Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-580/19

5

Através da Decisão 2011/783/PESC, de 1 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413 (JO 2011, L 319, p. 71), o Conselho alterou esta última decisão com vista à aplicação dessas medidas restritivas a outras pessoas e entidades cujos nomes foram acrescentados à lista que figura no anexo II desta última decisão. O nome do recorrente, Sayed Shamsuddin Borborudi, bem como a data da inscrição do seu nome nessa lista, concretamente, 1 de dezembro de 2011, foram acrescentados ao anexo II da Decisão 2010/413, mencionando os motivos seguintes:

«Vice‑presidente da Organização Iraniana da Energia Atómica ([OIEA]), entidade designada [pelas Nações Unidas], e subordinado de Feridun Abbasi Davani, designado [pelas Nações Unidas]. Está envolvido no programa nuclear iraniano desde 2002, pelo menos, inclusive na sua qualidade de ex‑chefe do Departamento de Aquisições e Logística no AMAD, onde foi responsável pelo recurso a empresas de fachada, como a Kimia Madan, para adquirir equipamento e material para o programa de armas nucleares do Irão.»

[Omissis]

11

Por carta de 15 de abril de 2014, o recorrente apresentou ao Conselho um novo pedido de retirada das listas em causa (a seguir «carta de 15 de abril de 2014»). O conteúdo deste novo pedido era, em substância, o mesmo que o da carta de 31 de janeiro de 2013 referida no n.o 9, supra. A este respeito, além do conteúdo que figura nesta última, a carta de 15 de abril de 2014 incluía uma menção ao plano de ação conjunto celebrado em Genebra (Suíça), em 24 de novembro de 2013. O recorrente alegava que, à luz deste plano, a OIEA esperava que o Conselho reconsiderasse a sua decisão de instituir medidas restritivas contra pessoas e entidades que participam no programa nuclear iraniano. O recorrente alegou igualmente que não cooperava de forma alguma, fosse como consultor ou administrador, com as sociedades ou organizações objeto de sanções ou com as entidades ligadas à indústria nuclear iraniana.

12

Não houve troca de correspondência entre o Conselho e o recorrente após o envio da carta de 15 de abril de 2014 até 27 de maio de 2019, data em que o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2019/870, que altera a Decisão 2010/413 (JO 2019, L 140, p. 90), na sequência da revisão anual da lista de pessoas e entidades que figuram no anexo II da Decisão 2010/413, conforme previsto no artigo 26.o, n.o 3, desta última decisão. Através do artigo 1.o da Decisão 2019/870, o anexo II da Decisão 2010/413 foi alterado nos termos do anexo da Decisão 2019/870. A menção relativa ao recorrente, que figura nesse anexo, foi alterada para acrescentar, na coluna relativa à identificação, a data de nascimento do recorrente, a saber, 21 de setembro de 1969.

13

Em 27 de maio de 2019, o Conselho adotou igualmente o Regulamento de Execução (UE) 2019/855, que dá execução ao Regulamento n.o 267/2012 (JO 2019, L 140, p. 1; a seguir «ato impugnado»). Nos termos do artigo 1.o do ato impugnado, o anexo IX do Regulamento n.o 267/2012 foi alterado para ter em conta as alterações introduzidas no anexo II da Decisão 2010/413 pela Decisão 2019/870. Concretamente, o nome do recorrente figura na linha 25 do quadro A do anexo IX do Regulamento n.o 267/2012, no título das pessoas e entidades implicadas em atividades nucleares ou atividades associadas aos mísseis balísticos e pessoas e entidades que prestam apoio ao Governo iraniano.

14

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de agosto de 2019, o recorrente interpôs o presente recurso.

15

Por Decisão adotada em 17 de outubro de 2019, em aplicação do artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o presidente do Tribunal Geral reatribuiu o processo a um novo juiz‑relator afeto à Quarta Secção.

16

Em 22 de novembro de 2019, o Conselho apresentou a sua contestação na Secretaria do Tribunal Geral.

17

A réplica e a tréplica foram apresentadas, respetivamente, pelo recorrente, em 14 de fevereiro de 2020, e pelo Conselho, em 23 de abril de 2020.

