Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-298/23

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)

2 de abril de 2025 (*)

« Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia — Congelamento de fundos — Lista das pessoas, das entidades e dos organismos aos quais se aplica o congelamento de fundos e de recursos económicos — Restrições em matéria de admissão nos territórios dos Estados‑Membros — Lista das pessoas, das entidades e dos organismos que são objeto de restrições em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros — Manutenção do nome do recorrente nas listas — Dever de fundamentação — Artigo 2.°, n.° 1, alíneas a) e d), da Decisão 2014/145/PESC — Artigo 3.°, n.° 1, alíneas a) e d), do Regulamento (UE) n.° 269/2014 — Erro de apreciação — Direito de audiência — Cidadania da União — Liberdade de circulação — Direito de propriedade — Proporcionalidade »

No processo T‑298/23,

Elena Petrovna Timchenko, residente em Moscovo (Rússia), representada por T. Bontinck, S. Bonifassi, E. Federova, J. Goffin e J. Bastien, advogados,

recorrente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por M.‑C. Cadilhac e V. Piessevaux, na qualidade de agentes,

recorrido,

apoiado por

Comissão Europeia, representada por C. Giolito e M. Carpus Carcea, na qualidade de agentes,

interveniente,

O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada),

composto por: R. Mastroianni, exercendo funções de presidente, M. Brkan, I. Gâlea, T. Tóth (relator) e S. L. Kalėda, juízes,

secretário: H. Eriksson, administradora,

vistos os autos,

após a audiência de 11 de junho de 2024,

profere o presente

Acórdão

1 Por meio do seu recurso, a recorrente, Elena Petrovna Timchenko, pede, por um lado, com fundamento no artigo 263.° TFUE, a anulação da Decisão (PESC) 2023/572 do Conselho, de 13 de março de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 134), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/571 do Conselho, de 13 de março de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 75 I, p. 1) (a seguir, em conjunto, «atos impugnados»), e, por outro, com fundamento no artigo 268.° TFUE, a reparação do dano moral que alegadamente sofreu na sequência da adoção destes atos.

Antecedentes do litígio

2 A recorrente é mulher de Gennady Nikolayevich Timchenko, empresário. São ambos de nacionalidade russa e finlandesa.

3 O presente processo inscreve‑se no contexto das medidas restritivas adotadas pela União Europeia no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.

4 Em 17 de março de 2014, o Conselho da União Europeia adotou, com base no artigo 29.° TUE, a Decisão 2014/145/PESC, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16).

5 No mesmo dia, o Conselho adotou, com base no artigo 215.° TFUE, o Regulamento (UE) n.° 269/2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 6).

6 Na sequência da agressão da Ucrânia pelas Forças Armadas da Federação da Rússia, o Conselho adotou, em 25 de fevereiro de 2022, a Decisão (PESC) 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1), nomeadamente com a finalidade de retificar os critérios pelos quais as medidas restritivas em causa podiam visar pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos.

7 O artigo 2.°, n.os 1 e 2, da Decisão 2014/145, conforme alterado pela Decisão 2022/329, prevê o seguinte:

«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo:

Das pessoas singulares responsáveis por ações ou políticas que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia ou a estabilidade ou segurança do país, que apoiem ou apliquem tais ações ou políticas ou que obstruam o trabalho desenvolvido pelas organizações internacionais na Ucrânia;

[...]

d) Das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que prestem apoio material ou financeiro ou que obtenham benefícios dos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia ou pela desestabilização no leste da Ucrânia;

[…]

e pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, cujos nomes figuram na lista em anexo.

2. É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no anexo, ou disponibilizá‑los em seu proveito.»

8 As modalidades deste congelamento de fundos são definidas nos números seguintes do mesmo artigo.

9 O artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) e b), da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, proíbe a entrada no território dos Estados‑Membros ou o trânsito através dele das pessoas singulares que se integrem em critérios em substância idênticos aos previstos no artigo 2.°, n.° 1, alíneas a) e d), desta mesma decisão.

10 O Regulamento n.° 269/2014, na sua versão alterada pelo Regulamento (UE) 2022/330 do Conselho, de 25 de fevereiro de 2022 (JO 2022, L 51, p. 1), impõe a adoção de medidas de congelamento de fundos e define as modalidades desse congelamento em termos idênticos, em substância, aos da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329. Com efeito, em especial, o artigo 3.°, n.° 1, alíneas a) e d), deste regulamento reproduz, no essencial, os mesmo critérios que os estabelecidos no artigo 2.°, n.° 1, alínea a) e d), da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329 [a seguir, respetivamente, «critério a)» e «critério d)»].

Inscrição inicial e manutenção do nome da recorrente nas listas controvertidas até 13 de março de 2023

11 Em 8 de abril de 2022, tendo em conta a gravidade da situação na Ucrânia, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2022/582, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2022, L 110, p. 55), e o Regulamento de Execução (UE) 2022/581, que altera o Regulamento n.° 269/2014 (JO 2022, L 110, p. 3).

12 O considerando 7 da Decisão 2022/582 indica o seguinte:

«Tendo em conta a gravidade da situação, o Conselho considera adequado impor medidas restritivas a empresários proeminentes envolvidos em setores económicos que constituem uma fonte de receita substancial para o Governo da Federação da Rússia, ou a pessoas que o apoiam ou dele beneficiem, e a pessoas singulares associadas a essas pessoas, incluindo membros da família que delas indevidamente beneficiem.»

13 Por meio destes atos e com base no processo WK 5055/22 (a seguir «processo WK inicial»), o nome da recorrente foi acrescentado, com o número 903, à lista anexa à Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, e, com o mesmo número, à lista que consta do anexo I do Regulamento n.° 269/2014, na sua versão alterada pelo Regulamento 2022/330 (a seguir «listas controvertidas»), com os seguintes fundamentos:

«Elena [Petrovna] Timchenko é esposa do multimilionário Gennady Nikolayevich Timchenko, inscrito na lista que figura na Decisão 2014/145 […] Participa nos seus assuntos públicos por intermédio da Fundação Timchenko. Por conseguinte, beneficia da sua relação com Gennady Nikolayevich Timchenko, que é responsável por apoiar ações e políticas que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, e obtém benefícios dos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia.»

14 Em 11 de abril de 2022, foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia um aviso à atenção das pessoas, entidades e organismos sujeitos às medidas restritivas previstas pela Decisão 2014/145, alterada pela Decisão 2022/582, e pelo Regulamento de Execução n.° 269/2014, executado pelo Regulamento de Execução 2022/581 (JO 2022, C 157, p. 11).

15 Em 14 de setembro de 2022, por meio da Decisão (PESC) 2022/1530, que altera a Decisão 2014/145 (JO 2022, L 239, p. 149), e o Regulamento de Execução (UE) 2022/1529, que dá execução ao Regulamento n.° 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1), o Conselho manteve as medidas restritivas contra a recorrente.

16 A recorrente interpôs um recurso registado sob o número T‑361/22, das Decisões 2022/582 e 2022/1530 e dos Regulamentos de Execução 2022/581 e 2022/1529, ao qual foi negado provimento pelo Acórdão de 6 de setembro de 2023, Timchenko/Conselho (T‑361/22, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:502).

