Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-428/24

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Décima Secção)

17 de junho de 2026 (*)

« FEAGA e FEADER — Despesas excluídas do financiamento — Despesas efetuadas por Portugal — Período de retenção — Substituição de animais — Métodos de cálculo do aumento da taxa de controlo no local — Elementos de prova da dúvida séria e razoável »

No processo T‑428/24,

República Portuguesa, representada por P. Barros da Costa, L. Medeiros, G. Gomes e N. Domingues, na qualidade de agentes,

recorrente,

contra

Comissão Europeia, representada por M. Salyková e L. Santiago de Albuquerque, na qualidade de agentes,

recorrida,

O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção),

composto por: S. L. Kalėda, presidente, H. Kanninen e S. Verschuur (relator), juízes,

secretário: H. Eriksson, administradora,

vistos os autos,

após a audiência de 9 de dezembro de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio de recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, a República Portuguesa pede a anulação parcial da Decisão de Execução (UE) 2024/1690 da Comissão, de 12 de junho de 2024, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L, 2024/1690; a seguir «decisão impugnada»), na parte que lhe é aplicável, no montante de 2 914 440,05 euros.

Antecedentes do litígio

2 No âmbito do exercício do seu poder de apuramento da conformidade previsto no artigo 52.° do Regulamento (UE) n.° 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 352/78, (CE) n.° 165/94, (CE) n.° 2799/98, (CE) n.° 814/2000, (CE) n.° 1290/2005 e (CE) n.° 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549), e no artigo 34.° do Regulamento de Execução (UE) n.° 908/2014, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.° 1306/2013 no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59), a Comissão Europeia abriu dois inquéritos sobre algumas medidas aplicadas pela República Portuguesa às campanhas de 2018 a 2021, o primeiro com a referência NACR/2021/002/PT e o segundo com a referência NAC/2021/009/PT.

3 Os inquéritos em causa tinham por objeto as despesas declaradas pela República Portuguesa no âmbito das medidas de apoio «animais», aplicadas ao abrigo do regime de apoio associado voluntário, previsto no título IV, capítulo 1, do Regulamento (UE) n.° 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.° 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608).

4 Na sequência de uma auditoria à distância, realizada entre 22 e 26 de fevereiro de 2021 no âmbito do primeiro inquérito (NACR/2021/002/PT), a Direção‑Geral (DG) «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão, em conformidade com o artigo 34.°, n.° 2, do Regulamento de Execução n.° 908/2014, comunicou as suas constatações num ofício de 3 de agosto de 2021 com a referência Ares(2021) 4930536 (a seguir «primeira carta de constatações»).

5 Na primeira carta de constatações, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão mencionou várias deficiências constatadas no âmbito de três controlos‑chave, a saber, primeiro, os controlos administrativos, incluindo controlos cruzados, para verificar a elegibilidade das ajudas, nomeadamente o respeito pelo período de retenção; segundo, a realização do número requerido de controlos no local, nomeadamente o aumento das taxas de controlo sempre que os controlos no local revelem incumprimentos significativos; e, terceiro, os controlos da exatidão do cálculo da ajuda e da aplicação de sanções administrativas.

6 Na sequência da abertura do segundo inquérito mencionado no n.° 2, supra, e de uma missão de auditoria realizada no local entre 18 e 22 de outubro de 2021, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão, em conformidade com o artigo 34.°, n.° 2, do Regulamento de Execução n.° 908/2014, comunicou as suas constatações num ofício de 20 de janeiro de 2022 com a referência Ares(2022) 442071.

7 No ofício de 20 de janeiro de 2022, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão mencionou deficiências constatadas no âmbito de dois controlos‑chave, a saber, por um lado, os controlos administrativos, incluindo controlos cruzados para verificar a elegibilidade das ajudas que não o do respeito pelo período de retenção, e, por outro, a realização de controlos no local de qualidade suficiente, além do aumento das taxas de controlo sempre que os controlos no local revelem incumprimentos significativos.

8 Por ofícios de 3 de dezembro de 2021 e de 21 de março de 2022, as autoridades portuguesas transmitiram informações e observações sobre os inquéritos em causa, manifestando o seu desacordo com as constatações feitas.

9 Por ofício de 13 de abril de 2022, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão informou as autoridades portuguesas da apensação dos inquéritos em causa. Por ocasião desta comunicação, as deficiências foram reformuladas e passaram a ser identificadas no âmbito de quatro controlos‑chave, a saber, primeiro, os controlos administrativos, incluindo os controlos cruzados, para verificar a elegibilidade das ajudas, nomeadamente o respeito pelo período de retenção; segundo, a realização do número requerido de controlos no local, nomeadamente o aumento das taxas de controlo sempre que os controlos no local revelem incumprimentos significativos; terceiro, a realização de controlos no local de qualidade suficiente; e, quarto, os controlos da exatidão do cálculo da ajuda e da aplicação de sanções administrativas.

10 Além disso, no ofício de 13 de abril de 2022, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão convocou as autoridades portuguesas para uma reunião bilateral, que se realizou em 26 de abril de 2022.

11 Na ata de 10 de junho de 2022 da reunião bilateral de 26 de abril de 2022, comunicada por ofício com a referência Ares(2022) 4294615, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão encerrou, em substância, o terceiro controlo‑chave, mas manteve as deficiências constatadas no âmbito do primeiro, segundo e quarto controlos‑chave, as quais, em seu entender, eram suscetíveis de gerar um risco acrescido para o FEAGA e o FEADER (a seguir «Fundos»). Além disso, convidou as autoridades portuguesas a transmitirem‑lhe informações adicionais, o que estas fizeram por ofícios de 2 de julho e 7 de outubro de 2022.

12 Por ofício de 13 de março de 2023 com a referência Ares(2023) 1815399, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão comunicou às autoridades portuguesas as conclusões preliminares dos inquéritos em causa ao abrigo do artigo 34.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.° 908/2014, segundo as quais, por um lado, as deficiências constatadas no âmbito do primeiro e segundo controlos‑chave tinham gerado um risco para os Fundos nas campanhas de 2018 a 2021 e, por outro, o quarto controlo‑chave podia ser encerrado.

13 Mais especificamente, no tocante ao primeiro controlo‑chave relativo aos controlos administrativos, incluindo os controlos cruzados, para verificar a elegibilidade das ajudas, nomeadamente o respeito pelo período de retenção, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão constatou que a República Portuguesa não tinha respeitado o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado (UE) n.° 640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento n.° 1306/2013 no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 181, p. 48), porquanto, durante o referido período, os animais podiam ser substituídos por animais que não cumpriam as condições de elegibilidade para a ajuda.

14 Quanto ao segundo controlo‑chave relativo à «realização do número requerido de controlos no local», nomeadamente o aumento das taxas de controlo sempre que os controlos no local revelem incumprimentos significativos, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão constatou que, apesar de terem sido detetados incumprimentos nas campanhas de 2017 e 2018, as autoridades portuguesas não tinham, de forma adequada, aumentado a taxa de controlo no que respeita às campanhas de 2018 e 2019, o que constitui uma violação do artigo 35.° do Regulamento de Execução (UE) n.° 809/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.° 1306/2013 no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 227, p. 69).

15 Baseando‑se nestas constatações, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão confirmou a sua proposta de excluir do financiamento pela União Europeia o montante total líquido de 2 914 440,05 euros relativo às campanhas de 2018 a 2021.

16 Em 27 de abril de 2023, a República Portuguesa apresentou um pedido fundamentado ao Órgão de Conciliação, nos termos do artigo 40.° do Regulamento de Execução n.° 908/2014, o qual, porém, não foi bem sucedido, apesar de, em 24 de julho de 2023, o referido órgão ter enviado às partes o seu relatório, com a referência Ares(2023) 4596266, no qual concluiu que se podia ponderar uma conciliação no que respeita ao segundo controlo‑chave relativo à «realização do número requerido de controlos no local», a saber, o aumento das taxas de controlo sempre que os controlos no local revelem incumprimentos significativos.

17 Por ofício de 18 de janeiro de 2024 com a referência Ares(2024) 410151, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» comunicou às autoridades portuguesas, em conformidade com o artigo 34.°, n.° 4, do Regulamento de Execução n.° 908/2014, as suas conclusões finais, nas quais confirmou que as deficiências detetadas no funcionamento do primeiro e do segundo controlos‑chave tinham gerado um risco para os Fundos.

18 Assim, na decisão impugnada, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão excluiu do financiamento da União o montante total de 2 914 440,05 euros no que respeita às campanhas de 2018 a 2021.

Pedidos das partes

19 A República Portuguesa conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular a decisão impugnada na parte em que lhe é aplicável, no montante de 2 914 440,05 euros; e

– condenar a Comissão no pagamento das despesas.

20 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– negar provimento ao recurso; e

– condenar a República Portuguesa no pagamento das despesas.

Questão de direito

21 A República Portuguesa invoca dois fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, a um erro na interpretação e aplicação do artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014, no que respeita à deficiência constatada no âmbito do primeiro controlo‑chave, relacionada com o respeito pelo período de retenção; e, o segundo, a um erro na interpretação e aplicação do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014, no que respeita à deficiência constatada no âmbito do segundo controlo‑chave, relacionada com o aumento das taxas de controlo sempre que os controlos no local revelem incumprimentos significativos.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro na interpretação e aplicação do artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014

22 O presente fundamento tem por objeto a deficiência constatada pela Comissão no âmbito do primeiro controlo‑chave, relativa ao respeito pelo período de retenção, em relação com a três medidas de apoio associado voluntário «animais» por ela tomadas, a saber, as medidas «M01 Prémio por vaca em aleitamento», «M02 Prémio por ovelha e cabra» e «M03 Prémio por vaca leiteira», que fazem parte do regime de apoio associado previsto no título IV, capítulo 1, do Regulamento n.° 1307/2013.

23 A República Portuguesa considera que a Comissão cometeu um erro ao interpretar o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014 no sentido de que os Estados‑Membros não podem autorizar os beneficiários de medidas de apoio «animais» a proceder, durante o período de retenção, à substituição dos animais por animais provenientes do exterior da exploração.

24 Segundo a República Portuguesa, as condições de elegibilidade da ajuda «animais» previstas na legislação portuguesa são as mesmas, independentemente da exploração de proveniência do animal, e essas condições são verificadas para efeitos do respeito pelo período de retenção previsto.