18

A fase escrita do processo foi encerrada em 23 de abril de 2020.

19

No âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral, em 6 de outubro de 2020, pediu às partes que respondessem a uma série de questões a que responderam no prazo fixado.

20

Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas do Tribunal Geral na audiência de 3 de dezembro de 2020.

21

O recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

22

O Conselho conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

23

Importa observar que o recorrente não pediu a anulação da Decisão 2019/870, adotada concomitantemente com o Regulamento de Execução 2019/855.

24

Segundo o artigo 29.o TUE, com base no qual foi adotada a Decisão 2010/413, «[o] Conselho adota decisões que definem a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União. Os Estados‑Membros zelarão pela coerência das suas políticas nacionais com as posições da União».

25

O artigo 215.o, n.o 1, TFUE dispõe que, «[q]uando uma decisão, adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado da União Europeia [capítulo em que figura o artigo 29.o TUE], determine a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou mais países terceiros, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta conjunta do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e da Comissão, adota as medidas que se revelarem necessárias. O Conselho informa o Parlamento Europeu desse facto». O n.o 2 desta disposição prevê que, «[q]uando uma decisão, adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado da União Europeia, o permita, o Conselho pode adotar, de acordo com o processo a que se refere o n.o 1, medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais».

26

Resulta da jurisprudência que as decisões adotadas com base no artigo 29.o TUE e os regulamentos adotados com base no artigo 215.o TFUE são dois tipos de atos, o primeiro estabelece a posição da União quanto às medidas restritivas a adotar e o segundo constitui o instrumento que dá execução às referidas medidas à escala da União (Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 90).

27

Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que a validade de um regulamento adotado com base no artigo 215.o TFUE carece da adoção prévia de uma decisão válida, em conformidade com as disposições relativas à política externa e de segurança comum (PESC) (v., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 55). Por outras palavras, a adoção de um regulamento com base no artigo 215.o TFUE está subordinada à adoção de uma decisão nos termos do artigo 29.o TUE.

28

Apesar da estreita conexão entre estes dois tipos de atos, não é menos verdade que se trata de dois atos distintos e independentes, pelo que nada impede um recorrente de impugnar unicamente um regulamento de execução.

29

Assim, no caso em apreço, a circunstância de o objeto do recurso se limitar a um pedido de anulação do ato impugnado na parte em que diz respeito ao recorrente e não visar igualmente a Decisão 2019/870 não obsta ao seu exame, sem prejuízo das consequências que uma eventual anulação do ato impugnado possa ter nessa decisão (v. n.os 91 e seguintes, infra).

[Omissis]

52

Em primeiro lugar, há que recordar que o recorrente afirma que deixou de trabalhar para a OIEA em agosto de 2013 e que já não tem qualquer relação com essa organização. Para fundamentar esta afirmação, o recorrente apresentou, em primeiro lugar, um atestado assinado pelo diretor‑geral da OIEA, de 5 de maio de 2019, segundo o qual o recorrente trabalhou como «vice‑presidente da [OIEA] para os assuntos executivos e adjunto administrativo e financeiro dessa organização» de 23 de abril de 2011 a 31 de agosto de 2013. Em resposta às críticas do Conselho expressas na contestação, relativas ao facto de o referido atestado ter uma fraca qualidade técnica e de não estar certificado, o recorrente apresentou, aquando da entrega da réplica, um novo atestado da Direção‑Geral do Desenvolvimento dos Recursos Humanos e das Prestações da OIEA, de 22 de janeiro de 2020. Neste último, cujo conteúdo é o mesmo que o do atestado de 5 de maio de 2019, indica‑se que, depois de 31 de agosto de 2013, o recorrente não ocupou lugares, empregos ou manteve qualquer relação laboral com a OIEA. Em segundo lugar, o recorrente invoca que a sua alegada qualidade de vice‑presidente da OIEA é contrariada por um comunicado de imprensa do Ministério dos Negócios Estrangeiros do Reino Unido, de 23 de junho de 2019, segundo o qual o ministro responsável pelo Médio Oriente se tinha encontrado, designadamente, com o vice‑presidente da OIEA, A. Em terceiro lugar, na réplica, o recorrente realça que nenhum relatório da AIEA tem o seu nome. Ora, segundo o recorrente, os diferentes relatórios desta organização mencionam regularmente os nomes dos representantes legais da OIEA, nomeadamente o do seu presidente. Por último, em quarto lugar, o recorrente realça que, desde a assinatura do plano de ação global comum, o programa nuclear iraniano está sob a estrita supervisão da AIEA e da União. Por conseguinte, segundo o recorrente, se estivesse ainda efetivamente ligado à OIEA, o Conselho teria elementos para o provar.