17 Em 22 de dezembro de 2022, o Conselho indicou à recorrente que pretendia manter o seu nome nas listas controvertidas. Além disso, transmitiu‑lhe o processo WK 17719/2022 INIT (a seguir «processo WK de manutenção 1»).

18 Em resposta, em 20 de janeiro de 2023, a recorrente enviou uma carta ao Conselho, na qual lhe apresentou as suas observações sobre a intenção de manter o seu nome nas listas controvertidas.

19 Por carta de 6 de fevereiro de 2023, o Conselho indicou à recorrente a sua decisão de pretender manter o seu nome nas listas controvertidas e transmitiu‑lhe o projeto de fundamentação destas medidas de manutenção e o acervo probatório em que se baseou, no caso em apreço, o processo WK 1326/2023 INIT (a seguir «processo WK de manutenção 2»).

20 Na sequência desta carta, a recorrente apresentou ao Conselho as suas observações em 15 de fevereiro de 2023. No mesmo dia, o Conselho respondeu‑lhe, confirmando que pretendia manter as medidas de que esta era objeto, com base numa fundamentação que diferia das anteriores.

21 Em 2 de março de 2023, a recorrente apresentou as suas observações ao Conselho.

Adoção dos atos impugnados

22 Em 13 de março de 2023, o Conselho adotou os atos impugnados, mantendo o nome da recorrente, com o número 903, nas listas controvertidas pelos seguintes motivos:

«Elena [Petrovna] Timchenko é esposa de Gennady [Nikolayevich] Timchenko, um conhecido de longa data do presidente Vladimir Putin e um dos seus confidentes.

Exerce, juntamente com o seu marido, atividades comerciais por meio da sociedade imobiliária SCI Ruth e da sociedade Maples S.A., e adquiriu bens imóveis em conjunto com o marido, o que demonstra existirem importantes laços patrimoniais entre eles.

Além disso, participa na atividade pública do marido, por intermédio da Fundação Timchenko, que cofundou com ele e onde desempenha um papel importante, e está estreitamente associada ao marido. Ademais, esta fundação exerce algumas das suas atividades em conexão com o grupo de investimento Volga Group, que contribui significativamente para a economia da Rússia e para o seu desenvolvimento e foi fundado por Gennady [Nikolayevich] Timchenko, que é um dos seus acionistas. Por conseguinte, Elena [Petrovna] Timchenko beneficia da sua relação com o marido, nomeadamente em termos de posição social e em termos financeiros. Está, portanto, associada a Gennady [Nikolayevich] Timchenko, que figura na lista constante da Decisão 2014/145 […] do Conselho, nomeadamente por ser responsável por [apoiar] ações e políticas que comprometem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia e por [prestar] apoio financeiro e material aos decisores russos responsáveis pela anexação da Crimeia e pela desestabilização da Ucrânia, dos quais obtém benefícios.»

23 Em 14 de março de 2023, o Conselho indicou à recorrente ter adotado os atos impugnados e respondeu às suas cartas de 31 de outubro de 2022, de 20 de janeiro, de 15 de fevereiro e de 2 de março de 2023.

24 Em 23 de março de 2023, a recorrente informou o Conselho que, ao contrário das outras versões linguísticas, a versão francesa da fundamentação referida no n.° 22, supra, dava a entender que obtinha benefícios dos decisores russos, o que não era o caso.

Tramitação processual e pedidos das partes

25 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular os atos impugnados;

– condenar o Conselho a pagar 1 000 000 de euros a título de indemnização por danos morais;

– condenar o Conselho nas despesas.

26 O Conselho, apoiado pela Comissão Europeia, conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– negar provimento ao recurso na íntegra;

– condenar a recorrente nas despesas.

Questão de direito

Quanto ao pedido de anulação

27 Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca seis fundamentos relativos, o primeiro, a um erro manifesto de apreciação, o segundo, a uma violação do dever de fundamentação, o terceiro, a uma violação do direito de audiência, o quarto, a uma violação do princípio da proporcionalidade, o quinto, a uma violação do direito fundamental à liberdade de circulação previsto no artigo 21.° TFUE, do artigo 52.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e das tradições constitucionais comuns dos Estados‑Membros e, o sexto, a uma violação do direito de propriedade, do artigo 52.°, n.° 1, da Carta, das tradições constitucionais comuns dos Estados‑Membros e a uma violação do direito à vida privada.

Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação

28 Com o seu segundo fundamento, a recorrente alega, em substância, que os fundamentos dos atos impugnados não são suficientemente explícitos e violam, por conseguinte, o artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE.

29 A este respeito, no que diz respeito especificamente à sua participação na SCI Ruth e na Maples S.A., indica que o Conselho não divulgou os elementos constantes do processo WK de manutenção 2, pelo que está impossibilitada de conhecer os elementos precisos que fundamentam a convicção do Conselho.

30 Sublinha que a mera invocação da existência de bens imóveis e de laços patrimoniais não é suficiente para caracterizar, por si só, a existência de uma associação. Acrescenta que o Conselho não demonstra de que modo beneficia, na sua qualidade de fundadora e pela sua participação na atividade da fundação que criou com o marido (a seguir «Fundação Timchenko»), da melhoria da reputação do seu marido junto do público.

31 Por último, alega que o Conselho não apresentou especialmente as razões pelas quais considerava que devia ser objeto de um congelamento de fundos, bem como as razões pelas quais era necessário proibi‑la de entrar no território dos Estados‑Membros da União e de transitar por este, nem apresentou as razões pelas quais tais restrições seriam suscetíveis de pressionar as autoridades russas.

32 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.

33 Segundo a jurisprudência, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui um corolário do princípio do respeito pelos direitos de defesa, tem por objetivo, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato é fundado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v. Acórdão de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:C:2023:716, n.° 63 e jurisprudência referida).

34 A fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo desse ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo referido ato podem ter em obter explicações. Não se exige designadamente que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, nem que responda de forma detalhada às considerações formuladas pelo interessado ao ser consultado antes da adoção do mesmo ato, visto que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não só do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa. Por conseguinte, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido praticado num contexto que é do conhecimento do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida tomada a seu respeito (v. Acórdão de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:C:2023:716, n.° 64 e jurisprudência referida).

35 Assim, o grau de precisão da fundamentação de um ato deve ser proporcionado às possibilidades materiais e às condições técnicas ou de prazo em que deve ser praticado (v. Acórdão de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:C:2023:716, n.° 65 e jurisprudência referida).

36 A jurisprudência precisou que a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida restritiva não devia apenas identificar a base jurídica dessa medida, mas também as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considerava, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado devia ser objeto dessa medida (v. Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:C:2022:483, n.° 105 e jurisprudência referida).

