Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-329/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Décima Secção Alargada)

9 de abril de 2025 (*)

« Recursos próprios da União — Responsabilidade financeira dos Estados‑Membros — Obrigação de os Estados‑Membros colocarem recursos próprios à disposição da Comissão — Pagamento à Comissão dos montantes correspondentes aos recursos próprios não cobrados — Direitos de importação — Importações de produtos têxteis, calçado e óculos de sol provenientes da Ásia — Valor aduaneiro — Inexistência de subavaliação — Inexistência de obrigação de constituir uma garantia antes da autorização de saída — Enriquecimento sem causa da União »

No processo T‑329/23,

República Checa, representada por M. Smolek, J. Vláčil e L. Halajová, na qualidade de agentes,

demandante,

contra

Comissão Europeia, representada por P. Němečková, M. Ilkova e T. Materne, na qualidade de agentes,

demandada,

O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção Alargada),

composto por: O. Porchia, presidente, M. Jaeger, L. Madise, P. Nihoul e S. Verschuur (relator), juízes,

secretário: R. Ūkelytė, administradora,

vistos os autos,

após a audiência de 24 de setembro de 2024,

vista a desistência parcial da República Checa, entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de dezembro de 2024,

vista a Decisão de 13 de janeiro de 2025 de reabrir a fase oral do processo,

tendo em conta as observações sobre a desistência parcial apresentadas pela Comissão em 28 de janeiro de 2025,

vista a Decisão de 30 de janeiro de 2025 de encerrar a fase oral do processo,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio da sua ação intentada ao abrigo do artigo 268.° TFUE e do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, a República Checa pede o reembolso do montante de 60 435 306,39 coroas checas (CZK) (cerca de 2 409 000 euros) pago a título de recursos próprios da União Europeia.

Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do recurso

2 A partir de 1 de janeiro de 2005, a União suprimiu todos os contingentes aplicáveis às importações de produtos têxteis e de vestuário provenientes de países membros da Organização Mundial do Comércio (OMC), incluindo a China.

3 Na sequência desta supressão, a União foi exposta a uma quantidade muito elevada de importações de produtos têxteis e de calçado provenientes da Ásia, nomeadamente da China, bem como a um risco de subavaliação do valor aduaneiro destas importações.

ACP Discount

4 Em resposta ao risco de subavaliação do valor aduaneiro de determinadas importações, foi realizada, de 21 a 27 de novembro de 2011, e, posteriormente, de 12 a 18 de dezembro de 2011, a operação de controlo prioritário denominada «Discount» (a seguir «ACP Discount»), coordenada pela Direção‑Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira da Comissão Europeia, nos termos do artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO 1992, L 302, p. 1, a seguir «Código Aduaneiro Comunitário»), então aplicável, nos termos do qual devia estar estabelecido, de acordo com o procedimento de comité, um quadro comum de gestão do risco, critérios comuns e áreas de controlo prioritárias. Uma ação de controlo prioritário consistia numa ação comum dos Estados‑Membros que previa controlos aduaneiros mais aprofundados sobre uma temática específica, com base nos mesmos perfis de risco aplicados em todos os Estados‑Membros em causa durante um determinado período de tempo.

5 A ACP Discount, que todos os Estados‑Membros tinham subscrito, visava as importações de determinados produtos têxteis, calçado e óculos de sol, provenientes da China, da Tailândia e do Vietname com um baixo valor aduaneiro.

6 No âmbito da ACP Discount, foi elaborado um plano operacional que fixava limiares de risco que permitiam às autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros detetar os valores particularmente baixos declarados na importação e, por conseguinte, as importações que apresentavam um risco significativo de subavaliação do seu valor aduaneiro (a seguir «plano operacional da ACP Discount»).

7 Assim, foram selecionados vinte códigos da pauta integrada da União Europeia (a seguir «códigos TARIC») para os produtos têxteis e o calçado, e dois códigos TARIC para os óculos de sol e, para cada um desses códigos TARIC, a Comissão determinou um «preço médio corrigido» (a seguir «PMC»).

8 Os PMC, expressos em preços por quilograma, foram calculados com base nos preços de importação de mercadorias na União classificadas nos códigos TARIC, durante um período de 48 meses, tais como os dados extraídos da Comext, que é uma base de dados de referência para as estatísticas pormenorizadas do comércio internacional de mercadorias, gerida pelo Serviço de Estatística da União Europeia (Eurostat).

9 Em seguida, foi calculada uma média aplicável a toda a União com base na média aritmética, ou seja, não ponderada, dos PMC de todos os Estados‑Membros. Neste cálculo, foram excluídos valores anormalmente elevados ou baixos.

10 Por último, um «preço mínimo aceitável» (a seguir «PMA»), correspondente a 50 % do PMC, foi calculado e utilizado como limiar de risco.

Orientações relativas à ACP Discount

11 O anexo 2 do plano operacional da ACP Discount incluía «Orientações para a prevenção e deteção de irregularidades (subavaliação) nas importações de produtos têxteis e de calçado» (a seguir «orientações da ACP Discount»).

12 As orientações da ACP Discount fixavam os procedimentos de verificação e de controlo físico a realizar pelas autoridades aduaneiras em caso de dúvida sobre o valor aduaneiro declarado, nomeadamente quando este era inferior ao PMA (cf. n.° 5 das referidas orientações).

