Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-36/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Grande Secção)

14 de maio de 2025 (*)

« Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documentos relativos às mensagens de texto trocadas entre a Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer — Recusa de acesso — Presunção de veracidade associada à declaração de falta de posse de documentos — Ausência de explicações plausíveis que permitam determinar as razões da inexistência ou da falta de posse — Conservação dos documentos — Princípio da boa administração »

No processo T‑36/23,

Matina Stevi, residente em Bruxelas (Bélgica),

The New York Times Company, com sede em Nova Iorque, Nova Iorque (Estados Unidos),

representadas por B. Kloostra e P.‑J. Schüller, advogados,

recorrentes,

contra

Comissão Europeia, representada por P. Stancanelli, A. Spina e M. Burón Pérez, na qualidade de agentes,

recorrida,

O TRIBUNAL GERAL (Grande Secção),

composto por: M. van der Woude, presidente, S. Papasavvas, R. da Silva Passos, J. Svenningsen, L. Truchot, R. Mastroianni, H. Kanninen, J. Schwarcz, P. Nihoul, J. Martín y Pérez de Nanclares, G. Hesse, M. Sampol Pucurull (relator), M. Stancu, I. Nõmm e K. Kecsmár, juízes,

secretário: A. Marghelis, administrador,

vistos os autos, nomeadamente a medida de organização do processo de 11 de setembro de 2024 e as respostas das partes apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 4 e 7 de outubro de 2024,

após a audiência de 15 de novembro de 2024,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.° TFUE, as recorrentes, M. Stevi e The New York Times Company, pedem a anulação da Decisão C(2022) 8371 final da Comissão Europeia, de 15 de novembro de 2022, adotada nos termos do artigo 4.° das normas de execução do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), relativa a um pedido de acesso a todas as mensagens de texto trocadas entre a Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer, entre 1 de janeiro de 2021 e 11 de maio de 2022 (a seguir «decisão impugnada»).

Antecedentes do litígio

2 Por mensagem de correio eletrónico de 11 de maio de 2022, M. Stevi, que é uma jornalista do diário The New York Times, pediu à Comissão, com base no Regulamento n.° 1049/2001, acesso a todas as mensagens de texto trocadas entre a Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer, entre 1 de janeiro de 2021 e 11 de maio de 2022. Este pedido foi registado, em 12 de maio de 2022, sob a referência GESTDEM 2022/2678 (a seguir «pedido inicial»).

3 Em 28 de junho de 2022, não tendo recebido nenhuma resposta da Comissão no prazo previsto no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, a representante das recorrentes apresentou, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 4, do referido regulamento, «em nome de Matina Stevi, atuando por conta da The New York Times [Company]», um primeiro pedido confirmativo de acesso aos documentos.

4 Por carta de 20 de julho de 2022, endereçada a M. Stevi, a Comissão respondeu ao pedido inicial e indicou que, na medida em que não detinha documentos correspondentes à descrição constante do referido pedido, não estava em condições de o satisfazer.

5 Por carta de 9 de agosto de 2022, a representante das recorrentes apresentou, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, «em nome de Matina Stevi, atuando por conta da The New York Times [Company]», um segundo pedido confirmativo de acesso aos documentos (a seguir «pedido confirmativo»), que foi registado pela Comissão nesse mesmo dia.

6 Por mensagem de correio eletrónico de 31 de agosto de 2022, a Comissão informou M. Stevi de que o pedido confirmativo ainda estava a ser tratado e que, em aplicação do artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, era necessário prorrogar o prazo de tratamento deste por 15 dias úteis, ou seja, até 21 de setembro de 2022.

7 Por mensagem de correio eletrónico de 21 de setembro de 2022, a Comissão informou M. Stevi de que a avaliação do pedido confirmativo estava terminada, mas que o seu projeto de decisão carecia ainda de aprovação pelo seu serviço jurídico, garantindo‑lhe que lhe enviaria uma resposta com a maior brevidade possível.

8 Em 16 de novembro de 2022, a Comissão remeteu a M. Stevi a decisão impugnada, através a qual lhe indicou que, uma vez que não detinha nenhum documento que correspondesse à descrição que figurava no pedido inicial, não estava em condições de satisfazer o referido pedido.

Pedidos das partes

9 As recorrentes concluem pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular a decisão impugnada;

– condenar a Comissão nas despesas do processo.

10 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar as recorrentes nas despesas.

Questão de direito

Quanto à admissibilidade

Quanto à legitimidade ativa da The New York Times Company

11 Na sua resposta, a Comissão alega que a The New York Times Company não tem legitimidade ativa. A este respeito, salienta que o pedido inicial foi apresentado exclusivamente por M. Stevi e que os pedidos confirmativos foram apresentados por Bondine Kloostra, que declarou representar «M. Stevi, atuando por conta da The New York Times [Company]». Além disso, a Comissão indica que M. Stevi é a única destinatária da decisão impugnada.

12 Importa salientar que o recurso é admissível na parte em que é interposto por M. Stevi, o que a Comissão, aliás, não contesta. Ora, segundo jurisprudência constante, uma vez que se trata de um só recurso, desde que uma das recorrentes tenha legitimidade, não há que examinar a legitimidade das outras recorrentes (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, n.° 37, e de 11 de dezembro de 2013, Cisco Systems e Messagenet/Comissão, T‑79/12, EU:T:2013:635, n.° 40).

13 Por conseguinte, uma vez que M. Stevi tem legitimidade para contestar a decisão impugnada, há que declarar o presente recurso admissível, sem necessidade de examinar a legitimidade ativa da The New York Times Company.

Quanto à admissibilidade dos elementos de prova que as recorrentes apresentaram pela primeira vez em anexo à réplica

14 A réplica apresentada pelas recorrentes contém em anexo, sob os números R.1 e R.2, as transcrições dos encontros que M. Stevi manteve em separado com a Presidente da Comissão e com o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer, em 25 de abril de 2021 (a seguir «transcrições dos encontros»).

15 Na tréplica, a Comissão alega que as recorrentes não justificam o atraso na apresentação das transcrições dos encontros, conforme exigido pelo artigo 85.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, pelo que estas transcrições são inadmissíveis. A Comissão esclarece que esses elementos de prova já existiam à data da apresentação da petição inicial, pelo que podiam ter sido apresentados sem dificuldade em anexo àquela.

16 Nos termos do artigo 85.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, as provas e os oferecimentos de prova são apresentados na primeira troca de articulados. Nos termos do artigo 85.°, n.° 2, do referido regulamento, em apoio da sua argumentação, as partes principais podem ainda apresentar ou oferecer provas na réplica e na tréplica, desde que o atraso na apresentação desses elementos seja justificado.

17 Importa observar que M. Stevi se encontrou com a Presidente da Comissão e com o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer em 25 de abril de 2021, ou seja, quase dois anos antes da data em que as recorrentes interpuseram o presente recurso. Logo, as recorrentes podiam ter transcrito os referidos encontros e apresentar as suas transcrições ao Tribunal Geral desde o momento da petição.

18 Importa assim examinar se, no caso em apreço, o atraso na apresentação das transcrições dos encontros foi justificado, em conformidade com o artigo 85.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.

19 A este respeito, as recorrentes referem, na nota de pé de página n.° 2 que consta da página 3 da réplica, que a petição atribui, erradamente, à Presidente da Comissão declarações efetuadas pelo Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer e que, a fim de evitar toda e qualquer confusão, as transcrições dos encontros são facultadas ao Tribunal Geral em anexo à réplica. Além disso, em resposta a uma pergunta escrita do Tribunal Geral colocada através de uma medida de organização do processo, as recorrentes alegam que embora possuíssem, é certo, os registos dos encontros à data da apresentação da petição, só transcreveram, contudo, os referidos encontros quando apresentaram a réplica, a fim de dissipar toda e qualquer ambiguidade sobre a identidade da pessoa na origem das declarações em causa.

20 À luz do que precede, nas circunstâncias do presente processo, há que concluir que a apresentação tardia das transcrições dos encontros em anexo à réplica é justificada e, portanto, que essas provas devem ser declaradas admissíveis na aceção do artigo 85.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.

Quanto ao mérito

21 Em apoio do seu recurso, as recorrentes invocam três fundamentos, relativos, o primeiro, a uma violação do artigo 3.°, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 e do artigo 11.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), o segundo, a uma violação do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 e, o terceiro, a uma violação do princípio da boa administração.

22 O Tribunal Geral considera que importa começar por examinar o terceiro fundamento.

23 No âmbito do terceiro fundamento, as recorrentes contestam, em substância, a legalidade da recusa oposta pela Comissão à divulgação dos documentos pedidos.

24 Em apoio deste fundamento, as recorrentes acusam a Comissão de ter violado o princípio da boa administração ao limitar‑se, para recusar satisfazer o seu pedido de acesso aos documentos, a invocar a inexistência dos documentos solicitados sem fornecer nenhuma explicação que permita compreender a razão pela qual não foi possível encontrar os documentos pedidos. A este título, as recorrentes salientam que a simples negação da existência dos documentos pedidos, por parte da Comissão na decisão impugnada, não é suficiente.

25 Em especial, as recorrentes alegam que o artigo publicado no The New York Times em 28 de abril de 2021 e os encontros de M. Stevi com a Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer provam a existência material dos documentos pedidos. Assim, dado que a presunção de veracidade associada à declaração da Comissão de que não possuía os documentos pedidos foi ilidida, cabia a esta última provar a inexistência ou a falta de posse desses documentos prestando explicações plausíveis que permitissem determinar as razões dessa inexistência ou falta de posse.

26 Ora, as recorrentes alegam que a declaração que figura na decisão impugnada segundo a qual foram efetuadas «novas pesquisas aprofundadas» dos documentos pedidos não permite, de modo nenhum, apurar se essa pesquisa incidiu apenas sobre documentos registados no sistema de gestão dos documentos de atividade da Comissão ou se incluiu igualmente uma pesquisa dos documentos não registados no referido sistema de gestão. Por outro lado, a decisão impugnada é imprecisa quanto aos eventuais locais de armazenamento consultados, não indica se o ou os telemóveis da Presidente da Comissão foram objeto das pesquisas efetuadas e também não indica as razões pelas quais as mensagens de texto pedidas não foram encontradas.

