesse fundamental da União ou dos Estados‑Membros teria sido posto em causa em caso de divulgação (v., neste sentido, Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 76 e jurisprudência referida).

107 Em segundo lugar, o Conselho indicou, na decisão impugnada, que os documentos controvertidos incluíam observações preliminares ou intercalares para uso interno sobre os processos legislativos, um dos quais estava na fase inicial do processo de trílogo.

108 No que respeita a este segundo fundamento, o Conselho explica perante o Tribunal Geral que as observações dos Estados‑Membros tinham sido formuladas numa fase inicial a nível técnico e que estavam desprovidas de compromisso político. Por outro lado, o Conselho alega que a publicação de certas observações preliminares formuladas numa fase muito precoce a nível técnico apresentava um risco razoavelmente previsível de ter incidência na confiança mútua estabelecida entre os peritos técnicos dos Estados‑Membros e podia tornar muito difícil a posição dos referidos Estados‑Membros nos processos legislativos em causa, dado que essas observações preliminares poderiam ter manifestado preocupações, sugestões ou posições que foram posteriormente alteradas por esses mesmos Estados‑Membros devido a discussões técnicas ou políticas ou que não estavam em conformidade com a posição final do Conselho.

109 A este respeito, importa recordar que, como o Conselho reconheceu perante o Tribunal Geral, o caráter preliminar das discussões relativas à proposta legislativa em causa não permite justificar, enquanto tal, a aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Com efeito, esta disposição não estabelece nenhuma distinção consoante o estado das discussões. A mesma refere‑se, de modo geral, aos documentos relativos a uma questão sobre a qual a instituição em causa «não tenha ainda decidido», por oposição ao artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, que visa o caso em que a instituição em causa tomou uma decisão (v. Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 78 e jurisprudência referida).

110 Segundo a jurisprudência, é indiferente que os documentos em causa tenham sido elaborados ou recebidos numa fase inicial, avançada ou final do processo decisório. Do mesmo modo, o facto de terem sido emitidos num contexto formal ou informal não é relevante na interpretação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. Acórdão de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, n.° 101 e jurisprudência referida).

111 Foi igualmente declarado que o caráter «técnico» ou não de um documento não é um critério pertinente para efeitos da aplicação do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 (Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 95).

112 Por outro lado, os membros dos grupos de trabalho do Conselho estão investidos de um mandato dos Estados‑Membros que representam e exprimem, aquando das deliberações sobre uma dada proposta legislativa, a posição do seu Estado‑Membro no Conselho, quando este último atua na qualidade de colegislador. O facto de os referidos grupos de trabalho não estarem autorizados a adotar a posição definitiva desta instituição não significa que os seus trabalhos não estejam inseridos no funcionamento normal do processo legislativo, nem que os documentos que elaboram sejam de ordem «técnica» e não política, contrariamente ao que o recorrente sustenta (v., neste sentido, Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 95)

113 Por outro lado, por natureza, uma proposta é feita para ser discutida e não se destina a permanecer inalterada após essa discussão. A opinião pública é perfeitamente capaz de compreender que o autor de uma proposta pode posteriormente alterar o seu conteúdo. Precisamente pelas mesmas razões, o autor de um pedido de acesso a documentos legislativos no âmbito de um processo em curso terá plena consciência do caráter provisório das informações que neles figuram e do facto de estas se destinarem a ser alteradas ao longo das discussões no âmbito dos trabalhos preparatórios do grupo de trabalho do Conselho, até que seja alcançado um acordo sobre o texto na sua globalidade (v. Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 79 e jurisprudência referida).

114 Por conseguinte, a divulgação das tomadas de posição de cada delegação dos Estados‑Membros não pode ter, enquanto tal, incidência na confiança mútua entre os peritos técnicos das referidas delegações, nem na posição negociadora dos Estados‑Membros nos processos legislativos.

115 Daqui resulta que o caráter preliminar ou intercalar das discussões em curso entre as delegações dos Estados‑Membros refletidas nos documentos controvertidos, bem como o facto de as propostas legislativas em causa ainda não terem sido objeto de consenso ou de compromisso no Conselho, não permitem demonstrar, por si só, o risco de um prejuízo grave para o processo decisório em caso de divulgação dos referidos documentos.

116 Em terceiro lugar, o Conselho indicou, na decisão impugnada, que a divulgação das observações dos Estados‑Membros revelaria os compromissos pedidos ou aceites pelas delegações e as alternativas propostas ou pretendidas, bem como as abordagens estratégicas para as negociações do Conselho, o que enfraqueceria e tornaria mais difícil a sua posição negocial e teria um impacto negativo nas suas futuras discussões com o Parlamento.