37 Além disso, há que recordar que o dever de fundamentar um ato constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão do mérito dos fundamentos, que tem que ver com a legalidade material do ato em causa (v., neste sentido, Acórdão de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, n.° 67). Com efeito, a fundamentação de um ato consiste em exprimir formalmente os motivos em que esse ato assenta. Se esses fundamentos contiverem erros, estes ferem a legalidade material do referido ato, mas não a sua fundamentação, que pode ser suficiente ainda que contenha fundamentos errados (v. Acórdão de 18 de junho de 2015, Ipatau/Conselho, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, n.° 37 e jurisprudência referida).

38 No caso em apreço, há que sublinhar que tanto a Decisão 2014/145 como o Regulamento n.° 269/2014 se referem à base jurídica em que assentam, ou seja, respetivamente, o artigo 29.° TUE e o artigo 215.° TFUE. Por outro lado, importa salientar que o contexto geral que levou o Conselho a adotar os atos impugnados está exposto nos considerandos dos atos impugnados.

39 Além disso, a leitura dos fundamentos dos atos impugnados demonstra que estas medidas foram adotadas porque o Conselho considerou que, por intermédio das sociedades Ruth e Maples e da Fundação Timchenko e devido a diversas aquisições imobiliárias realizadas com o seu marido, a recorrente estava associada ao seu marido, G. Timchenko. Segundo estes motivos, o marido da recorrente, por um lado, apoia ações e políticas que comprometem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia e, por outro, presta apoio material e financeiro aos decisores russos, que levam a cabo tais ações e políticas, dos quais obtém benefícios. Isto implica que, na opinião do Conselho, o marido da recorrente preenche os critérios a) e d).

40 Daqui resulta que os fundamentos dos atos impugnados permitem à recorrente identificar não só a base jurídica destes atos, mas também as circunstâncias específicas e concretas que levaram o Conselho a considerá‑la associada ao seu marido, que, por sua vez, preenche os requisitos previstos pelos critérios a) e d) e está inscrito nas listas controvertidas a este título.

41 Quanto à argumentação segundo a qual a fundamentação mencionada no n.° 22, supra, não especifica as razões pelas quais o Conselho considerou necessário congelar os fundos e os recursos económicos da recorrente e restringir a sua liberdade de circulação na União, há que salientar que resulta do considerando 4 da Decisão 2014/145 e dos considerandos 3 e 4 do Regulamento n.° 269/2014 que, tendo em conta o agravamento da situação na Ucrânia, a União decidiu adotar tais medidas em relação, nomeadamente, às pessoas associadas às que comprometiam ou ameaçavam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, o que era suficiente para permitir à recorrente compreender as razões pelas quais o Conselho tinha decidido aplicar tais restrições a seu respeito.

42 Além disso, as acusações formuladas pela recorrente, que consistem em afirmar, por um lado, que o Conselho não demonstra de que modo a aplicação das medidas adotadas a seu respeito permitiria atingir os objetivos que este prossegue na Decisão 2014/145 e no Regulamento n.° 269/2014 e, por outro, que a recorrente é incapaz de conhecer a convicção do Conselho no que respeita às sociedades Ruth e Maples, equivalem a pôr em causa a justificação das medidas controvertidas, a qual decorre do mérito destas e não da sua fundamentação formal.

43 Decorre do exposto que há que julgar improcedente o segundo fundamento.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do direito de audiência

44 Com o seu terceiro fundamento, a recorrente alega que o seu direito de audiência não foi respeitado e que foi, pelo contrário, instrumentalizado pelo Conselho.

45 Para este efeito, a recorrente alega que o Conselho não teve em conta os argumentos que desenvolveu nas suas cartas de 20 de janeiro, de 15 de fevereiro e de 2 de março de 2023 em resposta aos projetos de prorrogação das medidas restritivas.

46 Na réplica, a recorrente indica que o Conselho não provou ter transmitido as suas observações e os seus pedidos de reapreciação a todas as delegações que o compõem. Alega que, se estas delegações tivessem tido conhecimento destas observações, não teria sido objeto dos atos impugnados que mantêm o seu nome nas listas controvertidas.

47 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.

48 A este respeito, há que salientar que o direito a ser ouvido em qualquer processo, previsto no artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta, que é parte integrante do respeito dos direitos de defesa, garante que qualquer pessoa tenha a possibilidade de dar a conhecer, de maneira útil e efetiva, o seu ponto de vista no decurso do procedimento administrativo e antes da adoção de qualquer decisão suscetível de afetar desfavoravelmente os seus interesses (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de dezembro de 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, n.os 34 e 36, e de 18 de junho de 2020, Comissão/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, n.os 65 e 67 e jurisprudência referida).

49 No âmbito de um procedimento de adoção da decisão de inscrição ou de manutenção do nome de uma pessoa na lista que figura no anexo de um ato que adota medidas restritivas, o respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva exige que a autoridade competente da União comunique à pessoa interessada os elementos de que dispõe contra a referida pessoa para basear a sua decisão, para que esta pessoa possa defender os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidir com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer ao juiz da União. Quando desta comunicação, a autoridade competente da União deve permitir que esta pessoa dê utilmente a conhecer o seu ponto de vista sobre os motivos contra ela invocados (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.os 111 e 112; v. também, neste sentido, Acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, T‑228/02, EU:T:2006:384, n.° 93).

50 O artigo 52.°, n.° 1, da Carta admite limitações ao exercício dos direitos por ela consagrados, desde que essa limitação diga respeito ao conteúdo essencial do direito fundamental em causa e que, no respeito do princípio da proporcionalidade, essa limitação seja necessária e responda efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União (v. Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 101 e jurisprudência referida).

51 Além disso, a existência de uma violação dos direitos de defesa deve ser apreciada em função das circunstâncias específicas de cada caso concreto, nomeadamente, da natureza do ato em causa, do contexto em que foi adotado e das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., neste sentido, Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 102 e jurisprudência referida). O direito de ser ouvido antes da adoção de atos que mantêm o nome de uma pessoa ou de uma entidade numa lista de pessoas ou entidades visadas por medidas restritivas impõe‑se quando o Conselho teve em conta, na decisão de manutenção da inscrição do seu nome nessa lista, novos elementos contra essa pessoa, isto é, elementos que não figuravam na decisão inicial de inscrição do seu nome nessa mesma lista (v. Acórdão de 12 de fevereiro de 2020, Amisi Kumba/Conselho, T‑163/18, EU:T:2020:57, n.° 54 e jurisprudência referida; v. também, neste sentido e por analogia, Acórdão de 7 de abril de 2016, Central Bank of Iran/Conselho, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, n.° 33).

52 Acresce que, quando forem formuladas observações pela pessoa em causa sobre a exposição de motivos, a autoridade competente da União tem a obrigação de apreciar, com cuidado e imparcialidade, o mérito da fundamentação alegada, à luz dessas observações e dos eventuais elementos ilibatórios que as acompanham (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 114).

53 No caso em apreço, há que salientar que os elementos do processo são suscetíveis de demonstrar que, contrariamente ao que indica a recorrente, o Conselho comunicou a todas as delegações que o compõem as cartas da recorrente de 20 de janeiro, de 15 de fevereiro e de 2 de março de 2023.

54 Além disso, resulta das cartas do Conselho dirigidas à recorrente, designadamente da de 14 de março de 2023, que, contrariamente ao que esta afirma, o Conselho examinou as objeções formuladas contra a manutenção das medidas e respondeu‑lhes.

55 Há ainda que salientar que a recorrente não especifica de que modo o Conselho não respondeu aos seus argumentos, e há que recordar que o direito de audiência não equivale ao direito de a recorrente ver a sua tese prevalecer (v. Acórdão de 14 de setembro de 2022, SŽ — Tovorni promet/Comissão, T‑575/20, não publicado, EU:T:2022:551, n.° 42 e jurisprudência referida).

56 Assim, e uma vez que nenhum dos elementos invocados pela recorrente demonstra que o Conselho violou o seu direito de audiência, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação

57 Com o seu primeiro fundamento, a recorrente alega que o Conselho, ao considerá‑la associada ao seu marido, cometeu um erro manifesto de apreciação, em circunstâncias em que, segundo a jurisprudência, um vínculo matrimonial não pode, por si só, caracterizar a existência de uma associação entre dois cônjuges.

58 No que diz respeito, em primeiro lugar, aos laços patrimoniais da recorrente com o seu marido, esta indica que o Conselho não provou as alegações que invoca, quer porque as sociedades em causa cessaram toda a atividade, quer porque G. Timchenko não faz parte dos seus sócios.

59 No que diz respeito, em segundo lugar, ao papel da recorrente na Fundação Timchenko, alega que o seu papel de administradora no conselho de curadores (board of trustees) significa que apenas desempenha um papel de supervisão nesta estrutura e não, como afirma o Tribunal Geral no Acórdão de 6 de setembro de 2023, Timchenko/Conselho (T‑361/22, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:502), que está diretamente ligada às atividades operacionais da referida fundação. Além disso, a criação de uma fundação constitui uma atividade normal para um casal afortunado. No caso em apreço, além do facto de G. Timchenko não desempenhar nenhum papel ativo na Fundação Timchenko, esta não constitui de modo nenhum um instrumento destinado a promover a sua imagem e a participar nos seus assuntos públicos.

60 Na réplica, a recorrente mantém a sua posição sobre este assunto.

61 A este respeito, primeiro, alega que a Fundação Timchenko é obrigada a agir em concertação com as autoridades públicas russas para assegurar a eficácia da sua ação a favor dos grupos demográficos vulneráveis, que tenta proteger. É com esta mesma preocupação de eficácia e de vontade de criar sinergias que os membros da fundação exerceriam, a título benévolo, funções consultivas em organismos públicos da Federação da Rússia.

62 Segundo, indica que, mesmo admitindo que o Conselho tenha provado que a Fundação Timchenko conferia uma imagem pública a G. Timchenko, não caracteriza, em contrapartida, de que modo essa imagem seria suscetível de o beneficiar, tanto na sua vida pessoal como na sua vida profissional.

63 Terceiro, a recorrente afirma que o Tribunal Geral, no Acórdão de 6 de setembro de 2023, Timchenko/Conselho (T‑361/22, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:502), fez uma interpretação demasiado extensiva do conceito de «associação», apesar de, no Acórdão de 6 de setembro de 2023, Pumpyanskaya/Conselho (T‑272/22, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:491), ter caracterizado de forma mais estrita a existência de uma associação.

64 Quarto, quanto à alegação do Conselho segundo a qual a importância de laços patrimoniais e a gestão familiar dos bens são suscetíveis de caracterizar a existência de uma associação, pelo facto de muitos multimilionários russos recorrerem a diversas construções jurídicas para contornar as medidas restritivas, a recorrente alega que o raciocínio do Conselho equivale a criar uma presunção de evasão. Ora, a instituição de tal presunção não é possível, uma vez que a Decisão 2014/145 não a prevê expressamente.

65 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.

66 A título preliminar, há que salientar que se deve considerar que o primeiro fundamento se refere a um erro de apreciação e não a um erro manifesto de apreciação. Com efeito, embora seja verdade que o Conselho dispõe de um certo poder de apreciação para determinar caso a caso se os critérios jurídicos em que se baseiam as medidas restritivas em causa estão preenchidos, não é menos verdade que os órgãos jurisdicionais da União devem assegurar uma fiscalização, em princípio integral, da legalidade de todos os atos da União (v. Acórdão de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:C:2023:716, n.° 121 e jurisprudência referida).

67 Importa também recordar que a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta exige designadamente que o juiz da União se assegure de que a decisão pela qual foram adotadas ou mantidas medidas restritivas, que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, de modo que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, antes tendo por objeto a questão de saber se esses motivos, ou pelo menos um deles, considerado suficiente, por si só, para servir de base a esta mesma decisão, estão alicerçados (Acórdãos de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 119, e de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:T:2023:716, n.° 122).

68 Cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa ou entidade em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (Acórdãos de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 121, e de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:T:2023:716, n.° 123).

69 Além disso, a apreciação da fundamentação destes motivos deve ser feita analisando os elementos de prova e a informação não de maneira isolada, mas no contexto em que se inserem. Com efeito, o Conselho respeita o ónus da prova que lhe incumbe se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios suficientemente concretos, precisos e concordantes que permitam estabelecer a existência de uma ligação suficiente entre a pessoa sujeita a uma medida de congelamento dos seus fundos e o regime ou, em geral, as situações combatidas (v. Acórdão de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:C:2023:716, n.° 124 e jurisprudência referida).

70 Por outro lado, as medidas restritivas têm natureza cautelar e, por definição, provisória, cuja validade está sempre subordinada à perpetuação das circunstâncias de facto e de direito que presidiram à sua aprovação, bem como à necessidade da sua manutenção tendo em vista a realização do objetivo que lhes está associado. Deste modo, compete ao Conselho, quando da reapreciação periódica dessas medidas restritivas, proceder a uma apreciação atualizada da situação e elaborar um balanço do impacto dessas medidas, a fim de determinar se as mesmas permitiram alcançar os objetivos visados pela inclusão inicial dos nomes das pessoas e das entidades em causa nas listas controvertidas ou se continua a ser possível chegar à mesma conclusão no que respeita às referidas pessoas e entidades (v. Acórdão de 26 de outubro de 2022, Ovsyannikov/Conselho, T‑714/20, não publicado, n.° 67 e jurisprudência referida).

71 Para justificar a manutenção do nome de uma pessoa nas listas controvertidas, o Conselho não está proibido de se basear nos mesmos elementos de prova que justificaram a inscrição inicial, a reinscrição ou a manutenção precedente do nome da pessoa em causa nestas listas, desde que, por um lado, os motivos de inscrição se mantenham inalterados e, por outro, o contexto não tenha evoluído de tal forma que esses elementos de prova se tenham tornado obsoletos. O referido contexto inclui não só a situação do país em relação ao qual o sistema de medidas restritivas foi estabelecido, mas também a situação particular da pessoa em causa. Do mesmo modo, a manutenção nas listas controvertidas é justificada tendo em conta todas as circunstâncias pertinentes e, nomeadamente, tendo em conta que os objetivos visados pelas medidas restritivas não foram alcançados (v., neste sentido, Acórdão de 15 de novembro de 2023, OT/Conselho, T‑193/22, EU:C:2023:716, n.° 169 e jurisprudência referida).

72 Neste contexto, o Conselho pode decidir manter nas listas controvertidas os nomes das pessoas em causa, conservando os motivos relativos a factos do passado e tomados em consideração em decisões anteriores que lhes diziam respeito, desde que essa manutenção se continue a justificar tendo em conta todas as circunstâncias pertinentes e, nomeadamente, tendo em conta que os objetivos visados pelas medidas restritivas não foram alcançados (v., por analogia, Acórdão de 8 de março de 2023, Mutondo/Conselho, T‑94/22, não publicado, n.° 50 e jurisprudência referida).

73 No caso em apreço, importa, a título preliminar, salientar que, por acórdão hoje proferido no âmbito do processo Timchenko/Conselho (T‑297/23), o Tribunal Geral negou provimento ao recurso interposto por G. Timchenko, nomeadamente, da Decisão 2023/572 e do Regulamento de Execução 2023/571, por força dos quais o seu nome foi inscrito nas listas controvertidas ao abrigo dos critérios a) e d).

74 Além disso, há que sublinhar que, embora o conceito de «associação» seja frequentemente utilizado nos atos do Conselho relativos às medidas restritivas, não está definido enquanto tal e o seu significado depende do contexto e das circunstâncias em causa. Todavia, não deixa de ser verdade que se pode considerar que visa pessoas singulares ou coletivas que estão, de modo geral, ligadas por interesses comuns sem, no entanto, necessitar de uma ligação por meio de uma atividade económica. O conceito de «associação» previsto nas disposições pertinentes da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, e do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/330, pode, portanto, ser interpretado no sentido de que abrange qualquer pessoa singular ou coletiva ou qualquer entidade que apresente uma ligação, que vai além de uma relação familiar, com uma pessoa que é objeto de medidas restritivas devido, como no caso em apreço, ao apoio financeiro ou ao benefício obtido dos decisores russos responsáveis pela invasão da Ucrânia ou por apoiar ações ou políticas que comprometem ou ameaçam a soberania e a independência da Ucrânia (v. Acórdão de 6 de setembro de 2023, Timchenko/Conselho, T‑361/22, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:502, n.° 74 e jurisprudência referida).

75 No que diz respeito especificamente à recorrente, há que salientar que, para justificar a manutenção do seu nome nas listas controvertidas, o Conselho se baseia nos documentos constantes do processo WK inicial, do processo WK de manutenção 1 e do processo WK de manutenção 2 e, nomeadamente, nos seguintes documentos:

– o documento 2 do processo WK inicial, que é uma captura de ecrã da página da Fundação Timchenko no sítio Internet LinkedIn, não datada e à qual o Conselho teve acesso em março de 2022;

– o documento 5 do processo WK inicial, que é uma captura de ecrã de uma página, não datada, do sítio Internet da Fundação Timchenko, consultada pelo Conselho em março de 2022;

– o documento 1 do processo WK de manutenção 1, que é uma captura de ecrã de um artigo do jornal Business Insider, de março de 2022 e de que o Conselho teve conhecimento em novembro de 2022.

76 Ora, tanto o documento 1 do processo WK de manutenção 1 como os documentos 2 e 5 do processo WK inicial demonstram o envolvimento dos cônjuges Timchenko na Fundação Timchenko. Esta conclusão é confirmada pelo documento 5 do processo WK inicial, que prova que, longe de estarem em segundo plano no que se refere às atividades desta fundação, os cônjuges se envolvem pessoalmente, uma vez que foram eles que optaram por aparecer publicamente para apresentar a atividade da associação aos visitantes deste sítio Internet.

77 Além disso, os debates que tiveram lugar na audiência demonstraram que a recorrente continuava a ser membro do conselho de curadores da Fundação Timchenko e que, à data da adoção dos atos impugnados, os estatutos desta fundação não tinham sido alterados.

78 Isto implica que, com a sua participação no conselho de curadores da fundação, a recorrente continua a estar envolvida na administração desta, independentemente do facto de a sua tarefa consistir na «supervisão» das ações. Além disso, enquanto membros fundadores da Fundação Timchenko, os cônjuges Timchenko dispõem sempre de poderes substanciais na referida fundação, uma vez que podem não só obter informações sobre as suas atividades e ter acesso aos seus documentos, mas também designar e destituir os membros do seu conselho de fiscalização, órgão que é descrito pela carta da Fundação como o «órgão supremo».

79 A estes elementos acresce o facto de, como resulta do anexo A. 28 junto à petição, G. Timchenko estar, à semelhança da sua mulher, plenamente associado, num plano operacional, à atividade da sua fundação epónima, dado que, nomeadamente durante a crise sanitária ligada à pandemia de COVID‑19, associou as empresas do Volga Group à atividade da fundação, fornecendo‑lhe apoio financeiro, logístico e relacional caracterizado, no caso em apreço, nomeadamente pela realização de ligações aéreas com a República Popular da China para efeitos da compra e da distribuição de diversos materiais médicos por conta desta fundação.

80 A este respeito, é irrelevante que essas ações tenham ocorrido no contexto específico da pandemia de COVID‑19. Com efeito, essa intervenção é suscetível de demonstrar que, no plano operacional, G. Timchenko realiza sinergias entre as empresas do seu grupo e a fundação, para completar a ação dos serviços públicos russos. Além disso, há que observar que G. Timchenko, que é um dos principais homens de negócios da Federação da Rússia, comunica sobre essas ações à opinião pública russa, para grande benefício da sua imagem.

81 Ora, esses elementos são suficientes para demonstrar a existência de uma associação, na aceção das disposições pertinentes da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, e do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/330, no âmbito de uma estrutura jurídica comum, nomeadamente uma vez que os cônjuges Timchenko exercem, enquanto membros fundadores da Fundação Timchenko, funções institucionais nesta estrutura e se envolvem ambos no seu funcionamento, designadamente no que respeita a G. Timchenko, utilizando os recursos do Volga Group de que este é o único acionista.

82 A este respeito, tendo em conta a jurisprudência referida no n.° 74, supra, é irrelevante que a Fundação Timchenko não tenha vocação comercial e que a atividade dos cônjuges Timchenko seja não remunerada.

83 Com efeito, participar numa estrutura da dimensão da Fundação Timchenko, que desenvolve numerosas atividades caritativas à escala da Federação da Rússia e que, para atingir esse objetivo, já beneficiou do envolvimento das empresas do Volga Group, constitui, independentemente da dimensão da fortuna dos cônjuges em causa, uma participação que vai além de um simples laço familiar. Esta análise é tanto mais justificada quanto esta fundação contribui para dar uma imagem valorizada dos referidos cônjuges, nomeadamente de G. Timchenko, aos olhos da opinião pública russa. Isto implica que a Fundação Timchenko pode ser considerada não só como um instrumento de beneficência, mas também como um instrumento de comunicação ao serviço da imagem pública dos cônjuges Timchenko, o que constitui uma empresa que vai além de uma simples relação familiar.

84 No que se refere ao considerando 7 da Decisão 2022/582, basta salientar que esta decisão não adotou nem alterou o conceito de «associação», pelo que não pode servir de base para interpretar este conceito.

85 Além disso, quanto à alegada contradição existente entre os Acórdãos de 6 de setembro de 2023, Pumpyanskaya/Conselho (T‑272/22, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:491), e de 6 de setembro de 2023, Timchenko/Conselho (T‑252/22, não publicado, pendente de recurso, EU:T:2023:496), basta referir que as circunstâncias que presidiram ao primeiro destes acórdãos diferiam das que caracterizam a situação dos cônjuges Timchenko, uma vez que, no processo que deu origem a este acórdão, o marido da recorrente não ocupava nenhuma função específica na fundação considerada, o que não acontece no caso em apreço.

86 À luz de todos estes elementos, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.

Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do direito fundamental da recorrente à liberdade de circulação enquanto cidadã da União

87 Com o seu quinto fundamento, a recorrente alega que as medidas restritivas de que é objeto violam as disposições do artigo 21.° TFUE, bem como as do artigo 45.°, n.° 1, e do artigo 52.°, n.° 1, da Carta.

88 Sublinha que, com base no artigo 29.° TUE, não é possível, na falta de uma disposição especial neste sentido, restringir o âmbito de aplicação do artigo 21.° TFUE, relativo à liberdade de circulação de um cidadão da União.

89 A este respeito, a recorrente alega, em substância, que, contrariamente ao que já foi declarado no Acórdão de 5 de novembro de 2014, Mayaleh/Conselho (T‑307/12 e T‑408/13, EU:T:2014:926), as medidas restritivas adotadas com fundamento no artigo 29.° TUE não podem ser consideradas lex specialis, nem no sentido de que podem derrogar os textos normativos adotados com base no artigo 21.° TFUE, entre os quais, nomeadamente, a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), cujo artigo 27.° permite limitar, no respeito do princípio da proporcionalidade, a liberdade de circulação unicamente por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.

90 Além disso, alega que a análise da legislação de diversos Estados da União demonstra que existe uma tradição constitucional comum aos Estados‑Membros por força da qual a liberdade de circulação só pode ser restringida por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública e sob estrita supervisão judicial.

91 A recorrente conclui daí que a contradição existente entre a prática da União e a referida tradição constitucional comum implica que os atos impugnados violam o artigo 21.° TFUE e os artigos 45.° e 52.° da Carta.

92 O Conselho contesta esta argumentação.

93 A título preliminar, há que salientar que, questionada na audiência, a recorrente indicou e confirmou que não suscitava uma exceção de ilegalidade contra o artigo 1.° da Decisão 2014/145, na parte em que este artigo previa que os Estados‑Membros deviam proibir a passagem pelo seu território de pessoas objeto de medidas restritivas. Acrescentou que contestava, em contrapartida, a legalidade das medidas de que era objeto, uma vez que, nomeadamente, não respeitavam o princípio da proporcionalidade.

94 Há que salientar que o direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, consagrado no artigo 45.°, n.° 1, da Carta, é exercido, em conformidade com o artigo 52.°, n.° 2, da mesma, de acordo com as condições e limites definidos pelos Tratados. Conforme resulta das Anotações relativas à Carta (JO 2007, C 303, p. 17), o direito garantido pelo artigo 45.°, n.° 1, da Carta é o direito garantido pelo artigo 20.°, n.° 2, alínea a), TFUE. O âmbito de aplicação deste direito é explicitado no artigo 21.° TFUE.

95 Ao abrigo do artigo 21.°, n.° 1, TFUE, a liberdade de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros é exercida sem prejuízo das limitações e condições previstas pelos Tratados e nas disposições adotadas para a sua aplicação. A referida reserva, formulada na segunda parte da frase do artigo 21.°, n.° 1, TFUE, que faz referência aos Tratados, no plural, também inclui o Tratado UE e as disposições adotadas em aplicação deste. Daqui decorre que as restrições ao exercício do direito à livre circulação e de permanência dos cidadãos da União consagrado no artigo 45.°, n.° 1, da Carta podem ser introduzidas pelas decisões no âmbito da política externa e de segurança comum (PESC) que são adotadas com base no artigo 29.° TUE, como a Decisão 2023/572 (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 5 de novembro de 2014, Mayaleh/Conselho, T‑307/12 e T‑408/13, EU:T:2014:926, n.os 195 e 196, e de 4 de dezembro de 2015, Sarafraz/Conselho, T‑273/13, não publicado, EU:T:2015:939, n.os 194 e 195).

96 A este respeito, há que salientar que, no domínio da PESC, o artigo 29.° TUE, cujo texto está redigido em termos amplos, atribui competência ao Conselho para adotar as decisões que definem a posição da União sobre uma questão específica de natureza geográfica ou temática, prosseguindo os objetivos referidos no artigo 21.°, n.° 2, TUE, ainda que daí resulte uma restrição à liberdade de circulação dos cidadãos da União no território de Estados‑Membros de que não tenham a nacionalidade. Tal implica que esta liberdade pode, em aplicação das disposições deste artigo, ser restringida por motivos diferentes dos previstos pela Diretiva 2004/38.

97 Ora, é o que acontece no caso em apreço, dado que as medidas restritivas em causa visam exercer pressão sobre as autoridades russas para que estas ponham termo às suas ações e às suas políticas de desestabilização da Ucrânia. Com efeito, trata‑se de um objetivo de interesse geral que faz parte dos objetivos prosseguidos no âmbito da PESC e referidos no artigo 21.°, n.° 2, alíneas b) e c), TUE, tais como consolidar e apoiar a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos e os princípios do direito internacional e preservar a paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional e proteger as populações civis (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 30 de novembro de 2016, Rotenberg/Conselho, T‑720/14, EU:C:2016:689, n.° 176).

98 No entanto, para serem conformes com o direito da União, as restrições ao exercício dos direitos consagrados no artigo 45.°, n.° 1, da Carta devem preencher as condições enunciadas no seu artigo 52.°, n.° 1, o que implica que devem ser previstas por lei, respeitar o conteúdo essencial desses direitos, prosseguir um objetivo de interesse geral reconhecido como tal pela União e não ser desproporcionadas. Esta consideração também se aplica aos direitos reconhecidos pela Carta que são objeto de disposições nos Tratados (v., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 46, e Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Agenzia delle dogane e dei monopoli e Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2021:855, n.° 60). Por conseguinte, as restrições ao exercício do direito consagrado no artigo 45.°, n.° 1, da Carta, introduzidas no âmbito da execução da PESC, devem preencher as referidas condições.

99 No caso em apreço, primeiro, as restrições ao direito da recorrente de circular livremente no território dos Estados‑Membros que decorrem da Decisão 2023/572 são «previstas por lei», uma vez que estão enunciadas num ato que tem, nomeadamente, alcance geral, isto é, a Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, e dispõem de uma base jurídica clara no direito da União, isto é, o artigo 29.° TUE.

100 Segundo, no que respeita à questão de saber se as restrições referidas no n.° 99, supra, respeitam o «conteúdo essencial» do direito da recorrente de circular livremente no território dos Estados‑Membros, há que ter em conta a natureza e o alcance das medidas restritivas em causa (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:C:2022:483, n.° 153).

101 A este respeito, importa observar que as restrições referidas no n.° 99, supra, respeitam o «conteúdo essencial» do direito da recorrente de circular livremente no território dos Estados‑Membros. Com efeito, antes de mais, em conformidade com o artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, as referidas restrições respeitam o princípio de direito internacional segundo o qual um Estado não pode recusar aos seus próprios nacionais o direito de entrar no seu território e de aí permanecer. Em seguida, por força do artigo 6.° da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, as listas controvertidas são objeto de uma revisão periódica para que os nomes das pessoas que já não preenchem os critérios de inscrição sejam retirados. Por último, as referidas restrições não põem em causa este direito enquanto tal, uma vez que têm por efeito suspender temporariamente, em condições específicas e em razão da situação individual de certas pessoas, o seu direito de circular livremente no território dos Estados‑Membros, desde que as referidas condições continuem a estar preenchidas (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 48).

102 Terceiro, as restrições acima referidas no n.° 99 visam exercer pressão sobre as autoridades russas para que estas ponham termo às suas ações e às suas políticas de desestabilização da Ucrânia. Ora, trata‑se de um objetivo de interesse geral que faz parte dos objetivos prosseguidos no âmbito da PESC e referidos no artigo 21.°, n.° 2, alíneas b) e c), TUE, tais como consolidar e apoiar a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos e os princípios do direito internacional e preservar a paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional e proteger as populações civis (v., por analogia, Acórdão de 30 de novembro de 2016, Rotenberg/Conselho, T‑720/14, EU:C:2016:689, n.° 176).

103 Quarto, relativamente ao princípio da proporcionalidade, há que recordar que, enquanto princípio geral do direito da União, o mesmo exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do adequado e necessário para a realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa. Assim, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v. Acórdão de 30 de novembro de 2016, Rotenberg/Conselho, T‑720/14, EU:C:2016:689, n.° 178 e jurisprudência referida).

104 No que diz respeito ao caráter necessário das restrições acima referidas no n.° 99, cumpre observar que a recorrente não demonstrou que o Conselho podia considerar a possibilidade de adotar medidas menos restritivas, mas tão adequadas como as previstas. Por outro lado, a aplicação das medidas restritivas em causa está sujeita a um regime de concessão de isenções previsto no artigo 1.°, n.° 6, da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, que autoriza os Estados‑Membros a conceder isenções das medidas impostas, nomeadamente, quando a deslocação de uma pessoa se justifique por razões humanitárias urgentes.

105 Além disso, embora reconhecendo as consequências negativas resultantes da aplicação das medidas restritivas em causa para a recorrente conforme descritas por esta última, há que considerar que, tendo em conta a importância dos objetivos prosseguidos pelas referidas medidas, as restrições mencionadas no n.° 99, supra, não são manifestamente desproporcionadas (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, EU:C:2009:401, n.° 71).

106 A este respeito, há que sublinhar que o facto de a recorrente não poder usufruir dos bens imóveis que detém na União devido à restrição da liberdade de circulação de que é objeto não constitui uma restrição desmesurada à luz da importância dos objetivos prosseguidos pelas referidas medidas (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, EU:C:2009:401, n.° 71).

107 Além disso, há que salientar que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, as tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros não consagram um direito de os cidadãos da União circularem no território de um Estado‑Membro diferente daquele de que são nacionais. Daqui resulta que a recorrente não tem razão ao sustentar que as referidas tradições são suscetíveis de limitar a competência do Conselho para adotar, no âmbito da PESC, restrições à liberdade de circulação dos cidadãos por razões que não sejam a ordem pública, a segurança pública e a saúde pública.

108 Por conseguinte, as restrições ao direito da recorrente de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros respeitam as condições previstas nos Tratados.

109 Atendendo ao que precede, há que julgar improcedente o quinto fundamento.

Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação dos artigos 7.° e 17.° da Carta à luz do direito de propriedade e do direito ao respeito pela vida privada e pelas tradições constitucionais comuns dos Estados‑Membros

110 Com o seu sexto fundamento, a recorrente alega que as medidas restritivas de que é objeto violam os artigos 7.° e 17.° da Carta, que protegem o direito ao respeito pela vida privada e o direito de propriedade.

111 Sublinha que a violação do direito de propriedade foi reforçada pelo facto de, por meio do Regulamento (UE) 2022/1273, de 21 de julho de 2022, que altera o Regulamento n.° 269/2014 (JO 2022, L 194, p. 1), o Conselho ter inserido no Regulamento n.° 269/2014 um novo artigo 9.°, cujos n.os 2 e 3 impõem às pessoas cujo nome está inscrito nas listas controvertidas que declarem os fundos ou recursos económicos sob jurisdição de um Estado‑Membro que sejam sua propriedade ou que estejam na sua posse ou sejam por si detidos ou controlados, sendo a falta desta declaração considerada uma evasão às medidas restritivas.

112 Indica que a aplicação do disposto no artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/1273, juntamente com o disposto no artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2022/880 do Conselho, de 3 de junho de 2022 (JO 2022, L 153, p. 75), é suscetível de criar um risco de perda dos seus bens e ativos.

113 Alega que a violação do direito de propriedade pelas medidas restritivas constitui uma ingerência ilegal à luz das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros.

114 Para o efeito, indica que os direitos nacionais só autorizam o congelamento de bens e ativos na condição de existir um nexo de causalidade entre o comportamento pessoal do indivíduo e o bem ou o ativo congelado, o que pode ser o caso, por exemplo, quando um ativo tenha permitido a prática de uma infração ou constitua o produto desta infração.

115 Além disso, alega que as medidas restritivas de que é objeto prejudicam a sua reputação e implicam, por conseguinte, uma violação do direito ao respeito pela sua vida privada. Para este efeito, alega que foi associada aos atos do seu marido e, aos olhos da opinião pública, às ações que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia, apesar de não estar ligada às situações combatidas pela União.

116 A título preliminar, há que salientar que a recorrente não suscita uma exceção de ilegalidade relativamente às disposições do Regulamento n.° 269/2014 e às da Decisão 2014/145, que preveem o congelamento dos bens e ativos das pessoas cujo nome está inscrito nas listas controvertidas e as isenções relativas a estas medidas de congelamento de fundos, nem contesta, por via de exceção, a legalidade do disposto pelo artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/1273, e pelo artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/880.

117 Assim, uma vez que a recorrente não suscitou, por via de exceção, a ilegalidade das referidas disposições, o Tribunal Geral não pode invalidar as medidas restritivas de que é objeto pelo facto de as disposições em que se baseiam estas medidas serem ilegais.

118 Além disso, no que diz respeito à violação do direito à vida privada e do direito de propriedade pelas medidas restritivas em causa, importa observar que as referidas medidas constituem medidas cautelares que não têm por objeto privar as pessoas em causa destes direitos, consagrados, respetivamente, no artigo 7.° e no artigo 17.° da Carta. Todavia, estas medidas implicam incontestavelmente, no caso em apreço, uma restrição dos referidos direitos fundamentais (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 12 de março de 2014, Al Assad/Conselho, T‑202/12, EU:C:2014:113, n.° 115 e jurisprudência referida).