13 Nos termos do n.° 7 das orientações da ACP Discount, as dúvidas quanto ao valor aduaneiro declarado podiam ser afastadas se as autoridades aduaneiras dispusessem de conhecimentos prévios sobre a fiabilidade do declarante.

14 Em contrapartida, quando as autoridades aduaneiras não dispunham de tais informações, deviam verificar os documentos relevantes e inspecionar a natureza das mercadorias, incluindo a recolha aleatória de amostras (cf. n.° 8 das orientações da ACP Discount).

15 Além disso, estas orientações previam que, quando o controlo (destinado a determinar a natureza das mercadorias) não permitisse afastar as dúvidas legítimas suscitadas, devia ser recolhida uma amostra de cada rubrica constante da declaração aduaneira. Ora, se a recolha de uma amostra implicasse a destruição da mercadoria, esta não devia ser recolhida, devendo a qualidade da mercadoria ser documentada com o maior grau de detalhe possível e suportada, sempre que possível, por fotografias (cf. n.° 8 das orientações da ACP Discount).

16 Se, após esta análise, subsistissem dúvidas, as autoridades aduaneiras deviam contactar o declarante por telefone para prosseguir a verificação das declarações. Se, durante a chamada telefónica, o declarante manifestasse a intenção de desalfandegar as mercadorias, era obrigatório a constituição de uma garantia. O montante desta garantia devia basear‑se no montante total dos direitos de importação suscetíveis de serem devidos (cf. n.° 9 das orientações da ACP Discount).

17 O n.° 11 das orientações da ACP Discount enumerava uma lista de documentos suplementares que as autoridades aduaneiras deviam solicitar na sequência do controlo. Tratava‑se, nomeadamente, de contratos, comprovativos de transporte, de despesas de seguro e de encomendas.

18 O n.° 12 das orientações da ACP Discount enumerava diversas circunstâncias que deviam ser tidas em conta para apreciar se, apesar dos documentos suplementares e das explicações fornecidos pelo declarante, subsistiam dúvidas fundadas, tais como a questão de saber se o importador não estava em condições de fornecer uma explicação razoável do baixo preço faturado ou se o importador não estava disponível para colaborar num inquérito.

19 Quando ainda subsistiam dúvidas ou na inexistência de resposta, as autoridades aduaneiras deviam informar o importador por escrito, expondo as razões pelas quais continuavam a existir dúvidas e fixando um prazo razoável de resposta (cf. n.° 13 das orientações da ACP Discount).

20 Se as informações e os documentos suplementares ainda não permitirem dissipar as dúvidas, o valor aduaneiro declarado não podia ser aceite e devia ser determinado com base num dos métodos subsidiários previstos no artigo 30.°, n.° 2, ou no artigo 31.° do Código Aduaneiro Comunitário, mediante decisão adotada pelas autoridades aduaneiras comunicada ao importador o mais rapidamente possível (cf. n.os 14 e 15 das orientações da ACP Discount).

Procedimento pré‑contencioso

21 De 10 a 14 de novembro de 2014, a Comissão realizou uma missão de inspeção na República Checa relativa à execução, por este Estado‑Membro, da ACP Discount.

22 Na sequência dessa missão, a Comissão transmitiu às autoridades checas, por carta de 3 de fevereiro de 2015, o relatório n.° 14‑25‑1, sobre os resultados do controlo dos recursos próprios tradicionais realizado na República Checa entre 10 e 14 de novembro de 2014.

23 Neste relatório, a Comissão manifestou reservas quanto à execução da ACP Discount pela República Checa. Deste modo, concluiu que não tinha havido um controlo eficaz de todas as declarações aduaneiras abrangidas pela ACP Discount e que a autorização de saída de todas as mercadorias tinha sido concedida sem exigência de constituição de garantia, nos termos do artigo 248.° do Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão, de 2 de julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário (JO 1993, L 253, p. 1), apesar de existirem dúvidas fundadas quanto à subavaliação do valor aduaneiro das referidas mercadorias. De acordo com a Comissão, isso tinha implicado uma perda de recursos próprios tradicionais da União, da responsabilidade das autoridades checas, que correspondia à diferença entre o direito aduaneiro calculado com base no valor aduaneiro declarado e o valor aduaneiro calculado com base no PMA.

24 Em seguida, entre 2015 e 2022, existiram trocas de correspondência entre a República Checa e a Comissão, no âmbito das quais a República Checa transmitiu à Comissão os elementos de prova solicitados, que, no entanto, não foram aceites por esta última. Por diversas vezes, a Comissão insistiu para que a República Checa pusesse à disposição do orçamento da União, numa primeira fase, a diferença entre o direito aduaneiro calculado com base no valor aduaneiro declarado e o direito calculado com base no PMA e, em seguida, a partir de 2017, a diferença entre o direito aduaneiro calculado com base no valor aduaneiro declarado e o direito calculado com base no PMC (em vez do PMA).

25 Em 15 de junho de 2018 e em 20 de dezembro de 2022, embora se tenha oposto várias vezes, a República Checa colocou, sob determinadas condições, à disposição do orçamento da União os montantes de 28 307 935,78 CZK (cerca de 1 128 000 euros) e de 33 444 448,24 CZK (cerca de 1 334 000 euros). Em 22 de junho de 2020, foi paga à República Checa um montante de 641 306,81 CZK (cerca de 26 000 euros) a título de uma compensação.

26 Em 15 de junho de 2023, a República Checa intentou a presente ação com fundamento no enriquecimento sem causa da União.

Factos posteriores à propositura da ação

27 Tendo a Comissão e a República Checa chegado a uma resolução amigável quanto ao quarto fundamento invocado na petição, relativo à aplicação de uma taxa de câmbio EUR/CZK incorreta, a Comissão, por carta de 12 de dezembro de 2024, aceitou reembolsar à República Checa o montante de 675 770,82 CZK (cerca de 27 000 euros).

28 Consequentemente, por carta de 20 de dezembro de 2024, a República Checa informou o Tribunal Geral de que renunciava ao quarto fundamento e que pedia agora o reembolso do montante de 60 435 306,39 CZK em vez de 61 111 071,21 CZK.

29 Por carta de 28 de janeiro de 2025, a Comissão informou o Tribunal Geral de que não apresentava objeção à referida renúncia parcial.

Pedidos das partes

30 Na sequência de uma desistência parcial, a República Checa conclui pedindo, em substância, ao Tribunal Geral que se digne:

– condenar a Comissão a reembolsar‑lhe o montante de 60 435 306,39 CZK pago a título de recursos próprios da União;

– condenar a Comissão nas despesas.

31 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– julgar improcedente a ação;

– condenar a demandante nas despesas.

Questão de direito

32 Em apoio da sua ação e na sequência da sua desistência parcial, a República Checa invoca três fundamentos. No âmbito do primeiro fundamento, alega ter realizado controlos aduaneiros eficazes, pelo que podia aceitar o valor aduaneiro declarado das mercadorias abrangidas pela ACP Discount e proceder à sua autorização de saída sem exigir a constituição de uma garantia. No âmbito do segundo fundamento, a República Checa sustenta que, na hipótese de o Tribunal Geral considerar que não pode aceitar o valor aduaneiro declarado das mercadorias abrangidas pela ACP Discount, o valor estatístico não pode ser utilizado para estimar o valor aduaneiro destas mercadorias. Por último, no âmbito do terceiro fundamento, a República Checa invoca, em todo o caso, o facto de o PMC não poder ser utilizado para estimar o valor aduaneiro.

33 A Comissão contesta os argumentos da República Checa.

Observações preliminares

Quanto ao objeto e às condições de uma ação baseada no enriquecimento sem causa

34 A título preliminar, cumpre recordar que o presente litígio diz respeito a uma ação de indemnização com fundamento nos artigos 268.° TFUE e 340.°, segundo parágrafo, TFUE, baseada num enriquecimento sem causa, o que, no caso em apreço, se deve ao facto de o montante dos recursos próprios da União ter aumentado injustificadamente, em virtude do montante indevidamente reclamado pela República Checa, que considera ter ficado mais pobre em consequência disso, sem que esse empobrecimento seja justificado por uma disposição legal.

35 A este respeito, o quantum de um eventual empobrecimento e enriquecimento não é contestado pelas partes.

36 Por conseguinte, cumpre verificar se o pagamento do montante em causa tem uma justificação legal à luz do direito da União.

37 A este respeito, para apreciar o mérito dos argumentos da República Checa, importa recordar as regras em matéria de prova aplicáveis a uma ação de indemnização baseada no enriquecimento sem causa da União.

38 De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, no âmbito de uma ação desta natureza, intentada por um Estado‑Membro que colocou à disposição da Comissão um montante de recursos próprios da União, emitindo reservas quanto ao mérito da posição da Comissão, cabe ao Tribunal Geral apreciar, nomeadamente, se o empobrecimento do Estado‑Membro que tem qualidade de demandante, correspondente à colocação desse montante à disposição da Comissão, e o correlativo enriquecimento da Comissão são justificados pelas obrigações do referido Estado‑Membro por força do direito da União em matéria de recursos próprios, ou se, pelo contrário, carecem de justificação jurídica (v., neste sentido, Acórdão de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.° 83).

39 Assim, incumbe ao Estado‑Membro que tem a qualidade de parte demandante demonstrar que não estava obrigado, por força das regras da União que regem o sistema de recursos próprios, a pôr à disposição da Comissão o montante de recursos próprios objeto do litígio e demonstrar que cumpriu as suas obrigações a este respeito. No entanto, o ónus da prova imputado ao Estado‑Membro não significa que a Comissão se possa limitar a alegar, de modo geral e sem elementos de prova, que os elementos suscitados neste âmbito pelo Estado‑Membro são insuficientes.

Quanto ao sistema de recursos próprios da União

40 No estado atual do direito da União, a gestão do sistema de recursos próprios está confiada aos Estados‑Membros e é da exclusiva responsabilidade destes últimos [Acórdãos de 9 de julho de 2020, República Checa/Comissão, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, n.° 62, e de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação), C‑213/19, EU:C:2022:167, n.° 345].

41 Assim, resulta do artigo 8.°, n.° 1, da Decisão 2007/436/CE do Conselho, Euratom, de 7 de junho de 2007, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias (JO 2007, L 163, p. 17), que os recursos próprios da União referidos no artigo 2.°, n.° 1, alínea a), da referida decisão são cobrados pelos Estados‑Membros e que estes têm a obrigação de os pôr à disposição da Comissão.

42 Para este efeito, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, e do artigo 6.° do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 do Conselho, de 22 de maio de 2000, relativa à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO 2000, L 130, p. 1), então em vigor, os Estados‑Membros deviam, logo que estivessem reunidas as condições previstas na regulamentação aduaneira para a liquidação do montante do direito e a sua comunicação ao devedor, apurar o direito da União em matéria de recursos próprios e inscrevê‑lo na respetiva contabilidade. Como resultava dos artigos 217.° e 218.° do Código Aduaneiro Comunitário, as referidas condições consideravam‑se preenchidas quando as autoridades aduaneiras dispunham dos elementos necessários e, consequentemente, estavam em condições de calcular o montante dos direitos resultantes de uma dívida aduaneira e de determinar o devedor em causa (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 15 de novembro de 2005, Comissão/Dinamarca, C‑392/02, EU:C:2005:683, n.os 57 a 59).

43 Os Estados‑Membros deviam então pôr os recursos próprios da União à disposição da Comissão nas condições previstas nos artigos 9.° a 11.° do Regulamento n.° 1150/2000, inscrevendo esses recursos, nos prazos fixados, na conta aberta em nome dessa instituição.

44 A este respeito, nos termos do artigo 17.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1150/2000, os Estados‑Membros estavam obrigados a tomar todas as medidas necessárias para que os montantes correspondentes aos direitos apurados nos termos do artigo 2.° deste regulamento fossem postos à disposição da Comissão. Se tiverem sido tomadas medidas insuficientes, o Estado‑Membro estaria obrigado a pôr à disposição da Comissão os recursos próprios perdidos.

Quanto às obrigações dos Estados‑Membros ao abrigo da regulamentação aduaneira

45 A título preliminar, importa recordar que, de acordo com jurisprudência constante, a regulamentação aduaneira tem por objetivo estabelecer um sistema equitativo, uniforme e neutro que exclua a utilização de valores aduaneiros arbitrários ou fictícios (v. Acórdão de 16 de junho de 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, n.° 23 e jurisprudência referida).

46 Nomeadamente, nos termos do artigo 29.° do Código Aduaneiro Comunitário, o valor aduaneiro das mercadorias importadas correspondia ao seu valor transacional, isto é, ao preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias quando eram vendidas para exportação com destino ao território aduaneiro da União, que devia refletir o valor económico real das mercadorias importadas (v. Acórdão de 16 de junho de 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, n.os 24 e 26 e jurisprudência referida).

47 Ora, quando o valor aduaneiro não pudesse ser determinado, nos termos do artigo 29.° do Código Aduaneiro Comunitário, pelo valor transacional das mercadorias importadas, a determinação do valor aduaneiro era efetuada em conformidade com as disposições do artigo 30.° deste código, mediante aplicação sucessiva e em relação de subsidiariedade dos métodos previstos no artigo 30.°, n.° 2, alíneas a), a d), bem como no artigo 31.° do mesmo código (v. Acórdão de 16 de junho de 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, n.os 27 a 29 e jurisprudência referida).

48 Além disso, o artigo 13.°, n.° 1, do Código Aduaneiro Comunitário dispunha que as autoridades aduaneiras podiam, nas condições previstas pelas disposições em vigor, realizar todos os controlos que considerem necessários para a correta aplicação da regulamentação aduaneira e das demais disposições que regem a entrada, a saída, o trânsito, a transferência e o destino especial das mercadorias que circulem entre o território aduaneiro da União e países terceiros.

49 A este respeito, o artigo 248.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2454/93 previa que a autorização de saída das mercadorias em causa era concedida pelas autoridades aduaneiras, em princípio, com base no valor transacional na aceção do artigo 29.° do Código Aduaneiro Comunitário, ou seja, com base nos direitos de importação determinados com base nos elementos constantes da declaração. Todavia, quando as autoridades aduaneiras considerassem que os controlos efetuados podiam conduzir à determinação de um montante de direitos superior ao resultante dos referidos elementos, exigiam a constituição de uma garantia suficiente para cobrir a diferença entre o montante resultante dos elementos da declaração e o montante que podia finalmente ser devido pelas mercadorias. No entanto, os Estados‑Membros eram obrigados a reembolsar a referida garantia quando as verificações e os controlos suplementares efetuados pelas autoridades aduaneiras não conduzissem à determinação de um montante de direitos superior ao resultante dos elementos da declaração.

50 Daqui resulta que, ao realizar os controlos previstos no artigo 13.°, n.° 1, do Código Aduaneiro Comunitário e ao exigir uma garantia que considerem necessária nos termos do artigo 248.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2454/93, os Estados‑Membros dispõem de uma determinada margem de apreciação e de uma determinada liberdade de escolha quanto às medidas a tomar, nomeadamente no que respeita à forma como utilizam os meios de que dispõem. Todavia, essa margem de apreciação ou essa liberdade de escolha foi limitada pelo princípio da efetividade, que exige que as medidas adotadas sejam efetivas e dissuasivas, sem prejuízo, porém, do respeito necessário pelos direitos fundamentais garantidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e pelos princípios gerais do direito da União [Acórdão de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação), C‑213/19, EU:C:2022:167, n.° 213].

51 Com efeito, uma vez que o princípio da efetividade é aplicável à obrigação específica que incumbe aos Estados‑Membros nos termos do artigo 325.°, n.° 1, TFUE de garantir a cobrança efetiva e integral dos recursos próprios da União, na forma de direitos aduaneiros, o alcance deste princípio não pode ser definido de forma abstrata e estática, uma vez que a natureza dessas medidas depende das características da atividade em causa [v., neste sentido, Acórdão de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação), C‑213/19, EU:C:2022:167, n.° 220].

52 Por último, importa recordar que o presente processo diz respeito à execução, pela República Checa, da ACP Discount, no âmbito do qual os Estados‑Membros e a Comissão tinham elaborado um plano operacional que definia os perfis e os limiares de risco destinados a alertar os Estados‑Membros aquando da verificação dos valores aduaneiros declarados das mercadorias especificamente visadas por esse plano e incluía, no seu anexo 2, orientações que previam os procedimentos de verificação e de controlo físico em caso de dúvida sobre o valor aduaneiro declarado, em especial quando este valor era inferior, ou mesmo muito inferior, ao PMA (v. n.° 12, supra). Assim, incumbia às autoridades aduaneiras checas seguir os procedimentos previstos nas orientações e, após o cumprimento de cada um destes procedimentos, apreciar, com base nas informações fornecidas pelos seus agentes ou declarantes, se podiam razoavelmente dissipar as suas dúvidas, tendo em conta o que era realizável mediante uma utilização eficaz dos recursos disponíveis.

Quanto aos primeiro e segundo fundamentos, relativos aos controlos efetuados pelas autoridades aduaneiras checas e à utilização do valor estatístico como valor aduaneiro

53 A título preliminar, importa observar que as partes não contestam que a União enriqueceu com um empobrecimento correspondente da República Checa, uma vez que este Estado‑Membro pagou o montante em litígio, apesar de discordar da Comissão quanto à sua obrigação de o fazer.

54 De acordo com a Comissão, o empobrecimento da República Checa está, contudo, justificado, por resultar do incumprimento, por parte desta última, do artigo 13.°, n.° 1, do Código Aduaneiro Comunitário e do artigo 248.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2454/93.

55 Por seu turno, a República Checa alega, no âmbito do primeiro fundamento, que não houve nenhuma violação das referidas disposições, uma vez que as suas autoridades aduaneiras realizaram controlos suficientes em conformidade com as disposições em vigor no âmbito do plano operacional e das orientações da ACP Discount. Além disso, estes controlos demonstraram que as mercadorias em causa eram de uma qualidade de tal modo medíocre, que o seu valor aduaneiro declarado podia ser aceite e que a respetiva autorização de saída podia ser ordenada sem necessidade de constituir uma garantia.

56 Daqui resulta, à luz dos princípios enunciados nos n.os 34 a 51, supra, que importa verificar se os controlos efetuados pela República Checa, ao abrigo do artigo 13.°, n.° 1, do Código Aduaneiro Comunitário, podiam ser considerados suficientes à luz do princípio da efetividade previsto no artigo 325.°, n.° 1, TFUE, para lhe permitir proceder à autorização de saída das mercadorias em causa, sem exigir a constituição de uma garantia na aceção do artigo 248.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2454/93.

57 A este respeito, importa recordar que as orientações da ACP Discount previam procedimentos de verificação e de controlo físico quando as autoridades aduaneiras tivessem dúvida quanto à questão de saber se o valor aduaneiro declarado refletia o preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias, nomeadamente quando o valor aduaneiro era inferior ao PMA (v. n.° 12, supra).

58 No caso em apreço, é facto assente entre as partes que essas dúvidas existiam, uma vez que o presente litígio tem por objeto 544 rubricas de mercadorias que foram repartidas por 370 declarações aduaneiras cujo valor aduaneiro declarado era inferior ao PMA.

Quanto aos controlos efetuados pelas autoridades aduaneiras checas

59 No que diz respeito aos controlos realizados pelas suas autoridades aduaneiras devido às dúvidas quanto ao valor aduaneiro declarado, a República Checa apresenta, primeiro, a prova da realização de um controlo físico da totalidade das mercadorias abrangidas pelas 544 rubricas e 370 declarações aduaneiras acima referidas, apresentando, na maior parte dos casos, os relatórios de inspeção e, nos restantes, um documento extraído do sistema informático da administração aduaneira relativo à realização do controlo. Resulta destes documentos que todas as mercadorias foram sujeitas a um controlo que incidiu sobre as características dos produtos em causa.

60 Segundo, a República Checa apresenta, a título de exemplo, cópias de determinadas declarações aduaneiras, acompanhadas de fotografias das mercadorias em causa, que revelam claramente defeitos, bem como relatórios, documentos contratuais e relatórios de inspeção, que confirmam a baixa ou muito baixa qualidade destas mercadorias.

61 Terceiro, a República Checa apresenta declarações sob juramento de vários agentes das suas autoridades aduaneiras que participaram nos controlos em diferentes estâncias aduaneiras em novembro e dezembro de 2011. Estas declarações indicam que foi efetuado um controlo sistemático e regular das mercadorias importadas, incidindo sobre todas as características das mercadorias, tais como o seu tipo, o seu valor, a sua quantidade, a sua contrafação e os seus danos. Estes controlos revelaram que as mercadorias controladas eram de má qualidade, no que respeita, por exemplo, aos tecidos, por vezes deteriorados por bolor ou incorretamente rotulados, artigos de vestuário que apresentam, por exemplo, costuras irregulares ou, no caso do calçado, contentores que, ao serem abertos, libertavam odores químicos desagradáveis. Os referidos agentes indicaram ainda que, na sua opinião, as mercadorias correspondiam ao valor declarado.

62 Quarto, no que diz respeito à alegação da Comissão segundo a qual deveriam ter sido recolhidas amostras de cada remessa, a República Checa explicou na audiência que, em conformidade com do n.° 8 das orientações da ACP Discount, foi recolhida uma amostra de cada rubrica constante das declarações aduaneiras, o que, por fim, a Comissão acabou por não contestar.

63 Quinto, a República Checa alega que, em todos os casos, os declarantes cooperaram com as autoridades aduaneiras e forneceram documentos comprovativos do valor aduaneiro declarado, tais como faturas, apólices de seguro, listas de carregamento, contratos de compra e venda e comprovativos de transferência de fundos, ou seja, elementos de prova do preço efetivamente pago.

64 Sexto, a República Checa refere que os documentos apresentados pelos declarantes não continham irregularidades ou contradições, eram válidos tanto do ponto de vista jurídico como contabilístico, e confirmavam o valor aduaneiro declarado.

65 Por último, a República Checa indica que as despesas de expedição e os valores garantidos das mercadorias em relação ao valor aduaneiro declarado não suscitavam dúvidas quanto à questão de saber se esse valor refletia o preço efetivamente pago.

66 Tendo em conta o que precede, há que declarar que a República Checa adotou a quase totalidade das medidas previstas nas orientações da ACP Discount. Neste contexto, na audiência, a Comissão reconheceu que os processos de inspeção estavam completos e que não estava em condições de identificar os documentos em falta.

67 A este respeito, há que recordar, por um lado, que as orientações da ACP Discount descreviam a forma como os Estados‑Membros e a Comissão entendiam que as autoridades aduaneiras deviam atuar perante montantes muito elevados de importações de determinadas mercadorias provenientes da Ásia com um valor aduaneiro reduzido, ou mesmo extremamente reduzido (v. n.os 4 e 12, supra) e, por outro, que estas autoridades aduaneiras dispunham de uma margem de apreciação aquando das verificações e dos controlos das mercadorias em causa (v. n.° 50, supra).

68 Ora, não se pode deixar de observar que, ao longo de todo o procedimento pré‑contencioso e da presente ação, a Comissão não apresentou elementos concretos suscetíveis de demonstrar que os controlos físicos e documentais realizados pela República Checa não respeitaram o princípio da efetividade (v. n.° 50, supra), apesar da sua conformidade com as orientações da ACP Discount e tendo em conta a margem de apreciação de que dispõem as autoridades aduaneiras checas na escolha dos controlos que consideravam adequados no caso em apreço.

69 Neste contexto, também importa rejeitar o argumento apresentado pela Comissão na audiência, segundo o qual o rigor dos controlos efetuados pela República Checa é posto em causa pelo facto de esta não ter rejeitado o valor aduaneiro declarado de nenhuma das mercadorias controladas, ainda que esse valor fosse inferior ao limiar de risco. Com efeito, também quanto a este ponto, a Comissão não indica que outras medidas poderiam ter sido tomadas pelas autoridades aduaneiras checas para determinar se o valor aduaneiro declarado correspondia ao preço efetivamente pago.

Quanto ao contexto específico do presente processo

70 Apesar do caráter exaustivo dos controlos efetuados pelas autoridades aduaneiras checas, a Comissão considera que, tendo em conta o contexto específico do presente processo, a República Checa não podia estar satisfeita com as verificações e os controlos realizados e devia ter continuado com dúvidas quanto ao valor aduaneiro declarado e não devia ter ordenado a autorização de saída das mercadorias em causa sem exigir a constituição de uma garantia.

71 Neste contexto, a Comissão invoca vários elementos.

72 Primeiro, a Comissão alega que, na sequência das medidas tomadas no âmbito das operações «Draper» em 2009 e «TRICK» em 2010, que diziam respeito a têxteis subavaliados importados da China, as autoridades aduaneiras checas sabiam, no momento da ACP Discount, como os evasores fiscais utilizavam documentos falsificados para subavaliar as mercadorias, pelo que não deviam ter aceitado o valor aduaneiro declarado.

73 A este respeito, importa verificar, tal como sustenta a República Checa, que as operações «Draper» em 2009 e «TRICK» em 2010 foram conduzidas com base em suspeitas concretas de fraude, o que permitiu às autoridades checas recorrer às técnicas operacionais disponíveis no âmbito de processos penais (escutas telefónicas, gravações em vídeo, vigilância), técnicas que, contudo, não podiam ter sido utilizadas no caso em apreço. Com efeito, como a República Checa alega sem que tal tenha sido contestado pela Comissão, no âmbito do presente processo não existia nenhum indício concreto de fraude que permitisse recorrer a esses métodos de investigação.

74 Segundo, a Comissão remete para acontecimentos posteriores à ACP Discount que são reveladores da ineficácia dos controlos realizados durante esta operação. Nomeadamente, a Comissão invoca as medidas tomadas pelas autoridades checas a partir de março de 2012 e o facto de, a partir de abril de 2015, os valores aduaneiros médios na República Checa terem atingido a média da União.

75 A este respeito, importa salientar que os acontecimentos ocorridos desde março de 2012 e abril de 2015 não podem ser tidos em conta na apreciação do caráter adequado dos controlos efetuados pelas autoridades aduaneiras checas no âmbito da ACP Discount durante os meses de novembro e dezembro de 2011. Com efeito, esta apreciação deve ser efetuada tendo em conta tanto o contexto factual do momento como as informações que estavam à disposição das autoridades aduaneiras checas naquele momento.

76 Por outro lado, quanto às medidas tomadas pela República Checa em março de 2012, importa observar que diziam respeito à aplicação de um método de determinação de perfis de risco com base no valor médio de mercadorias semelhantes recentemente importadas para a República Checa, que eram mais precisas e direcionadas do que as da ACP Discount, sendo estes perfis de risco calculados com base nos preços de importação praticados em toda a União das mercadorias abrangidas por determinados códigos TARIC que não correspondiam necessariamente aos produtos objeto do controlo aduaneiro em causa.

77 Ora, como a República Checa refere sem que tal tenha sido contestado pela Comissão, no momento da ACP Discount, as autoridades aduaneiras checas já dispunham de dados sobre mercadorias idênticas ou semelhantes recentemente importadas para a República Checa. Com base nestes dados, as referidas autoridades compararam o valor aduaneiro dessas mercadorias com o valor aduaneiro das mercadorias abrangidas pela ACP Discount, pelo que o recurso a este método, aplicado em março de 2012, não teria conduzido a um resultado diferente.

78 Por último, no que diz respeito à evolução dos valores aduaneiros médios na República Checa a partir de abril de 2015, esta indica, sem que tal tenha sido contestado pela Comissão, que, nessa altura, a Comissão começou a dar acesso aos Estados‑Membros à sua própria base de dados e que a cooperação internacional e a troca de informações com a China tinham melhorado. Neste contexto, a República Checa faz referência à sociedade ANEX CZ s.r.o., mencionada pela Comissão na contestação devido a importações fraudulentas que teria efetuado em 2013 e em 2014, e explica que as autoridades chinesas forneceram informações que permitiram às autoridades checas detetar o caráter fraudulento de determinadas faturas.

79 Assim, a maior disponibilidade dos dados pertinentes, e não a realização de controlos e de verificações, teria permitido às autoridades aduaneiras checas serem mais eficazes na identificação das importações subavaliadas antes de 2015, sendo certo que estas autoridades não dispunham desses dados no momento da ACP Discount.

80 Terceiro, a Comissão sustenta que, dado que o preço mundial por quilograma de T‑shirt de algodão durante a ACP Discount era de 12,77 euros, e que o preço médio por unidade correspondia, assim, a 1,50 euros, o preço médio indicado nas declarações aduaneiras, inferior a 0,15 euros, não podia corresponder ao valor real de uma T‑shirt.

81 A este respeito, importa observar que a comparação efetuada pela Comissão é desprovida de utilidade para determinar se o valor aduaneiro declarado refletia o preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias em causa. Com efeito, esta comparação poderia, quando muito, ter sido utilizada como um indicador de risco, o que teria resultado em controlos mais aprofundados, à semelhança do PMA. Ora, uma vez que as autoridades aduaneiras tinham realizado verificações e controlos físicos de todas as mercadorias cujo valor aduaneiro declarado era inferior ao PMA, o facto de esse valor dessas mercadorias também ser inferior ao preço médio mundial do algodão por unidade é desprovido de pertinência.

Quanto à relevância do valor estatístico como base para estimar o valor aduaneiro

82 Tendo em conta o que precede, a argumentação da Comissão consiste, em substância, em considerar que, enquanto o valor aduaneiro declarado for inferior ao PMA, este valor não pode ser aceite e, consequentemente, a constituição de uma garantia deve ser exigida pelas autoridades nacionais antes da autorização de saída.

83 Ora, a suposição de que qualquer valor aduaneiro inferior ao PMA deve, em princípio, ser rejeitado, independentemente da extensão das dúvidas que subsistem, ou não, na sequência das verificações e dos controlos efetuados pelas autoridades aduaneiras, seria contra a margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros na realização dos controlos aduaneiros (v. n.° 50, supra), bem como a regulamentação aduaneira, que prevê um procedimento específico em caso de recusa do valor aduaneiro declarado (v. n.os 47 a 89, infra).

84 Assim, como a Comissão reconheceu na audiência, um valor estatístico, como o PMA, só pode ser utilizado como um instrumento de análise de risco, isto é, um instrumento que permite detetar com base em perfis de risco as importações suscetíveis de serem subavaliadas que necessitam de uma verificação, não podendo servir para determinar o valor aduaneiro [v., neste sentido, Acórdão de 8 de março de 2022, Comissão/Reino Unido (Luta contra a fraude por subavaliação), C‑213/19, EU:C:2022:167, n.° 373].

Quanto às possibilidades reais de as autoridades aduaneiras checas determinarem um valor aduaneiro mais elevado

85 Por último, mesmo admitindo que, como sustenta a Comissão, as autoridades aduaneiras checas deveriam ter determinado o valor aduaneiro segundo os métodos subsidiários previstos nos artigos 30.° e 31.° do Código Aduaneiro Comunitário, cumpre analisar se, mediante a aplicação desses métodos, estas autoridades poderiam ter apurado um valor aduaneiro superior ao valor transacional nos termos do artigo 29.° do Código Aduaneiro Comunitário e se, por conseguinte, a constituição de uma garantia antes da autorização de saída das mercadorias em causa teria contribuído para a proteção dos interesses financeiros da União (v. n.° 49, supra).

86 Neste contexto, importa recordar que o objetivo de uma garantia é permitir às autoridades aduaneiras, por um lado, autorizar a saída das mercadorias prosseguindo a sua análise e os documentos que as acompanham e, por outro, evitar que uma eventual dívida aduaneira resultante dessa análise deixe de ser cobrável.

87 Daqui resulta que só quando as autoridades aduaneiras de um Estado‑Membro dispõem dos elementos que lhes permitem calcular um montante de direitos aduaneiros superior ao cobrado com base no valor aduaneiro declarado e, por conseguinte, apurar um direito adicional sobre os recursos próprios a favor da União (v. n.° 42, supra) é que a constituição de uma garantia contribui para a proteção dos interesses financeiros da União.

88 A este respeito, importa recordar, a título preliminar, que, se, na sequência de um controlo e de um pedido de informações complementares, as autoridades aduaneiras continuassem a ter dúvidas fundadas sobre o valor das mercadorias declaradas, que as impedisse de aceitar as mercadorias com base no artigo 29.° do Código Aduaneiro Comunitário, poderiam ter recorrido a um dos métodos subsidiários previstos no artigo 30.°, n.° 2, alíneas a) a d), do Código Aduaneiro Comunitário para determinar o valor das mercadorias. Estes métodos subsidiários deviam ser aplicados sucessivamente e em relação de subsidiariedade entre si (v. n.° 47, supra), e consistiam, nomeadamente, conforme previsto no artigo 30.°, n.° 2, alíneas a) e b), deste regulamento, na determinação do valor com base no valor transacional de mercadorias idênticas ou semelhantes importadas simultaneamente.

89 Nesta fase, caso ainda não fosse possível determinar o valor aduaneiro das mercadorias, devia ser aplicado o «método residual» (fall‑back), nos termos do artigo 31.° do Código Aduaneiro Comunitário.

90 Ora, importa observar que resulta dos autos que, mesmo considerando não estarem obrigadas a fazê‑lo por entenderem que o valor aduaneiro declarado podia ser aceite nos termos do artigo 29.° do Código Aduaneiro Comunitário, as autoridades aduaneiras checas compararam o valor aduaneiro declarado com o de importações recentes de mercadorias do mesmo tipo e da mesma qualidade (v. n.° 77, supra). Como a República Checa refere, sem que tal tenha sido contestado pela Comissão, esta comparação demonstrou que a aplicação de um dos métodos subsidiários previstos no artigo 30.°, n.° 2, alíneas a) ou b), do Código Aduaneiro Comunitário não teria permitido às autoridades aduaneiras checas apurar um valor aduaneiro mais elevado para as mercadorias abrangidas pela ACP Discount do que aquele declarado na aceção do artigo 29.° do Código Aduaneiro Comunitário.

91 Por último, ainda que, como a Comissão sustenta, estas mercadorias não pudessem ser tidas em consideração como termo de comparação no âmbito da aplicação do artigo 30.°, n.° 2, alíneas a) ou b), do Código Aduaneiro Comunitário devido ao seu reduzido valor aduaneiro, inferior ao PMA, há que apreciar se a aplicação do método residual, em conformidade com o artigo 31.° do Código Aduaneiro Comunitário, teria permitido às autoridades aduaneiras checas apurar um valor aduaneiro mais elevado.

92 Com efeito, nos termos deste método, o valor aduaneiro era determinado com base nos dados disponíveis na União, por meios razoáveis compatíveis com os princípios e as disposições gerais enumerados no artigo 31.° do Código Aduaneiro Comunitário.

93 A este respeito, importa recordar que, como a Comissão reconheceu na audiência, um valor estatístico, como o PMA, não serve para determinar o valor aduaneiro das mercadorias (v. n.° 84, supra), nem sequer no âmbito da determinação do valor de acordo com o método residual.

94 Por conseguinte, e dado que o artigo 30.°, n.° 2, do Código Aduaneiro Comunitário e a jurisprudência excluem a utilização de valores aduaneiros arbitrários ou fictícios (v. n.° 45, supra), há que declarar que nenhum elemento dos autos permite concluir que a aplicação do método residual, conforme previsto no artigo 31.° do Código Aduaneiro Comunitário, teria conduzido à cobrança de um montante adicional de direitos aduaneiros e, assim, de recursos próprios da União.

Conclusão

95 Tendo em conta o que precede, há que declarar que a República Checa agiu em conformidade com o artigo 13.°, n.° 1, do Código Aduaneiro Comunitário e com o artigo 248.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2454/93 e concluir que não estava obrigada, à luz das regras da União que regem o sistema de recursos próprios, a pôr à disposição da Comissão o montante dos recursos próprios objeto do presente litígio.

96 Daqui resulta que o primeiro e o segundo fundamentos devem ser julgados procedentes, não sendo necessário apreciar o terceiro fundamento.

97 Por conseguinte, há que condenar a Comissão a reembolsar à República Checa o montante de 60 435 306,39 CZK pago a título de recursos próprios da União.

Quanto às despesas

98 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, como pedido pela República Checa.

Nestes termos,

O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção Alargada),

decide:

1) A Comissão Europeia é condenada a reembolsar à República Checa o montante de 60 435 306,39 coroas checas (CZK) pago a título de recursos próprios da União Europeia.

2) A Comissão é condenada nas despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de abril de 2025.

Assinaturas

* Língua do processo: checo.