117 No que respeita a este terceiro fundamento, o Conselho explica perante o Tribunal Geral que os intercâmbios refletidos nos documentos controvertidos tinham revelado dificuldades que deviam ser resolvidas antes de o Conselho poder adotar a sua posição inicial que permitia o lançamento de trílogos e de as propostas legislativas serem difíceis de negociar. O Conselho indica também que a publicação de observações de um Estado‑Membro que contenham críticas ao mandato de negociação ou à orientação geral do Conselho pode colocar os Estados‑Membros numa situação difícil se tiverem de exercer posteriormente a Presidência do Conselho e defender a referida orientação geral. Segundo o Conselho, a brevidade da explicação que figura na decisão impugnada justifica‑se, nomeadamente, pela necessidade de não prejudicar tais interesses sensíveis que a exceção relativa à proteção do processo decisório visava proteger. A República Francesa acrescenta que os documentos controvertidos identificavam tanto as «linhas vermelhas» de certos Estados‑Membros como as flexibilidades de outros Estados‑Membros e que a divulgação desses elementos podia reduzir a capacidade de expressão de alguns Estados‑Membros.

118 A este respeito, importa recordar que, de acordo com a jurisprudência, quando os Estados‑Membros exprimem, no âmbito dos grupos de trabalho do Conselho, as suas posições respetivas sobre uma determinada proposta legislativa e sobre a orientação que entendem que esta deve seguir, o facto de esses elementos serem depois, a pedido, comunicados não é, enquanto tal, suscetível de entravar a cooperação leal que os Estados‑Membros e as instituições são obrigados a exercer entre si por força do artigo 4.°, n.° 3, do TUE (v. Acórdão de 25 de janeiro de 2023, De Capitani/Conselho, T‑163/21, EU:T:2023:15, n.° 83 e jurisprudência referida).

119 No caso em apreço, as justificações descritas nos n.os 116 e 117, supra, são de natureza geral e abstrata. O exame específico e pormenorizado do conteúdo dos documentos controvertidos, que o Conselho afirma ter realizado, não está refletido na decisão impugnada. Com efeito, esta última não explica o conteúdo dos referidos documentos, nem o contexto particular do processo decisório a que se referem. Ora, pela leitura dos documentos controvertidos, apresentados a pedido do Tribunal Geral e agora acessíveis ao público mediante pedido (v. n.° 11, supra), o Conselho poderia ter descrito melhor o seu conteúdo, bem como o contexto particular de cada uma das propostas legislativas em causa, sem, no entanto, revelar as tomadas de posição concretas dos Estados‑Membros. Além disso, o Conselho não apresentou nenhum elemento tangível que possa demonstrar que o acesso a esses documentos teria prejudicado a cooperação leal entre os Estados‑Membros. O risco invocado parece assim hipotético.

120 Atendendo a todas as considerações precedentes, há que concluir que nenhum dos fundamentos adotados pelo Conselho na decisão impugnada permite considerar que a divulgação dos documentos controvertidos poderia prejudicar gravemente, de forma concreta, efetiva e não hipotética, o processo decisório, na aceção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001.

121 Por conseguinte, a segunda parte apresentada, essencialmente, em apoio do primeiro fundamento é procedente e deve, por conseguinte, ser acolhida.

Conclusão

122 Tendo a segunda parte do primeiro fundamento sido acolhida, há que julgar procedente o primeiro pedido do recorrente e, assim, anular a decisão impugnada, sem que seja necessário examinar os argumentos da terceira parte do primeiro fundamento relacionados com este pedido, nem o segundo e terceiro fundamentos invocados igualmente em seu apoio.

Quanto às despesas

123 Nos termos do artigo 134.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se as partes não obtiverem ganho de causa relativamente a um ou mais fundamentos, cada uma delas suportará as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado atendendo às circunstâncias do caso, o Tribunal pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte.

124 No caso em apreço, o recorrente e o Conselho foram parcialmente vencidos nos seus pedidos. No entanto, uma vez que a decisão impugnada foi integralmente anulada, afigura‑se justificado que o Conselho suporte, além das suas próprias despesas, metade das despesas do recorrente, condenando‑o a suportar a outra metade das suas próprias despesas.

125 Em conformidade com o artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, o Reino da Bélgica, a República Francesa, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)

decide:

1) É anulada a Decisão SGS 23/002579 do Conselho da União Europeia, de 14 de julho de 2023.

2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

3) O Conselho suportará as suas próprias despesas, bem como metade das despesas efetuadas por Emilio De Capitani.

4) Emilio De Capitani suportará metade das suas próprias despesas.

5) O Reino da Bélgica, a República Francesa, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportarão as suas próprias despesas.

Truchot

Sampol Pucurull

Perišin

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 29 de outubro de 2025.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.