Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-402/15

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Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de julho de 2015, a República da Polónia interpôs o presente recurso. Conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

17

Em 4 de novembro de 2015, a Comissão apresentou a sua contestação na Secretaria do Tribunal Geral. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

18

A República da Polónia apresentou a réplica em 5 de janeiro de 2016, e a Comissão apresentou a tréplica em 11 de março de 2016.

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Nenhuma das partes requereu a realização de audiência.

20

O Tribunal Geral (Sétima Secção), em aplicação do 106.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, decidiu julgar o recurso sem fase oral.

21

A República da Polónia invoca quatro fundamentos de recurso, relativos, em substância, o primeiro, por um lado, à violação das disposições conjugadas do artigo 41.o, n.o 1, do artigo 56.o, n.o 3, e do artigo 60.o, alínea a), do Regulamento n.o 1083/2006, bem como à violação do princípio da cooperação leal, e, por outro, à violação do artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006; o segundo, a um erro de apreciação do grau de difusão da inovação e do caráter inovador do projeto; o terceiro, a um erro de apreciação da natureza dos empregos criados pelo projeto; e o quarto, a um erro de apreciação do projeto quanto ao valor acrescentado e ao efeito de incentivo.

22

Há que salientar que o primeiro fundamento do recurso tem por objeto as modalidades processuais e substantivas de avaliação do projeto, enquanto os três últimos fundamentos têm por objeto, sucessivamente, os três motivos pelos quais a Comissão considerou que o projeto não contribuía para a realização dos objetivos do POEI, na aceção do artigo 41.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1083/2006, a saber, a falta de difusão da inovação, a falta de empregos altamente qualificados e a falta de valor acrescentado (v. n.o 15, supra).

[omissis]

43

A República da Polónia alega que a Comissão cometeu duas violações principais. Por um lado, na avaliação do projeto, a Comissão excedeu os critérios de seleção. Por outro lado, a Comissão violou o prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006.

[omissis]

65

O artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 enuncia o seguinte:

«A Comissão aprova uma decisão logo que possível e o mais tardar três meses após a apresentação de um grande projeto pelo Estado‑Membro […], desde que a apresentação cumpra o disposto no artigo 40.o [do Regulamento n.o 1083/2006]. Essa decisão deve definir o objeto físico, o montante a que se aplica a taxa de cofinanciamento do eixo prioritário e o plano anual da participação financeira do FEDER ou do Fundo de Coesão.»

66

O artigo 41.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1083/2006 enuncia o seguinte:

«Sempre que a Comissão decida não conceder uma participação financeira dos fundos a um grande projeto, deve notificar ao Estado‑Membro as razões de tal recusa no prazo e nas condições aplicáveis previstos no n.o 2 [do artigo 41.o deste regulamento].»

67

Em primeiro lugar, importa determinar se o prazo que figura no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 reveste um caráter indicativo ou imperativo, à luz da redação e da economia desta disposição (v., por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, n.o 20).

68

A este respeito, importa salientar que o artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 não contém indicações que permitam conferir um caráter puramente indicativo ao prazo que prevê. Pelo contrário, o emprego do verbo «aprovar» no modo indicativo («aprova») demonstra que Comissão está obrigada a respeitar o referido prazo, o que é corroborado, designadamente, pela versão inglesa desta disposição, que, ao empregar os termos «shall adopt», se refere expressamente a uma obrigação. O emprego da expressão «logo que possível e o mais tardar» mais não faz do que confirmar que o respeito do referido prazo não é uma faculdade mas uma obrigação para a Comissão, que o legislador quis salientar.

69

Daqui se conclui que o prazo que figura no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006, conforme resulta tanto da redação como da economia da referida disposição, é um prazo imperativo.

70

Em segundo lugar, é forçoso constatar que, no caso em apreço, como sustenta acertadamente a República da Polónia (v. n.o 61, supra), à luz dos desenvolvimentos factuais recordados nos n.os 3 a 14, supra, a Comissão excedeu o prazo de três meses previsto no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006, aplicável a uma decisão de recusa nos termos do artigo 41.o, n.o 3, deste regulamento.

71

Com efeito, importa declarar que, após a retirada do primeiro pedido de confirmação, que pôs termo ao procedimento de apreciação desse pedido, e no respeitante ao segundo pedido de confirmação, a Comissão, antes de mais, demorou cerca de onze meses a enviar à República da Polónia, em 24 de junho de 2014, uma carta com a sua apreciação deste pedido e, depois, a seguir à resposta da República da Polónia de 28 de agosto de 2014, demorou cerca de oito meses e meio a pronunciar‑se formalmente sobre esse pedido e a aprovar, em 11 de maio de 2015, a decisão impugnada nos termos do artigo 41.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1083/2006.