119 Contudo, como foi recordado no n.° 98, supra, para estar em conformidade com o direito da União, as restrições ao exercício dos direitos consagrados na Carta devem preencher as condições enunciadas no artigo 52.°, n.° 1, desta, isto é, estas restrições devem ser previstas por lei, respeitar o conteúdo essencial dos referidos direitos, visar objetivos de interesse geral reconhecidos como tal pela União e não ser desproporcionadas.

120 Ora, no caso em apreço, não se pode deixar de observar que estas quatro condições estão preenchidas.

121 Primeiro, há que constatar que restrições ao exercício pela recorrente do seu direito de propriedade e a violação do seu direito ao respeito pela vida privada são «previstas por lei», uma vez que são enunciadas em atos que têm, nomeadamente, um alcance geral, isto é, a Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, e o Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/330, e que dispõem de uma base jurídica clara no direito da União, isto é, respetivamente, o artigo 29.° TUE e o artigo 215.° TFUE.

122 Segundo, uma vez que os atos impugnados são aplicáveis durante seis meses e são objeto de acompanhamento permanente, como previsto no artigo 6.° da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, as restrições referidas no n.° 121, supra, são temporárias e reversíveis. Por conseguinte, há que considerar que não violam o conteúdo essencial do seu direito ao respeito pela vida privada e familiar e do seu direito de propriedade. Além disso, os atos impugnados preveem a possibilidade de conceder isenções às medidas restritivas aplicadas. Em especial, no que respeita ao congelamento de fundos, o artigo 2.°, n.os 3 e 4, da Decisão 2014/145, conforme alterada pela Decisão 2022/329, e o artigo 4.°, n.° 1, o artigo 5.°, n.° 1, e o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 269/2014, conforme alterado pelo Regulamento 2022/330, preveem a possibilidade, por um lado, de autorizar a utilização de fundos congelados para fazer face a necessidades essenciais ou para satisfazer determinados compromissos e, por outro, de conceder autorizações específicas que permitam descongelar fundos, outros ativos financeiros ou outros recursos económicos.

123 Terceiro, as restrições acima referidas no n.° 121 visam o objetivo de interesse geral mencionado no n.° 102, supra.

124 Quarto, quanto ao caráter adequado destas restrições, antes de mais, cumpre salientar que estas são adequadas para alcançar o objetivo de interesse geral mencionado no n.° 102, supra, uma vez que contribuem para a sua realização. Em seguida, no que diz respeito ao seu caráter necessário, há que observar que a recorrente não invoca medidas alternativas e menos restritivas que permitam atingir de forma igualmente eficaz os objetivos prosseguidos. Por último, trata‑se de restrições temporárias e reversíveis e que são suscetíveis de isenção. Por conseguinte, impõe‑se concluir que os inconvenientes causados à recorrente não são desproporcionados à importância do objetivo prosseguido por estes atos.

125 Além disso, há que afastar a argumentação da recorrente baseada na existência de tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros relativas ao direito de propriedade. Com efeito, além do facto de a recorrente se basear num número limitado de análises do direito nacional dos Estados‑Membros, há que salientar que não demonstrou que estes direitos nacionais exigem o respeito de condições substancialmente diferentes das previstas no artigo 52.°, n.° 1, da Carta.

126 Atendendo ao que precede, há que julgar improcedente o sexto fundamento na sua totalidade.

Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade

127 Com o seu quarto fundamento, a recorrente alega, em substância, que as medidas em causa violam o princípio da proporcionalidade, uma vez que não são adequadas nem necessárias. Acrescenta que a interpretação dada pelo Conselho ao conceito de «associação» é demasiado ampla, uma vez que não está envolvida em ações ou políticas que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia e que não exerce nenhum poder de influência sobre as políticas que conduzem a essas ações.

128 A este respeito, antes de mais, há que salientar que, pelas razões já mencionadas nos n.os 104, 105 e 124, supra, as medidas restritivas em causa são necessárias e adequadas e não violam assim o princípio da proporcionalidade.

129 Em seguida, no que respeita às acusações relativas à interpretação demasiado ampla do conceito de «associação» e à falta de influência da recorrente sobre os decisores russos, há que salientar que, uma vez que o Conselho, sem cometer um erro de apreciação, considerou que a recorrente estava associada ao seu marido por intermédio da Fundação Timchenko, podia decretar a seu respeito as medidas restritivas de que é objeto.

130 Por último, no que se refere às medidas restritivas adotadas a seu respeito, independentemente do facto de a recorrente contestar estar na origem das ações ou políticas levadas a cabo pelos dirigentes da Federação da Rússia ou poder exercer alguma influência sobre a sua pessoa, há que notar que as restrições à liberdade de circulação nos Estados‑Membros da União, assim como o congelamento de fundos ou de recursos de pessoas cujo nome está inscrito nas listas controvertidas, são suscetíveis de exercer pressão não só sobre estas pessoas, mas também sobre o funcionamento geral da economia russa e, em última análise, pelo menos uma pressão indireta sobre os dirigentes da Federação da Rússia.

131 Por conseguinte, há que julgar improcedente o quarto fundamento e negar provimento à totalidade do pedido de anulação.

Quanto ao pedido de indemnização

132 Em apoio deste pedido, a recorrente alega que os atos impugnados lhe causaram um dano moral pelo qual pede uma indemnização.

133 O Conselho conclui pela improcedência deste pedido de indemnização.

134 Há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a responsabilidade extracontratual da União devido ao comportamento ilícito dos seus órgãos, na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, está sujeita à verificação de um conjunto de requisitos, concretamente, a ilegalidade do comportamento imputado às instituições, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento alegado e o prejuízo invocado. Uma vez que estes três requisitos de responsabilidade são cumulativos, basta que um deles não esteja preenchido para que a ação de indemnização seja julgada improcedente, sem que seja necessário examinar os outros requisitos (v. Acórdão de 22 de junho de 2022, Haswani/Conselho, T‑479/21, não publicado, EU:T:2022:383, n.° 155 e jurisprudência referida).

135 No que se refere ao prejuízo alegadamente sofrido devido à adoção dos atos impugnados, resulta das considerações feitas no que respeita ao pedido de anulação que a manutenção do nome da recorrente nas listas controvertidas não está ferida de ilegalidade. Por conseguinte, uma vez que não está preenchido um dos requisitos mencionados no n.° 134, supra, o pedido de indemnização deve ser julgado improcedente.

136 Tendo em conta o que precede, este pedido deve ser julgado improcedente na sua totalidade, devendo também ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.

Quanto às despesas

137 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos do Conselho.

138 De acordo com o artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as suas próprias despesas. A Comissão suportará, portanto, as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção Alargada)

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) Elena Nikolayevich Timchenko é condenada a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.

3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.

Mastroianni

Brkan

Gâlea

Tóth

Kalėda

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 2 de abril de 2025.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.