25 A República Portuguesa sustenta assim que, em caso de substituição, o animal substituto, independentemente da sua proveniência, deve preencher todas condições de elegibilidade da ajuda, incluindo o período de retenção. Em seu entender, um animal nunca pode ser objeto de ajuda em duas explorações distintas, porque não pode preencher as condições de elegibilidade da ajuda ao mesmo tempo, nomeadamente o cumprimento, individualmente, do referido período.

26 A Comissão contesta a argumentação da República Portuguesa.

27 A Comissão alega, em substância, que, embora a legislação da União não preveja a definição do conceito de «período de retenção» e o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014 permita que sejam efetuadas substituições de animais, resulta do significado habitual em várias línguas do conceito de «retenção», a saber, o de um período durante o qual o beneficiário tem de manter o animal na sua exploração, e do artigo 53.°, n.° 4, segundo parágrafo, do Regulamento Delegado (UE) n.° 639/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que complementa o Regulamento n.° 1307/2013 e altera o anexo X do referido regulamento (JO 2014, L 181, p. 1), e do artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, ponto 18, alínea a), do Regulamento Delegado n.° 640/2014, que fazem referência ao termo «animal» no singular, que cada animal deve preencher individualmente as condições de elegibilidade da ajuda, entre as quais o «período de retenção».

28 Por conseguinte, a possibilidade de substituir um animal está limitada aos casos em que um animal é substituído por outro animal que satisfaça, ele próprio, as condições de elegibilidade da ajuda iguais às do animal a substituir, de forma que não se pode considerar que um animal que entre na exploração durante o período de retenção seja passível de respeitar esse período, pelo que não pode ser considerado elegível para a ajuda.

29 Segundo a Comissão, este entendimento é confirmado pelo Acórdão de 25 de outubro de 2023, Estónia/Comissão (T‑62/22, não publicado, EU:T:2023:676, n.° 53), e pelas definições dos termos «período de retenção», em vigor no direito da União relativo à política agrícola comum aplicável durante os quadros financeiros anteriores ao que está em causa no caso em apreço, bem como pelos objetivos do período de retenção, tal como ela os entende, a saber, evitar a deslocação dos animais e garantir que a atividade agrícola de manutenção do animal é genuína, evitando que esses animais sejam adquiridos com o único objetivo de receber uma ajuda e, em seguida, vendidos de novo ou abatidos, e assegurar a eficácia dos controlos no local.

30 A título preliminar, importa recordar que o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014, que, no âmbito do apoio associado voluntário, trata da base de cálculo relativa aos animais, prevê, no primeiro período, que só os animais identificados no pedido de ajuda ou no pedido de pagamento são considerados determinados. Neste contexto, o artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, ponto 18, alínea a), do referido regulamento delegado definiu o animal determinado como um animal relativamente ao qual tenham sido cumpridos todos os requisitos regulamentares para a concessão de ajuda.

31 No caso em apreço, no âmbito do regime de apoio associado voluntário estabelecido no título IV, capítulo 1, do Regulamento n.° 1307/2013, a República Portuguesa previu medidas de apoio «animais» e, para gerir os pedidos de ajuda ou de pagamento dos agricultores a este respeito, aderiu ao sistema «sem pedido», em conformidade com o artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento de Execução n.° 809/2014.

32 A este respeito, há que salientar que, no sistema «sem pedido», a ajuda é automaticamente pedida para todos os animais que figuram na base de dados informatizada. Com efeito, qualquer animal relativamente ao qual a base de dados informatizada indique que se encontra na exploração do requerente em causa e que, numa data fixada, preencha potencialmente as condições de elegibilidade da ajuda na aceção do artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, ponto 17, do Regulamento Delegado n.° 640/2014 é automaticamente considerado identificado num pedido de ajuda ou de pagamento na aceção do artigo 30.°, n.° 2, do referido regulamento delegado.

33 Ora, em conformidade com o disposto no artigo 53.°, n.° 1, do Regulamento Delegado n.° 639/2014, os Estados‑Membros são obrigados a estabelecer as condições de elegibilidade da ajuda para as medidas de apoio associado voluntário e, portanto, a dispor, sob reserva do respeito pelo quadro definido pelo Regulamento n.° 1307/2013 e pelas condições estabelecidas no referido regulamento delegado, de um certo poder de apreciação para estabelecer as referidas condições [Acórdão de 4 de julho de 2024, Agrárminiszter (Taxa de parição), C‑538/22, EU:C:2024:568, n.° 41].

34 Além disso, segundo a jurisprudência, os Estados‑Membros são obrigados a aplicar e a controlar as condições de elegibilidade da ajuda em conformidade com a definição que lhes atribuiu (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2023, Estónia/Comissão, T‑62/22, não publicado, EU:T:2023:676, n.° 80).

35 Por outro lado, é facto assente entre as partes que a legislação portuguesa aplicável permite que os animais potencialmente elegíveis para a ajuda presentes na exploração sejam, sem perda do direito ao pagamento da ajuda, substituídos durante o período de retenção, que decorre de 1 de janeiro a 30 de abril da campanha em causa, desde que se garanta que os animais em questão preenchem as condições de elegibilidade da ajuda, por um lado, e que essa substituição tenha lugar no prazo de 15 dias úteis a contar do evento que a motivou, por outro.

36 Neste contexto, resulta dos autos que as três medidas de apoio associado voluntário «animais» tomadas pela República Portuguesa, a saber, as medidas «M01 Prémio por vaca em aleitamento», «M02 Prémio por ovelha e cabra» e «M03 Prémio por vaca leiteira», estão sujeitas a condições de elegibilidade da ajuda relacionadas com a idade, o período pós‑parto e com a raça dos animais, bem como com o número detido na exploração.

37 Além disso, a República Portuguesa explicou, sem ser contestada pela Comissão, que o período de retenção previsto visa, na sequência da contagem diária dos animais potencialmente elegíveis para a ajuda entre 1 de janeiro e 30 de abril da campanha em causa, identificar o dia em que o número de animais na exploração em questão atingiu o nível mais baixo, a fim de, nessa base, determinar o número de animais a título dos quais a referida exploração poderia receber pagamentos.

38 Por último, a Comissão não contesta a legalidade da substituição de um animal durante o período de retenção por outro animal que já se encontra na mesma exploração, pelo que o único ponto de divergência entre as partes diz respeito à legalidade dessa substituição por um animal proveniente do exterior da exploração do beneficiário.

39 A este respeito, em primeiro lugar, cabe observar, à semelhança da Comissão, que, embora o conceito de «período de retenção» não esteja definido como tal no direito da União relativo à política agrícola comum, o sentido habitual da palavra «retenção» na linguagem comum implica que se trata de um período durante o qual o animal tem, em princípio, de permanecer na exploração do beneficiário.

40 Em segundo lugar, há que salientar que, mesmo admitindo que o período de retenção deva ser respeitado por cada animal considerado individualmente, a substituição de um animal proveniente do exterior da exploração durante esse período não acarreta, por definição, a perda do direito ao pagamento da ajuda.

41 Com efeito, o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014 permite a substituição durante o período de retenção, conforme definido na legislação aplicável do Estado‑Membro, desde que a autoridade competente ainda não tenha informado o beneficiário dos incumprimentos verificados no pedido de ajuda ou de pagamento ou ainda não o tenha notificado da sua intenção de proceder a uma verificação no local. Ora, a redação desta disposição não distingue entre a substituição por um animal proveniente da exploração do beneficiário e a substituição por um animal proveniente do exterior.

42 A este respeito, há que afastar o argumento da Comissão relativo ao facto de o artigo 53.°, n.° 4, do Regulamento Delegado n.° 639/2014 e o artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, ponto 18, alínea b), do Regulamento Delegado n.° 640/2014 mencionarem o «período de retenção do animal em causa» e o conceito de «animal determinado» no singular.

43 Com efeito, a simples utilização dos termos em questão no singular não pode, por si só, determinar a interpretação do artigo 30.°, n.° 2, segundo período, do Regulamento Delegado n.° 640/2014 no sentido de que a substituição por um animal proveniente do exterior da exploração do beneficiário está, em todo o caso, excluída.

44 Por outro lado, não admitir, no sistema «sem pedido», a substituição por um animal proveniente do exterior da exploração, como sustenta a Comissão, levaria a que não fosse possível nenhuma substituição, o que privaria de efeito útil o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014. Com efeito, nesse sistema, qualquer animal da exploração relativamente ao qual a base de dados informatizada indique que preenche potencialmente as condições de elegibilidade é automaticamente considerado identificado num pedido de ajuda ou de pagamento (v. n.° 32, supra), de forma que, em semelhante sistema, a substituição de um animal por outro animal da mesma exploração está praticamente excluída e só é possível a substituição por um animal proveniente do exterior da exploração.

45 Além disso, há que rejeitar o argumento da Comissão relativo aos objetivos do período de retenção, tal como a referida instituição os entende, a saber, evitar a deslocação dos animais e garantir que a atividade agrícola de manutenção do animal é genuína e não especulativa e evitar que esses animais sejam adquiridos com o único objetivo de receber uma ajuda e, em seguida, vendidos de novo ou abatidos, que mais de um agricultor possa solicitar ajuda para o mesmo animal ou de manter os animais na exploração a fim de facilitar os controlos no local (v. n.° 29, supra).

46 Com efeito, a República Portuguesa opera um sistema «sem pedido» para gerir os pedidos de ajuda, no qual cada animal elegível para a ajuda é identificado na base de dados em cada dia do período de retenção, para que não haja dúvidas quanto à identidade do animal em causa e ao local onde se encontra. Assim, um animal proveniente do exterior da exploração que abandone a sua exploração de origem não poderá ser objeto de um pedido em benefício do agricultor que detém esta última exploração.

47 Além disso, importa recordar que, no sistema «sem pedido» operado pela República Portuguesa, o número de animais relativamente aos quais uma exploração pode beneficiar de pagamentos é determinado com base no dia em que o número de animais na exploração em questão atingiu o seu nível mais baixo durante o período de retenção (v. n.° 37, supra), de forma que a transferência de um animal de uma exploração para outra durante esse período teria, regra geral, por efeito reduzir o número de animais relativamente ao qual a primeira exploração pode beneficiar de um pagamento, sem que esse número seja aumentado na última.

48 Pelas mesmas razões, há que rejeitar o argumento adiantado pela Comissão na audiência, relativo ao objetivo da previsibilidade, que consiste em garantir a correspondência entre os animais que são objeto de um pedido de ajuda e os que estão efetivamente presentes quando há controlos no local, dado que, como resulta do artigo 42.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento de Execução n.° 809/2014, estes ocorrem, em grande parte, durante o período de retenção. Com efeito, no sistema «sem pedido» operado pela República Portuguesa, cada animal elegível para a ajuda deve ser identificado na base de dados em cada dia desse período, para que não haja dúvidas quanto à identidade do animal em causa e ao local onde se encontra, o que pode permitir controlos no local eficazes.

49 Por último, também não pode prosperar o argumento da Comissão relativo ao Acórdão de 25 de outubro de 2023, Estónia/Comissão (T‑62/22, não publicado, EU:T:2023:676). É certo que, no n.° 80 do referido acórdão, o Tribunal Geral declarou que resultava da apreciação da Comissão no processo que deu origem a esse acórdão que, embora a definição dos critérios aplicáveis ao apoio mencione um período de retenção como critério de elegibilidade para beneficiar do referido apoio, esse critério devia ser cumprido por cada animal considerado individualmente. Todavia, esta consideração foi efetuada em resposta a uma crítica relativa à inteligibilidade do fundamento da referida apreciação no contexto específico do regime do apoio associado voluntário adotado pela República da Estónia, que operava um sistema misto entre um sistema «sem pedido» e um sistema «com pedido», o qual, como resulta do n.° 20 desse acórdão, não fazia referência à substituição dos animais.

50 Por outro lado, no n.° 80 do Acórdão de 25 de outubro de 2023, Estónia/Comissão (T‑62/22, não publicado, EU:T:2023:676), o Tribunal Geral estabeleceu um princípio mais amplo segundo o qual um Estado‑Membro é obrigado a aplicar e a controlar as condições de elegibilidade para o apoio associado voluntário em conformidade com a definição que lhes atribuiu. Daqui resulta que o referido Estado‑Membro tem o poder de apreciação para definir as condições de elegibilidade da ajuda, mas que, em seguida, é obrigado a respeitá‑las.

51 Ora, no caso em apreço, a Comissão não forneceu nenhum elemento que permita concluir que a República Portuguesa se afastou das condições de elegibilidade da ajuda que tinha definido nos termos do artigo 53.°, n.os 1 a 4, do Regulamento de Execução n.° 639/2014, nomeadamente no que respeita ao período de retenção.

52 Daqui resulta, atento o poder de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros para definir as referidas condições de elegibilidade, que o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014 permite, em princípio, que os Estados‑Membros autorizem os beneficiários de medidas de apoio associado voluntário «animais» a proceder, num período de retenção definido nos termos do direito nacional aplicável, à substituição dos animais por animais provenientes do exterior da exploração.

53 Por conseguinte, sem que seja necessário examinar os demais argumentos invocados pela República Portuguesa no âmbito do primeiro fundamento, há que julgar este último procedente.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014

54 O presente fundamento tem por objeto a deficiência constatada pela Comissão no âmbito do segundo controlo‑chave relativo ao aumento das taxas de controlo sempre que os controlos no local revelem incumprimentos significativos em relação a três medidas de apoio «animais» que esta tomou, a saber, as medidas «M01 Prémio por vaca em aleitamento», «M02 Prémio por ovelha e cabra» e «M03 Prémio por vaca leiteira» que fazem parte do regime de apoio associado previsto no título IV, capítulo 1, do Regulamento n.° 1307/2013.

55 Mais especificamente, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão alegou que, tendo em conta as elevadas taxas de erro constatadas nos controlos no local efetuados em 2017 e 2018, a percentagem de beneficiários a controlar nos exercícios seguintes, a saber, em 2018 e em 2019, não tinha sido aumentada de forma adequada, em violação do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014.

56 A República Portuguesa contesta não ter respeitado o artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 e alega que a Comissão não apresentou elementos de prova que permitam considerar que a dúvida que tinha quanto à adequação do aumento das taxas de controlo constituía uma dúvida séria e razoável na aceção da jurisprudência.

57 Segundo a República Portuguesa, a Comissão baseou‑se erradamente no documento de trabalho com a referência DS/CDP/2015/02 ao aplicar as taxas de controlo nele previstas para os regimes de ajudas «superfícies» aos regimes de ajuda «animais» em causa no presente processo, apesar das diferenças entre esses regimes, nomeadamente no que respeita ao tipo e grau de erro ou incumprimento passível de detetar.

58 Além disso, a República Portuguesa considera que resulta do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 que os Estados‑Membros possuem uma margem de apreciação para determinar o aumento da taxa de controlo e sustenta que, durante o inquérito, as autoridades portuguesas apresentaram o método que utilizaram a este respeito.

59 A Comissão contesta a argumentação da República Portuguesa.

60 A título preliminar, importa recordar que o artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 enuncia que, “[s]e as verificações no local revelarem um incumprimento significativo no contexto de um dado regime de ajuda ou medida de apoio, numa região ou parte dela, a autoridade competente deve aumentar adequadamente a percentagem de beneficiários a controlar no local no ano seguinte».

61 Além disso, uma vez que o artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 não fixa nem a taxa de aumento dos controlos no local que se impõe em caso de incumprimento significativo nem as modalidades em conformidade com as quais essa taxa deve ser determinada, este artigo confere aos Estados‑Membros uma certa margem de manobra, a qual, porém, é limitada pela obrigação que lhes incumbe, por força do artigo 58.°, n.° 1, alíneas a) e b), e n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, de adotar as medidas suscetíveis de garantir a eficácia dos controlos a fim de assegurar o cumprimento da legislação que rege os regimes de ajuda da União e de minimizar o risco de prejuízo financeiro para esta última (v., neste sentido, Acórdão de 6 de abril de 2022, Hungria/Comissão, T‑57/21, não publicado, EU:T:2022:218, n.os 25, 27 e 28 e jurisprudência aí referida).

62 No entanto, a Comissão, que está encarregada da execução do orçamento da União e da gestão dos programas por força do artigo 17.°, n.° 1, TUE, não está, porém, privada do poder de controlo e de verificação para fazer respeitar, nomeadamente, o Regulamento n.° 1306/2013 e para minimizar o risco de fraude, incumbindo‑lhe apreciar se as medidas tomadas pelos Estados‑Membros ao abrigo do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 são adequadas e se, tendo em conta os incumprimentos verificados anteriormente, estes «aumentar[am] adequadamente» a taxa dos controlos no local (Acórdão de 6 de abril de 2022, Hungria/Comissão, T‑57/21, não publicado, EU:T:2022:218, n.° 30).

63 Neste contexto, quando a Comissão recusa imputar aos Fundos determinadas despesas devido à violação das disposições do direito da União imputáveis a um Estado‑Membro, cabe‑lhe apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses números, e incumbe ao Estado‑Membro apresentar a prova mais detalhada e completa possível da realidade dos seus controlos ou dos seus números e, se for caso disso, da inexatidão das afirmações da Comissão [v., neste sentido, Acórdãos de 7 de junho de 2013, Portugal/Comissão, T‑2/11, EU:T:2013:307, n.° 100 e jurisprudência aí referida, e de 7 de fevereiro de 2024, Áustria/Comissão, T‑501/22, EU:T:2024:71, n.° 58 (não publicado) e jurisprudência aí referida].

64 Por outras palavras, o Estado‑Membro em causa não pode infirmar as conclusões da Comissão, sem apoiar as suas próprias alegações em elementos que demonstrem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se não conseguir demonstrar que as conclusões da Comissão são inexatas, estas constituem elementos suscetíveis de suscitar dúvidas sérias quanto à implementação de um conjunto adequado e eficaz de medidas de supervisão e de controlo (v. Acórdão de 22 de novembro de 2018, Lituânia/Comissão, T‑508/15, não publicado, EU:T:2018:828, n.° 54 e jurisprudência aí referida).

65 Por último, há que recordar que, em matéria de política agrícola comum, a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação e, por conseguinte, a fiscalização do juiz deve limitar‑se a verificar se não ultrapassou manifestamente os limites desse poder, de forma que não há que fiscalizar se a medida adotada pela Comissão é a mais adequada, mas cabe ao juiz verificar se esta não é manifestamente inadequada (v. Acórdão de 22 de novembro de 2018, Lituânia/Comissão, T‑508/15, não publicado, EU:T:2018:828, n.° 56 e jurisprudência aí referida).

66 É à luz destes princípios que há que examinar os argumentos invocados pelas partes.

67 No caso em apreço, a República Portuguesa não contesta a existência nem o caráter significativo dos incumprimentos verificados pela Comissão, que, por sua vez, reconhece que, na sequência dos referidos incumprimentos, a República Portuguesa procedeu a aumentos das taxas de controlo.

68 Contudo, a Comissão afirma ter uma dúvida séria e razoável quanto à adequação do aumento das taxas de controlo na sequência das taxas de erro constatadas.

69 A este respeito, resulta da jurisprudência que a primeira carta de constatações, que era a comunicação mencionada no artigo 34.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.° 908/2014, constitui o principal elemento de referência para compreender a dúvida séria e razoável que a Comissão tinha quanto à adequação dos aumentos das taxas de controlo efetuados pela República Portuguesa (v., neste sentido, Acórdão de 7 de fevereiro de 2024, Áustria/Comissão, T‑501/22, EU:T:2024:71, n.os 138 e 139 e jurisprudência aí referida).

70 A primeira carta de constatações inclui um quadro que indica as taxas de erro inicialmente constatadas nos exercícios de 2017 a 2019, o nível de controlos no local recomendado pela DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão para 2018 e 2019, bem como o nível de controlos inicialmente considerado realizado pela República Portuguesa nesses exercícios.

71 Na primeira carta de constatações explica‑se que o nível recomendado de controlos no local é calculado em conformidade com o documento de trabalho com a referência DS/CDP/2015/02 e que, tendo em conta as taxas de erro dos exercícios indicados como N‑1, a percentagem de beneficiários a controlar no local durante o exercício seguinte, o exercício N, não foi aumentada de forma adequada.

72 Na primeira carta de constatações também é feita referência à circunstância de que, no decurso do inquérito, as autoridades portuguesas afirmaram que o documento de trabalho com a referência DS/CDP/2015/02 utilizado pela DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão para estabelecer o nível recomendado de controlos no local no que respeita aos regimes de ajuda «superfícies» não era aplicável aos regimes de ajuda «animais» e de, segundo a metodologia que tinham utilizado para constituir a amostra a controlar no local, a existência de uma amostra de controlo superior ao mínimo de 5 % exigido pelo artigo 33.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 era suficiente para cumprir o disposto no artigo 35.° do referido regulamento.

73 No entanto, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão considerou que o aumento da amostra nos exercícios em causa não se afigurava proporcional ao nível das taxas de erro reveladas pelos controlos no local realizados nos anos anteriores e que, por conseguinte, a metodologia específica utilizada pelas autoridades portuguesas para constituir a amostra no local não servia como metodologia para determinar convenientemente o nível adequado de aumento. Além disso, as autoridades portuguesas foram convidadas a fornecer a esta Direção‑Geral o método utilizado para aumentar a taxa de controlo e uma explicação sobre a forma como o aumento está ligado à taxa de incumprimento constatada.

74 Em seguida, há que observar que, na sequência do procedimento de apuramento da conformidade, as autoridades portuguesas comunicaram à Comissão o método que tinham adotado para aplicar o artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014, indicando que não estavam em condições de demonstrar, de forma conclusiva, a existência da referida metodologia em 2017 e 2018 nem a utilização da mesma na análise dos controlos no local nesses anos. Além disso, a DG «Agricultura e Desenvolvimento Rural» da Comissão, em comparação com a metodologia em questão, considerou demasiado elevado e incoerente com um sistema «sem pedido», considerado sólido por ser totalmente automatizado e desmaterializado, o nível de 50 % de pedidos não conformes como ponto de partida para aumentar os níveis de controlo.

75 Por conseguinte, há que examinar se, à luz da jurisprudência referida no n.° 63, supra, a Comissão podia basear a dúvida séria e razoável que tinha a respeito da adequação do aumento das taxas de controlo aplicado pela República Portuguesa nos elementos que foram objeto dos contactos que manteve com esta última durante o procedimento de apuramento da conformidade.

76 Assim, há que examinar se a Comissão podia basear a sua dúvida séria e razoável no facto de a República Portuguesa não ter provado que, durante os anos que foram objeto da auditoria, aplicou efetivamente o método que aquela lhe apresentou no procedimento de apuramento da conformidade e de o aumento da taxa de controlo que aplicou não ser adequado, tendo em conta a elevada taxa de erro verificada em 2017 e 2018, apesar de dispor de um sistema totalmente automatizado.

77 A este respeito, há que observar que, embora, na resposta ao convite para a reunião bilateral, as autoridades portuguesas tenham apresentado um quadro que serviu de base para o cálculo dos aumentos das taxas de controlo nos anos de 2018 e 2019, a República Portuguesa reconheceu, no processo no Tribunal Geral, que não existia um documento formal que apresentasse o referido quadro, pelo que esta última não conseguiu demonstrar a existência de um sistema fiável e operacional de controlo em 2018 e 2019 em matéria de aumento das taxas de controlo no local em caso de incumprimento significativo na aceção do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014.

78 Ora, ainda que, por força das regras do direito da União, nomeadamente do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014, incumba aos Estados‑Membros organizar um sistema eficaz de controlo e de supervisão (v., neste sentido, Acórdão de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comissão, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, n.° 31), há que salientar que a simples circunstância de o Estado‑Membro não ser capaz de submeter um método que foi aplicado nos anos que foram objeto da auditoria não é, enquanto tal, suficiente para pôr em causa a fiabilidade dos controlos efetuados por esse Estado‑Membro.

79 No entanto, da inexistência desse método pode deduzir‑se que o Estado‑Membro não utilizou a margem de manobra que lhe era conferida para adotar uma abordagem coerente em matéria de aumento da taxa de controlo no local em caso de incumprimento significativo na aceção do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 (v. n.° 61, supra). Assim, a referida inexistência pode corroborar outros elementos fornecidos pela Comissão e, por conseguinte, no âmbito de uma avaliação global, contribuir para fazer prova de dúvida séria e razoável, na aceção da jurisprudência referida no n.° 63, supra.

80 Assim, há que examinar se a Comissão podia basear a sua dúvida séria e razoável no facto de o aumento da taxa de controlo aplicado pela República Portuguesa não ser adequado, tendo em conta as elevadas taxas de erro verificadas em 2017 e 2018 e o facto de a República Portuguesa dispor de um sistema totalmente automatizado.

81 A este respeito, há que salientar que o artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 prevê que, em caso de «incumprimento significativo» detetado durante os controlos no local, a autoridade competente deve aumentar «adequadamente» a percentagem de beneficiários a controlar no local no ano seguinte.

82 Ora, no caso em apreço, no termo do procedimento de apuramento da conformidade, era facto assente entre as partes, por um lado, que a taxa de erro verificada ascendia, em termos de número de animais, a 7,18 %, em 2017, e a 9,87 %, em 2018, e, em termos de número de pedidos, a 45,53 %, em 2017, e a 62,99 %, em 2018, e, por outro, que a taxa de controlo tinha passado de 5 para 6,25 %, em 2018, e de 5 para 7,50 %, em 2019.

83 Além disso, cabe observar, à semelhança da Comissão, que, num sistema «sem pedido» como o que foi adotado pela República Portuguesa, o facto de algumas taxas de erro detetadas serem elevadas, embora os aumentos das taxas de controlo tenham sido baixos, é suficiente para suscitar uma dúvida séria e razoável quanto à conformidade do método aplicado pela República Portuguesa com o artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014.

84 Com efeito, como a Comissão referiu, sem ser contestada pela República Portuguesa, a vantagem de um sistema «sem pedido», que é totalmente automatizado e desmaterializado, consiste na diminuição do risco de erros porque permite uma transmissão rápida e instantânea das informações e, portanto, a identificação de divergências nos dados transmitidos, levando as autoridades competentes a verificar os dados. Esta circunstância reforça a gravidade relativa das taxas de erro verificadas.

85 Ora, nem no procedimento de apuramento da conformidade nem no processo no Tribunal Geral, a República Portuguesa conseguiu demonstrar a existência de um sistema fiável e operacional de controlo em 2018 e 2019 em matéria de aumento da taxa de controlo no local em caso de incumprimento significativo na aceção do artigo 35.° do Regulamento de Execução n.° 809/2014 (v. n.° 77, supra).

86 Além disso, a República Portuguesa também não deu mais explicações sobre a relação que devia ser estabelecida entre o aumento da taxa de controlo por si aplicado em 2018 e 2019 e as taxas de erro verificadas em 2017 e 2018, nem sobre o facto de o referido aumento constituir uma resposta adequada às referidas taxas de erro.

87 Atendendo ao exposto, há que concluir que a Comissão podia basear a sua dúvida séria e razoável no facto de o aumento da taxa de controlo aplicado pela República Portuguesa não ser adequado, tendo em conta as elevadas taxas de erro verificadas em 2017 e 2018 e o facto de esta última dispor de um sistema totalmente automatizado.

88 Quanto ao argumento da República Portuguesa segundo o qual a Comissão não podia invocar o documento de trabalho com a referência DS/CDP/2015/02, uma vez que este se aplicava exclusivamente aos regimes de ajuda «superfícies» e não pode ser aplicado por analogia aos regimes de ajuda «animais», dadas as diferenças entre esses regimes, nomeadamente no que respeita ao tipo e grau de erro ou incumprimento passível de detetar, primeiro, há que observar que o referido documento foi concebido para dar orientações no cálculo da taxa de controlo relativamente aos regimes de ajuda «superfícies», e não aos regimes de ajuda «animais», o que as partes não contestam.

89 O método exposto no documento de trabalho com a referência DS/CDP/2015/02 baseia‑se expressamente, por exemplo, em elementos puramente relacionados com as superfícies. Assim, a percentagem mínima de controlos a efetuar é identificada, por cada grupo de culturas em causa, por um lado, com base na percentagem de agricultores que, na sequência dos controlos no local, declararam uma superfície superior em relação à superfície determinada (B) e, por outro, com base na percentagem total de declarações de uma superfície superior em relação à superfície determinada (A). Em especial, por cada conjugação de uma determinada parcela da percentagem «B» e de uma determinada parcela da percentagem «A», um aumento da taxa de controlo (entre 1,2 e 5 vezes) é indicada.

90 Segundo, cabe observar, como salientou a República Portuguesa, que, com exceção do documento de trabalho com a referência DS/CDP/2015/02, existem outros documentos de trabalho para a ecologização (greening) (documento de trabalho com a referência DS/CDP/2015/19 — Rev3) e para a condicionalidade (documento de trabalho com a referência DS/2009/28/rev3), pelo que era ainda menos claro para as autoridades portuguesas que tinham de ter aplicado especificamente o documento destinado às ajudas «superfícies» no âmbito de um regime de ajuda «animais».

91 Terceiro, como explicou a República Portuguesa na audiência, existem diferenças entre o regime de ajuda «superfícies» e o regime de ajuda «animais», nomeadamente no que respeita ao tipo e grau de erro ou incumprimento passível de detetar, uma vez que, no âmbito do primeiro, o erro se deve à ação do agricultor, ao passo que, no âmbito do segundo, é resultado do comportamento do animal que, por exemplo, perdeu a sua marca de identificação ou se escondeu algures no terreno, ficando assim impedido de estar presente na contagem.

92 Por conseguinte, no âmbito de um regime de ajuda «animais», o documento de trabalho especificamente concebido para os regimes de ajuda «superfícies» não basta, enquanto tal, para fundamentar a dúvida séria e razoável da Comissão.

93 No entanto, a diferença que existe entre as taxas de controlo aumentadas aplicadas pela República Portuguesa, a saber, 6,25 %, em 2018, e 7,50 %, em 2019, por um lado, e as taxas de controlo aumentadas que deviam ter sido respeitadas em caso de aplicação por analogia ao caso em apreço do documento de trabalho com a referência DS/CDP/2015/02, a saber, 10 %, em 2018, e 15 %, em 2019, é tão significativa no presente caso que daí resulta um indício suplementar que corrobora a inadequação do aumento da taxa de controlo efetuado pela República Portuguesa em 2018 e 2019.

94 Assim, atentas estas circunstâncias, há que julgar improcedente o segundo fundamento.

95 Por conseguinte, do exposto resulta que há que anular a decisão impugnada na parte em que impõe à República Portuguesa uma correção financeira por incumprimento do artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado n.° 640/2014, e negar provimento ao recurso quanto ao restante.

Quanto às despesas

96 Nos termos do artigo 134.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se houver várias partes vencidas, o Tribunal Geral decide sobre a repartição das despesas. No presente caso, há que condenar cada uma das partes a suportar as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção)

decide:

1) É anulada a Decisão de Execução (UE) 2024/1690 da Comissão, de 12 de junho de 2024, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), na parte em que impõe à República Portuguesa uma correção financeira por incumprimento do artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento Delegado (UE) n.° 640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.° 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade.

2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

3) A República Portuguesa e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de junho de 2026.

* Língua do processo: português.