Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-586/16

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O recorrente, Guillaume Vincenti, é funcionário do Instituto da Propriedade Intelectual da União Europeia (EUIPO), do grau AST 7. É titular desse grau desde 1 de abril de 2009. Está de baixa médica desde 10 de junho de 2013.

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A apreciação que obteve no conjunto dos relatórios de avaliação referentes aos exercícios de 2009, 2010, 2011 e 2012 mostrou que, «em geral, o rendimento, as competências e os elementos de conduta avaliados correspond[iam] ao nível exigido para o lugar ocupado». Devido à sua ausência justificada, os seus relatórios de avaliação referentes aos exercícios de 2013 e de 2014, que cobriam, respetivamente, os períodos compreendidos entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013 e entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2014, não foram, em contrapartida, finalizados.

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O patamar de promoção no grau do recorrente é de 9 pontos. Por carta de 21 de julho de 2014, a Autoridade Investida do Poder de Nomeação (a seguir «AIPN») do EUIPO informou o recorrente de que o número de pontos de promoção de 2014 de que beneficiava tinha sido definitivamente fixado em 9,25 pontos.

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Por comunicação ao pessoal de 27 de abril de 2015, o EUIPO lançou o exercício de promoção de 2015 e informou o pessoal de que aplicava por analogia — de acordo com o disposto no artigo 110.o do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto») — a Decisão C(2013) 8968 final da Comissão, de 16 de dezembro de 2013, que aprova as disposições gerais de execução do artigo 45.o do Estatuto (a seguir «DGE do artigo 45.o») aos funcionários. Na referida comunicação, informou também o seu pessoal de que haviam sido desenvolvidas instruções de trabalho para definir as modalidades de promoção no EUIPO (a seguir «instruções de trabalho»).

5

No quadro do exercício de promoção de 2015, o Comité Consultivo de Gestão do EUIPO não incluiu o nome do recorrente na lista dos funcionários propostos para promoção. A referida lista foi publicada no sítio Internet do EUIPO, em 25 de junho de 2015.

6

Em 2 de julho de 2015, o recorrente contestou essa decisão do Comité Consultivo de Gestão no Comité Paritário de Promoção (a seguir «CPP») e pediu que o seu nome fosse incluído na lista dos funcionários propostos para promoção.

7

Em 24 de julho de 2015, após examinar o caso do recorrente, o CPP aprovou a sua recomendação à AIPN. Nela, o CPP recomendou que o pedido do recorrente fosse indeferido. Considerou, baseando‑se nas instruções de trabalho, que, assim que o funcionário reintegrasse o seu posto de trabalho, haveria que elaborar um relatório de avaliação, atribuir retroativamente pontos de promoção e proceder à comparação dos méritos. Essa recomendação não foi aprovada por unanimidade. Os dois membros do CPP designados pelo Comité do Pessoal indicaram, assim, que não existia base jurídica que permitisse afastar‑se da letra clara das DGE do artigo 45.o e que a interpretação das instruções de trabalho em que a referida recomendação se fundava se afastava, no seu entender, do sentido claro do artigo 3.o dessas DGE.

8

Em 24 de julho de 2015, a AIPN publicou a lista de funcionários promovidos no âmbito do exercício de promoção de 2015, na qual não figurava o nome do recorrente.

9

Por reclamação apresentada em 18 de agosto de 2015 ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto, o recorrente contestou a decisão do EUIPO de 24 de julho de 2015, que estabelecia a lista dos funcionários promovidos no âmbito do exercício de promoção de 2015 (a seguir «decisão impugnada»).

10

Por decisão de 8 de dezembro de 2015, a AIPN indeferiu a reclamação (a seguir «decisão de indeferimento da reclamação»).

11

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal da Função Pública em 18 de março de 2016, o recorrente interpôs o presente recurso. Este foi registado sob o número F‑16/16.

12

Em aplicação do artigo 3.o do Regulamento (UE, Euratom) 2016/1192 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de julho de 2016, relativo à transferência para o Tribunal Geral da União Europeia da competência para decidir, em primeira instância, dos litígios entre a União Europeia e os seus agentes (JO 2016, L 200, p. 137), o presente processo foi transferido para o Tribunal Geral na fase em que se encontrava à data de 31 de agosto de 2016. Foi registado sob o número T‑586/16 e atribuído à Terceira Secção.

13

Em 8 de março de 2017, como medida de organização do processo, o Tribunal Geral convidou o EUIPO a responder a várias questões. Em 28 de março de 2017, o EUIPO cumpriu essa medida.

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O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

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O EUIPO conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

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Em apoio do seu recurso, o recorrente invoca três fundamentos, tratados em conjunto na petição e relativos, o primeiro, à violação do artigo 45.o do Estatuto, do artigo 3.o das DGE do artigo 45.o e do artigo 13.o da decisão ADM‑05‑09 do EUIPO; o segundo, à violação do princípio da proteção da confiança legítima, do princípio da boa administração e dos seus direitos de defesa e à desvirtuação dos factos em que a decisão impugnada assenta; e o terceiro, a um erro manifesto de apreciação cometido pela AIPN, a título principal, devido à sua recusa em exercer o seu poder de apreciação relativamente à sua promoção e, a título subsidiário, devido à sua recusa em o promover, uma vez que essa recusa excede o seu poder de apreciação.

17

A título preliminar, como assinalado no n.o 4, supra, as disposições aplicáveis — que, aliás, foram de facto aplicadas pelo EUIPO — aos funcionários no exercício de promoção de 2015 eram, por analogia, as DGE do artigo 45.o Interrogado na audiência sobre a pertinência da decisão ADM‑05‑09 do EUIPO para o presente processo, o recorrente, reconhecendo que a decisão impugnada não assentava nessa decisão do EUIPO, renunciou aos seus argumentos relativos à violação da referida decisão, o que ficou consignado na ata da audiência.

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O recorrente sustenta que a AIPN infringiu o disposto no artigo 3.o, quinto travessão, segunda frase, das DGE do artigo 45.o No seu entender, os seus relatórios não foram finalizados devido a um facto que não lhe é imputável, a saber, a sua baixa médica. A letra dessa disposição não permite excluir o seu caso do processo de promoção de 2015. A AIPN considerou, sem razão, que o facto de os processos de avaliação e de promoção que lhe diziam respeito serem adiados até à retomada das suas funções não o privava dos seus direitos ao abrigo dos artigos 43.o e 45.o do Estatuto. Tal abordagem comporta vários inconvenientes, nomeadamente em caso de morte ou de invalidez permanente do funcionário em causa. De igual modo, a AIPN não pode justificar o facto de o recorrente não ter participado no processo de promoção em causa com base na falta de apreciação dos seus méritos comparados, dado que essa circunstância não lhe pode ser imputada. Com efeito, segundo o recorrente, a AIPN podia utilizar outras informações de que dispunha para o efeito. Assim, ao infringir o disposto no artigo 3.o das DGE do artigo 45.o, a AIPN violou o artigo 45.o do Estatuto.

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O EUIPO retorque, em substância, que o artigo 3.o, quinto travessão, segunda frase, das DGE do artigo 45.o não visa o caso do recorrente, mas sim, por exemplo, o caso em que o avaliador está ausente quando o funcionário em causa está presente no exercício de promoção, em conformidade com as suas instruções de trabalho. Essa interpretação é reforçada pelo facto de os relatórios de avaliação serem necessários para assegurar devidamente o exame comparativo dos méritos dos funcionários promovíveis, o que também decorre do artigo 3.o das DGE do artigo 45.o, que, regra geral, exige que esses relatórios sejam definitivos. Segundo o EUIPO, dado que, regra geral, se considera que a pessoa que está de baixa médica não é capaz de contestar o seu relatório de avaliação e de respeitar os prazos processuais, cabia‑lhe suspender os processos de avaliação do recorrente e, de acordo com o mesmo princípio, suspender também o processo de promoção na parte a ele respeitante, para garantir os seus direitos processuais. Além disso, o EUIPO considera que o exame comparativo dos méritos com base em informações diferentes das constantes dos relatórios de avaliação só deve ser feito em último recurso e só se justifica se não se encontrar claramente disponível nenhum relatório devidamente elaborado, já que o funcionário em causa não iria reintegrar o seu posto de trabalho. O EUIPO tem a obrigação, por dever de prudência, de se certificar de que a decisão relativa à promoção do recorrente foi tomada depois de lhe ter sido dada a possibilidade de exprimir a sua opinião sobre os seus méritos. Além disso, em resposta à medida de organização do processo adotada pelo Tribunal Geral, o EUIPO sustenta que é do interesse do recorrente poder participar numa entrevista de avaliação e seguir o processo de avaliação na íntegra, em vez de um processo em que o EUIPO invocasse outros elementos de informação válidos, visto que o recorrente está a ser alvo de um inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), que, embora aberto depois de adotada a decisão impugnada, visa o período do exercício de avaliação pertinente. Acrescenta que os relatórios de avaliação asseguram a proteção dos direitos dos membros do pessoal, através do diálogo e de um processo de recurso, o que não sucederá necessariamente se o exame comparativo dos méritos assentar noutras informações disponíveis.

20

No caso vertente, cabe desde logo salientar que a fundamentação pertinente para apreciar a legalidade da decisão impugnada é a que figura na decisão de indeferimento da reclamação. Em substância, decorre dessa decisão que a AIPN considerou que o artigo 3.o, quinto travessão, segunda frase, das DGE do artigo 45.o visa as situações em que o relatório de avaliação do funcionário, de per se, não foi finalizado devido, por exemplo, à ausência do avaliador ou do avaliador de recurso no momento em que eram chamados a intervir no processo de avaliação. Assim, considerou que essa disposição não era aplicável ao caso do recorrente. Em seguida, a AIPN indicou que, devido à sua baixa médica, o recorrente não dispunha dos relatórios de avaliação de 2013 e de 2014 e que os processos de avaliação e de promoção a ele respeitantes estavam suspensos até que retomasse as suas funções. Precisou que, dado que, devido à sua ausência justificada, o processo de promoção do recorrente tinha sido suspenso, os seus méritos comparativos não tinham, com razão, sido tidos em consideração no exercício de promoção de 2015. Por último, a AIPN concluiu do exposto que se justificava que o nome do recorrente não fosse inscrito na lista dos funcionários promovidos em 2015.

21

A este respeito, de acordo com o disposto no artigo 110.o do Estatuto, na falta de derrogação, a Decisão C(2013) 8985 final da Comissão Europeia, de 16 de dezembro de 2013, relativa às disposições gerais da execução do artigo 43.o do Estatuto (a seguir «DGE do artigo 43.o»), e as DGE do artigo 45.o são aplicáveis por analogia ao EUIPO.

22

Cabe recordar que, nos termos do artigo 2.o das DGE do artigo 45.o, o exercício de promoção é anual.

23

Por ocasião desse exercício, organizado anualmente, o funcionário pode ser destinatário de uma decisão de promoção, ou seja, ser promovível, se preencher cinco requisitos cumulativos, em conformidade com o disposto no artigo 3.o das DGE do artigo 45.o O quinto dos referidos requisitos é, como entendeu o EUIPO, que os relatórios de avaliação do funcionário sejam definitivos, em aplicação das DGE do artigo 43.o Não obstante, o referido artigo 3.o prevê expressamente que, «caso o relatório de avaliação não tenha sido finalizado devido a um atraso não imputável ao titular do posto de trabalho, este último participa[va] no processo de promoção com base noutros elementos de informação válidos que suprem a falta de relatório de avaliação e pod[ia], assim, ser destinatário de uma decisão de promoção».

24

Decorre dessa disposição que o funcionário que preencha os quatro primeiros requisitos do artigo 3.o das DGE do artigo 45.o, mas cujo relatório de avaliação não seja definitivo, é, ainda assim, considerado promovível se o referido relatório não pôde ser finalizado devido a um atraso que não lhe era imputável. Nesse caso, o funcionário em causa participa no processo de promoção com base noutros elementos de informação válidos que suprem a falta do relatório de avaliação.

25

No caso em apreço, decorre dos autos que é pacífico que a falta dos relatórios de avaliação do recorrente referentes a 2013 e a 2014 se devia à sua baixa médica e que essa baixa médica constituía uma ausência justificada.

26

Cabe assim constatar que, visto que a baixa médica do recorrente constituía uma ausência justificada, a impossibilidade de finalizar os seus relatórios de avaliação referentes a 2013 e a 2014 e, por conseguinte, a sua falta, não lhe eram imputáveis. Aliás, na audiência, o EUIPO reconheceu que a baixa médica do recorrente não era uma circunstância que lhe pudesse ser imputada.

27

Ora, numa situação como essa, o artigo 3.o, quinto travessão, segunda frase, das DGE do artigo 45.o precisa que o funcionário é promovível e dispõe do direito de participar no processo de promoção anual com base noutros elementos de informação válidos. Assim, ao recusar reconhecer ao recorrente o direito de participar no processo de promoção de 2015, devido ao facto de a sua ausência justificada por baixa médica não ter permitido a realização de certos relatórios de avaliação, a AIPN infringiu o disposto na referida disposição e cometeu um erro de direito.

28

A interpretação do EUIPO do artigo 3.o, quinto travessão, segunda frase, das DGE do artigo 45.o, segundo a qual essa disposição não visa a situação do recorrente, é, por conseguinte, incorreta.

29

A este respeito, não pode ser acolhida a argumentação do EUIPO segundo a qual, como ilustra a secção III, alínea a), das instruções de trabalho, está obrigado a suspender o processo de avaliação e, consequentemente, o processo de promoção do recorrente durante a sua baixa médica, para garantir os direitos processuais que lhe assistem nesse processo de avaliação. Com efeito, na situação do recorrente, ou seja, uma situação em que a elaboração de relatórios de avaliação no quadro do processo previsto para o efeito não podia ser realizada em tempo útil para ser tida em conta no âmbito do processo de promoção pertinente, o recorrente tinha o direito de, por força das DGE do artigo 45.o, ser considerado promovível, participar nesse processo de promoção e, por conseguinte, participar no exame comparativo dos méritos dos funcionários promovíveis no âmbito do exercício de promoção referente a 2015, tendo em consideração outros elementos de informação válidos que suprem a falta dos seus relatórios de avaliação.

30

Além disso, importa observar que, enquanto decisão de uma agência comunicada a todo o pessoal e que visa garantir aos funcionários em causa um tratamento idêntico nas promoções, as instruções de trabalho constituem uma diretiva interna. Em princípio, nada proíbe a AIPN de estabelecer, por via de decisão interna de caráter geral, regras para o exercício do amplo poder de apreciação que o Estatuto lhe confere. Todavia, a faculdade de recorrer a essas diretivas internas está sujeita a certos limites, designadamente à obrigação de respeitar o princípio da hierarquia das normas. Uma diretiva interna, como as instruções de trabalho, é uma norma inferior ao Estatuto e à regulamentação adotada para a sua aplicação (v., neste sentido e por analogia, acórdão de 30 de janeiro de 2008, Strack/Comissão, T‑85/04, EU:T:2008:18, n.os 37 a 41 e jurisprudência referida). Assim, as instruções de trabalho do EUIPO não podem legalmente estabelecer regras que derroguem as disposições do Estatuto ou as DGE do artigo 45.o

31

De igual modo, não convence a argumentação do EUIPO segundo a qual a participação de um funcionário no processo de promoção com base em informações diferentes das constantes dos relatórios de avaliação só deve ser feita em último recurso. Por um lado, importa constatar que o EUIPO não precisa por que razão a situação do recorrente não era uma situação de «último recurso» que justificava a utilização de outras informações que suprissem a falta dos seus relatórios de avaliação de 2013 e de 2014. Além disso, interrogado na audiência, o EUIPO admitiu que não era suposto a sua interpretação do artigo 3.o, quinto travessão, segunda frase, das DGE do artigo 45.o, ilustrada nomeadamente nas instruções de trabalho, aplicar‑se a um caso com o do recorrente, ou seja, uma ausência justificada de mais de um ano. Com efeito, essa interpretação, pela qual o EUIPO recusa a participação do funcionário em causa no processo de promoção pertinente com base em informações que suprem os seus relatórios de avaliação e a subordina à retomada das suas funções, não tem em conta as situações em que este não retoma as suas funções em tempo útil, ou nunca mais as retoma.

32

Por outro lado, a AIPN está obrigada a proceder ao exercício de promoção anual (v., neste sentido, acórdão de 12 de dezembro de 2002, Morello/Comissão, T‑338/00 e T‑376/00, EU:T:2002:314, n.o 111) e não pode atrasar vários anos, como neste caso, a participação de um funcionário no processo de promoção referente a esse exercício, quando este for promovível, de acordo com as DGE do artigo 45.o

33

Quanto à obrigação que incumbe ao EUIPO, por força do dever de prudência, de se certificar de que a pessoa teve a possibilidade de exprimir a sua opinião sobre os seus méritos, importa constatar, neste caso, que, em momento algum, o EUIPO procurou pôr o recorrente numa situação em que ele tivesse a possibilidade de exprimir a sua opinião sobre os seus méritos. Com efeito, o EUIPO limitou‑se a atrasar, sem razão, devido à sua baixa médica, a participação do recorrente no processo de promoção, no âmbito do exercício de promoção de 2015, aguardando a sua eventual retomada de funções. Ora, o EUIPO não pode presumir, em todos os casos, que um funcionário que se encontre de baixa médica não é capaz de dar utilmente a sua opinião sobre os seus méritos. Além disso, mesmo que a elaboração dos relatórios de avaliação assegurasse, como sustenta o EUIPO, a proteção dos direitos dos membros do pessoal através do diálogo e de um processo de recurso, o que poderia não ser o caso de uma comparação dos méritos assente noutras informações, recorde‑se que uma decisão como a decisão impugnada pode ser objeto de reclamação e, eventualmente, de recurso.

34

No caso vertente, apesar de estar de baixa médica, o recorrente começou por contestar devidamente, por correio eletrónico, o facto de o seu nome não figurar na lista dos funcionários propostos para promoção no CPP, em conformidade com o disposto no artigo 5.o, n.o 7, das DGE do artigo 45.o; em seguida, apresentou devidamente uma reclamação contra a decisão impugnada, ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto; e, finalmente, interpôs o presente recurso no Tribunal Geral, o que também afasta o argumento do EUIPO de que estava obrigado a suspender o processo de promoção do recorrente, porque, geralmente, se considera que os funcionários que estão de baixa médica não são capazes «de refletir e apresentar os seus argumentos ou contestar as decisões sobre a evolução da sua carreira adequadamente».

35

Por último, o argumento do EUIPO de que corre um inquérito do OLAF contra o recorrente não é pertinente no caso em apreço. Com efeito, importa observar, por um lado, que, como reconhece o próprio EUIPO, a abertura desse inquérito é posterior à decisão impugnada. Por outro lado, nada na decisão de indeferimento da reclamação indica que a conduta do recorrente tenha motivado a decisão impugnada, uma vez que o EUIPO se limitou a atrasar a participação do recorrente no processo de promoção, no âmbito do exercício de promoção de 2015, aguardando a sua eventual retomada de funções.

36

Segue‑se que a violação do artigo 3.o das DGE do artigo 45.o no processo de promoção de 2015 relativo ao recorrente influenciou necessariamente de forma decisiva a tramitação desse processo e a decisão de não o promover, uma vez que não foi admitido a participar no referido processo de promoção.

37

Assim, a decisão impugnada deve ser anulada, porquanto o recorrente não foi tido em consideração no exercício de promoção de 2015.

38

A título exaustivo, o Tribunal Geral considera que, para que os direitos do recorrente sejam reestabelecidos, importa reapreciar a possibilidade de o mesmo participar no processo de promoção de 2015. Só depois dessa reapreciação poderá a AIPN validamente tomar uma decisão a seu respeito e apreciar se ele deve ou não ser inscrito retroativamente e em supranumerário na lista dos funcionários promovidos no âmbito do exercício de promoção de 2015. A este respeito, o EUIPO precisou, em resposta a uma medida de organização do processo adotada pelo Tribunal Geral, bem como na audiência, que, em termos orçamentais, nada se opunha a que o recorrente fosse, sendo caso disso, promovido retroativamente e em supranumerário aos funcionários promovidos no âmbito do exercício de promoção de 2015.

39

Atendendo à anulação da decisão impugnada, que se impõe por força do primeiro fundamento, não é necessário examinar o segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima, do princípio da boa administração e dos direitos de defesa, bem como à desvirtuação dos factos, nem o terceiro fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação cometido pelo EUIPO, por se ter recusado a exercer o seu poder de apreciação. Também não é necessário examinar a argumentação apresentada pelo recorrente a título subsidiário, em que sustenta que tinha necessariamente de ser promovido no âmbito do exercício de promoção de 2015 e, por conseguinte, ficar inscrito na lista dos funcionários promovidos no âmbito do exercício de promoção de 2015.

40

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o EUIPO sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com o pedido do recorrente.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)

decide: