Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-58/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)

10 de setembro de 2025(*)

« Serviços digitais — Regulamento (UE) 2022/2065 — Decisão da Comissão que fixa o montante da taxa de supervisão para o ano de 2023 — Artigo 43.°, n.os 3 a 5, do Regulamento 2022/2065 — Artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado (UE) 2023/1127 — Método de cálculo do número médio mensal de destinatários ativos — Manutenção dos efeitos no tempo em caso de anulação »

No processo T‑58/24,

TikTok Technology Ltd, com sede em Dublim (Irlanda), representada por E. Batchelor e M. Frese, advogados,

recorrente,

contra

Comissão Europeia, representada por O. Gariazzo, P.‑J. Loewenthal e L. Armati, na qualidade de agentes,

recorrida,

TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)

composto por: R. Mastroianni (relator), presidente, M. Brkan, I. Gâlea, T. Tóth e W. Valasidis, juízes,

secretário: S. Spyropoulos, administradora,

vistos os autos,

após a audiência de 11 de junho de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 Através do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, a recorrente, TikTok Technology Ltd, pede a anulação da Decisão de Execução C(2023) 8173 final da Comissão Europeia, de 27 de novembro de 2023, que fixa o montante da taxa de supervisão aplicável à TikTok nos termos do artigo 43.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2022/2065 do Parlamento Europeu e do Conselho (a seguir «decisão impugnada»).

Antecedentes do litígio

2 A recorrente é o estabelecimento principal na União Europeia do fornecedor do serviço de alojamento virtual TikTok. Este serviço, cuja versão atualmente disponibilizada na União foi lançada em agosto de 2018, permite aos seus utilizadores pesquisar, visualizar e difundir vídeos, bem como interagir, comunicar e partilhar conteúdos com outros utilizadores.

3 De acordo com o artigo 43.°, n.os 1 a 3, do Regulamento (UE) 2022/2065 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de outubro de 2022, relativo a um mercado único para os serviços digitais e que altera a Diretiva 2000/31/CE (Regulamento dos Serviços Digitais) (JO 2022, L 277, p. 1; a seguir: «Regulamento dos Serviços Digitais»), a Comissão Europeia cobra aos fornecedores de plataformas em linha de muito grande dimensão (a seguir «PGD») e de motores de pesquisa em linha de muito grande dimensão (a seguir designados por: «MPGD») que são designados como tais em aplicação do artigo 33.° do referido regulamento, uma taxa de supervisão anual cobrada por cada um dos serviços assim designados, estabelecida através de um ato de execução, para cobrir os custos estimados em que incorre no desempenho das suas funções de supervisão que lhe são confiadas pelo Regulamento dos Serviços Digitais. Em conformidade com o artigo 43.°, n.° 4, deste regulamento, a Comissão fixa essa taxa aplicando a metodologia que definiu num ato delegado, em conformidade com os princípios estabelecidos no artigo 43.°, n.° 5, do referido regulamento.

4 Para o efeito, a Comissão adotou o Regulamento Delegado (UE) 2023/1127, de 2 de março de 2023, que completa o Regulamento (UE) 2022/2065 com as metodologias e os procedimentos pormenorizados relativos às taxas de supervisão cobradas pela Comissão aos fornecedores de plataformas em linha de muito grande dimensão e de motores de pesquisa em linha de muito grande dimensão (JO 2023, L 149, p. 16).

5 Em 25 de abril de 2023, a Comissão adotou a Decisão C(2023) 2720 final, que designa a TikTok como PGD, em conformidade com o artigo 33.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais.

6 Em 26 de abril de 2023, esta decisão foi notificada à recorrente, na qualidade de estabelecimento principal na União do fornecedor do serviço TikTok. Foi enviada uma cópia dessa decisão à ByteDance, a sociedade que controla o grupo de entidades jurídicas a que pertence a recorrente.

7 Em 29 de setembro de 2023, a Comissão comunicou à recorrente, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 3, do Regulamento Delegado 2023/1127, a determinação provisória do montante da taxa anual de supervisão relativa à TikTok, cuja cópia também foi enviada à ByteDance. Em 12 de outubro de 2023, a recorrente apresentou as suas observações à Comissão.

8 Em 27 de novembro de 2023, a Comissão adotou a decisão impugnada, que fixa o montante da taxa anual de supervisão aplicável à TikTok para o ano de 2023. Este montante foi determinado, em conformidade com o artigo 43.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento dos Serviços Digitais, seguindo a metodologia e os procedimentos definidos no Regulamento Delegado 2023/1127, em especial no seu artigo 5.° Para efeitos da determinação deste montante, a Comissão recorreu, nomeadamente, a dois operadores externos, a SensorTower e a Similarweb, e aplicou uma metodologia comum a todas as PGD e MPGD, que anexou à decisão impugnada, para calcular o número médio mensal de destinatários ativos na União (a seguir «NMDA») dos serviços designados e repartir entre estes últimos a taxa de supervisão anual em conformidade com os princípios estabelecidos no artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais. Foi, também, enviada uma cópia dessa decisão à ByteDance.

Pedidos das partes

9 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular a decisão impugnada;

– condenar a Comissão nas despesas.

10 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– negar provimento ao recurso;

– a título subsidiário, em caso de anulação do artigo 5.°, n.os 2 ou 4, do Regulamento Delegado 2023/1127 ou da decisão impugnada, manter os efeitos do referido regulamento ou da referida decisão até que tenha tomado as medidas necessárias para sanar as irregularidades constatadas;

– condenar a recorrente nas despesas.

Questão de direito

11 Em apoio do presente recurso, a recorrente invoca, em substância, cinco fundamentos, o primeiro relativo à violação do artigo 43.°, n.° 5, alínea b), do Regulamento dos Serviços Digitais e, a título incidental, à ilegalidade do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127; o segundo relativo à violação do artigo 43.°, n.° 5, alínea c), do Regulamento dos Serviços Digitais e, a título incidental, à ilegalidade do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127; o terceiro relativo à violação do artigo 43.°, n.° 5, alínea b), do Regulamento dos Serviços Digitais e, a título incidental, à ilegalidade do artigo 5.°, n.° 4, do Regulamento Delegado 2023/1127; o quarto relativo à violação do artigo 43.°, n.° 2, do Regulamento dos Serviços Digitais e, a título incidental, à ilegalidade do artigo 2.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento Delegado 2023/1127; e o quinto relativo à violação do direito a ser ouvido, consagrado no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como do dever de fundamentação.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 43.°, n.° 5, alínea b), do Regulamento dos Serviços Digitais e, a título incidental, à ilegalidade do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127

12 Em apoio do primeiro fundamento, a recorrente invoca, em substância, cinco partes, a primeira, relativa à ilicitude do recurso à metodologia comum; a segunda, relativa à violação do artigo 43.°, n.° 5, alínea b), do Regulamento dos Serviços Digitais, lido em conjugação com o artigo 3.°, primeiro parágrafo, alínea p), do Regulamento dos Serviços Digitais, no que diz respeito à definição legal do NMDA; a terceira, relativa ao facto de o método utilizado na decisão impugnada para estimar o NMDA tratar as plataformas de forma discriminatória; a quarta, relativa ao facto de nem o artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais nem o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127 fornecerem uma base legal para a adoção de um método de cálculo do NMDA num ato de execução; e, a quinta, relativa a uma exceção de ilegalidade respeitante ao artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127.

13 O Tribunal Geral considera que há que analisar, antes de mais, conjuntamente a primeira e quarta partes.

14 Na primeira parte, a recorrente critica, em substância, a Comissão de ter determinado o montante da taxa com base numa estimativa do NMDA que, em seu entender, não está prevista no Regulamento dos Serviços Digitais, quando, por um lado, deveria ter‑se baseado nos números declarados pelos próprios fornecedores e, por outro, caso estes números lhe tivessem parecido incompletos ou imprecisos, poderia ter exercido os poderes que lhe são conferidos pelo Regulamento dos Serviços Digitais para obter qualquer informação suplementar junto destes últimos.

15 A Comissão considera, por seu turno, que nada no Regulamento dos Serviços Digitais a impedia que, por razões de transparência, igualdade de tratamento e confidencialidade, recorresse aos dados, em seu entender fiáveis, que tinham sido recolhidos por dois operadores externos e independentes, no curto período de tempo de que dispôs para adotar os atos de execução relativos às taxas.

16 Com a quarta parte, a recorrente sustenta que não existe nenhuma base jurídica que permita à Comissão adotar, no âmbito do artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais, um método de cálculo do NMDA através de um regulamento delegado ou de um simples ato de execução como a decisão impugnada. A Comissão tentou assim reescrever o Regulamento dos Serviços Digitais, contornar os procedimentos de adoção de atos delegados e criar um segundo método paralelo de cálculo do NMDA, que teria conduzido a um valor diferente do utilizado para efeitos da designação dos serviços (artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento dos Serviços Digitais).

17 Ora, de acordo com a recorrente, com o objetivo de preservar a coerência entre o NMDA referido no artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento dos Serviços Digitais e o referido no artigo 33.° do mesmo regulamento, a Comissão deveria ter utilizado o mesmo NMDA que os fornecedores cujos serviços foram designados declararam para efeitos da aplicação do artigo 24.° do Regulamento dos Serviços Digitais.