53

Apesar das críticas do Conselho ao atestado assinado pelo diretor‑geral da OIEA, de 5 de maio de 2019, apresentado pelo recorrente, e apesar da contestação de alguns dos argumentos invocados por este, há que observar que, no âmbito do presente processo, o Conselho não contesta, de resto, o facto de o recorrente ter deixado de trabalhar para a OIEA em agosto de 2013.

54

Em contrapartida, o Conselho alega que, atentas certas circunstâncias, não era desrazoável pensar, na data da adoção do ato impugnado, que o recorrente continuava a ser um vice‑presidente da OIEA. Isto resultava, em substância, em primeiro lugar, do facto de o recorrente não ter apresentado elementos em apoio das alegações contidas na sua carta de 15 de abril de 2014, em segundo lugar, do conteúdo ambíguo dessa carta, que sugeria que o recorrente a tinha escrito na qualidade de vice‑presidente da OIEA, em terceiro lugar, do facto de o recorrente não ter comunicado ao Conselho o seu endereço ou contactos diferentes dos da OIEA, em quarto lugar, do facto de o recorrente não ter contactado o Conselho a partir da referida carta e, em quinto lugar, do facto de nem o sítio Internet da OIEA, nem outras fontes públicas fornecerem informação que permita saber quem ocupava cargos de gestão na OIEA, pelo que as únicas informações em que se podia basear a esse propósito eram provas escritas provenientes do recorrente.

55

A este respeito, há que destacar que o Conselho não pode acusar o recorrente, sem inverter o ónus da prova, de não ter demonstrado que tinha cessado toda a sua atividade na OIEA exigindo‑lhe ser informado desse facto e, muito menos, que apresente ao Conselho elementos de prova (v., neste sentido, Acórdão de 3 de julho de 2014, Alchaar/ConselhoT‑203/12, não publicado, EU:T:2014:602, n.o 152 e jurisprudência referida). Pelo contrário, cabe ao Conselho, no âmbito da reapreciação anual das medidas restritivas prevista no artigo 26.o, n.o 3, da Decisão 2010/413 e no artigo 46.o, n.o 7, do Regulamento n.o 267/2012, examinar atentamente os elementos que sustentam a inclusão do nome do recorrente nas listas em causa. Tal não impede que o recorrente possa apresentar, em qualquer momento, observações ou novos elementos de prova, nos termos do artigo 24.o, n.o 4, da Decisão 2010/413 e do artigo 46.o, n.o 5, do Regulamento n.o 267/2012. No entanto, trata‑se de uma faculdade que pertence ao recorrente que não pode eximir o Conselho do ónus da prova que lhe incumbe.

[Omissis]

62

Por outro lado, há que realçar que, em todo o caso, o excerto não confidencial da proposta de inscrição apenas contém um único número cujo texto coincide com o que consta dos motivos de inscrição nas listas em causa. Ora, não é acompanhado por nenhum elemento que sustente o motivo segundo o qual o recorrente é um vice‑presidente da AEOI.

[Omissis]

80

Ao afirmar que a manutenção da inscrição do nome do recorrente nas listas em causa se justifica pelas suas atividades no passado, o Conselho procede a uma substituição dos motivos em que assenta o ato impugnado que o Tribunal Geral não pode subscrever (v., neste sentido, Acórdão de 26 de outubro de 2012, Oil Turbo Compressor/Conselho, T‑63/12, EU:T:2012:579, n.o 29 e jurisprudência referida).

81

Em todo o caso, importa recordar que, segundo a jurisprudência, o critério de inscrição nas listas em causa relativo à prestação de apoio às atividades nucleares iranianas que representam um risco de proliferação implica que seja demonstrada a existência de uma ligação, direta ou indireta, entre as atividades da pessoa ou da entidade em causa e a proliferação nuclear (Acórdão de 25 de março de 2015, Central Bank of Iran/Conselho, T‑563/12, EU:T:2015:187, n.o 66).

82

Além disso, foi declarado que as diferentes disposições da Decisão 2010/413 e do Regulamento n.o 267/2012 que preveem o congelamento de fundos são redigidas de maneira geral («[estejam implicadas ou diretamente associadas ou prestem apoio]»), sem referência a comportamentos anteriores a uma decisão de congelamento de fundos (Acórdão de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, n.o 85).

83

Por outro lado, importa recordar que as medidas restritivas contra o Irão visam prevenir o desenvolvimento da proliferação nuclear, pressionando esse Estado para que ponha termo às suas atividades que representam um risco de proliferação nuclear. Resulta quer da sistemática quer da finalidade geral da Decisão 2010/413, do Regulamento n.o 961/2010 e do Regulamento n.o 267/2012 que o objetivo destes diplomas é impedir um «risco de proliferação» nuclear nesse Estado e que as medidas de congelamento de fundos impostas com base nesses diplomas têm caráter preventivo (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Afrasiabi e o., C‑72/11, EU:C:2011:874, n.o 44).

84

Daqui decorre que a adoção de medidas restritivas contra uma pessoa não pressupõe que esta tenha previamente adotado um comportamento censurável efetivo, podendo bastar o risco de essa pessoa adotar tal comportamento no futuro (v., neste sentido, Acórdão de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, n.o 84).

85

Assim, embora não seja exigida uma participação efetiva no programa nuclear iraniano, prévia à adoção das medidas restritivas, a existência de uma ligação, direta ou indireta, entre as atividades de uma pessoa e a proliferação nuclear é uma condição para a inscrição do nome dessa pessoa nas listas em causa (v., neste sentido, Acórdão de 7 de março de 2017, Neka Novin/Conselho, T‑436/14, não publicado, EU:T:2017:142, n.o 30).

86

No caso em apreço, consideradas isoladamente, as anteriores funções do recorrente na OIEA e, admitindo que fosse verdadeira, a sua anterior participação no programa nuclear iraniano, não podem justificar a inclusão do seu nome nas listas em causa. Com efeito, se o Conselho pretendia basear‑se nas anteriores funções do recorrente e na sua anterior participação no programa nuclear iraniano, bem como no risco de que, tendo em conta os seus conhecimentos e as suas competências, o recorrente prestasse apoio às atividades nucleares iranianas que representavam um risco de proliferação nuclear, incumbiria ao Conselho apresentar indícios sérios e concordantes que permitissem razoavelmente considerar que o recorrente mantinha ligações com a OIEA e com o programa nuclear iraniano, ou, mais genericamente, com atividades que representavam um risco de proliferação nuclear, à data do ato impugnado, justificando a inscrição do seu nome nas listas em causa, após ter cessado as suas atividades nessa organização e ter terminado a sua participação no programa nuclear iraniano (Acórdão de 18 de fevereiro de 2016, Jannatian/Conselho, T‑328/14, não publicado, EU:T:2016:86, n.o 40).

[Omissis]

91

Em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral, o recorrente alega, em substância, que, no caso de o Tribunal anular o ato impugnado, o Conselho deveria revogar a Decisão 2019/870.

92

Em resposta a esta mesma questão, o Conselho observa que o recorrente só pediu a anulação do ato impugnado na parte em que lhe diz respeito. Além disso, assinalou que, na hipótese de o Tribunal Geral anular esse ato, a anulação só se aplicaria a este. Alegou igualmente que o Tribunal Geral está vinculado pelos pedidos formulados pelo recorrente e que não pode decidir ultra petita. Por último, o Conselho sublinhou que a Decisão 2019/870 foi substituída pela Decisão (PESC) 2020/849, que altera a Decisão 2010/413/PESC, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2020, L 196, p. 8).