27 A Comissão contesta os argumentos das recorrentes.

28 A título preliminar, a Comissão salienta, na tréplica, que a argumentação das recorrentes segundo a qual a presunção de veracidade associada à sua declaração de falta de posse dos documentos pedidos foi ilidida e segundo a qual, em consequência, lhe cabe fornecer explicações plausíveis que permitam provar a inexistência ou a falta de posse desses documentos foi suscitada pela primeira vez na fase da réplica. Assim, a Comissão alega que se trata de um fundamento novo, cuja dedução tardia é proibida pelo artigo 84.° do Regulamento de Processo.

29 Em todo o caso, a admitir‑se que este novo fundamento seja admissível, a Comissão considera, em substância, que as recorrentes não indicaram nenhum elemento suscetível de pôr em causa a presunção de veracidade associada à declaração de que ela não possuía os documentos pedidos. A Comissão salienta, a este título, que existe uma única referência a uma troca de mensagens entre a sua Presidente e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer, a qual consta da página 15 do documento apresentado pelas recorrentes no anexo R.2 da réplica, numa declaração atribuída a este último. Por outro lado, segundo a Comissão, da referida declaração resulta apenas que as mensagens de texto trocadas entre a sua Presidente e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer desempenharam um papel meramente instrumental nas conversações que foram mantidas entre ambos.

30 Além disso, a Comissão alega que, mesmo admitindo que a declaração feita pelo Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer seja suficiente para ilidir a presunção de veracidade associada à declaração segundo a qual ela não possui os documentos pedidos, continua a ser‑lhe possível fornecer explicações plausíveis que permitam confirmar as suas alegações. A este respeito, refere que a decisão impugnada fornece essas explicações ao indicar, por um lado, que novas pesquisas aprofundadas, mas infelizmente infrutíferas, foram efetuadas e, por outro, que as mensagens de texto teriam sido registadas, e, portanto, identificadas, se tivessem contido informações importantes não efémeras ou se as informações ali contidas tivessem envolvido atuação ou ações de acompanhamento da sua parte ou da parte de um dos seus serviços.

Quanto ao fundamento de inadmissibilidade suscitado pela Comissão

31 Segundo o artigo 84.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, é proibido deduzir fundamentos novos no decurso da instância, a menos que esses fundamentos tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. Todavia, um fundamento, ou argumento, que constitua a ampliação de um fundamento anteriormente deduzido, direta ou implicitamente, na petição inicial e que apresente um nexo estreito com este deve ser julgado admissível (v. Acórdão de 11 de julho de 2013, Ziegler/Comissão, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, n.° 46 e jurisprudência referida).

32 No caso em apreço, as recorrentes defenderam, na petição, a tese de que a Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer tinham trocado mensagens de texto e apresentaram indícios destinados a provar a existência dos documentos pedidos. Acusaram igualmente a Comissão de não ter fornecido nenhuma explicação que permitisse compreender a razão pela qual não possuía essas mensagens de texto.

33 A este respeito, importa constatar que os elementos jurídicos em que se baseia o terceiro fundamento, a saber, a existência de uma presunção de veracidade associada às declarações das instituições e a alegada falta de motivos suscetíveis de explicar a inexistência das mensagens de texto pedidas, já constavam da petição.

34 Por conseguinte, se é certo que, em resposta às observações da Comissão que constam da contestação, as recorrentes, na réplica, inseriram estes elementos jurídicos num quadro factual retificado, não é menos certo que a argumentação da réplica apresenta um nexo estreito com aquela suscitada na petição.

35 Consequentemente, o fundamento de inadmissibilidade suscitado pela Comissão deve ser rejeitado.

Quanto à procedência do fundamento

– Considerações preliminares

36 Importa recordar que, conforme resulta do artigo 1.° do Regulamento n.° 1049/2001, lido nomeadamente à luz do considerando 4 desse mesmo regulamento, este destina‑se a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições e que, nos termos do considerando 11 do referido regulamento, «[e]m princípio, todos os documentos das instituições deverão ser acessíveis ao público».

37 Qualquer recusa de acesso a documentos requeridos a uma instituição da União Europeia pode ser objeto de impugnação judicial. Isto é válido independentemente dos fundamentos invocados para recusar esse acesso. Qualquer outra solução tornaria impossível a fiscalização que o juiz da União deve exercer do mérito de uma decisão de recusa de acesso aos documentos das instituições, uma vez que bastaria à instituição em causa afirmar que um documento não existia para se subtrair a qualquer fiscalização jurisdicional. Portanto, impõe‑se concluir que a inexistência de um documento ao qual é requerido o acesso ou a circunstância de este não estar na posse da instituição em causa não implica a inaplicabilidade do princípio da transparência ou do direito de acesso aos documentos. Pelo contrário, compete à instituição em causa responder ao requerente e justificar eventualmente perante o juiz a sua recusa de acesso a esse título (v. Acórdão de 20 de setembro de 2019, Dehousse/Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑433/17, EU:T:2019:632, n.° 35 e jurisprudência referida).

38 Por outro lado, o exercício do direito de acesso por parte de toda e qualquer pessoa interessada pressupõe, necessariamente, que os documentos pedidos existam e estejam na posse da instituição em causa mesmo que o direito de acesso aos documentos não possa ser invocado para obrigar a instituição a criar um documento que não existe. Além disso, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, quando uma instituição afirma, no âmbito de um pedido de acesso, que um documento não existe, presume‑se a inexistência desse documento, em conformidade com a presunção de veracidade associada a essa declaração (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2019, Dehousse/Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑433/17, EU:T:2019:632, n.° 36 e jurisprudência referida; de 24 de março de 2021, BK/EASO, T‑277/19, não publicado, EU:T:2021:161, n.° 60 e jurisprudência referida; e de 15 de março de 2023, Basaglia/Comissão, T‑597/21, não publicado, EU:T:2023:133, n.° 25 e jurisprudência referida).

39 No entanto, essa presunção pode ser ilidida por todos os meios, com base em indícios pertinentes e concordantes apresentados pelo requerente do acesso. Esta presunção deve ser aplicada por analogia no caso de a instituição declarar não possuir os documentos pedidos (v. Acórdão de 20 de setembro de 2019, Dehousse/Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑433/17, EU:T:2019:632, n.° 37 e jurisprudência referida).

40 Se essa presunção for ilidida e a Comissão já não a puder invocar, cabe‑lhe provar a inexistência ou a falta de posse dos documentos pedidos fornecendo explicações plausíveis que permitam determinar as razões dessa inexistência ou falta (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2019, Dehousse/Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑433/17, EU:T:2019:632, n.° 49 e jurisprudência referida).

41 Além disso, o direito de acesso aos documentos exige que as instituições façam o necessário para facilitar o exercício efetivo desse direito. Esse exercício pressupõe que as instituições em causa procedam, em toda a medida do possível e de uma maneira não arbitrária e previsível, à elaboração e à conservação da documentação relativa às suas atividades (v. Acórdão de 20 de setembro de 2019, Dehousse/Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑433/17, EU:T:2019:632, n.° 38 e jurisprudência referida).

– Quanto à ilisão da presunção de não existência

42 No caso em apreço, na decisão impugnada, a Comissão indicou que, atendendo a que não possuía nenhum documento correspondente à descrição que figurava no pedido de acesso aos documentos, não estava em condições de satisfazer o referido pedido.

43 No entanto, importa sublinhar que resulta das explicações fornecidas pela Comissão em resposta a uma pergunta que o Tribunal Geral lhe endereçou no âmbito de uma medida de organização do processo que não «desment[ia] que tenham sido trocadas mensagens de texto entre a Presidente da Comissão e o [Diretor‑Executivo] da [empresa farmacêutica] Pfizer no decurso dos seus contactos durante os primeiros meses de 2021», chegando mesmo a afirmar «n[unca ter] negado esse facto».

44 Na audiência, a Comissão não confirmou nem infirmou a existência dessa troca de mensagens de texto no passado e limitou‑se a supor que essa troca poderia ter acontecido. A este respeito, a Comissão alegou que não sabia se os documentos pedidos tinham efetivamente existido, uma vez que não os tinha na sua posse. Além disso, a Comissão indicou também que, uma vez que a sua Presidente e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer tinham agendas muito preenchidas e compromissos habitualmente marcados pelos seus secretariados, assistentes ou colaboradores, impossibilitados de o fazer por esse meio no contexto particular da pandemia de COVID‑19, tinham trocado mensagens de texto para organizar e planear as suas trocas de impressões orais.

45 Nestas circunstâncias, não se pode deixar de observar que as respostas da Comissão se baseiam em suposições ou em informações variáveis ou imprecisas.

46 Todavia, não é menos verdade que a Comissão, apesar destas imprecisões, sustenta não possuir os documentos pedidos, pelo que cabe às recorrentes apresentar indícios pertinentes e concordantes que permitam ilidir a presunção de falta de posse desses documentos, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 38 e 39, supra.

47 A este respeito, o conceito de «posse» ou de «detenção» não se pode limitar à posse ou à detenção de documentos pela instituição no momento em que esta responde ao pedido confirmativo, uma vez que o exercício do direito de acesso a um documento ficaria esvaziado de objeto se a instituição em causa pudesse, para se subtrair às suas obrigações, limitar‑se a alegar que não foi possível encontrar os documentos pedidos.

48 Por conseguinte, no caso em apreço, importa verificar se as recorrentes apresentaram indícios pertinentes e concordantes que demonstrem que a Comissão esteve, em determinado momento, na posse das mensagens de texto solicitadas, o que equivale, à luz das declarações da Comissão, a verificar se esses documentos puderam existir.

49 A este título, em primeiro lugar, as recorrentes salientam que a existência dos documentos pedidos foi revelada pelo artigo publicado no The New York Times em 28 de abril de 2021 e redigido com base nos encontros realizados por M. Stevi com a Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer.

50 Resulta nomeadamente do artigo de imprensa acima referido que, «durante um mês, [a Presidente da Comissão] trocou mensagens de texto e chamadas telefónicas com o Diretor‑Executivo da [empresa farmacêutica] Pfizer».

51 Por outro lado, decorre igualmente do referido artigo de imprensa que «[a Presidente da Comissão] e o [Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer] foram inicialmente postos em contacto em janeiro [de 2021], quando o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica [Pfizer] foi obrigado a explicar a razão pela qual a sua empresa teve de interromper temporariamente o fornecimento de vacinas [na União] enquanto modernizava as suas instalações de produção na Bélgica». Este artigo de imprensa precisa ainda que, «[e]nquanto os trabalhos de aperfeiçoamento da fábrica belga se desenrolavam com relativa facilidade, prosseguiram as discussões entre [a Presidente da Comissão] e o [Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer], como ambos referiram aquando das entrevistas que concederam ao [diário] The New York Times». Além disso, resulta do mesmo artigo de imprensa que «[e]stas chamadas conduziram a uma série de acordos entre a União [...] e as empresas [farmacêuticas Pfizer e BioNTech]». Por último, decorre igualmente do artigo de imprensa acima referido que o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer declarou ter «estabelecido laços com [a Presidente da Comissão]».

52 Em segundo lugar, as recorrentes consideram que a existência dos documentos pedidos é igualmente corroborada pelos encontros que M. Stevi manteve com a Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer.

53 A este respeito, resulta nomeadamente da transcrição do encontro que M. Stevi manteve com o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer que este último declarou que, «[f]ace às dificuldades [...], [a Presidente da Comissão e ele] [tinham] começado a trabalhar cada vez mais [frequentemente]», que «[a Presidente da Comissão lhe tinha enviado] o seu [número de] telefone», que «[podiam] falar se [a Presidente da Comissão] tinha questões» e que «[tinham] trocado mensagens de texto [quando tinham] questões a abordar». Por outro lado, o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer salientou que «[o] facto de saber [que estavam] contactáveis [e que a Presidente da Comissão] o podia contactar, [tinha] proporcionado um grande conforto [à Presidente da Comissão] e [que esta tinha a possibilidade de] retomar contacto com [ele] com os seus pedidos». Por último, o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer declarou que «o que era muito diferente com a [Presidente da Comissão] era que tinham desenvolvido uma profunda confiança graças à qual podiam ter discussões aprofundadas».

54 Além disso, decorre do encontro que M. Stevi teve com a Presidente da Comissão que, em resposta a uma pergunta de M. Stevi sobre a questão de saber se tinha havido «uma chamada telefónica [...] ou uma mensagem de correio eletrónico durante esse período que [lhe] tivesse ficado na memória como um ponto de viragem na forma como tinha gerido a situação», a Presidente da Comissão mencionou a existência de contactos com o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer, de quem tinha apreciado a «reação imediata».

55 Em terceiro lugar, as recorrentes consideram que o Relatório Especial do Tribunal de Contas Europeu relativo à Aquisição de Vacinas contra a COVID‑19 pela [União] confirma o processo de negociação informal que foi conduzido aquando da negociação dos contratos em matéria de vacinas no âmbito da pandemia de COVID‑19, conforme descrito pela Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer nos encontros que mantiveram com M. Stevi. A este respeito, as recorrentes salientam que o Tribunal de Contas procedeu a uma avaliação da negociação dos referidos contratos e constatou que a Comissão não tinha fornecido nenhuma informação sobre as negociações preliminares dos contratos acima referidos, como o calendário das conversações, os registos das discussões e os pormenores dos termos acordados.

56 Resulta nomeadamente do relatório acima referido que, «[d]urante março de 2021, a Presidente da Comissão conduziu negociações preliminares relativas a um contrato com a Pfizer/BioNTech». Por outro lado, o Tribunal de Contas salienta no seu relatório que «não recebeu informações sobre as negociações preliminares do maior contrato da [União]».

57 No caso em apreço, decorre de todos estes indícios que as recorrentes apresentaram elementos pertinentes e concordantes que descrevem a existência de trocas, em especial de mensagens de texto, entre a Presidente da Comissão e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer, no âmbito da aquisição de vacinas pela Comissão à referida empresa no contexto da pandemia de COVID‑19.

58 Resulta do exposto que as recorrentes conseguiram ilidir a presunção de não existência e, consequentemente, como resulta do n.° 48, supra, de falta de posse dos documentos pedidos.

– Quanto às explicações fornecidas pela Comissão

59 Importa recordar que o exercício efetivo do direito de acesso aos documentos, que decorre do imperativo da transparência, pressupõe que as instituições em causa procedam, na medida do possível e de forma não arbitrária e previsível, à elaboração e à conservação da documentação relativa às suas atividades. Por outras palavras, decorre do direito de acesso aos documentos na posse da instituição em causa que esta última tem a obrigação de assegurar igualmente a sua conservação no tempo, associada à obrigação de boa administração consagrada no artigo 41.° da Carta, sem prejuízo, evidentemente, de outras condições jurídicas aplicáveis, como as relativas à proteção de dados (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2019, Dehousse/Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑433/17, EU:T:2019:632, n.° 47 e jurisprudência referida). Do mesmo modo, o dever de diligência, que é inerente ao princípio da boa administração e que exige que a administração da União atue com rigor e prudência nas suas relações com o público, implica que a referida administração efetue as pesquisas dos documentos aos quais é pedido acesso com a maior diligência possível, a fim de dissipar as dúvidas existentes e clarificar a situação (v., por analogia, Acórdão de 4 de abril de 2017, Provedor de Justiça Europeu/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, n.os 34 e 114).

60 Por conseguinte, como resulta do n.° 40, supra, quando a Comissão deixa de poder invocar a presunção de veracidade associada à sua declaração de que não está na posse dos documentos pedidos, está obrigada, por força do princípio da transparência e do dever de diligência que inspiram o direito de acesso aos documentos e implicam que a administração da União atue com rigor e prudência, a fornecer explicações plausíveis que permitam ao requerente de acesso, bem como ao Tribunal Geral, compreender a razão pela qual os documentos pedidos não puderam ser encontrados.

61 No caso em apreço, resulta da decisão impugnada que a Comissão indicou não estar na posse dos documentos pedidos apesar de novas pesquisas aprofundadas. Declarou, a este respeito, que o Regulamento n.° 1049/2001 não pode ser invocado para obrigar uma instituição a criar um documento que não existe. Além disso, a Comissão mencionou o artigo 3.°, alínea a), do referido regulamento, que define o conceito de «documento» na aceção deste regulamento, bem como o artigo 7.°, n.° 1, da Decisão (UE) 2021/2121 da Comissão, de 6 de julho de 2020, relativa à gestão dos documentos de arquivo e aos arquivos (JO 2021, L 430, p. 30), do qual resulta que «[o]s documentos [da Comissão] devem ser registados se contiverem informações importantes que não sejam de curta duração ou se puderem envolver atuação ou ações de acompanhamento por parte da Comissão ou de um dos seus serviços». A Comissão salientou que as mensagens de texto teriam sido registadas se satisfizessem os critérios previstos no artigo 7.°, n.° 1, da Decisão 2021/2121. Indicou que nenhum documento abrangido pelo âmbito de aplicação do pedido de acesso aos documentos tinha podido ser identificado. Por conseguinte, a Comissão concluiu que, uma vez que não detinha nenhum documento correspondente ao pedido de acesso, não estava em condições de dar acesso aos documentos pedidos.

62 Em primeiro lugar, a Comissão limitou‑se, na decisão impugnada, a indicar que, apesar de novas pesquisas aprofundadas, não tinha podido identificar nenhum documento abrangido pelo pedido de acesso aos documentos, sem precisar o âmbito ou os termos dessas pesquisas. Com efeito, na decisão impugnada não precisou os tipos de pesquisas efetuadas, nem os eventuais locais de armazenamento de documentos que foram consultados.

63 Em resposta a uma pergunta escrita colocada pelo Tribunal Geral, a Comissão indicou que a declaração que figura na decisão impugnada segundo a qual efetuou «uma nova pesquisa aprofundada» significava que tinha procedido a pesquisas adicionais às realizadas na sequência do pedido inicial. Além disso, salientou que as pesquisas tinham sido realizadas primeiro nos dossiês relativos à negociação dos contratos relativos à aquisição, por ela, de vacinas no âmbito da pandemia de COVID‑19, mas que, uma vez que essas averiguações não tinham dado resultados, o seu secretariado‑geral tinha entrado em contacto com o gabinete da sua Presidente. Este último começou por verificar, por um lado, se os documentos pedidos tinham sido registados num qualquer dossiê pertinente e, por outro, se esses documentos podiam eventualmente existir fora do sistema de gestão dos documentos de atividade da Comissão.

64 Por outro lado, em anexo à tréplica, a Comissão apresentou uma declaração do chefe de gabinete da sua Presidente que indicava que «o gabinete [desta última] não possu[ía] nenhum documento abrangido pelo âmbito de aplicação do pedido de acesso das recorrentes».

65 A este respeito, há que salientar que, na audiência, a Comissão indicou não estar em condições de precisar quais eram os locais de armazenamento de documentos que tinham sido examinados pelo gabinete da sua Presidente. Além disso, a Comissão não forneceu nenhuma indicação quanto aos locais externos ao sistema de gestão dos documentos que foram consultados. Por último, a Comissão não precisou se o gabinete da sua Presidente tinha efetuado uma pesquisa dos documentos pedidos no ou nos telemóveis postos à disposição desta última ou se estes tinham sido tomados em consideração aquando das pesquisas efetuadas na sequência do pedido inicial e do pedido confirmativo.

66 Interrogada sobre este ponto na audiência, a Comissão afirmou não estar em condições de apresentar novos elementos no que respeita às averiguações efetuadas, nem sequer de precisar de que modo estas tinham sido efetuadas e se a Presidente da Comissão tinha sido interrogada a respeito da existência dos documentos pedidos.

67 No entanto, a Comissão sustenta que as modalidades de pesquisa dos documentos pedidos não têm nenhuma incidência na questão de saber se ela possuía ou não esses documentos. Contudo, na falta de explicações precisas sobre a forma como os documentos pedidos foram procurados, a instituição em causa não cumpre o seu dever de fornecer explicações plausíveis para a falta de posse de documentos que existiram no passado (v., neste sentido, Acórdão de 28 de outubro de 2020, Dehousse/Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑857/19, não publicado, EU:T:2020:513, n.° 97).

68 Por conseguinte, as explicações avançadas pela Comissão tanto na decisão impugnada como no âmbito do presente processo, no que respeita às pesquisas efetuadas para encontrar os documentos pedidos, não são suficientes para explicar de forma credível as razões pelas quais esses documentos não puderam ser encontrados.

69 Em segundo lugar, a Comissão declara na decisão impugnada que o Regulamento n.° 1049/2001 não pode ser invocado para obrigar uma instituição a criar um documento que não existe, sugerindo assim a possibilidade de esses documentos não existirem ou já não existirem, sem precisar, todavia, as razões dessa inexistência.

70 Em resposta a uma pergunta escrita do Tribunal Geral, a Comissão indicou, no que dizia respeito às mensagens de texto, que este tipo de comunicações, ao contrário das mensagens de correio eletrónico que eram trocadas no âmbito da Comissão, não eram automaticamente eliminadas após um período razoável, mas que a pessoa em causa as podia eliminar manualmente. No entanto, a Comissão não indicou se as mensagens de texto solicitadas tinham ou não sido apagadas.

71 Além disso, em resposta a outra pergunta escrita que o Tribunal Geral lhe dirigiu, a Comissão assinalou que os telemóveis dos seus membros eram obrigatoriamente substituídos, por razões de segurança, após um período razoável de utilização. No entanto, a Comissão não confirmou se o ou os telemóveis colocados à disposição da sua Presidente tinham sido substituídos desde a apresentação do pedido de acesso aos documentos ou se tinham sido substituídos entre as pesquisas efetuadas na sequência do pedido inicial e do pedido confirmativo. Interrogada sobre este ponto na audiência, a Comissão afirmou que presumia que o telemóvel da sua Presidente tivesse sido substituído desde a apresentação do pedido inicial, na medida em que se tratava de uma regra obrigatória por razões de segurança. Por outro lado, indicou que pressupunha que o telemóvel atualmente colocado à disposição da sua Presidente não fosse o mesmo que esta última dispunha em abril de 2021, mas que não podia confirmar se o conteúdo desse novo telemóvel correspondia ou não ao do antigo.

72 Assim, continua a ser impossível saber com certeza, por um lado, se as mensagens de texto pedidas ainda existem ou se foram eliminadas e se, sendo caso disso, essa eliminação ocorreu voluntária ou automaticamente e, por outro, se o ou os telemóveis da Presidente da Comissão foram substituídos e, nesse caso, o que aconteceu a esses aparelhos, ou ainda se eles foram objeto das pesquisas efetuadas na sequência do pedido inicial e do pedido confirmativo.

73 Nestas circunstâncias, as explicações da Comissão, que se baseiam em suposições, não podem ser consideradas plausíveis.

74 Em terceiro lugar, a decisão impugnada refere‑se ao artigo 7.°, n.° 1, da Decisão 2021/2121, acompanhado da afirmação de que «as mensagens de texto teriam sido registadas se contivessem informações importantes que não fossem de curta duração ou se pudessem envolver atuação ou ações de acompanhamento por parte da Comissão ou de um dos seus serviços em conformidade com as suas regras em matéria de registo de documentos».

75 Há que salientar que a decisão impugnada não precisa expressamente se os documentos pedidos não estão na posse da Comissão porque não foram registados no seu sistema de gestão dos documentos de atividade. Por outro lado, também não indica de forma unívoca se os documentos pedidos não foram registados porque eram de curta duração e não eram importantes e não envolveram uma ação de acompanhamento por parte da Comissão ou de um dos seus serviços.

76 Foi apenas nos seus articulados e na audiência que a Comissão salientou que as mensagens de texto pedidas não continham informações importantes ou que não fossem de curta duração ou que pudessem envolver ações de acompanhamento da sua parte ou de um dos seus serviços, o que explicaria que, nas pesquisas efetuadas na sequência do pedido inicial e do pedido confirmativo, não tivesse sido identificada nenhuma mensagem de texto abrangida pelo pedido de acesso aos documentos apresentado por M. Stevi.

77 A Comissão alega que é materialmente impossível registar e conservar todos os documentos que elabora e que recebe, tendo em conta o grande número de ficheiros digitais que são gerados pelas suas atividades diárias e que, portanto, em conformidade com a sua política interna de gestão dos documentos de atividade, são registados e conservados apenas os documentos que contêm informações importantes que não sejam de curta duração ou que possam envolver uma ação de acompanhamento.

78 A este respeito, a Comissão indicou em apoio da sua argumentação, na audiência, que, no processo que deu origem ao Acórdão de 13 de novembro de 2024, Kargins/Comissão (T‑110/23, não publicado, EU:T:2024:805), o Tribunal Geral tinha salientado que, embora o exercício efetivo do direito de acesso aos documentos pressupusesse que as instituições em causa procedessem, na medida do possível e de forma não arbitrária e previsível, à conservação da documentação relativa às suas atividades, as comunicações internas e os projetos relativos a um documento como uma carta não podiam, eles próprios, ter uma importância ou uma natureza extraordinária que tivesse justificado o seu registo e a sua conservação.

79 Há que recordar, como resulta do n.° 41, supra, que o exercício efetivo do direito de acesso aos documentos pressupõe que as instituições em causa procedam, na medida do possível e de forma não arbitrária e previsível, à elaboração e à conservação da documentação relativa às suas atividades. Assim, as instituições não podem privar de toda a substância o direito de acesso aos documentos que detêm, abstendo‑se de proceder ao registo da documentação relativa às suas atividades (v., neste sentido, Acórdão de 25 de setembro de 2024, Herbert Smith Freehills/Comissão, T‑570/22, não publicado, EU:T:2024:644, n.° 76).

80 Por outro lado, os factos do presente processo distinguem‑se dos do processo que deu origem ao Acórdão de 13 de novembro de 2024, Kargins/Comissão (T‑110/23, não publicado, EU:T:2024:805). Com efeito, por um lado, a recorrente no processo acima referido não conseguiu ilidir a presunção de não existência dos documentos pedidos, contrariamente às recorrentes no presente processo (v. n.° 57, supra).

81 Por outro lado, no caso em apreço, a Comissão não expôs a razão pela qual tinha chegado à conclusão de que as mensagens de texto trocadas entre a sua Presidente e o Diretor‑Executivo da empresa farmacêutica Pfizer, no contexto da aquisição de vacinas por esta instituição no âmbito da pandemia de COVID‑19, não tinham sido consideradas como contendo informações importantes que não fossem de curta duração ou que pudessem envolver ações de acompanhamento da sua parte ou da parte dos seus serviços, sobre uma matéria relativa às políticas, atividades e decisões da sua competência.

82 Em todo o caso, mesmo admitindo que essas mensagens não continham informações importantes que não fossem de curta duração ou que pudessem envolver ações de acompanhamento da sua parte ou da parte de um dos seus serviços que tivessem justificado o seu registo e, por conseguinte, a sua conservação, a Comissão deveria, todavia, ter fornecido explicações plausíveis que permitissem chegar a esta conclusão.

83 Ora, quanto a este último ponto, por um lado, há que observar que a Comissão não se pode basear apenas na falta de registo no seu sistema de gestão dos documentos pedidos para demonstrar que não possuía os referidos documentos, sem nenhuma outra explicação. Por outro lado, como resulta dos n.os 62 a 73, supra, as explicações da Comissão sobre o que sucedeu aos documentos que existiam ou que deviam ter existido no passado baseiam‑se em suposições ou afirmações imprecisas e não podem, portanto, ser consideradas plausíveis.

– Conclusão

84 Por conseguinte, não se pode deixar de observar que a Comissão não forneceu, na decisão impugnada, nenhuma explicação plausível que permita compreender a razão pela qual não logrou encontrar os documentos pedidos. As explicações prestadas pela Comissão em resposta às perguntas colocadas no âmbito de uma medida de organização do processo, e reiteradas na audiência, admitindo que são pertinentes para apreciar a legalidade da decisão impugnada, também não respondem ao que é exigido, uma vez que não permitem saber o que aconteceu concretamente aos documentos pedidos.

85 Tendo a presunção de não existência dos documentos pedidos sido ilidida, cabia à Comissão, como resulta do n.° 40, supra, fornecer uma explicação plausível que permitisse compreender a razão pela qual não logrou encontrar os documentos pedidos, que era suposto terem existido no passado, mas que já não existiam à data do pedido de acesso aos documentos ou, pelo menos, não puderam ser encontrados. Ora, como resulta do exame anterior, a Comissão limitou‑se, em substância, a indicar que não possuía os documentos pedidos. Nestas circunstâncias, há que concluir que a Comissão não cumpriu as obrigações que lhe incumbem no tratamento do pedido de acesso aos documentos, conforme recordadas no n.° 59, supra, e violou assim o princípio da boa administração previsto no artigo 41.° da Carta.

86 Portanto, o terceiro fundamento deve ser julgado procedente e a decisão impugnada deve ser anulada, sem que seja necessário apreciar os outros fundamentos do recurso ou o pedido das recorrentes de adoção de uma medida de instrução.

Quanto às despesas

87 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos das recorrentes.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Grande Secção)

decide:

1) É anulada a Decisão C(2022) 8371 final da Comissão Europeia, de 15 de novembro de 2022, adotada nos termos do artigo 4.° das normas de execução do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.

2) A Comissão Europeia é condenada nas despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de maio de 2025.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.