72

Em terceiro lugar, nestas circunstâncias, há que determinar as consequências da inobservância do prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 e, designadamente, avaliar se isso deve implicar automaticamente, apenas por esse facto, a anulação da decisão impugnada.

73

Uma vez que o artigo 41.o do Regulamento n.o 1083/2006 não contém nenhuma indicação acerca das consequências da inobservância, pela Comissão, do prazo de três meses que prevê, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, há que examinar a finalidade e a estrutura deste regulamento para determinar as consequências da referida inobservância (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, n.os 25 e 26).

74

A título preliminar, importa recordar que o prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 é um prazo que é imposto à Comissão para responder a um pedido que lhe foi apresentado por um terceiro, neste caso, por um Estado‑Membro. Uma resposta negativa adotada fora de prazo só pode ser anulada automaticamente, pelo simples facto da inobservância do prazo, se a falta de resposta dentro do referido prazo implicar o deferimento do pedido ou a perda do poder da Comissão de se pronunciar sobre esse pedido (v., por analogia, Acórdão de 18 de março de 2009, Shanghai Excell M & E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Conselho, T‑299/05, EU:T:2009:72, n.o 116). Por conseguinte, há que examinar se, à luz da sua finalidade e da sua estrutura, o Regulamento n.o 1083/2006 deve ser interpretado no sentido de que a inobservância do referido prazo implica o deferimento do pedido ou a perda do poder da Comissão de se pronunciar sobre esse pedido.

75

Quanto à questão de saber se resulta da finalidade e da estrutura do Regulamento n.o 1083/2006 que a inobservância do prazo de três meses implica o deferimento do pedido de confirmação apresentado pelo Estado‑Membro, há que salientar, em primeiro lugar, que o teor de uma decisão de deferimento exclui tal possibilidade.

76

Com efeito, resulta do artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 que a decisão da Comissão de deferimento do pedido de confirmação indica, designadamente, o montante a que se aplica a taxa de cofinanciamento do programa operacional (v. n.o 33, supra). Apenas a decisão da Comissão que defere tal pedido determina o montante de base a que se aplica a taxa de cofinanciamento decorrente do programa operacional pertinente e, assim, o montante da participação financeira da União. Na falta de decisão da Comissão, a participação financeira da União não pode ser concretamente determinada nem, consequentemente, considerada confirmada.

77

Isto é, aliás, corroborado pelo considerando 49 do Regulamento n.o 1083/2006, que enuncia que os grandes projetos devem poder ser avaliados e, sendo caso disso, aprovados pela Comissão (v. n.o 29, supra). Daqui se conclui que, em matéria de grandes projetos, a ideia subjacente ao Regulamento n.o 1083/2006 é que o seu financiamento por um Estado‑Membro através de recursos do FEDER ou do Fundo de Coesão está subordinado à aprovação da Comissão.

78

Em segundo lugar, importa declarar que, quando o Regulamento n.o 1083/2006 pretendia sancionar a inobservância de um prazo com uma aceitação de pleno direito, indicava‑o expressamente (v., por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, n.o 31). Assim, por exemplo, o artigo 62.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe que se considera que a estratégia de auditoria apresentada à Comissão pelo comité de acompanhamento «foi aceite», caso não sejam comunicadas observações pela Comissão no prazo de três meses após a sua receção. Da mesma forma, o artigo 67.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe que se considera que o relatório final sobre um programa operacional apresentado pela autoridade de gestão «foi aceite», se a Comissão não responder no prazo fixado. De igual modo, o artigo 89.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1083/2006 dispõe que se considera que a declaração de encerramento enviada pelo Estado‑Membro à Comissão «foi aceite», na falta de observações da Comissão no prazo de cinco meses.

79

Daqui se conclui que, no quadro do Regulamento n.o 1083/2006, conforme resulta da sua finalidade e da sua estrutura, a falta de resposta ao pedido de confirmação no prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, deste regulamento não implica a aprovação do pedido de confirmação.

80

Esta conclusão não é posta em causa pelos argumentos da República da Polónia a respeito, por um lado, da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao prazo para aprovar uma participação financeira e, por outro, do novo procedimento de aprovação tácita previsto no artigo 102.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1303/2013.

81

Quanto ao primeiro argumento, embora seja verdade que, como alega a República da Polónia, na jurisprudência relativa ao poder da Comissão, previsto no artigo 99.o do Regulamento n.o 1083/2006, para efetuar correções financeiras, o Tribunal de Justiça considerou que a inobservância do prazo, previsto no artigo 100.o, n.o 5, deste regulamento, para efetuar essas correções financeiras constituía uma violação de formalidades essenciais que cabia ao juiz da União conhecer oficiosamente e que implicava a anulação da decisão adotada fora de prazo (Acórdãos de 4 de setembro de 2014, Espanha/Comissão, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, n.os 103 e 104, e de 21 de setembro de 2016, Comissão/Espanha, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, n.os 114 e 118), tal jurisprudência não é aplicável no caso em apreço.