18 De qualquer modo, a recorrente sustenta que a Comissão confundiu os conceitos de ato de execução e de ato delegado e que não estava autorizada a adotar a referida metodologia num ato de execução sem respeitar o artigo 33.°, n.° 3, e o artigo 87.° do Regulamento dos Serviços Digitais. Além disso, de acordo com a recorrente, a Comissão não adotou o Regulamento Delegado 2023/1127 com base no artigo 33.°, n.° 3, do Regulamento dos Serviços Digitais, e o método de cálculo do NMDA não consta do referido regulamento delegado, mas sim da decisão impugnada.

19 Por último, a recorrente sustenta que é ilegal que a decisão impugnada remeta para o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127 para justificar o recurso pela Comissão a «quaisquer outras informações de que [esta] disponha» em 31 de agosto de um determinado ano para calcular o NMDA, uma vez que esta disposição não constitui uma base para a determinação das taxas de supervisão na decisão impugnada e que, de qualquer modo, o artigo 43.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais não autoriza a Comissão a «obter dados novos ou diferentes em matéria de NMDA» para determinar as taxas.

20 A Comissão indica que os procedimentos de designação e de fixação da taxa são juridicamente distintos e prosseguem finalidades diferentes. No seu entender, o artigo 43.°, n.° 5, do Regulamento dos Serviços Digitais não menciona o artigo 24.°, n.° 2, do mesmo regulamento e limita‑se a indicar que a taxa deve ser proporcional ao NMDA. Neste sentido, o Regulamento dos Serviços Digitais teria sido devidamente respeitado. Por conseguinte, a Comissão sustenta que não estava obrigada, nem ao abrigo do artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais nem do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127, a recorrer ao NMDA declarado pelos fornecedores, acrescentando que dispõe de uma margem de apreciação a este respeito para também recorrer a «quaisquer outras informações à [sua] disposição».

21 A Comissão refere que a metodologia anexa à decisão impugnada tinha por único objetivo informar os fornecedores dos dados e das fontes de informação utilizados, o que subsequentemente conduziu a uma metodologia comum que lhe permitiu cumprir o seu dever de fundamentação. Por conseguinte, esta metodologia não é uma «metodologia de cálculo do [NMDA], para efeitos do n.° 1 do [artigo 33] e do artigo 24.°, n.° 2 do Regulamento dos Serviços Digitais]» na aceção do artigo 33.°, n.° 3, do Regulamento dos Serviços Digitais, mas simplesmente uma metodologia que descreve a forma como a Comissão tratou e utilizou os dados relativos ao NMDA de que dispunha. A Comissão sustenta, além disso, que não violou o artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais, mas que foi obrigada a «tratar novamente esses dados» para dar cumprimento ao Regulamento dos Serviços Digitais e ao Regulamento Delegado 2023/1127.

22 Importa recordar que, nos termos do artigo 33.°, n.° 3, do Regulamento dos Serviços Digitais, relativo à designação das plataformas em linha e dos motores de pesquisa em linha como PGD ou MPGD, «[a] Comissão pode adotar atos delegados nos termos do artigo 87.°, n.° 2, [do Regulamento dos Serviços Digitais], após consulta ao Comité [Europeu dos Serviços Digitais], para completar as disposições do [Regulamento dos Serviços Digitais] estabelecendo a metodologia de cálculo do [NMDA], para efeitos do n.° 1 do presente artigo e do artigo 24.°, n.° 2, [do Regulamento dos Serviços Digitais] assegurando que a metodologia tem em conta a evolução do mercado e da tecnologia».

23 Por outro lado, de acordo com o último período do artigo 33.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento dos Serviços Digitais, ao adotar uma decisão que designe as PGD ou as MPGD, «[a] Comissão toma a sua decisão com base nos dados comunicados pelo fornecedor da plataforma em linha ou do motor de pesquisa em linha nos termos do artigo 24.°, n.° 2, [do Regulamento dos Serviços Digitais] ou nas informações solicitadas nos termos do artigo 24.°, n.° 3, [do Regulamento dos Serviços Digitais] ou em quaisquer outras informações de que dispõe».

24 Além disso, no que respeita à determinação da taxa de supervisão, o artigo 43.°, n.os 3 a 5, do Regulamento dos Serviços Digitais dispõe o seguinte:

«3. Os fornecedores de PGD e de MPGD estão sujeitos a uma taxa de supervisão anual para cada serviço para o qual tenham sido designados nos termos do artigo 33.° [do Regulamento dos Serviços Digitais].

A Comissão adota atos de execução que estabelecem o montante da taxa de supervisão anual aplicável a cada fornecedor de [PGD] ou de [MPGD]. Ao adotar os referidos atos de execução, a Comissão aplica a metodologia estabelecida no ato delegado a que se refere o n.° 4 do presente artigo e respeita os princípios estabelecidos no n.° 5 do presente artigo. Os referidos atos de execução são adotados pelo procedimento consultivo a que se refere o artigo 88.° [do Regulamento dos Serviços Digitais].

4. A Comissão adota atos delegados, nos termos do artigo 87.° [do Regulamento dos Serviços Digitais], que estabeleçam a metodologia e os procedimentos pormenorizados para:

[...]

b) A determinação das taxas de supervisão anuais individuais a que se refere o n.° 5, alíneas b) e c);

[...]

Ao adotar os referidos atos [...] delegados, a Comissão respeita os princípios estabelecidos no n.° 5 do presente artigo.

5. O ato de execução a que se refere o n.° 3 e o ato delegado a que se refere o n.° 4 respeitam os seguintes princípios:

[...]

b) A taxa de supervisão anual é proporcionada ao [NMDA] na União de cada [PGD] ou de cada [MPGD] designado nos termos do artigo 33.° [do Regulamento dos Serviços Digitais];

[...]»

25 Em conformidade com o artigo 87.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais, antes de adotar um ato delegado, a Comissão consulta os peritos designados por cada Estado‑Membro. Além disso, em conformidade com o artigo 87.°, n.° 6, do Regulamento dos Serviços Digitais, o Parlamento Europeu ou o Conselho da União Europeia podem formular objeções antes da entrada em vigor desse ato.

26 Por último, no que respeita à determinação do montante de base por serviço, o artigo 4.°, n.os 1 e 2, do Regulamento Delegado 2023/1127 dispõe o seguinte:

«1. Relativamente a cada serviço designado sujeito às taxas de supervisão nos termos do artigo 3.°, o montante de base para o ano n é calculado como a

percentagem dos custos globais anuais estimados para o ano n+1 em conformidade com o artigo 2.°, proporcional ao [NMDA] do serviço designado, em conformidade com o coeficiente (U) referido no n.° 2 do presente artigo, e [...] em conformidade com o coeficiente (T) [...] de acordo com a seguinte fórmula:

2. O coeficiente (U) para o cálculo do montante de base para cada serviço designado tem o valor estabelecido no anexo II correspondente ao [NMDA] em milhões de unidades, arredondado por defeito para a centena de milhares mais próxima.

O [NMDA] de cada serviço designado que determina o coeficiente aplicável nos termos do primeiro parágrafo do presente número é o resultante dos dados comunicados pelo fornecedor da plataforma em linha ou do motor de pesquisa em linha nos termos do artigo 24.°, n.° 2, do [Regulamento dos Serviços Digitais], das informações solicitadas nos termos do artigo 24.°, n.° 3, do mesmo regulamento ou de quaisquer outras informações de que a Comissão disponha, disponíveis em 31 de agosto do ano n.

[...]»

27 No caso em apreço, o considerando 31 da decisão impugnada refere que o NMDA de cada serviço designado, que determina o coeficiente (U) aplicável para a determinação da taxa de supervisão, pode resultar dos dados comunicados pelo fornecedor, em conformidade com o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento dos Serviços Digitais, das informações solicitadas ao abrigo do artigo 24.°, n.° 3, deste regulamento ou de quaisquer outras informações de que a Comissão disponha.

28 Em seguida, no considerando 32 da decisão impugnada, indica‑se que, tendo em conta as diferentes metodologias, a diferente disponibilidade de informações públicas sobre as mesmas, os diferentes graus de precisão e as diferentes fontes de dados utilizadas pelos fornecedores designados para calcular o NMDA dos seus serviços, bem como a confidencialidade reivindicada por alguns desses fornecedores, era necessário basear‑se numa metodologia comum e em fontes de dados comuns para aplicar o coeficiente (U) de forma coerente entre os diferentes serviços designados, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127. Assim, foi com base na metodologia comum e nas fontes de dados comuns que figuram no anexo da decisão impugnada que a Comissão calculou o NMDA da TikTok e o coeficiente (U) correspondente necessários para determinar o montante da taxa de supervisão faturada à recorrente (v. considerando 33 da decisão impugnada).

29 Além disso, no considerando 38 da decisão impugnada, a Comissão sublinhou a existência de dificuldades, por várias razões, em identificar as informações relativas ao NMDA das PGD e das MPGD, bem como à metodologia em que os fornecedores se basearam para calcular o seu NMDA. Nestas circunstâncias, a Comissão indicou que lhe era impossível, nos prazos previstos no artigo 6.°, n.os 3 e 4, do Regulamento Delegado 2023/1127, proceder a uma comparação fiável dos NMDA declarados entre os diferentes serviços designados para a determinação da taxa de supervisão, em conformidade com o artigo 43.°, n.° 5, alínea b), do Regulamento dos Serviços Digitais. Por outro lado, justificou o recurso a fontes de dados de terceiros pela finalidade e pela natureza diferentes do procedimento relativo à determinação das taxas de supervisão em relação ao relativo à designação das PGD e dos MPGD (v. considerando 39 da decisão impugnada).

30 Por último, em resposta ao argumento, invocado pela recorrente no âmbito do procedimento que conduziu à adoção da decisão impugnada, segundo o qual a metodologia comum carece de base jurídica, a Comissão salienta, no considerando 34 da decisão impugnada, que o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Delegado 2023/1127 a habilita a determinar o NMDA para efeitos da determinação da taxa de supervisão, com base nos dados declarados pelos fornecedores, nas informações pedidas pela Comissão ou pelo coordenador dos serviços digitais ou em qualquer outra informação de que a Comissão disponha. Com base na disposição e nas informações disponíveis em 31 de agosto do ano em curso, a Comissão afirma, assim, ter elaborado uma metodologia comum para esse efeito, como indicado no considerando 32 da decisão impugnada.

31 O Tribunal Geral analisará se o Regulamento dos Serviços Digitais permite o recurso a uma metodologia comum para o cálculo do NMDA (primeira parte do primeiro fundamento), antes de apreciar se, no caso em apreço, a Comissão violou o artigo 43.° deste regulamento ao adotar essa metodologia no âmbito de um ato de execução (quarta parte do primeiro fundamento).

32 Em primeiro lugar, há que constatar que nenhuma disposição do Regulamento dos Serviços Digitais ou do Regulamento Delegado 2023/1127 se opõe a que a Comissão aplique uma determinada metodologia para o cálculo do NMDA. Além disso, importa salientar, à semelhança da Comissão, que o elemento relevante para efeitos da aplicação do artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais não é o NMDA em termos absolutos de cada serviço designado, mas o seu valor relativo em relação aos outros serviços designados.

33 No caso em apreço, a Comissão tinha motivos válidos para duvidar da coerência de conjunto dos métodos de cálculo do NMDA utilizados pelos diferentes fornecedores, tanto mais que não dispunha dos dados relativos a alguns deles.

34 Daqui resulta que a Comissão tinha fundamento para utilizar uma metodologia comum, também por razões de transparência e de igualdade de tratamento dos referidos fornecedores, tendo em conta que, nos termos do artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais, a repartição dos custos de supervisão deve ser proporcional ao NMDA de cada serviço designado, pelo que a primeira parte deve assim ser rejeitada.

35 Além disso, resulta da redação do artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento Delegado 2023/1127 (v. n.° 26, supra) que este não impõe nenhuma ordem de prioridade entre as três fontes de informação indicadas, uma vez que estas são claramente apresentadas como alternativas, pelo que, no caso em apreço, a Comissão não estava obrigada a favorecer ou a ignorar uma dessas fontes de informação. Como tal, foi com razão que a Comissão decidiu basear‑se em «quaisquer outras informações de que [dispunha]», na aceção da referida disposição.

36 Em segundo lugar, resulta da economia geral e dos objetivos do Regulamento dos Serviços Digitais que o conceito de «NMDA» deve ser entendido de modo uniforme e coerente, independentemente do contexto e da finalidade da sua aplicação, o que, de resto, é confirmado pelo considerando 77 deste regulamento. Com efeito, se a intenção do legislador tivesse sido prever regimes jurídicos diferentes, consoante o NMDA fosse utilizado para a designação de um serviço como PGD ou MPGD ou para a determinação da taxa de supervisão, tê‑lo‑ia previsto expressamente em termos claros e precisos.

37 Assim, embora a Comissão tenha o direito de adotar uma metodologia comum para o cálculo do NMDA, não pode, todavia, subtrair‑se à fiscalização do procedimento de adoção dos atos delegados, conforme previsto, nomeadamente, no artigo 87.°, n.os 4 e 6, do Regulamento dos Serviços Digitais, limitando‑se a anexar essa metodologia comum a cada ato de execução.

38 Com efeito, em conformidade com o artigo 43.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais, a Comissão está obrigada a adotar atos delegados que estabeleçam a metodologia e os procedimentos pormenorizados para a determinação das taxas de supervisão anuais individuais aplicáveis a cada fornecedor e, nos termos do artigo 43.°, n.° 5, alínea b), do mesmo regulamento, essas taxas devem ser proporcionais ao NMDA de cada PGD ou MPGD.

39 Além disso, o artigo 4.° do Regulamento Delegado 2023/1127 especifica as modalidades de determinação do montante de base para cada serviço utilizando uma fórmula que inclui, nomeadamente, o coeficiente (U), cujo valor corresponde ao NMDA de cada serviço em causa, sem, no entanto, incluir um método de cálculo do NMDA propriamente dito.

40 Ora, sendo o cálculo do NMDA necessário para a determinação da taxa de supervisão de cada serviço nos termos do artigo 43.°, n.° 5, alínea b), do Regulamento dos Serviços Digitais, a Comissão calculou‑o com base numa «metodologia comum», que, no entanto, anexou à decisão impugnada, bem como aos atos de execução dirigidos aos outros prestadores de serviços designados (v. considerando 32 da decisão impugnada).

41 Como sublinha a Comissão, embora, ao contrário do artigo 33.°, n.° 3, do Regulamento dos Serviços Digitais, o artigo 43.° deste regulamento não se refira expressamente à adoção de um ato delegado para estabelecer a metodologia de cálculo do NMDA, não deixa de ser verdade que este artigo impõe à Comissão a obrigação de assegurar que as taxas de supervisão anuais sejam proporcionais ao NMDA de cada serviço designado, devendo a metodologia e os procedimentos a utilizar para a determinação dessas taxas ser fixados num ato delegado, e não num ato de execução.

42 Por outras palavras, resulta de uma interpretação contextual e sistemática das disposições relevantes do Regulamento dos Serviços Digitais que, embora o artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais não se refira expressamente à metodologia enunciada no artigo 33.° deste regulamento, estabelece uma ligação explícita entre o método de determinação das taxas de supervisão anuais, que só pode ser fixado por meio de um ato delegado, e o NMDA dos serviços designados com base nos quais as taxas devem ser determinadas.

43 Consequentemente, a metodologia de cálculo do NMDA constitui um elemento essencial da determinação da taxa de supervisão, devendo ser considerada um elemento essencial e indispensável desta última.

44 Em terceiro lugar, no que respeita ao argumento da Comissão de que o artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento Delegado 2023/1127 fornece pormenores suficientes sobre o cálculo do NMDA, há que observar, como salienta a recorrente, que esta disposição não contém mais pormenores sobre esse cálculo do que os fornecidos pelo próprio Regulamento dos Serviços Digitais. Com efeito, embora o artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento Delegado 2023/1127 e o último período do artigo 33.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento dos Serviços Digitais prossigam finalidades diferentes, a saber, o cálculo do NMDA para efeitos, respetivamente, da determinação das taxas e da designação das PGD ou dos MPGD, há que constatar que as fontes de informação indicadas nestas duas disposições para obter o NMDA são idênticas.

45 Por conseguinte, uma vez que, como foi recordado no n.° 43, supra, o cálculo do NMDA é um elemento essencial e indispensável para a determinação da taxa, a obrigação imposta à Comissão pelo artigo 43.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais de estabelecer, num ato delegado, a metodologia e os procedimentos «pormenorizados» para determinação das taxas implica, implícita mas necessariamente, que esse ato deve, pelo menos, fixar elementos suficientemente pormenorizados da metodologia de cálculo do NMDA.

46 De qualquer modo, o artigo 43.°, n.° 4, do Regulamento de Serviços Digitais impõe, em substância, à Comissão que especifique e concretize o Regulamento dos Serviços Digitais, desenvolvendo, num ato delegado, pormenores que não foram definidos pelo legislador (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 17 de março de 2016, Parlamento/Comissão, C‑286/14, EU:C:2016:183, n.° 50). Ora, visto que, no Regulamento Delegado 2023/1127, a Comissão se limita a indicar de forma geral três fontes de informação, a saber, os dados comunicados pelos fornecedores em conformidade com o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento dos Serviços Digitais, as informações solicitadas ao abrigo do artigo 24.°, n.° 3, deste regulamento e quaisquer outras informações de que disponha, não se pode considerar que a Comissão respeitou o artigo 43.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais.

47 Além disso, ao limitar‑se a afirmar, na audiência, que a inclusão de uma metodologia demasiado pormenorizada para o cálculo do NMDA num ato delegado não seria adequada e que tal solução seria «contraproducente», uma vez que isso implicaria o risco de ter de atualizar esta metodologia de um ano para o outro, nomeadamente à luz de novas soluções de estimativa, a Comissão não demonstrou de forma juridicamente bastante em que é que a metodologia comum anexa à decisão impugnada seria excessivamente pormenorizada à luz da redação, no entanto, clara e precisa do artigo 43.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais.

48 Este argumento está, aliás, também em contradição com o considerando 77 do Regulamento dos Serviços Digitais, segundo o qual «[a] determinação do [NMDA] do serviço pode ser afetada pela evolução do mercado e técnica, e, por conseguinte, a Comissão deverá ficar habilitada a completar as disposições do [referido] regulamento através da adoção de atos delegados que estabeleçam a metodologia para determinar os destinatários ativos de uma plataforma em linha ou de um motor de pesquisa em linha».

49 Em seguida, o argumento invocado pela Comissão na audiência de que a escolha de não incluir informações detalhadas no Regulamento Delegado 2023/1127 responde a uma preocupação relacionada com a proteção do segredo comercial e dos dados confidenciais das sociedades externas utilizados para o cálculo do NMDA, não pode ser acolhido. Com efeito, por um lado, a Comissão não demonstrou de que modo a confidencialidade de certos dados estariam melhor protegidos num ato de execução, como a decisão impugnada, do que num ato delegado. Por outro lado, não se pode deixar de observar que, em todo o caso, as informações confidenciais a que a Comissão faz referência não figuram nem no Regulamento Delegado 2023/1127 nem na metodologia comum anexa à decisão impugnada, pelo que este argumento deve ser rejeitado.

50 Nestas circunstâncias, uma vez que o NMDA constitui simultaneamente um elemento essencial do método de determinação da taxa de supervisão e um conceito que deve ser entendido de forma uniforme e coerente em todo o Regulamento dos Serviços Digitais (v. n.° 36, supra), resulta do artigo 43.°, n.° 3, do Regulamento dos Serviços Digitais, lido em conjugação com o artigo 33.°, n.° 3, deste regulamento, que a Comissão violou o artigo 43.°, n.os 3 a 5, e o artigo 87.° do Regulamento dos Serviços Digitais ao adotar a metodologia de cálculo do NMDA num ato de execução e não num ato delegado.

51 Esta conclusão não pode ser posta em causa pelos outros argumentos da Comissão.

52 Com efeito, primeiro, contrariamente ao que alega a Comissão, a metodologia comum anexa à decisão impugnada não pode ser considerada uma simples interpretação fundamentada do modo como o NMDA foi calculado, mas, como atesta o próprio título do anexo, uma metodologia verdadeiramente pormenorizada.

53 Embora possa contribuir para compreender o raciocínio seguido pela Comissão e seja comum a todos os fornecedores, como a Comissão sublinhou na audiência, não é menos verdade que tal metodologia apresenta, tendo em conta a sua redação, o seu conteúdo e a sua extensão, as características de um documento de caráter geral destinado a ser aplicado a todos os fornecedores, e não apenas a um elemento da fundamentação da decisão impugnada.

54 Segundo, importa salientar que, uma vez que nenhuma disposição do Regulamento dos Serviços Digitais ou do Regulamento Delegado 2023/1127 habilita a Comissão a completar ou a concretizar, através de um ato de execução, a metodologia e os procedimentos previstos no artigo 43.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais, o facto de ter anexado a metodologia comum à decisão impugnada também é desprovido de qualquer base jurídica.

55 Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que julgar procedente a quarta parte do primeiro fundamento e, como tal, anular a decisão impugnada, sem que seja necessário analisar os outros argumentos, alegações ou fundamentos invocados pela recorrente e sem que seja necessário decidir sobre o pedido de adoção de medidas de organização do processo apresentado por esta.

Quanto à manutenção dos efeitos da decisão impugnada

56 A Comissão pede ao Tribunal Geral que, caso anule o artigo 5.°, n.os 2 ou 4, do Regulamento Delegado 2023/1127 ou a decisão impugnada, mantenha os efeitos deste regulamento ou da decisão impugnada até que a Comissão tenha adotado as medidas necessárias para corrigir as irregularidades constatadas. Esta suspensão é necessária, dado que tal anulação tem impacto no montante das taxas devidas e já pagas, para o ano de 2023, pelos outros fornecedores designados, bem como no montante global dos recursos de que a Comissão disporia e que já teria utilizado para levar a cabo as suas funções de supervisão.

57 A recorrente sustenta que uma limitação no tempo dos efeitos de uma eventual anulação da decisão impugnada não se justifica, uma vez que tal anulação não teria efeitos negativos graves para a Comissão ou para o regime instituído pelo Regulamento dos Serviços Digitais.

58 Nos termos do artigo 264.°, primeiro parágrafo, TFUE, se o recurso tiver fundamento, o Tribunal Geral anulará o ato impugnado.

59 Ao abrigo do artigo 266.°, primeiro parágrafo, TFUE, compete à instituição de que emane o ato anulado tomar as medidas necessárias à execução do acórdão de anulação.

60 Contudo, nos termos do artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE, o juiz da União pode indicar, quando o considerar necessário, quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes. A este respeito, resulta da jurisprudência que, para exercer o poder que esta disposição lhe confere, o juiz da União tem em conta o respeito do princípio da segurança jurídica e de outros interesses públicos ou privados (v. Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Suécia, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, n.° 72 e jurisprudência referida; v., também, neste sentido, Acórdão de 22 de dezembro de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, n.° 122).

61 Assim, o artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE foi interpretado, nomeadamente, no sentido de que permite, por motivos de segurança jurídica mas também por motivos que visam evitar uma descontinuidade ou uma regressão na aplicação de políticas conduzidas ou apoiadas pela União, manter por um prazo razoável os efeitos de um ato anulado [v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 12 de fevereiro de 2025, de Volksbank/CUR (Contributions ex ante 2018), T‑406/18, EU:T:2025:151, n.° 104 e jurisprudência referida].

62 No caso em apreço, embora a decisão impugnada tenha sido adotada em violação do artigo 43.°, n.° 4, do Regulamento dos Serviços Digitais, como resulta do n.° 50, supra, o Tribunal Geral não constatou nenhum erro que, enquanto tal, afetasse a obrigação de a recorrente pagar a taxa de supervisão relativa ao ano de 2023.

63 Nestas circunstâncias, a anulação da decisão impugnada, sem prever a manutenção dos seus efeitos até à sua substituição por uma nova decisão, seria suscetível de pôr em causa a aplicação do artigo 43.° do Regulamento dos Serviços Digitais, que prevê que a Comissão cobra aos fornecedores de PGD e de MPGD uma taxa de supervisão anual cujo montante total cobre os custos suportados pela Comissão no desempenho das suas funções de supervisão ao abrigo do Regulamento dos Serviços Digitais (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CUR, C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, n.° 177). Com efeito, se a Comissão fosse obrigada a reembolsar, com efeito imediato, o montante da taxa de supervisão da recorrente, bem como os montantes das taxas cobradas por outros fornecedores, como os que interpuseram um recurso semelhante com base nos mesmos fundamentos que os acolhidos no presente recurso, quando esses fornecedores continuam, em princípio, sujeitos à obrigação de pagar essas taxas, esse reembolso seria suscetível de privar a Comissão dos meios financeiros necessários à boa execução das funções de supervisão que lhe foram confiadas pelo Regulamento dos Serviços Digitais.

64 Por outro lado, importa salientar que, tendo em conta as razões que justificam a anulação da decisão impugnada, a saber, o facto de a Comissão ter utilizado uma metodologia comum para o cálculo do NMDA que anexou aos atos de execução, a Comissão não estará em condições de adotar uma nova decisão que imponha o pagamento da taxa de supervisão à recorrente, sem previamente estabelecer a metodologia para calcular a NMDA através de um ato delegado. Com efeito, nos termos do artigo 266.°, n.° 1, TFUE, incumbe à Comissão extrair as consequências necessárias da anulação da decisão impugnada, tendo em conta não só o dispositivo do presente acórdão mas também os fundamentos que constituem a sua base de suporte necessária, no sentido de que são indispensáveis para determinar o sentido exato do que foi deliberado no dispositivo (v., neste sentido, de 29 de novembro de 2007, Itália/Comissão, C‑417/06 P, não publicado, EU:C:2007:733, n.° 50 e jurisprudência referida, e de 14 de julho de 2016, Letónia/Comissão, T‑661/14, EU:T:2016:412, n.° 90). Como tal, uma nova decisão que determine a taxa de supervisão aplicável à TikTok para o ano de 2023 só pode ser tomada, se for caso disso, na sequência de uma alteração do Regulamento Delegado 2023/1127 ou da adoção de um novo ato delegado que estabeleça a metodologia para calcular o NMDA, o que, na situação atual, pode, aliás, ter impacto na determinação das taxas de supervisão nos atos de execução relativos ao ano de 2024.

65 Por conseguinte, o indeferimento do pedido de manutenção dos efeitos da decisão impugnada poderia prejudicar a segurança jurídica e a boa execução das funções de supervisão confiadas à Comissão pelo Regulamento dos Serviços Digitais.

66 Nestas circunstâncias, há que manter os efeitos da decisão impugnada até que sejam tomadas as medidas necessárias à execução do presente acórdão, num prazo razoável que não ultrapasse doze meses a contar do trânsito em julgado do presente acórdão.

Quanto às despesas

67 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

68 Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da recorrente.

Pelos fundamentos expostos,

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)

decide:

1) É anulada a Decisão de Execução C(2023) 8173 final da Comissão Europeia, de 27 de novembro de 2023, que determina a taxa de supervisão aplicável à TikTok nos termos do artigo 43.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2022/2065 do Parlamento Europeu e do Conselho.

2) Os efeitos da Decisão de Execução C(2023) 8173 mantêm-se até que sejam tomadas as medidas necessárias para dar cumprimento ao presente acórdão, num prazo razoável que não pode exceder doze meses a contar do trânsito em julgado do presente acórdão.

3) A Comissão Europeia é condenada nas despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 10 de setembro de 2025.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.