93

Importa salientar que o presente acórdão declara unicamente a anulação do ato impugnado, a saber, o Regulamento de Execução 2019/855. Não pode, portanto, implicar automaticamente a anulação da Decisão 2019/870.

94

Ora, a circunstância de a Decisão 2019/870 continuar a ser aplicável mesmo que o ato impugnado seja anulado é suscetível de causar um grave prejuízo à segurança jurídica, uma vez que estes dois atos aplicam ao recorrente medidas idênticas (Acórdão de 17 de abril de 2013, TCMFG/Conselho, T‑404/11, não publicado, EU:T:2013:194, n.o 43).

95

Além disso, para dar cumprimento ao presente acórdão e executá‑lo plenamente, o Conselho é obrigado a respeitar não apenas o dispositivo do acórdão mas igualmente os fundamentos que constituem o seu apoio necessário, no sentido de que estes são indispensáveis para determinar o sentido exato do que foi decidido no dispositivo. Com efeito, são esses fundamentos que, por um lado, identificam os motivos de inscrição do nome do recorrente nas listas em causa considerados ilegais, na medida em que padecem de erros de apreciação, e, por outro, revelam as razões exatas da ilegalidade declarada no dispositivo, e que o Conselho deve tomar em consideração (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, EU:T:2008:461, n.o 60 e jurisprudência referida).

96

Todavia, se é certo que a declaração da ilegalidade resultante dos fundamentos do acórdão de anulação obriga, em primeiro lugar, a instituição autora do ato anulado a eliminar essa ilegalidade no ato destinado a substituir o ato anulado, essa declaração pode igualmente, na medida em que vise uma disposição de conteúdo determinado numa dada matéria, acarretar outras consequências para essa instituição (Acórdão de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, EU:T:2008:461, n.o 61 e jurisprudência referida).

97

Tratando‑se, como no caso vertente, da anulação de um regulamento de execução que altera a lista que figura no anexo IX do Regulamento n.o 267/2012, lista que deve ser regularmente revista por força do artigo 46.o, n.o 7, do Regulamento n.o 267/2012, a instituição autora do mesmo fica obrigada, em primeiro lugar, a velar por que eventuais decisões de congelamento de fundos subsequentes que sejam adotadas após o acórdão de anulação, para regular períodos posteriores a esse acórdão, não padeçam das mesmas ilegalidades (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, EU:T:2008:461, n.o 62 e jurisprudência referida).

98

Importa ainda admitir que, por força do efeito retroativo inerente aos acórdãos de anulação, a declaração da ilegalidade retroage à data de produção de efeitos do ato anulado (v. Acórdão de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, EU:T:2008:461, n.o 64 e jurisprudência referida). Portanto, deduz‑se daqui que, no caso vertente, o Conselho pode ter também a obrigação, por força do artigo 266.o TFUE, de eliminar dos diplomas já adotados à data do acórdão de anulação os motivos de inscrição do nome do recorrente com o mesmo conteúdo dos que foram declarados ilegais, se esses motivos assentam nos mesmos elementos de prova examinados pelo Tribunal Geral no presente acórdão (v., por analogia, Acórdão de 26 de abril de 1988, Asteris e o./Comissão, 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, EU:C:1988:199, n.o 30). Portanto, tal é válido para os diplomas posteriores à adoção do ato impugnado que contêm motivos de inscrição idênticos aos declarados ilegais no presente acórdão de anulação e que se baseiam nos mesmos elementos de prova (v., por analogia, Acórdão de 26 de abril de 1988, Asteris e o./Comissão, 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, EU:C:1988:199, n.o 31), como para a Decisão 2019/870, cuja data de produção de efeitos é a mesma da do ato impugnado, desde que contenha motivos idênticos aos declarados ilegais no presente acórdão de anulação e se baseie nos mesmos elementos de prova.

[Omissis]

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)

decide: