Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-462/22

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a Decisão de 17 de janeiro de 2023 de não suspender a instância até à decisão do Tribunal de Justiça que pusesse termo à instância no processo que deu, entretanto, origem ao Acórdão de4 de julho de 2024, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (C‑736/22 P, não publicado, EU:C:2024:579),

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a medida de organização do processo de 18 de julho de 2023, pela qual o Tribunal Geral pediu à Comissão as notificações e a correspondência trocada com as autoridades portuguesas no âmbito dos procedimentos administrativos relativos aos processos N 421/2006 e SA.34160 (2011/N),

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as respostas da Comissão apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de agosto de 2023, nos termos das quais esta indicou não estar em condições de apresentar os documentos devido à presunção geral de confidencialidade que lhes é aplicável no âmbito de um processo de auxílios de Estado,

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o Despacho de 26 de setembro de 2023, pelo qual o Tribunal Geral pediu a apresentação dos documentos em causa no âmbito de uma diligência de instrução nos termos do artigo 91.o, alínea b), e do artigo 92.o, n.o 3, do seu Regulamento de Processo,

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a Decisão de 8 de novembro de 2023, pela qual o Tribunal Geral se pronunciou sobre a relevância e a falta de caráter confidencial dos documentos apresentados no âmbito do Despacho de 26 de setembro de 2023, atenta a sua antiguidade superior a cinco anos e a ausência de dados particularmente sensíveis,

1

Através do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, as recorrentes, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda. e BCP África, SGPS, Lda., pedem a anulação do artigo 1.o e do artigo 4.o, n.o 1, da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49, a seguir «decisão recorrida»), na medida em que os mesmos se apliquem às sociedades gestoras de participações sociais (a seguir «SGPS»).

2

O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir «ZFM») assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.

3

Este regime foi inicialmente aprovado pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG(92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG(95) D/1287].

4

O regime que lhe sucedeu (a seguir «Regime II») foi aprovado pela Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01.

5

Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13), foi aprovado um terceiro regime (a seguir «Regime III») pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir «Decisão de 2007»), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 349.o TFUE.

6

O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir «IRC») sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Estes limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. Em determinadas condições, as sociedades registadas na Zona Franca Industrial da ZFM podem beneficiar de uma redução adicional de 50 % sobre o IRC.

7

O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, tesouraria e distribuição), enquanto «serviços prestados essencialmente a empresas», foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.

8

A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013») aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.

9

Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até ao final de 2014.

10

Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.o, n.o 1, TFUE e do artigo 17.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.

11

Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7).

12

Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM») e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.

13

No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão recorrida, cujo dispositivo tem a seguinte redação:

«Artigo 1.o

O regime de auxílios “Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III”, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.o, n.o 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.

Artigo 2.o

Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.o não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.o do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.

Artigo 3.o

Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.o que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.o ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.o do Regulamento [...] 2015/1588, são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.

Artigo 4.o

1. Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.o junto dos beneficiários.

[...]

4. Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.o e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.

Artigo 5.o

1. A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.o deve ser imediata e efetiva.

2. Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.

[...]»

14

As recorrentes são SGPS sediadas na RAM, regendo‑se assim pelas regras de direito português aplicáveis.

15

Em conformidade com o artigo 1.o, n.o 1, do Decreto‑Lei n.o 495/88, de 30 de dezembro de 1988, que define o regime jurídico das SGPS, estas últimas têm por único objeto contratual a gestão de participações sociais de outras sociedades.

16

As recorrentes foram licenciadas para operar na ZFM, respetivamente, em 1998, no caso da sociedade que antecedeu a Millennium BCP Participações, e em 1996, no caso da sociedade que antecedeu a BCP África. Deixaram de estar abrangidas pelo Regime III em 31 de dezembro de 2020 e as suas licenças para operar na ZFM mantiveram‑se até meados de 2021.

17

No período de vigência do Regime III, as recorrentes não tiveram trabalhadores.

18

As recorrentes concluem pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

19

A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

20

As recorrentes invocam três fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, a uma violação do dever de fundamentação; o segundo, a um erro de direito cometido pela Comissão por ter incluído as SGPS no universo de beneficiários abrangidos pelo dever de recuperação em caso de não cumprimento do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM; e, o terceiro, à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.

21

As recorrentes alegam que, enquanto sociedades beneficiárias do Regime III, se encontram potencialmente abrangidas pela obrigação de recuperação dos auxílios estabelecida nos considerandos 213 e 214, que identificam os beneficiários junto dos quais se deve proceder à recuperação do auxílio, e no artigo 4.o da decisão recorrida. No entanto, o facto de a decisão recorrida não conter nenhuma referência aos beneficiários do Regime III que têm a natureza jurídica de SGPS constitui uma violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE.

22

As recorrentes salientam que a decisão recorrida se refere, no considerando 36, aos contactos ocorridos entre a Comissão e as autoridades portuguesas no âmbito do processo administrativo que antecedeu a adoção da decisão recorrida, durante os quais as autoridades portuguesas defenderam que, relativamente às SGPS, o acesso ao Regime III não estava sujeito ao respeito do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. Com efeito, esta derrogação consta do projeto de regime de auxílios notificado à Comissão em 28 de junho de 2006 e dos seus anexos (a seguir «notificação de 2006») e, mais especificamente, do Estatuto dos Benefícios Fiscais proposto pelo projeto de Decreto‑Lei anexo à referida notificação (a seguir «projeto de Decreto‑Lei notificado»).

23

Logo, seria exigível que, não concordando com essa posição das autoridades portuguesas, a Comissão tivesse apresentado uma indicação, mesmo que sumária, dos elementos essenciais de facto e de direito nos quais se baseou para adotar a decisão recorrida quanto às SGPS.

24

A Comissão contesta esta argumentação.

25

Segundo a jurisprudência, a fundamentação exigida pelo artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v. Acórdão de 8 de março de 2017, Viasat Broadcasting UK/Comissão,C‑660/15 P, EU:C:2017:178, n.o 43 e jurisprudência referida). Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito relevantes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato preenche os requisitos do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada não só à luz do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. Acórdão de 25 de julho de 2018, Comissão/Espanha e o., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, n.o 82 e jurisprudência referida).

26

No caso em apreço, há que observar que, nos considerandos 213 e 214, bem como nos artigos 1.° a 4.° da decisão recorrida, a Comissão forneceu às autoridades portuguesas as indicações necessárias, mas igualmente suficientes, que lhes permitiam identificar os beneficiários do Regime III, conforme aplicado, e determinar por si próprias, sem dificuldades excessivas, o montante dos auxílios a restituir por estes últimos [v., neste sentido, Acórdãos de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.o 231, e de 21 de junho de 2023, Região Autónoma da Madeira/Comissão, T‑131/21, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:348, n.o 178].

27

Cumpre sublinhar desde logo que a obrigação de recuperação não tem por objeto todos os auxílios individuais concedidos ao abrigo do Regime III, mas apenas os auxílios que tenham sido concedidos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, e isto sob reserva de os beneficiários destes não preencherem os requisitos fixados num regulamento de minimis ou num regulamento de isenção por categoria, como resulta dos artigos 1.° a 3.° da decisão recorrida.

28

A este respeito, conforme previsto nos considerandos 213 e 214 da decisão recorrida, as autoridades portuguesas devem determinar se, entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2014, cada beneficiário do Regime III respeitou as condições necessárias para poder aceder ao referido regime, tal como aprovado nas Decisões de 2007 e de 2013.

29

Por um lado, isso implica determinar a parte dos rendimentos do beneficiário que estava ligada a uma «atividade efetiva e materialmente realizada na Madeira», com exclusão dos rendimentos gerados por atividades realizadas fora da RAM, mesmo que fossem exercidas por sociedades estabelecidas nessa região. Por outro lado, cabe às autoridades portuguesas determinar, com base num método objetivo, o número de postos de trabalho criados ou mantidos na Madeira por cada beneficiário.

30

Esta metodologia do cálculo do montante do auxílio a recuperar assenta na constatação, que figura nos considerandos 167 e 179 da decisão recorrida, nos termos dos quais a Comissão concluiu que a aplicação pela República Portuguesa do Regime III, no que respeita aos requisitos relativos, por um lado, à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC e, por outro, à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM violava as Decisões de 2007 e de 2013.

31

Mais especificamente, no que diz respeito ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM, que é o único contestado no presente processo, a Comissão salientou, antes de mais, no considerando 169 da decisão recorrida, que resultava expressamente da Decisão de 2007 (v., em especial, o seu considerando 64) e da Decisão de 2013 (v., em especial, o seu considerando 28) que este requisito foi uma condição para aceder ao Regime III e que tinha sido integrado no método de cálculo dos montantes de auxílio ao abrigo do regime da ZFM, conforme notificado pela República Portuguesa e aprovado por estas duas decisões.

32

Em seguida, no considerando 171 da decisão recorrida, a Comissão recordou que o número de postos de trabalho era uma forma de medir o contributo do Regime III para o desenvolvimento regional da RAM. A este respeito, resulta, com efeito, das Decisões de 2007 e de 2013 que a apreciação pela Comissão da proporcionalidade do referido regime foi efetuada à luz deste requisito.

33

Além disso, nos considerandos 175 e 176 da decisão recorrida, a Comissão constatou que a metodologia adotada pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho não lhes permitia verificar quanto tempo foi efetivamente despendido pelo titular do cargo neste posto de trabalho. Ora, sem impor uma determinada metodologia de cálculo do número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM por cada beneficiário, as Decisões de 2007 e 2013 exigiam, no entanto, a utilização de uma metodologia objetiva que permitisse verificar a veracidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do Regime III.

34

Mais, resulta dos considerandos 36 e 62 da decisão recorrida que a Comissão estava consciente da perspetiva das autoridades portuguesas de que a Decisão de 2007 tinha aprovado implicitamente todas as disposições do projeto de Decreto‑Lei notificado, incluindo, por conseguinte, a derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM para as SGPS.

35

Resulta de forma suficientemente compreensível dos considerandos da decisão recorrida acima referidos que a Comissão, implícita, mas necessariamente, considerou que o requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM se aplicava a todas as empresas registadas na ZFM, incluindo, portanto, às SGPS e, por conseguinte, que as Decisões de 2007 e 2013 não tinham autorizado nenhuma derrogação a este requisito.

36

Esta fundamentação é suficiente para permitir às recorrentes apreciar o mérito da decisão recorrida e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização.

37

Com efeito, decorre da decisão recorrida que a Comissão não reconheceu a qualificação de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), aos auxílios pagos ao abrigo do Regime III sem respeitar o requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM, pelo facto de, em seu entender, não ter autorizado qualquer derrogação a este requisito a favor das SGPS.

38

Assim, considerando que o Regime III, conforme autorizado, tinha sido aplicado em moldes substancialmente diferentes dos tomados em consideração para apreciar a compatibilidade deste regime com o mercado interno, a Comissão qualificou o Regime III, conforme aplicado, de «auxílio ilegal» e, por conseguinte, de «novo auxílio», na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento 2015/1589, pago em violação do artigo 108.o, n.o 3, TFUE.

39

A questão de saber se a Comissão considerou corretamente que não tinha autorizado qualquer derrogação ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM e, por conseguinte, que os auxílios pagos às SGPS o tinham sido em violação das Decisões de 2007 e de 2013 prende‑se com o mérito da decisão recorrida. Esta questão será, portanto, examinada no âmbito do segundo fundamento.

40

À luz do que precede, a Comissão não violou, assim, o artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE.

41

Daqui resulta que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.

42

Em primeiro lugar, as recorrentes sustentam que as SGPS não se encontram abrangidas pelo requisito de acesso ao Regime III relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, pelo que a decisão recorrida incorreu num erro de direito ao ter incluído as SGPS no universo de beneficiários abrangidos pelo dever de recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do Regime III.

43

Primeiro, as recorrentes alegam que, à semelhança do que foi decidido no Acórdão de 13 de julho de 2021 do Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), junto como anexo A.10 à petição, há que considerar que o projeto de Decreto‑Lei notificado à Comissão em 2006, e posteriormente aprovado, continha a derrogação ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM para as SGPS.

44

Assim, segundo as recorrentes, esta derrogação fazia parte integrante da medida de auxílio que foi aprovada pela Comissão, o que é consistente com a circunstância de a aplicabilidade do Regime III às SGPS não ter sido objeto de qualquer discordância, reserva ou sequer análise autónoma pela Comissão na decisão recorrida.

45

A este respeito, caso a Comissão considerasse efetivamente que as SGPS estavam obrigadas ao cumprimento do requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho para poderem beneficiar do Regime III e que, nessa medida, deveriam estar abrangidas pela ordem de recuperação decorrente da decisão recorrida, era exigível que tal circunstância ficasse expressamente refletida na referida decisão.

46

Segundo, as recorrentes consideram, à semelhança do que foi declarado no Acórdão de 13 de julho de 2021 do Supremo Tribunal Administrativo, que o facto de sujeitar o acesso ao Regime III das SGPS ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM é desprovido de sentido, tendo em conta a natureza da atividade exercida pelas SGPS. Com efeito, a prestação desse trabalho seria completamente inútil à realização do seu objeto social, in casu, a gestão de participações sociais.

47

Terceiro, a contribuição para o desenvolvimento regional da RAM para efeitos do Regime III poderia ter assumido outras formas que não apenas a criação e a manutenção de postos de trabalho, e ser aferida, por exemplo, por referência ao estímulo da economia local graças ao auxílio concedido e às receitas fiscais geradas.

48

Quarto, por um lado, decorre de uma análise literal da Decisão de 2007 que esta última menciona expressamente que a base jurídica do Regime III é o projeto de Decreto‑Lei notificado, que incluía a derrogação para as SGPS. Além disso, os diplomas efetivamente aprovados que introduziram o Regime III mencionam todos que aprovam tal regime em conformidade com a Decisão de 2007. Por outro lado, os elementos contextuais não permitem atestar que a Decisão de 2007 e as subsequentes alterações do Regime III não abrangeram a derrogação prevista para as SGPS.

49

Em segundo lugar, as recorrentes alegam que a sua atividade está incluída na lista de atividades que podem beneficiar do Regime III.

50

Por um lado, nos termos do considerando 25 da Decisão de 2007, o âmbito de aplicação do Regime III era circunscrito a um conjunto de atividades económicas, entre as quais se incluíam as «atividades imobiliárias, alugueres e serviços prestados às empresas (secção K, códigos 70‑74)», de acordo com a nomenclatura das atividades económicas da União Europeia (a seguir «NACE») então em vigor.

51

Por outro lado, segundo as recorrentes, uma das categorias integradas na divisão 74 da NACE aplicável à data da Decisão de 2007 é a classe «74.15 Atividades das sociedades gestoras de participações sociais (holdings)», que corresponde ao objeto social das recorrentes.

52

A Comissão contesta esta argumentação.

53

Com o seu segundo fundamento, as recorrentes sustentam, em substância, que o auxílio que lhes foi pago ao abrigo do Regime III corresponde ao auxílio autorizado pela Comissão em 2007 e em 2013, porquanto consideram que, em aplicação de uma derrogação às SGPS, que faz parte integrante do Regime III, conforme notificado, não estavam sujeitas, enquanto SGPS, ao requisito de criação ou de manutenção dos postos de trabalho na RAM.

54

A este respeito, importa recordar que, quando um recorrente entende que a Comissão considerou, erradamente, que as modalidades de pagamento de auxílios individuais ao abrigo de um regime de auxílios previamente autorizado não eram conformes com essa autorização prévia, a argumentação dessa parte deve ser compreendida no sentido de que critica o facto de a Comissão ter recusado reconhecer aos referidos auxílios a qualificação jurídica de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, a saber, as dos regimes de auxílios ou de auxílios individuais autorizados pela Comissão ou pelo Conselho da União Europeia [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.o 100].

55

Por conseguinte, há que entender o segundo fundamento no sentido de que visa, em substância, contestar o facto de, nos considerandos 150 a 180 e 228 e no artigo 1.o da decisão recorrida, a Comissão não ter equiparado o Regime III, conforme aplicado, a um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, cuja compatibilidade deveria ter sido apreciada no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previsto no artigo 108.o, n.o 1, TFUE, tendo‑o antes qualificado, no considerando 180 da decisão recorrida, de «auxílio ilegal» e, assim, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento 2015/1589, em violação do artigo 108.o, n.o 3, TFUE.

56

A título preliminar, importa observar que, para apreciar se o auxílio individual pago às SGPS ao abrigo do Regime III, conforme aplicado, corresponde ao auxílio autorizado pelas Decisões de 2007 e 2013, o Tribunal Geral está obrigado a examinar não só o próprio texto destas decisões, mas também o conteúdo da notificação efetuada pela República Portuguesa (v., neste sentido, Despacho de 22 de março de 2012, Itália/Comissão, C‑200/11 P, não publicado, EU:C:2012:165, n.o 27). Do mesmo modo, um pedido de informações suplementares, no qual a Comissão solicita informações complementares quanto ao âmbito de aplicação de um regime de auxílios notificado por um Estado‑Membro, e a resposta das autoridades nacionais a esse pedido devem ser considerados como fazendo indissociavelmente parte do regime de auxílios notificado (Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.o 45).

57

Além disso, há que recordar que um Estado‑Membro que solicita autorização para conceder auxílios, em derrogação das regras do Tratado FUE, fica sujeito a um dever de colaboração com a Comissão. Por força deste dever, compete‑lhe fornecer todos os elementos suscetíveis de permitir a esta instituição verificar se as condições da derrogação solicitada estão preenchidas (v. Acórdão de 15 de novembro de 2011, Comissão e Espanha/Governo de Gibraltar e Reino Unido, C‑106/09 P e C‑107/09 P, EU:C:2011:732, n.o 147 e jurisprudência referida). Este dever está expressamente refletido no considerando 6 do Regulamento n.o 659/1999, aplicável no momento da adoção das Decisões de 2007 e de 2013, segundo o qual «nos termos do artigo [4.°, n.o 3, TUE], os Estados‑Membros têm obrigação de cooperar com a Comissão e de prestar todas as informações necessárias para lhe permitir cumprir as obrigações que para ela decorrem do [referido] regulamento».

58

Assim, numa situação como a que está em causa, em que os beneficiários de um regime de auxílios previamente autorizado contestam que este regime tenha sido aplicado em moldes substancialmente diferentes dos autorizados, a qualificação de «auxílio existente» ou de «novo auxílio» dos auxílios que lhes foram pagos depende não só do próprio texto das decisões de autorização, mas também do conteúdo da notificação efetuada pelo Estado‑Membro em causa, bem como das informações complementares fornecidas por este. Neste contexto, importa ainda ter em conta o comportamento deste Estado‑Membro quando da notificação do referido regime, à luz do seu dever de colaboração com a Comissão.

59

Daqui decorre, nomeadamente, que as recorrentes não podem acusar a Comissão de ter cometido um erro de qualificação jurídica quando considerou que o Regime III tinha sido aplicado em moldes substancialmente diferentes dos autorizados se, quando da notificação do Regime III em 2006 e em 2011, a República Portuguesa não forneceu a esta instituição as informações necessárias para lhe permitir apreciar a compatibilidade com o mercado interno de uma derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.

60

É à luz destas considerações que importa determinar o alcance das Decisões de 2007 e de 2013.

61

O principal argumento das recorrentes é, em substância, primeiro, que a reforma do Estatuto dos Benefícios Fiscais, que se seguiu à Decisão de 2007, reproduziu a redação do projeto de Decreto‑Lei que acompanhava, em anexo, a notificação de 2006 e, segundo, que o Supremo Tribunal Administrativo confirmou, no seu Acórdão de 13 de julho de 2021, que o Estatuto dos Benefícios Fiscais, conforme alterado, devia ser interpretado no sentido de que continha a derrogação em causa.

62

A este respeito, impõe‑se constatar que, por um lado, no seu Acórdão de 13 de julho de 2021, o Supremo Tribunal Administrativo considerou, efetivamente, que o Estatuto dos Benefícios Fiscais em vigor na sequência da Decisão de 2007, conforme notificado à Comissão em 2006, continha uma derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM para as SGPS e que, por outro, a Decisão de 2007 que aprovou o Regime III, conforme notificado, não faz nenhuma referência expressa a qualquer derrogação a favor destas sociedades.

63

Neste contexto, cumpre, pois, determinar se a falta de menção, na Decisão de 2007, de um regime derrogatório aplicável às SGPS significa que, ao autorizar a aplicação do Regime III, conforme notificado em 2006, a Comissão reconheceu a compatibilidade com o mercado interno deste regime derrogatório e, por conseguinte, autorizou igualmente a sua aplicação em benefício das SGPS.

64

A este respeito, é certo que resulta da jurisprudência que, quando, no termo da fase preliminar de exame prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, a Comissão considerar que a medida notificada constitui um «auxílio de Estado», na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, que não suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno, adota uma decisão de não levantar objeções, pela qual declara que essa medida é compatível com o mercado interno, ao abrigo das disposições do artigo 107.o, n.o 3, TFUE (Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, n.o 64).

65

Do mesmo modo, no âmbito de uma decisão adotada na sequência de uma análise preliminar prevista no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 659/1999, a Comissão pode apenas aprovar um projeto de auxílio tal qual este foi notificado e não pode impor nada ou proibir o Estado‑Membro em causa (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, n.o 72).

66

Todavia, como foi recordado no n.o 56, supra, a interpretação do alcance de tal decisão não pode depender exclusivamente do seu conteúdo, mas deve também ser feita à luz do conteúdo da notificação efetuada pelo Estado‑Membro em causa.

67

Assim, as explicações fornecidas pelas autoridades nacionais a respeito da base legal que constitui o fundamento jurídico da medida notificada fazem parte integrante do projeto de auxílio conforme notificado. Por conseguinte, a decisão da Comissão diz respeito à medida notificada propriamente dita e às explicações fornecidas pelas autoridades nacionais consideradas no seu conjunto (v., neste sentido, Acórdão de 19 de setembro de 2019, FIH Holding e FIH/Comissão, T‑386/14 RENV, não publicado, EU:T:2019:623, n.o 52 e jurisprudência referida).

68

Além disso, há que recordar que a Comissão não tem o dever de examinar oficiosamente e através de uma suposição quais os elementos que poderiam ter‑lhe sido apresentados durante o procedimento administrativo (Acórdão de 28 de março de 2012, Ryanair/Comissão, T‑123/09, EU:T:2012:164, n.o 104).

69

Assim, há que analisar se as autoridades portuguesas notificaram validamente, em 2006, a derrogação em causa e se, ao fazê‑lo, permitiram à Comissão apreciar a sua compatibilidade com o mercado interno.

70

A este respeito, resulta da notificação de 2006 e da subsequente correspondência trocada entre a Comissão e as autoridades portuguesas que a derrogação em causa só foi mencionada nas bases legais que acompanhavam a notificação.

71

Com efeito, as únicas menções à derrogação em causa na notificação de 2006, que são duas, encontram‑se, a primeira, na redação do artigo 34.o, n.o 5, do Estatuto dos Benefícios Fiscais incluídos no Decreto‑Lei n.o 163/2003, preexistente, de 24 de julho de 2003 (anexo 1 à notificação de 2006), e, a segunda, enunciada nos mesmos termos, no artigo 34.o‑A, n.o 5, do mesmo Estatuto, proposto pelo projeto de Decreto‑Lei notificado (anexo 2 à notificação de 2006).

72

Assim, o artigo 34.o‑A, n.os 1 a 5, do Estatuto dos Benefícios Fiscais contido no projeto de Decreto‑Lei notificado à Comissão e que constituiu a base jurídica do Regime III tem a seguinte redação:

«(Regime especial aplicável às entidades licenciadas na zona franca da Madeira a partir de 1 de janeiro de 2007)

1. Os rendimentos das entidades licenciadas a partir de 1 de janeiro de 2007 e até 31 de dezembro de 2013 para o exercício de atividades industriais, comerciais, de transportes marítimos e de outros serviços não excluídos do presente regime, que observem os respetivos condicionalismos previstos no n.o 1 do artigo 33.o, são tributados em IRC, até 31 de dezembro de 2020, nos seguintes termos:

[…]

5. Os rendimentos das sociedades gestoras de participações sociais licenciadas a partir de 1 de janeiro de 2007 e até 31 de dezembro de 2013, são tributados em IRC nos termos referidos no n.o 1, salvo os obtidos no território português, excetuadas as zonas francas, ou em outros Estados‑Membros da União Europeia, que são tributados nos termos gerais.»

73

Em contrapartida, nenhuma menção a esta derrogação foi feita no formulário de notificação de 2006 nem no memorando explicativo que o acompanha.

74

Primeiro, não resulta expressamente da redação do artigo 34.o‑A, n.o 5, do Estatuto dos Benefícios Fiscais conforme proposto pelo projeto de Decreto‑Lei notificado que o requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho não é aplicável às SGPS. Com efeito, o referido número limita‑se a indicar que os rendimentos das SGPS licenciadas a partir de 1 de janeiro de 2007 e até 31 de dezembro de 2013 são tributados em IRC nos termos referidos no n.o 1 deste mesmo artigo, salvo os obtidos no território português, excetuadas as zonas francas, ou em outros Estados‑Membros da União Europeia, que são tributados nos termos gerais.

75

Segundo, uma leitura da exposição de motivos do projeto de Decreto‑Lei notificado e dos n.os 1, 2 e 5 do artigo 34.o‑A e do artigo 33.o, n.o 1, alínea g), do Estatuto dos Benefícios Fiscais propostos pelo referido projeto de Decreto‑Lei permite razoavelmente concluir que o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, enquanto requisito de acesso ao Regime III, também se aplica às SGPS.

76

Com efeito, antes de mais, a exposição de motivos do projeto de Decreto‑Lei notificado indica que a criação ou a manutenção de postos de trabalho constitui um requisito de acesso ao Regime III.

77

Em seguida, nos termos do artigo 34.o‑A, n.o 1, do Estatuto dos Benefícios Fiscais proposto pelo projeto de Decreto‑Lei notificado, o Regime III é aplicável não só às empresas licenciadas para o exercício de atividades industriais, comerciais e de transportes marítimos, mas também às entidades que prestam «outros serviços não excluídos d[este] regime». A este respeito, as recorrentes, enquanto SGPS, prestavam serviços de gestão de participações sociais a outras sociedades, os quais podiam razoavelmente ser considerados outros serviços não excluídos do Regime III previstos no artigo 34.o‑A, n.o 1, do Estatuto dos Benefícios Fiscais, conforme proposto pelo projeto de Decreto‑Lei notificado.

78

Ora, o artigo 34.o‑A, n.o 1, do Estatuto dos Benefícios Fiscais contido no projeto de Decreto‑Lei notificado sujeita as empresas licenciadas para o exercício de atividades industriais, comerciais e de transportes marítimos, mas também as empresas que prestam «outros serviços não excluídos do [R]egime [III]» à condição de observarem os «respetivos condicionalismos previstos no n.o 1 do artigo 33.o» deste mesmo estatuto. A este respeito, o artigo 33.o, n.o 1, alínea g), do Estatuto dos Benefícios Fiscais faz expressamente referência aos termos aplicáveis às SGPS.

79

Além disso, o artigo 34.o‑A, n.o 2, do Estatuto dos Benefícios Fiscais proposto pelo projeto de Decreto‑Lei notificado indica que as entidades referidas no n.o 1 deste mesmo artigo estão sujeitas ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM para poderem beneficiar do Regime III. Assim, uma vez que decorre do n.o 78, supra, que as atividades das recorrentes podem ser consideradas «outros serviços não excluídos do [R]egime [III]» e estão, portanto, abrangidas pelo n.o 1, deduz‑se logicamente desse n.o 2 que as SGPS estão sujeitas ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM.

80

Por último, resulta da sistemática do artigo 34.o‑A, n.o 5, do Estatuto dos Benefícios Fiscais proposto pelo projeto de Decreto‑Lei notificado que os rendimentos das SGPS obtidos no território português, excetuadas as zonas francas, ou em outros Estados‑Membros da União, são tributados nos termos gerais e não podem, portanto, fazer parte dos rendimentos aos quais a redução do IRC se pode aplicar.

81

À luz do que precede, deve considerar‑se que, à data da notificação pela República Portuguesa do projeto de Decreto‑Lei notificado, a Comissão podia razoavelmente interpretar o artigo 34.o‑A do Estatuto dos Benefícios Fiscais no sentido de que, à semelhança de todas as empresas chamadas a beneficiar do Regime III, as SGPS estavam sujeitas ao requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM.

82

Terceiro, decorre da notificação de 2006 que a intenção das autoridades portuguesas era obrigar qualquer empresa que pretendesse beneficiar do Regime III a criar ou a manter postos de trabalho na RAM. Isto resulta, por um lado, do facto de as autoridades portuguesas terem precisado, no memorando explicativo que acompanha a notificação de 2006, que, desde o Regime II, a criação ou a manutenção de postos de trabalho na RAM era obrigatória e constituía um requisito de acesso ao regime de auxílios aplicável na ZFM, bem como das exposições de motivos do decreto‑lei preexistente e do projeto de Decreto‑Lei notificado, que indicam expressamente que o requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM constitui um requisito obrigatório de admissão aos regimes II e III e, por outro, da circunstância de as autoridades portuguesas não terem fornecido explicações sobre a situação excecional das SGPS.

83

Resulta do que precede que as autoridades portuguesas nunca chamaram a atenção da Comissão para o facto de o projeto de Decreto‑Lei notificado ser suscetível de ser aplicado no sentido de permitir às SGPS beneficiar do Regime III sem estarem sujeitas ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. Assim, através da notificação de 2006 e dos contactos posteriores, a República Portuguesa não forneceu à Comissão todas as informações necessárias para lhe permitir, antes de mais, verificar que, em aplicação do projeto de Decreto‑Lei notificado, as SGPS poderiam beneficiar de uma derrogação ao requisito da criação e da manutenção de postos de trabalho na RAM para acederem ao Regime III. Por este motivo, esta instituição não foi convidada nem colocada em condições de examinar a compatibilidade de uma tal derrogação com o Tratado FUE e, por conseguinte, a formar uma opinião a este respeito, apesar de a derrogação aplicável às SGPS levar, na prática, estas empresas a beneficiarem de auxílios de Estado concedidos em condições claramente mais vantajosas do que as previstas pelo regime geral aplicável às outras empresas.

84

Esta conclusão não pode ser posta em causa pela interpretação dada posteriormente à base legal do Regime III pelo Acórdão de 13 de julho de 2021 do Supremo Tribunal Administrativo.

85

Com efeito, primeiro, resulta do n.o 56, supra, que a Comissão estava obrigada a avaliar não só a base legal considerada isoladamente, como fez o Supremo Tribunal Administrativo, mas o conjunto da notificação de 2006 e dos seus anexos, bem como a correspondência posterior, uma vez que as explicações das autoridades nacionais a respeito da base legal que constitui o fundamento jurídico da medida notificada fazem parte integrante do projeto de auxílio conforme notificado.

86

Segundo, se o Supremo Tribunal Administrativo foi chamado a pronunciar‑se sobre a existência da derrogação em causa, foi precisamente porque as autoridades fiscais portuguesas consideraram em 2011 que as SGPS, para poderem beneficiar do Regime III, deviam, como qualquer entidade licenciada e que opera na ZFM, respeitar o requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho na RAM e não beneficiavam, portanto, da derrogação em causa. Além disso, resulta desse acórdão que as próprias autoridades portuguesas negaram, em 2017, a existência, no projeto de Decreto‑Lei notificado em 2006 e finalmente aprovado pela Comissão, da derrogação a favor das SGPS, posição que mantiveram no processo no Supremo Tribunal Administrativo.

87

Terceiro, importa também observar que, no âmbito do processo no Supremo Tribunal Administrativo, o parecer emitido pelo representante do Ministério Público pugnava pelo provimento do recurso interposto pelo representante da Fazenda Pública portuguesa relativamente à sentença proferida em primeira instância pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (Portugal), e, portanto, a favor de uma interpretação segundo a qual as SGPS não beneficiavam de nenhuma derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. O facto de o Supremo Tribunal Administrativo ter acabado por optar, no seu Acórdão de 13 de julho de 2021, pela solução inversa demonstra suficientemente que, até àquela data, não só eram possíveis divergências de interpretação, como estas eram reais na ordem jurídica nacional.

88

A conclusão que figura no n.o 83, supra, também não é posta em causa pelos argumentos das recorrentes relativos, em substância, a uma violação do direito a uma boa administração em virtude de a Comissão não ter procedido a um exame diligente da notificação de 2006.

89

A este respeito, no interesse de uma boa administração das regras fundamentais do Tratado FUE relativas aos auxílios de Estado, a Comissão é, certamente, obrigada a conduzir o procedimento de exame das medidas controvertidas de maneira diligente e imparcial, para que, quando adota a decisão final, disponha dos elementos mais completos e fiáveis possível (v. Acórdão de 10 de novembro de 2022, Comissão/Valencia Club de Fútbol, C‑211/20 P, EU:C:2022:862, n.o 78 e jurisprudência referida).

90

Todavia, no caso em apreço, importa recordar que não há nenhuma menção à derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM para as SGPS no formulário de notificação de 2006 nem no memorando explicativo que o acompanha. Assim, por um lado, as autoridades portuguesas não permitiram que a Comissão pudesse saber que uma derrogação desse tipo lhe tinha sido submetida para efeitos da sua apreciação e, por outro, as autoridades portuguesas não explicaram de que modo a derrogação era proporcional ao objetivo prosseguido pelo auxílio e compatível com o mercado interno, quando o requisito de criação ou de manutenção de postos de trabalho constituía uma condição de acesso ao Regime III, nomeadamente por servir para quantificar a contribuição para o objetivo do desenvolvimento regional, bem como o nível e a proporcionalidade dos benefícios concedidos.

91

Nestas condições, não se pode acusar a Comissão de ter violado o princípio da boa administração ou de ter incumprido o seu dever de diligência ao não se ter apercebido de que uma disposição sobre a qual as autoridades portuguesas não tinham fornecido explicações era suscetível de ser interpretada como permitindo uma derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.

92

Importa concluir que se fosse intenção das autoridades portuguesas submeter à apreciação da Comissão a derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho para as SGPS, o princípio da cooperação leal a que estão vinculadas deveria tê‑las levado a chamar ainda mais a atenção da Comissão para a existência dessa derrogação, que suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno e, por conseguinte, a fornecer explicações quanto a esta compatibilidade.

93

Logo, há que concluir que, não tendo sido validamente notificada, não se pode considerar que uma derrogação ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM foi autorizada pela Decisão de 2007. Consequentemente, a Comissão não cometeu um erro ao recusar equiparar a um «auxílio existente», na aceção do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, os auxílios pagos às SGPS ao abrigo do Regime III, conforme autorizado em 2007, sem respeitar este requisito.

94

Antes de mais, há que observar que, diferentemente da Decisão de 2007, a Decisão de 2013 contém, no seu considerando 19, a menção a um compromisso da República Portuguesa de «suprimir qualquer tratamento preferencial de entidades como as [SGPS], caso se confirme que o seu tratamento na ZFM confere, de facto, uma vantagem relativamente ao regime geral português aplicável às SGPS».

95

A este respeito, resulta da correspondência trocada entre a Comissão e as autoridades portuguesas que este compromisso surge na sequência do pedido de informações adicionais formulado pela Comissão no seu Ofício de 29 de fevereiro de 2012, no qual convidava a República Portuguesa a tomar posição sobre o facto de resultar do sítio Internet do Centro Internacional de Negócios da Madeira que as SGPS podiam beneficiar de auxílios ao abrigo do Regime III sem estarem sujeitas ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.

96

Em resposta, a República Portuguesa indicou, nomeadamente, no seu Ofício de 30 de abril de 2013, que aceitava sujeitar o auxílio pago às SGPS à aplicação dos limites máximos previstos pela regulamentação em causa, sendo estes limites máximos fixados em função do número de postos de trabalho mantidos por um beneficiário em cada exercício fiscal (v. n.o 6, supra).

97

Tendo em conta este compromisso da República Portuguesa, que faz indissociavelmente parte do regime de auxílios notificado e que deve ser tido em conta para determinar o alcance da Decisão de 2013, a Comissão não cometeu um erro de qualificação jurídica ao recusar equiparar a um «auxílio existente», na aceção do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, os auxílios pagos às SGPS ao abrigo do Regime III, conforme autorizado em 2013, sem respeitar o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.

98

Resulta de tudo o que precede que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.

99

As recorrentes alegam, em substância, que a decisão recorrida viola os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, uma vez que a Comissão autorizou implicitamente a derrogação aplicável às SGPS, já que esta consta do projeto de Decreto‑Lei que constitui a base jurídica do Regime III conforme notificado à Comissão em 2006 e ficou consagrada na versão final deste diploma que veio a ser publicada em Diário da República.

100

Nestas condições, ao não suscitar nenhuma dúvida ou objeção quanto à referida derrogação na Decisão de 2007, a Comissão criou, nas SGPS beneficiárias do Regime III, a confiança legítima de que a referida derrogação era compatível com o direito da União.

101

A Comissão contesta esta argumentação.

102

No que respeita ao princípio da proteção da confiança legítima, há que recordar que o direito de invocar este princípio pressupõe que tenham sido dadas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, pelas autoridades competentes da União (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.o 97 e jurisprudência referida).

103

Daqui resulta, desde logo, que o facto de terem sido eventualmente dadas garantias pelas autoridades portuguesas não pôde, em todo o caso, gerar qualquer confiança legítima nas recorrentes, na falta de origem destas garantias no comportamento das autoridades competentes da União (v., neste sentido, Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.o 104 e jurisprudência referida).

104

Além disso, no domínio dos auxílios de Estado, é jurisprudência constante que, tendo em conta o caráter imperativo da fiscalização dos auxílios estatais operada pela Comissão nos termos do artigo 108.o TFUE, por um lado, as empresas beneficiárias de um auxílio só podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio quando o mesmo tenha sido concedido no respeito pelo procedimento previsto no referido artigo e, por outro, que um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que este procedimento foi respeitado (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.o 98 e jurisprudência referida).

105

A este respeito, para proceder à apreciação da legitimidade da confiança alegada, o juiz da União baseia‑se num operador razoavelmente prudente, sensato e diligente (v. Acórdão de 15 de novembro de 2018, Deutsche Telekom/Comissão, T‑207/10, EU:T:2018:786, n.o 69 e jurisprudência referida).

106

Ora, no caso em apreço, as recorrentes não demonstram, no que respeita aos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, que, por este motivo, foram pagos em violação do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, a Comissão lhes tenha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes, mas igualmente conformes com as normas aplicáveis, suscetíveis de criar uma expectativa legítima no seu espírito, como exige a jurisprudência.

107

Com efeito, quanto ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, há que recordar que este requisito é uma condição para aceder ao Regime III e um parâmetro do cálculo do montante do auxílio. Além disso, a apreciação da proporcionalidade do Regime III, em relação aos custos adicionais que o mesmo devia compensar, foi efetuada à luz desta condição.

108

Visto que a Decisão de 2007 não continha nenhuma exceção destinada a subtrair as SGPS ao requisito relativo à criação ou à manutenção dos postos de trabalho para beneficiarem do Regime III, não se pode considerar que esta decisão tenha dado garantias precisas, incondicionais e concordantes quanto à aplicação do Regime III às SGPS, como as recorrentes, sem que estas fossem obrigadas a criar e a manter postos de trabalho na RAM.

109

Quanto à Decisão de 2013, basta observar que esta contém expressamente a menção de um compromisso da República Portuguesa de não tratar de forma mais favorável as SGPS, pelo que as recorrentes não podem reivindicar nenhuma confiança legítima em beneficiar do Regime III sem respeitar o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.

110

À luz do que precede, não pode ser declarada a existência de uma violação do princípio da proteção da confiança legítima.

111

No que respeita ao princípio da segurança jurídica, que se distingue do princípio da proteção da confiança legítima (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2023, Espanha e o./Comissão, C‑649/20 P, C‑658/20 P e C‑662/20 P, EU:C:2023:60, n.o 83), este implica que a legislação da União seja certa e que a sua aplicação seja previsível para os particulares (Acórdão de 14 de outubro de 2010, Nuova Agricast e Cofra/Comissão, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, n.o 77).

112

Relativamente à eventual falta de clareza e de previsibilidade da Decisão de 2007, o argumento das recorrentes de que o simples facto de a derrogação em causa constar da base legal anexa à notificação de 2006 é suficiente para considerar que a Decisão de 2007 abrange a referida derrogação não pode ser acolhido.

113

Há que recordar que tanto a redação desta decisão como a da Decisão de 2013 demonstram que o contexto em que se inserem, mas também os objetivos do Regime III não deixavam margem para dúvidas quanto à interpretação do requisito relativo à criação e à manutenção de postos de trabalho.

114

A este respeito, na Decisão de 2007, a Comissão não reconhece a existência da derrogação em causa, em especial porque resulta com clareza da notificação de 2006 no seu conjunto que essa derrogação não foi devidamente submetida à sua apreciação, e que não se podia, portanto, concluir que a mesma tivesse sido aprovada. Assim, a falta de menção específica de uma qualquer particularidade de tratamento das SGPS na Decisão de 2007 não pode ser interpretada como uma aprovação implícita da derrogação em causa.

115

O facto de a Decisão de 2013 recordar, no considerando 19, o compromisso assumido pelas autoridades portuguesas de suprimir qualquer tratamento preferencial das SGPS não põe em causa essa conclusão. A referida constatação do compromisso de suprimir um tratamento preferencial das SGPS evoca a aplicação do auxílio e não pressupõe a existência de uma autorização prévia para conceder esse tratamento preferencial. Com efeito, tratando‑se da Decisão de 2007, que não contém nenhum compromisso desta natureza, resulta desta decisão no seu conjunto que a Comissão tinha compreendido que qualquer empresa que pretendesse beneficiar do Regime III devia criar ou manter postos de trabalho na RAM, sendo esta obrigação uma condição necessária para aceder ao Regime III.

116

Em todo o caso, uma eventual dúvida quanto à clareza do regime jurídico aplicável à derrogação em causa não poderia ter sido criada pela Decisão de 2007, mas antes pela conduta das autoridades portuguesas na aplicação das disposições em causa do Estatuto dos Benefícios Fiscais, como resulta dos n.os 86 e 87, supra.

117

Por conseguinte, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da segurança jurídica e, consequentemente, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

118

Em face de todo o exposto, deve ser negado provimento ao presente recurso na sua totalidade.

119

Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

120

Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)

decide:

Antecedentes do litígio

Pedidos das partes

Questão de direito

Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação

Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de direito cometido pela Comissão por ter incluído as SGPS no universo de beneficiários abrangidos pelo dever de recuperação em caso de não cumprimento do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM

Quanto ao objeto do segundo fundamento

Quanto ao mérito do segundo fundamento

– Quanto ao alcance da Decisão de 2007

– Quanto ao alcance da Decisão de 2013

Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica

Quanto ao princípio da proteção da confiança legítima

Quanto ao princípio da segurança jurídica

Quanto às despesas