82

Com efeito, a jurisprudência referida no n.o 81, supra, tem por objeto um prazo de natureza diferente da do prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006.

83

Antes de mais, enquanto, no âmbito da avaliação dos grandes projetos, o prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 é um prazo que é imposto à Comissão para responder a um pedido de cofinanciamento que lhe foi apresentado por um Estado‑Membro, em contrapartida, no âmbito do procedimento de correção financeira, o prazo previsto no artigo 100.o, n.o 5, do mesmo regulamento é um prazo que é imposto à Comissão para aprovar, por sua própria iniciativa, uma decisão de anulação total ou parcial da participação financeira da União num programa operacional. Assim, em substância, o primeiro é um prazo para conceder uma participação financeira, ao passo que o segundo é um prazo para anular uma participação financeira já concedida.

84

Em seguida, no âmbito da avaliação dos grandes projetos, na falta de decisão sobre o pedido de confirmação adotada dentro do prazo ou de qualquer disposição que preveja as consequências dessa falta de decisão, o pedido de confirmação fica sem resposta e não se pode considerar que foi aprovado (v. n.os 75 a 79, supra). Em contrapartida, em matéria de correções financeiras, na falta de decisão no prazo previsto para o efeito, o Estado‑Membro mantém a participação dos Fundos que já lhe foi concedida. Assim, na falta de decisão de correção financeira adotada dentro do prazo, como resulta da jurisprudência evocada no n.o 81, supra, a Comissão não pode aplicar uma correção financeira e o Estado‑Membro não pode ficar sujeito a tal correção.

85

Por último, contrariamente ao alegado pela República da Polónia, não resulta da jurisprudência evocada no n.o 81, supra, que o Tribunal de Justiça se tenha pronunciado no sentido de que os prazos previstos no artigo 100.o, n.o 5, e no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 tinham a mesma natureza. Pelo contrário, resulta da referida jurisprudência que o Tribunal de Justiça examinou unicamente o prazo estabelecido para a adoção de uma decisão de correção financeira e se referiu explicitamente à natureza de tal decisão (Acórdãos de 4 de setembro de 2014, Espanha/Comissão, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, n.os 82 e 102, e de 21 de setembro de 2016, Comissão/Espanha, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, n.os 70, 72 e 113).

86

Quanto ao segundo argumento, importa observar que o Regulamento n.o 1303/2013 não é aplicável no caso em apreço, na medida em que o seu artigo 152.o, n.o 1, dispõe que o Regulamento n.o 1083/2006 continua a ser aplicável às intervenções e às operações, incluindo os programas operacionais e os grandes projetos, aprovadas pela Comissão com base neste regulamento e que o seu artigo 152.o, n.o 2, acrescenta que os pedidos de intervenção apresentados ou aprovados ao abrigo do Regulamento n.o 1083/2006 permanecem válidos. De resto, importa salientar que o artigo 102.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1303/2013 prevê um procedimento de aprovação tácita unicamente quando o pedido apresentado pelo Estado‑Membro for acompanhado de uma avaliação de qualidade feita por peritos independentes em conformidade com o artigo 101.o, terceiro parágrafo, deste regulamento. Este procedimento não tem equivalência no sistema previsto nos artigos 39.o a 41.o do Regulamento n.o 1083/2006, o que corrobora a conclusão segundo a qual, no quadro deste último regulamento, o silêncio da Comissão no prazo de três meses não pode ser interpretado como uma confirmação tácita da participação financeira num grande projeto. Além disso, é ponto assente que, no caso em apreço, o projeto não foi apresentado em conformidade com o artigo 102.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1303/2013, pelo que o procedimento de aprovação tácita previsto nesta disposição não é aplicável.

87

Quanto à questão de saber se resulta da finalidade e da estrutura do Regulamento n.o 1083/2006 que a inobservância do prazo de três meses implica a perda do poder da Comissão de se pronunciar sobre o pedido de confirmação apresentado pelo Estado‑Membro, em primeiro lugar, importa observar que, se a Comissão tivesse de se abster de continuar o seu exame do pedido de confirmação quando excedesse o prazo de três meses, tal prejudicaria em última instância a finalidade do pedido inicial do Estado‑Membro, a saber, a obtenção da confirmação de uma participação financeira do FEDER e do Fundo de Coesão, e isso por razões que escapam ao seu controlo. Do mesmo modo, se a Comissão tivesse de iniciar um novo procedimento de avaliação de um grande projeto, sujeito a um novo prazo de três meses, isso só iria agravar, na prática, o incumprimento do referido prazo, ao adiar a decisão sobre o pedido de confirmação para um momento posterior. Por outro lado, dado que a referida inobservância não equivale à aprovação do pedido, como já foi salientado, a eventual anulação de uma decisão, por ter sido aprovada fora do prazo, também só iria agravar o incumprimento desse prazo.

88

Em segundo lugar, resulta do artigo 78.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1083/2006, recordado no n.o 34, supra, que um Estado‑Membro pode dar início à realização de um grande projeto e submeter à Comissão as respetivas despesas antes de esta ter proferido a sua decisão e, por conseguinte, independentemente do prazo previsto para proferir essa decisão. O Estado‑Membro que opte por esta possibilidade fá‑lo por sua conta e risco, tendo em conta que a Comissão pode emitir uma decisão de recusa de confirmar a participação financeira da União num grande projeto. Por conseguinte, uma vez que um Estado‑Membro não está obrigado a esperar por uma decisão da Comissão para realizar os seus projetos de desenvolvimento regional e declarar à Comissão as respetivas despesas para o caso de serem suportadas pela União, a inobservância do prazo previsto para adotar tal decisão não priva a Comissão do poder de se pronunciar sobre um pedido de confirmação.

89

Em terceiro lugar, resulta da jurisprudência que, quando, como no caso em apreço, o legislador não atribuiu ao silêncio da Administração a consequência da perda do poder de adotar uma decisão, nenhum princípio jurídico retira à Administração a competência para responder a um pedido, mesmo fora dos prazos estabelecidos para esse efeito (v., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 2010, Co‑Frutta/Comissão, T‑355/04 e T‑446/04, EU:T:2010:15, n.os 57 e 59).

90

Daqui se conclui que, no quadro do Regulamento n.o 1083/2006, conforme resulta da sua finalidade e da sua estrutura, a falta de resposta ao pedido de confirmação no prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, deste regulamento não implica a perda do poder da Comissão de se pronunciar sobre o pedido de confirmação.

91

Decorre de tudo o que precede que o Regulamento n.o 1083/2006 não pode ser interpretado no sentido de que qualquer inobservância do prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, deste regulamento implica automaticamente, apenas por esse facto, a anulação de uma decisão de rejeição adotada fora de prazo.

92

Em quarto lugar, importa examinar se a inobservância do prazo de três meses verificada no caso em apreço deve implicar a anulação da decisão impugnada.

93

Com efeito, resulta de jurisprudência constante que o incumprimento de um prazo como o instituído no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 só pode conduzir à anulação do ato adotado no termo do procedimento se existir uma possibilidade de, em razão dessa irregularidade, o referido procedimento ter podido conduzir a um resultado diferente. Embora a pessoa que invoca tal irregularidade não esteja obrigada a demonstrar que, se a mesma não se verificasse, o ato em causa teria um conteúdo mais favorável aos seus interesses, deve, no entanto, provar, em concreto, que essa hipótese não está inteiramente excluída (v., por analogia, Acórdãos de 4 de fevereiro de 2016, C & J Clark International e Puma, C‑659/13 e C‑34/14, EU:C:2016:74, n.o 140, e de 12 de junho de 2015, Health Food Manufacturers’ Association e o./Comissão, T‑296/12, EU:T:2015:375, n.o 71).

94

No caso em apreço, a República da Polónia não demonstrou em concreto, nem sequer defendeu, que não estava excluído que o procedimento administrativo poderia ter conduzido a um resultado diferente se tivesse sido concluído no prazo de três meses previsto no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006. Uma vez que a República da Polónia não provou que, se não se tivesse verificado a inobservância do referido prazo, o procedimento de avaliação poderia ter tido um resultado diferente, essa inobservância, nas condições do caso em apreço, não pode conduzir à anulação da decisão impugnada.

95

Deste modo, uma vez que a Comissão infringiu o artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 ao pronunciar‑se depois de terminado o prazo de três meses, há que recordar que a reparação de um eventual prejuízo causado pelo incumprimento do prazo previsto no artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006 para se pronunciar sobre um pedido de confirmação poderá ser obtida junto do Tribunal Geral, no âmbito de uma ação de indemnização (v., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 2010, Co‑Frutta/Comissão, T‑355/04 e T‑446/04, EU:T:2010:15, n.os 60 e 71), desde que estejam reunidos todos os requisitos de que dependem a declaração da responsabilidade extracontratual da União e a execução do direito à reparação do prejuízo sofrido, nos termos do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão, C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, n.o 106).

96

Resulta de tudo o que precede que a segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 41.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1083/2006, não é procedente e deve ser afastada.

[omissis]

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)

decide: