Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-535/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada)

12 de novembro de 2025 (*)

« Ambiente — Regulamento (UE) 2022/2577 que estabelece um regime para acelerar a implantação das energias renováveis — Pedido de reexame interno — Artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1367/2006 — Indeferimento do pedido — Ato adotado com base no artigo 122.°, n.° 1, TFUE — Ato não suscetível de ser objeto de um pedido de reexame interno — Artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006 — Conceito de “ato administrativo” — Artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus — Artigo 2.°, n.° 2, da Convenção de Aarhus — Ato adotado no “exercício dos poderes legislativos” »

No processo T‑535/23,

CEE Bankwatch Network z.s., com sede em Praga (República Checa),

Ökobüro — Allianz der Umweltbewegung, com sede em Viena (Áustria),

representadas por M. Metzler, advogado,

recorrentes,

contra

Conselho da União Europeia, representado por R. Boucquey, A. Maceroni e L. Vétillard, na qualidade de agentes,

recorrido,

apoiado por

Comissão Europeia, representada por C. Hermes, G. Gattinara, B. De Meester e C. Valero, na qualidade de agentes,

interveniente,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada),

composto, nas deliberações, por: L. Truchot, presidente, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (relator), T. Perišin e H. Cassagnabère, juízes,

secretário: V. Di Bucci,

vistos os autos, nomeadamente a medida de organização do processo de 18 de novembro de 2024 e as respostas da Comissão e das recorrentes apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 9 e 10 de dezembro de 2024,

visto as partes não terem requerido a marcação de uma audiência no prazo de três semanas a contar da notificação do encerramento da fase escrita do processo e tendo sido decidido, em aplicação do artigo 106.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, julgar o recurso sem fase oral do processo,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, as recorrentes, CEE Bankwatch Network z.s. e Ökobüro — Allianz der Umweltbewegung, pedem a anulação da Decisão do Conselho da União Europeia de 13 de junho de 2023 (a seguir «decisão impugnada») que julgou inadmissível, e, a título subsidiário, improcedente, o pedido de reexame interno do Regulamento (UE) 2022/2577 do Conselho, de 22 de dezembro de 2022, que estabelece um regime para acelerar a implantação das energias renováveis (JO 2022, L 335, p. 36), apresentado pelas recorrentes em 20 de fevereiro de 2023 com base no artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2021/1767 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (a seguir «Regulamento Aarhus»).

Antecedentes do litígio

2 A CEE Bankwatch Network e a Ökobüro — Allianz der Umweltbewegung, estabelecidas, respetivamente, na República Checa e na Áustria, são associações sem fins lucrativos que promovem a proteção do ambiente.

3 Na sequência da guerra de agressão da Federação da Rússia contra a Ucrânia, ocorreu uma interrupção súbita e significativa dos fluxos de gás provenientes da Rússia em 2022, revelando a urgência de eliminar a dependência do aprovisionamento russo e de garantir a segurança do aprovisionamento na União Europeia.

4 Neste contexto, em 20 e 21 de outubro de 2022, o Conselho Europeu, nas suas conclusões, convidou o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia a apresentarem urgentemente decisões concretas, nomeadamente acelerando e simplificando os procedimentos de concessão de licenças para estimular a implantação das energias renováveis e das redes elétricas, incluindo através de medidas de emergência com base no artigo 122.° TFUE. Em 9 de novembro de 2022, a Comissão adotou a proposta COM(2022) 591 final de Regulamento do Conselho que estabelece um quadro para acelerar a implantação das energias renováveis, que prevê medidas temporárias, proporcionadas e de caráter extraordinário para complementar as iniciativas de resposta à crise nos mercados da energia e a legislação pertinente da União em vigor. Em 24 de novembro de 2022, o Conselho chegou a um acordo de princípio sobre um projeto de texto. Em 22 de dezembro de 2022, com base no artigo 122.°, n.° 1, TFUE, o Conselho adotou o Regulamento 2022/2577.

5 Como resulta dos considerandos 3, 4 e 6 do Regulamento 2022/2577, para acelerar a curto prazo o ritmo de implantação das energias renováveis na União, o Conselho considerou necessário acelerar certos procedimentos de concessão de licenças aplicáveis a tecnologias específicas no domínio das energias renováveis, nomeadamente através da isenção de certas obrigações de avaliação previstas na legislação ambiental da União.

6 Em 20 de fevereiro de 2023, as recorrentes apresentaram ao Conselho um pedido de reexame interno relativo ao Regulamento 2022/2577, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento Aarhus.

7 Com a decisão impugnada, notificada às recorrentes em 13 de junho de 2023, o Conselho julgou inadmissível o pedido de reexame interno do Regulamento 2022/2577 e, a título subsidiário, improcedente.

8 O Conselho indicou, em substância, que o Regulamento 2022/2577, adotado com base no artigo 122.°, n.° 1, TFUE, introduzia derrogações específicas e temporárias a atos adotados de acordo com um processo legislativo ordinário ou especial na aceção do artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE e não podia, portanto, ser abrangido pela definição de «ato administrativo» na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus. A este respeito, o Conselho sublinhou que, ainda que o Regulamento 2022/2577 não fosse considerado um ato legislativo na aceção do Tratado FUE, a saber, um ato adotado segundo um processo legislativo ordinário ou especial na aceção do artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE, devido ao seu conteúdo e aos seus efeitos, constituía, todavia, um ato legislativo à luz da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (JO 2005, L 124, p. 4; a seguir «Convenção de Aarhus»). A título subsidiário, o Conselho indeferiu ainda o pedido de reexame interno do Regulamento 2022/2577 por ser desprovido de fundamento.

Pedidos das partes

9 As recorrentes concluem pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular a decisão impugnada;

– condenar o Conselho nas despesas do processo.

10 O Conselho conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– negar provimento ao recurso por falta de fundamento;

– condenar as recorrentes nas despesas.

11 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar as recorrentes nas despesas.

Questão de direito

12 As recorrentes invocam três fundamentos de recurso. Com o seu primeiro fundamento, sustentam que o Conselho cometeu um erro de direito ao julgar inadmissível o pedido de reexame interno do Regulamento 2022/2577. Com o seu segundo fundamento, as recorrentes alegam que o Conselho considerou erradamente que o artigo 122.°, n.° 1, TFUE constituía a base jurídica correta para adotar o Regulamento 2022/2577. Com o seu terceiro fundamento, sustentam que a decisão impugnada está viciada por um erro manifesto de apreciação.

13 No âmbito do primeiro fundamento, as recorrentes alegam, em substância, que o Conselho cometeu um erro de direito na decisão impugnada à luz do artigo 2.°, n.° 2, da Convenção de Aarhus e do artigo 2.°, n.° 1, alíneas c) e g), e do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento Aarhus, ao indeferir o seu pedido de reexame interno com o fundamento de que o Regulamento 2022/2577 não revestia a natureza de «ato administrativo» na aceção do Regulamento Aarhus.

14 A este respeito, recordam que, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus, por «ato administrativo» se entende «qualquer ato não legislativo adotado por uma instituição ou órgão da União que tenha efeitos jurídicos e externos e contenha disposições que possam infringir a legislação ambiental [...]».

15 Em primeiro lugar, as recorrentes sustentam que o conceito de «ato legislativo» é um conceito formal, definido pelo procedimento de adoção do ato em causa. Em conformidade com o artigo 289.°, n.° 3, TFUE, só os atos jurídicos adotados de acordo com o processo legislativo constituem atos legislativos. Assim, uma vez que o Regulamento n.° 2022/2577 não foi adotado através de um dos processos legislativos previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 289.° TFUE, constitui um ato não legislativo e, por conseguinte, um ato administrativo.

16 As recorrentes alegam que uma interpretação diferente seria contrária às disposições do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. A este respeito, salientam que o Regulamento 2021/1767 foi adotado com o objetivo de alargar o âmbito de aplicação material dos atos sujeitos ao procedimento de reexame interno para garantir que os atos não legislativos de âmbito geral passassem a poder ser objeto de reexame, adequando assim o Regulamento Aarhus ao artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. Por outro lado, segundo as recorrentes, os considerandos 7 e 12 do Regulamento 2021/1767 provam a correspondência entre o conceito de «ato não legislativo» que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus e o que figura no Tratado FUE. Com efeito, sustentam que o procedimento de reexame interno, previsto no Regulamento Aarhus, vem complementar o sistema geral da União de recurso judicial que permite aos membros do público solicitar a revisão de atos administrativos recorrendo diretamente aos órgãos jurisdicionais da União ao abrigo do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, que, com as suas três partes, estabelece uma distinção entre os atos legislativos e os atos não legislativos, na aceção do artigo 289.° TFUE.

17 Em segundo lugar, as recorrentes consideram que não se pode considerar que o Regulamento 2022/2577 constitua um ato legislativo na aceção da Convenção de Aarhus.

18 As recorrentes recordam, por um lado, que o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus prevê que os membros do público terão acesso aos processos administrativos ou judiciais para questionar atos de autoridades públicas que infrinjam o disposto na legislação nacional aplicável em matéria de ambiente e, por outro, que o conceito de «autoridade pública» não inclui os órgãos ou instituições que desempenham funções legislativas, como resulta do artigo 2.°, n.° 2, da referida convenção. A este título, alegam que, quando o Conselho adota atos segundo um processo diferente dos previstos no artigo 289.° TFUE, não atua no exercício de poderes legislativos ou jurisdicionais e, por conseguinte, constitui uma autoridade pública na aceção da Convenção de Aarhus. Além disso, as recorrentes alegam que, na Convenção de Aarhus, a razão pela qual os atos legislativos não são submetidos a uma fiscalização de legalidade é que os atos que derivam diretamente de um processo democrático devem ser excluídos da fiscalização jurisdicional. As recorrentes esclarecem que este processo democrático exige, no âmbito do Tratado FUE, a participação do Parlamento Europeu, como resulta do artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE. Ora, não é esse o caso do Regulamento 2022/2577 adotado, em conformidade com o artigo 122.°, n.° 1, TFUE, unicamente pelo Conselho sem a intervenção do Parlamento.

19 Além disso, segundo as recorrentes, a aplicação do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus não pode depender nem do conteúdo material e dos efeitos dos atos em causa nem do órgão que os adotou, mas unicamente do processo de adoção desses atos.

20 Assim, a afirmação do Conselho segundo a qual o Regulamento 2022/2577, em razão do seu conteúdo e dos seus efeitos, derroga materialmente atos adotados segundo um processo legislativo ordinário ou especial em conformidade com o artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE não tem nomeadamente em conta o facto de que, entre os atos que não foram adotados em conformidade com um dos referidos processos, figuram atos adotados diretamente com base noutras disposições do Tratado FUE, bem como atos delegados adotados nos termos do artigo 290.° TFUE e atos de execução adotados em conformidade com o artigo 291.° TFUE que têm também por característica poder alterar atos adotados segundo um processo legislativo em conformidade com o artigo 289.°, n.° 3, TFUE sem contudo adquirirem natureza legislativa, na aceção do Tratado FUE.

21 Por último, as recorrentes alegam que excluir do âmbito de aplicação do procedimento de reexame interno os atos que não foram adotados em conformidade com um dos processos legislativos previstos no artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE, mas que derrogam atos adotados em conformidade com um dos referidos processos, permitiria às autoridades públicas evitar ter de enfrentar uma contestação por parte do público, nomeadamente na hipótese de as referidas autoridades públicas reivindicarem uma ampla competência num domínio extremamente sensível e em que os mecanismos de proteção jurídica, entre os quais figura o procedimento de reexame interno regulado pelo artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento Aarhus, são particularmente necessários. É o caso, nomeadamente, das medidas tomadas com base no artigo 122.°, n.° 1, TFUE, tendo em conta o caráter excecional e altamente político das situações previstas por esta disposição, dos procedimentos a seguir e das medidas a tomar.

22 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos das recorrentes.

23 Incumbe ao Tribunal Geral examinar se o Conselho indeferiu erradamente o pedido de reexame interno do Regulamento 2022/2577, considerando‑o inadmissível por este não dizer respeito a um ato suscetível de ser objeto desse reexame nos termos do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento Aarhus, a saber, um «ato administrativo» conforme definido no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), deste mesmo regulamento.

24 Por conseguinte, para apreciar a procedência do primeiro fundamento, há que interpretar o conceito de «ato administrativo» na aceção e para efeitos da aplicação do Regulamento Aarhus.

25 Segundo jurisprudência constante, a interpretação de uma disposição do direito da União exige que se tenha em conta não apenas os seus termos, como também o contexto em que se insere, bem como os objetivos e a finalidade que prossegue o ato de que faz parte. A génese de uma disposição do direito da União pode apresentar elementos pertinentes para a sua interpretação (v. Acórdão de 29 de julho de 2024, Asociația Crescătorilor de Vaci „Bălțată Românească” Tip Simmental, C‑286/23, EU:C:2024:655, n.° 38 e jurisprudência referida).

26 Em primeiro lugar, no que respeita à interpretação literal, decorre da redação do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus, que este define o ato administrativo como «qualquer ato não legislativo adotado por uma instituição ou órgão da União que tenha efeitos jurídicos e externos e contenha disposições que possam infringir a legislação ambiental [...]».

27 Importa observar que, por um lado, o legislador da União, no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus, definiu unicamente o conceito de «ato administrativo» como um «ato não legislativo» e que, por outro, definiu este conceito por oposição ao de um «ato legislativo», sem, no entanto, fazer referência à categoria dos atos adotados segundo um processo legislativo ordinário ou especial na aceção do artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE.

28 Em segundo lugar, no que respeita à interpretação contextual, primeiro, resulta dos considerandos 7 e 11 do Regulamento Aarhus que o legislador da União pretendeu que as instituições ou os órgãos da União que atuam no exercício de poderes legislativos fossem excluídos do âmbito de aplicação da Convenção de Aarhus.

29 A este título, o artigo 1.° do Regulamento Aarhus prevê que este regulamento é aplicável «às instituições e órgãos da União». O artigo 2.°, n.° 1, alínea c), deste mesmo regulamento prevê uma definição do conceito de «instituições ou órgãos da União» que exclui as instituições ou órgãos da União quando atuem no exercício de poderes jurisdicionais ou legislativos. Por conseguinte, resulta de uma leitura conjugada do artigo 1.° e do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento Aarhus que este último não se aplica às instituições e órgãos da União quando atuam no exercício dos seus poderes jurisdicionais ou legislativos.

30 Além disso, o artigo 10.° do Regulamento Aarhus, por seu turno, prevê as regras relativas a um pedido de reexame interno de atos administrativos.

31 Ora, importa salientar que o conceito de «ato não legislativo» na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus e o conceito de «atos adotados pelas instituições ou órgãos da União quando atuem no exercício de poderes judiciais ou legislativos», que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do referido regulamento, são interdependentes. Com efeito, o âmbito de aplicação do artigo 10.° deste regulamento não pode exceder o do próprio regulamento, tal como definido, em especial, no seu artigo 1.° no seu artigo 2.°, n.° 1, alíneas c) e g).

32 A este respeito, uma vez que o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento Aarhus exclui a sua aplicação às instituições ou órgãos da União quando atuam no exercício de poderes jurisdicionais ou legislativos, os atos adotados neste âmbito não podem constituir atos administrativos na aceção do Regulamento Aarhus (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2020, Mellifera/Comissão, C‑784/18 P, não publicado, EU:C:2020:630, n.° 81).

33 Segundo, há que observar que, embora a intenção do legislador da União, ao adotar o Regulamento 2021/1767, fosse alargar o âmbito de aplicação do procedimento de reexame interno com o objetivo de tornar o direito da União conforme com as disposições da Convenção de Aarhus, essa vontade não implicava alterar uma tal exclusão dos atos legislativos do âmbito de aplicação deste procedimento específico de recurso, como demonstra, nomeadamente, o considerando 8 deste regulamento que indica que é necessário incluir no âmbito de aplicação do artigo 10.° do Regulamento Aarhus apenas «os atos não legislativos de âmbito geral».

34 É certo que o considerando 8 do Regulamento 2021/1767 se refere à necessidade de alargar o âmbito do procedimento do reexame interno previsto no Regulamento Aarhus de forma que inclua atos não legislativos de âmbito geral. Todavia, para definir os atos legislativos excluídos do âmbito de aplicação do Regulamento Aarhus, este considerando não se refere aos processos legislativos previstos no artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE.

35 Terceiro, há também que salientar que, no que respeita ao artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus, que define o conceito de «legislação ambiental», o Tribunal de Justiça declarou que o facto de o referido artigo se referir, em determinadas versões linguísticas, à «legislação» ou a «legislação da União» não pode implicar que o conceito de «legislação ambiental» seja, para efeitos da aplicação deste regulamento, limitado a atos legislativos, na aceção do artigo 289.°, n.° 3, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 6 de julho de 2023, BEI e Comissão/ClientEarth, C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, n.° 85).

36 Assim, resulta da jurisprudência mencionada no n.° 35, supra, que o Tribunal de Justiça não interpretou a expressão «legislação da União», que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus, no sentido específico e formalista que decorre do artigo 289.°, n.° 3, TFUE.

37 Nestas condições, embora seja verdade que um ato legislativo na aceção do artigo 289.° TFUE não constitui um ato administrativo na aceção e para efeitos da aplicação do Regulamento Aarhus, não resulta da interpretação contextual desenvolvida nos n.os 29 a 37, supra, que o conceito de «poderes legislativos», mencionado no artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do mesmo regulamento, coincide perfeitamente com a categoria dos atos legislativos definidos no artigo 289.° TFUE.

38 Em terceiro lugar, no que respeita à interpretação teleológica, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, os diplomas do direito da União devem ser interpretados, tanto quanto possível, à luz do direito internacional, em especial quando esses diplomas visam dar cumprimento a um acordo internacional celebrado pela União, uma vez que esse direito faz parte da ordem jurídica da União e vincula as instituições desta (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de janeiro de 2015, Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, n.° 35 e jurisprudência referida, e de 6 de julho de 2023, BEI e Comissão/ClientEarth, C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, n.° 66 e jurisprudência referida).

39 A este respeito, como resulta do artigo 3.°, n.° 5, TUE, a União contribui para a «rigorosa observância e para o desenvolvimento do direito internacional».

40 Assim, o Regulamento Aarhus tem por objeto aplicar, no que respeita às instituições da União, as disposições do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus (v., neste sentido, Acórdão de 6 de julho de 2023, BEI e Comissão/ClientEarth, C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, n.° 67 e jurisprudência referida).

41 Embora o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus não possa ser invocado para efeitos da apreciação da legalidade do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento Aarhus, tal constatação não obsta a que as disposições desse regulamento sejam, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 39, supra, interpretadas, tanto quanto possível, à luz da Convenção de Aarhus (v., neste sentido, Acórdão de 6 de julho de 2023, BEI e Comissão/ClientEarth, C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, n.° 68 e jurisprudência referida).

42 Com efeito, esta interpretação constitui um meio essencial para garantir, em conformidade com a vontade do legislador da União expressa no considerando 3 do Regulamento Aarhus, que as disposições do direito da União continuam a ser coerentes com esta convenção (Acórdão de 6 de julho de 2023, BEI e Comissão/ClientEarth, C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, n.° 69).

43 Neste contexto, de acordo com o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus, relativo ao acesso à justiça, cada parte assegurará que quando definirem os critérios, quaisquer que sejam, previstos na sua legislação nacional, os membros do público terão acesso aos processos administrativos ou judiciais para questionar atos ou omissões de privados ou de autoridades públicas que infrinjam o disposto na legislação nacional aplicável em matéria de ambiente.

44 O conceito de «ato suscetível de fiscalização» não está, no entanto, definido no âmbito do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus.

45 No entanto, o alcance, à primeira vista, extremamente amplo do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus deve ser mitigado. Com efeito, o âmbito de aplicação material desta disposição é delimitado pelo artigo 2.°, n.° 2, da referida convenção, do qual resulta que esta última não se aplica aos atos de natureza legislativa. Nos termos desta disposição, o conceito de «autoridade pública», cujos atos contrários ao direito do ambiente podem ser objeto das impugnações, exclui as instituições que atuem na qualidade de órgãos jurisdicionais ou legislativos (v., neste sentido, Acórdão de 6 de julho de 2023, BEI e Comissão/ClientEarth, C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2023:546, n.° 70).

46 Contudo, a Convenção de Aarhus não especifica as circunstâncias em que os órgãos ou instituições atuam no exercício dos seus poderes legislativos ou jurisdicionais.

47 Daqui resulta que os autores da Convenção de Aarhus excluíram expressamente do âmbito de aplicação do artigo 9.°, n.° 3, desta convenção, tendo em conta o último período do seu artigo 2.°, n.° 2, os atos dos órgãos ou instituições que atuam no exercício dos seus poderes jurisdicionais ou legislativos, sem contudo definir o que se deve entender pela expressão «poderes legislativos», e, em especial, sem deixar às partes nesta convenção a tarefa de definir este conceito através de uma remissão para o seu direito interno.

48 A este respeito, importa salientar que uma interpretação literal do artigo 2.°, n.° 2, da Convenção de Aarhus não permite considerar que a definição do conceito de «poderes legislativos» se insere no âmbito do poder de apreciação reconhecido às partes contratantes. Com efeito, a interpretação do conceito de «legislação», na aceção de um instrumento de direito internacional público, deve conservar a sua natureza autónoma em relação ao direito interno das partes contratantes. Assim, a interpretação do artigo 2.°, n.° 2, da referida convenção não se pode basear unicamente no sistema jurídico de uma das partes nesta convenção (v., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen nos processos apensos Conselho e Comissão/Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P e C‑405/12 P, EU:C:2014:309, n.° 30).

49 Esta interpretação é corroborada pelas comunicações do Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus (a seguir «Comité Aarhus») instituído para verificar o cumprimento, pelas partes na referida Convenção, das obrigações que dela decorrem. Com efeito, embora sem valor normativo, estas comunicações fazem parte dos elementos que podem auxiliar na interpretação desta convenção (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 7 de março de 2024, Roheline Kogukond e o., C‑234/22, EU:C:2024:211, n.° 39).

50 Neste contexto, importa salientar que o Comité Aarhus se opõe a uma interpretação do artigo 2.°, n.° 2, da Convenção de Aarhus baseada unicamente nas referências próprias ao sistema jurídico de uma das partes nesta convenção. Assim, na sua Comunicação ACCC/C/2008/32, o referido comité concluiu que, para determinar se uma decisão, um ato ou uma omissão foi adotado no exercício de poderes legislativos à luz do artigo 2.°, n.° 2, desta convenção, a designação que lhe foi atribuída no direito interno de uma parte contratante dessa convenção não pode ser decisiva.

51 Por outro lado, nas suas Comunicações ACCC/C/2011/61 e ACCC/C/2014/120, o Comité Aarhus salientou que, embora a Convenção de Aarhus não especificasse as circunstâncias em que um órgão ou uma instituição atuou no exercício de poderes legislativos, era claro que apenas no caso de um órgão ou uma instituição ter agido no exercício dessa capacidade específica é que ficava excluída pela referida convenção. Assim, um parlamento nacional de uma parte contratante, embora constitua um órgão democraticamente eleito, pode ser considerado uma autoridade pública na aceção da Convenção de Aarhus se não atuar na qualidade de legislador, por exemplo, quando autoriza uma atividade ou um projeto.

52 O Tribunal de Justiça teve também ocasião de se pronunciar sobre o conceito de «órgãos ou instituições no exercício dos seus poderes jurisdicionais ou legislativos» no âmbito da interpretação da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho (JO 2003, L 41, p. 26), à luz da Convenção de Aarhus. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que havia que adotar uma interpretação funcional do conceito de «órgãos ou instituições no exercício da sua competência […] legislativa», segundo a qual podem ser considerados abrangidos por esta definição os ministérios que, por força do direito nacional, estão encarregados de preparar os projetos de lei, de os apresentar no Parlamento e de participar no processo legislativo, nomeadamente através da formulação de pareceres (v., neste sentido, Acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, n.° 49).

53 Por conseguinte, estas considerações conduzem a uma abordagem funcional do conceito de «poderes legislativos». Neste contexto, importa salientar que a abordagem funcional não se prende apenas com a natureza do órgão em causa, a saber, se essa instituição ou esse órgão exerce tradicionalmente poderes legislativos, mas com as funções efetivamente exercidas pela instituição ou pelo órgão em questão. Assim, embora o critério orgânico constitua um indício para caracterizar um ato legislativo na aceção do Regulamento Aarhus, não é, por si só, determinante. Com efeito, importa ainda ter em conta um critério relativo à própria substância do ato adotado pela referida instituição ou pelo referido órgão. Esta abordagem justifica‑se tanto mais quanto o processo legislativo pode variar consideravelmente entre as partes da Convenção de Aarhus.

54 Daqui resulta que uma abordagem puramente formal, própria do sistema jurídico de uma das partes na Convenção de Aarhus e baseada num critério puramente processual, não pode ser acolhida para determinar se um ato foi adotado no exercício de poderes legislativos. Assim, o conceito de «poderes legislativos» previsto no artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento Aarhus não pode ser interpretado no sentido de que visa unicamente os atos que foram adotados segundo um processo legislativo ordinário ou especial em conformidade com o artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE.

55 Resulta dos n.os 27 a 54, supra, que o conceito de «ato administrativo» previsto no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus designa qualquer ato que não tenha sido adotado por uma instituição da União no exercício dos seus poderes legislativos, e não, como alegam as recorrentes, apenas os atos legislativos adotados segundo um processo legislativo ordinário ou especial em conformidade com o artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE.

56 Em consequência destas considerações e, nomeadamente, dos critérios mencionados no n.° 54, supra, que há que determinar se o Regulamento 2022/2577 constitui um «ato administrativo» na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus, conforme interpretado à luz da Convenção de Aarhus.

57 No caso em apreço, importa salientar que o Regulamento 2022/2577 foi adotado pelo Conselho que, em aplicação do artigo 16.°, n.° 1, TUE, é uma instituição à qual os Tratados conferiram funções legislativas, conjuntamente com o Parlamento.

58 Assim, o Conselho constitui um órgão que exerce funções legislativas. Todavia, como resulta do n.° 54, supra, embora o critério orgânico constitua um indício do exercício de poderes legislativos, não é, por si só, determinante. Com efeito, importa também ter em conta a própria substância do Regulamento 2022/2577.

Quanto à natureza dos poderes exercidos pelo Conselho ao adotar o Regulamento n.° 2022/2577

Quanto à base jurídica do Regulamento n.° 2022/2577

59 Importa observar que o Regulamento 2022/2577 foi adotado com base no artigo 122.°, n.° 1, TFUE, que faz parte do capítulo 1, intitulado «A Política Económica», do título VIII, da parte III do Tratado FUE.

60 Resulta do artigo 122.°, n.° 1, TFUE que «[s]em prejuízo de quaisquer outros procedimentos previstos nos Tratados, o Conselho, sob proposta da Comissão, pode decidir, num espírito de solidariedade entre os Estados‑Membros, das medidas adequadas à situação económica, nomeadamente em caso de dificuldades graves no aprovisionamento de certos produtos, designadamente no domínio da energia».

61 Daqui decorre que o artigo 122.°, n.° 1, TFUE habilita o Conselho a adotar medidas em circunstâncias específicas «sem prejuízo de quaisquer outros procedimentos previstos nos Tratados».

62 Além disso, o artigo 122.°, n.° 1, TFUE autoriza expressamente o Conselho a tomar medidas adequadas em matéria de política económica que tenham por objetivo fazer face à ocorrência de dificuldades graves no aprovisionamento de produtos energéticos.

63 A este respeito, há que salientar que resultava do artigo 103.° do Tratado CEE, que passou posteriormente a artigo 122.° TFUE, que a expressão «medidas adequadas» indicava que, no que respeitava também à forma das medidas, o Conselho podia escolher, consoante os casos, a que lhe parecia mais apropriada e que, sem prejuízo da exigência de deliberação unânime, o artigo 103.°, n.° 2, do Tratado CEE remetia para o exercício pelo Conselho das suas competências, incluindo o seu direito de conferir à Comissão a execução de regras por ele estabelecidas. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que, ao habilitar o Conselho a decidir sobre as medidas adequadas à situação, o artigo 103.° do Tratado CEE conferia a esta instituição um amplo poder de apreciação a exercer em conformidade com o interesse comum (v., neste sentido, Acórdão de 24 de outubro de 1973, Balkan‑Import‑Export, 5/73, EU:C:1973:109, n.° 18).

64 Por outro lado, resulta que, no exercício das competências previstas no artigo 103.°, n.° 2, do Tratado CEE, e que são agora definidas pelo artigo 122.°, n.° 1, TFUE, quando o Conselho era obrigado, numa situação em constante evolução e quase imprevisível, a adotar medidas de efeito imediato, essa instituição podia proceder a uma apreciação global das vantagens e dos inconvenientes do sistema a adotar. Além disso, o Conselho devia assegurar a conciliação permanente exigida por eventuais contradições entre objetivos de política económica considerados separadamente e, se for caso disso, atribuir a um deles a relevância temporária imposta pelos factos ou pelas circunstâncias económicas (v., neste sentido, Acórdão de 24 de outubro de 1973, Balkan‑Import‑Export, 5/73, EU:C:1973:109, n.os 21 e 24).

65 Assim, resulta do artigo 122.°, n.° 1, TFUE, cujas disposições são substancialmente equivalentes às do antigo artigo 103.°, n.° 2, do Tratado CEE, que, aquando da sua aplicação, o Conselho detém um amplo poder de apreciação, que caracteriza o exercício da função legislativa, para a adoção de medidas destinadas a fazer face a graves dificuldades económicas que exijam escolhas políticas da responsabilidade própria do legislador da União, uma vez que implicam uma ponderação dos interesses divergentes em causa com base em apreciações múltiplas. Este amplo poder de apreciação justifica‑se pela circunstância de essa instituição ser chamada, no exercício dessa função, a efetuar apreciações complexas.

66 Neste contexto, importa recordar que a adoção das regras essenciais de uma matéria é reservada à competência do legislador da União. Daqui resulta que as disposições que estabelecem os elementos essenciais de uma regulamentação de base, para a adoção das quais seja necessário efetuar opções políticas que são da responsabilidade desse legislador, não podem ser adotadas em atos de execução (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 28 de fevereiro de 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, n.° 41 e jurisprudência referida).

67 Além disso, como resulta do n.° 64, supra, o artigo 103.°, n.° 2, do Tratado CEE, atualmente substituído pelo artigo 122.°, n.° 1, TFUE, concede ao Conselho a possibilidade de conferir competências de execução à Comissão.

68 A este respeito, importa salientar que a possibilidade, prevista no artigo 122.°, n.° 1, TFUE, de conferir à Comissão a execução de regras que o Conselho estabeleceu está reservada ao legislador da União.

69 Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o legislador da União dispõe de um poder de apreciação quando decide atribuir à Comissão um poder de execução nos termos do artigo 291.°, n.° 2, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, Comissão/Parlamento e Conselho, C‑88/14, EU:C:2015:499, n.° 28 e jurisprudência referida).

70 Além disso, no que respeita à atribuição de um poder de execução, o artigo 291.°, n.° 2, TFUE indica que atos juridicamente vinculativos da União conferem, em casos específicos devidamente justificados, esse poder ao Conselho, quando sejam necessárias condições uniformes de execução destes atos. No quadro do exercício do poder de execução que lhe é conferido, a instituição em causa é chamada a especificar o conteúdo de um ato legislativo, para assegurar a sua execução em condições uniformes em todos os Estados‑Membros (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, Comissão/Parlamento e Conselho, C‑88/14, EU:C:2015:499, n.° 30 e jurisprudência referida).

71 Por último, importa salientar que o alcance dos atos adotados ao abrigo do artigo 122.°, n.° 1, TFUE é distinto do dos atos de execução e dos atos delegados adotados ao abrigo dos artigos 290.° e 291.° TFUE.

72 Com efeito, os poderes conferidos ao Conselho nos termos do artigo 122.°, n.° 1, TFUE não dependem, contrariamente aos poderes delegados e aos poderes de execução, de uma habilitação prévia por um ato legislativo de base. Mais, os atos adotados nos termos do artigo 122.°, n.° 1, TFUE não estão intrinsecamente ligados aos atos adotados em conformidade com o artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE, contrariamente aos atos delegados e aos atos de execução, cuja legalidade depende do que o legislador previu. Acresce que, embora os atos delegados também possam alterar elementos de um ato legislativo na aceção do artigo 289.°, n.° 3, TFUE, importa salientar que só podem alterar os elementos «não essenciais» de um ato adotado em conformidade com o artigo 289.° TFUE.

73 Além do mais, importa recordar que o artigo 291.°, n.° 2, TFUE estabelece que «quando sejam necessárias condições uniformes de execução dos atos juridicamente vinculativos da União, estes conferirão competências de execução à Comissão ou, em casos específicos devidamente justificados e nos casos previstos nos artigos 24.° e 26.° do Tratado da União Europeia, ao Conselho». Importa salientar que a redação do referido artigo não se refere aos atos legislativos na aceção do artigo 289.°, n.° 3, TFUE, mas, pelo contrário, o texto habilita o legislador que adota atos juridicamente vinculativos a atribuir competências de execução à Comissão ou excecionalmente ao Conselho.

Quanto ao conteúdo do Regulamento 2022/2577

74 Importa recordar que a adoção do Regulamento 2022/2577 tem origem no contexto da guerra de agressão da Federação da Rússia contra a Ucrânia e da redução sem precedentes dos fornecimentos de gás natural da Federação da Rússia aos Estados‑Membros, que ameaçam a segurança e o aprovisionamento da União e dos seus Estados‑Membros e provocam um aumento acentuado dos preços da energia na União.

75 Neste contexto, como resulta do considerando 3 do Regulamento 2022/2577, e para contrariar a exposição dos consumidores e empresas europeus a preços elevados e voláteis que causam dificuldades económicas e sociais, o Conselho considerou que deviam ser tomadas medidas imediatas e temporárias para acelerar a implantação das energias renováveis.

76 Nesta perspetiva, o Regulamento 2022/2577 inclui medidas de simplificação para incentivar a produção de energias renováveis, introduzindo isenções de determinadas obrigações de avaliação previstas na legislação ambiental da União, nomeadamente através da racionalização dos procedimentos aplicáveis a processos específicos de concessão de licenças.

77 Com efeito, como resulta do seu artigo 3.°, n.° 1, o Regulamento 2022/2577 estabelece uma derrogação geral aos procedimentos de concessão de licenças, previstos em disposições de direito derivado da União, criando uma presunção do caráter de interesse público superior para a atividade de produção de energias renováveis.

78 Mais especificamente, o artigo 4.° do Regulamento 2022/2577, que inclui medidas destinadas a acelerar o procedimento de concessão de licenças para a instalação de equipamentos de energia solar, prevê uma derrogação específica à obrigação de proceder a avaliações de impacto ambiental nos termos da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1).

79 Por outro lado, o artigo 6.° do Regulamento 2022/2577 isenta os projetos de produção de energias renováveis da obrigação de avaliação ambiental prevista no artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2011/92 e das avaliações de proteção das espécies ao abrigo do artigo 12.°, n.° 1, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), e ao abrigo do artigo 5.° da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7).

80 Deste modo, para implementar os objetivos do Regulamento 2022/2577, certas medidas nele previstas derrogam temporariamente e em pontos específicos as disposições de direito derivado que figuram nas diretivas mencionadas nos n.os 78 e 79, supra, que impõem uma «ponderação dos interesses jurídicos» antes de qualquer aprovação de projetos suscetíveis de prejudicar o ambiente, uma vez que, como salientado no n.° 77, supra, o Regulamento 2022/2577 impõe, nessa ponderação, o reconhecimento do caráter prioritário da produção de energias renováveis.

81 Por último, o artigo 9.° do Regulamento 2022/2577 prevê uma cláusula de reexame do referido regulamento para avaliar o seu impacto, o que permite à Comissão propor a prorrogação do prazo de vigência deste regulamento, sendo essa cláusula comparável às cláusulas de reexame habituais previstas em atos adotados em conformidade com um dos procedimentos legislativos previstos no artigo 289.°, n.os 1 e 2, TFUE.

82 O Regulamento 2022/2577 constitui, assim, um ato de natureza especial uma vez que estabelece, pela primeira vez, o reconhecimento do caráter prioritário da produção de energias renováveis, criando uma presunção do caráter de interesse público superior para as atividades de produção de energias renováveis, derrogando assim os procedimentos gerais de concessão de licenças previstos pelo direito derivado que comportam obrigações de avaliação ambiental.

Conclusão

83 Resulta do exposto, primeiro, que, no âmbito da adoção das medidas que figuram no Regulamento 2022/2577, o Conselho fez uso do amplo poder de apreciação que lhe é conferido pelo artigo 122.°, n.° 1, TFUE, o que caracteriza o exercício de poderes legislativos na aceção do Regulamento Aarhus. Com efeito, o Conselho, que se viu obrigado, numa situação em constante evolução e imprevisível, a adotar medidas de efeito imediato, procedeu a uma apreciação global das vantagens e dos inconvenientes do sistema a adotar e assegurou a conciliação exigida por eventuais contradições entre objetivos de política económica considerados separadamente, atribuindo a um deles a relevância temporária imposta pelas circunstâncias económicas.

84 Segundo, os poderes excecionais conferidos ao Conselho, nos termos do artigo 122.°, n.° 1, TFUE, não dependem de uma habilitação prévia por um ato legislativo de base.

85 Terceiro, o artigo 122.°, n.° 1, TFUE habilita o Conselho a adotar atos que necessitem de medidas de execução, estando a competência para adotar tais medidas reservada ao legislador da União.

86 Quarto, algumas disposições do Regulamento 2022/2577 alteram, além disso, elementos essenciais de disposições de vários atos legislativos, na aceção do Tratado FUE, do direito da União. Assim, o Regulamento 2022/2577 não ocupa uma posição inferior na hierarquia das normas, em relação a certos atos legislativos, na aceção do Tratado FUE, a saber, a Diretiva 2011/92, a Diretiva 92/43 e a Diretiva 2009/147, as quais derroga.

87 Quinto, o facto de o Regulamento 2022/2577 ter sido adotado, com base no artigo 122.°, n.° 1, TFUE, pelo Conselho e não pela Comissão constitui um elemento adicional suscetível de demonstrar que este regulamento não é um ato de execução, mas um ato adotado pelo Conselho enquanto legislador.

88 Resulta do exposto que existem vários elementos que permitem demonstrar que os poderes exercidos pelo Conselho ao adotar o Regulamento 2022/2577, com base no artigo 122.°, n.° 1, TFUE, se inserem, para efeitos da aplicação do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento Aarhus, no âmbito da atividade legislativa.

89 Por conseguinte, o Regulamento 2022/2577 não constitui um ato administrativo na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus.

90 Esta apreciação não pode ser posta em causa pelo argumento das recorrentes segundo o qual a razão pela qual os órgãos ou instituições que atuam no exercício de poderes legislativos não estão abrangidos pela definição de «autoridades públicas» reside na circunstância de a informação do público e a sua participação no processo legislativo estarem geralmente suficientemente garantidas no processo legislativo e, em especial, pelo facto de os representantes eleitos serem responsáveis perante o público. Ora, o Regulamento 2022/2577 não foi adotado por um órgão eleito «democraticamente».

91 Todavia, importa salientar que, como resulta do n.° 58, supra, o Regulamento 2022/2577 foi adotado pelo Conselho, que, nos termos do artigo 16.°, n.° 1, TUE, dispõe, juntamente com o Parlamento, da qualidade de legislador. Por conseguinte, este argumento deve ser julgado inoperante.

92 Logo, foi com razão que o Conselho julgou inadmissível o pedido de reexame interno do Regulamento 2022/2577, apresentado pelas recorrentes.

93 Consequentemente, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.

94 Uma vez que o primeiro fundamento é improcedente e que o Conselho julgou, com razão, inadmissível o pedido de reexame interno do Regulamento 2022/2577, o segundo e terceiro fundamentos, que visam contestar quanto ao mérito o indeferimento do referido pedido de reexame, são inoperantes e, portanto, devem ser julgados improcedentes.

95 A este respeito, há que recordar que o juiz da União pode, nomeadamente, por razões atinentes a uma administração eficaz da justiça, abster‑se de examinar o mérito dos fundamentos que devem ser julgados inadmissíveis ou inoperantes (Acórdão de 29 de setembro de 2022, HIM/Comissão, C‑500/21 P, não publicado, EU:C:2022:741, n.° 73).

96 Por conseguinte, há que negar provimento ao recurso na íntegra.

Quanto às despesas

97 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo as recorrentes sido vencidas, devem ser condenadas nas suas próprias despesas e nas do Conselho, em conformidade com o pedido deste último.

98 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. A Comissão suportará, portanto, as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada)

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A CEE Bankwatch Network z.s. e a Ökobüro — Allianz der Umweltbewegung são condenadas a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.

3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de novembro de 2025.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.