Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-284/15

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A recorrente, AlzChem AG, é uma sociedade com sede social na Alemanha e que exerce a sua atividade em diversos mercados de produtos químicos especializados em determinados Estados‑Membros da União Europeia, entre os quais a República Eslovaca.

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A Novácké chemické závody, a.s. v konkurze (a seguir «NCHZ») era um produtor químico detido por capitais privados e com três divisões. A referida sociedade explorava uma fábrica de produtos químicos instalada na região de Trenčín (Eslováquia). A sua principal atividade era a produção de carboneto de cálcio e de gases técnicos, de policloreto de vinilo e de produtos derivados, bem como, numa medida crescente, de produtos químicos de base e de produtos químicos especializados de reduzida tonelagem.

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Em 8 de outubro de 2009, a NCHZ, depois de ter declarado a sua incapacidade para prosseguir a atividade e se ter apresentado à insolvência, foi objeto de um processo de insolvência.

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Em 5 de novembro de 2009, a República Eslovaca adotou a zákon č. 493/2009 Z.z. o niektorých opatreniach týkajúcich sa strategických spoločností a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Lei n.o 493/2009 relativa a certas medidas respeitantes às empresas estratégicas e que altera determinadas leis, a seguir «Lei das empresas estratégicas»). Esta lei, que entrou em vigor em 1 de dezembro de 2009, conferia ao Estado um direito de preferência que o autorizava a adquirir as empresas estratégicas objeto de processo de insolvência e exigia a presença de um administrador da insolvência (a seguir «administrador») para garantir a prossecução da atividade da empresa estratégica durante o referido processo. Em 2 de dezembro de 2009, a NCHZ foi declarada empresa estratégica pelas autoridades eslovacas, ao abrigo da referida lei, e beneficiou desse estatuto até ao termo da vigência da Lei, em 31 de dezembro de 2010. A NCHZ foi a única empresa a que a referida lei foi aplicada (a seguir «primeiro período da insolvência»).

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Após 31 de dezembro de 2010, a NCHZ foi objeto da aplicação da zákon č. 7/2005 Z.z. o konkurze a reštrukturalizácii a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Lei n.o 7/2005 relativa à insolvência e reestruturação e que altera determinadas leis, a seguir «Lei da insolvência») (a seguir «segundo período da insolvência»). Na reunião comum de 26 de janeiro de 2011 entre os credores comuns, reunidos na comissão de credores (a seguir «comissão de credores»), e os credores privilegiados afetados (a seguir «reunião de 26 de janeiro de 2011»), o administrador então em funções informou‑os de que os encargos de exploração gerados pela atividade da NCHZ eram superiores aos resultados da exploração. Além disso transmitiu aos credores a sua análise económica de 23 de dezembro de 2010 (a seguir «análise económica»), que foi completada por uma apresentação dos dirigentes. Os credores supramencionados decidiram então prosseguir a atividade da NCHZ (a seguir «decisão de 26 de janeiro de 2011»). Uma vez que a referida decisão foi aprovada pelo súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín, Eslováquia), em 17 de fevereiro de 2011 [a seguir «decisão do súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín)» ou «decisão de 17 de fevereiro de 2011»], o administrador prosseguiu a referida atividade. No caso em apreço, em conformidade com a Lei da insolvência, a comissão de credores, os credores privilegiados e o súd v Trenčíne (Tribunal de Trenčín) constituíam a comissão competente (a seguir «comissão competente»).

[Omissis]

10

Por ofício de 2 de julho de 2013, a Comissão notificou às autoridades eslovacas a sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE (JO 2013, C 297, p. 85), no que respeita, por um lado, à autorização do Estado, ao abrigo da Lei das empresas estratégicas, para prosseguir a atividade da NCHZ entre dezembro de 2009 e dezembro de 2010 e, por outro, à decisão dos credores de janeiro de 2011 de prosseguir a atividade da NCHZ, após o termo da vigência da Lei das empresas estratégicas. A Comissão também expressou dúvidas quanto ao caráter incondicional do concurso que permitiu a venda da NCHZ e considerou que havia indícios sérios que levavam a crer que a continuidade económica entre a NCHZ e a nova entidade não tinha sido interrompida.

[Omissis]

13

Em 15 de outubro de 2014, a Comissão adotou a Decisão (UE) 2015/1826, relativa ao auxílio estatal SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) concedido pela Eslováquia à NCHZ (JO 2015, L 269, p. 71, a seguir «decisão impugnada»).

14

A Comissão considerou que a atribuição do estatuto de «empresa estratégica» à NCHZ (a seguir «primeira medida») constituiu uma vantagem seletiva a favor dessa empresa, era imputável ao Estado, tinha envolvido a utilização de recursos estatais e distorcido a concorrência num mercado aberto às trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Concluiu daqui que a referida medida constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE e que esse auxílio era ilegal e incompatível com o mercado interno (considerandos 110 e 114 a 124 da decisão impugnada). Após ter calculado que o montante do auxílio era de 4783424,10 euros, considerou que o auxílio devia ser recuperado junto da NCHZ e que a ordem de recuperação deveria ser extensiva à Fortischem, que tinha uma relação de continuidade económica com a NCHZ (considerandos 101 e 174 da decisão impugnada).

15

Em contrapartida, a Comissão concluiu que a prossecução do funcionamento da NCHZ ao abrigo da decisão dos credores de 26 de janeiro de 2011 (a seguir «segunda medida») não constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, uma vez que não estavam preenchidas, pelo menos, duas das condições cumulativas para a definição de auxílio estatal, a saber, a imputabilidade da medida em causa ao Estado e a existência de uma vantagem económica (considerando 113 da decisão impugnada).

16

O dispositivo da decisão impugnada tem a seguinte redação:

«Artigo 2.o

A decisão de permitir a prossecução do funcionamento da NCHZ após o termo da vigência da Lei com base na decisão da comissão de credores não constituiu um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, [TFUE].

[…]

Artigo 6.o

A [República Eslovaca] é a destinatária da presente decisão.»

[Omissis]

97

A recorrente alega que, como a Comissão mencionou no considerando 46 da decisão impugnada, na sua condição de parte interessada, alegou que a decisão de autorizar a continuidade da atividade da NCHZ era imputável ao Estado, designadamente na medida em que essa decisão tinha sido confirmada e tornada obrigatória pelo súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín).

98

Ora, se bem que a Comissão admita nos considerandos 14, 33, 35, 36 e 102 da decisão impugnada a intervenção do súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) no processo decisório, guarda silêncio, nos considerandos 103 e 104 da decisão impugnada, nos quais expõe a sua análise da questão da imputabilidade da segunda medida ao Estado, quanto à função desempenhada pelo referido tribunal. A recorrente conclui daí que, embora as decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais sejam geralmente consideradas como imputáveis ao Estado, a Comissão não apresentou qualquer indicação suscetível de explicar a razão pela qual a decisão do súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) era desprovida de pertinência ou, no caso de ser pertinente, a razão pela qual não foi suficiente para poder imputar a segunda medida ao Estado.

99

A Comissão considera que a decisão impugnada está suficientemente fundamentada. Considera que apresentou de maneira clara e inequívoca o raciocínio que seguiu, permitindo assim à recorrente compreendê‑lo e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização jurisdicional. Alega que já especificou que, numa situação em que todos os credores, a maioria dos quais privados, decidem expressamente que é do seu interesse permitir a manutenção das atividades da empresa em insolvência, a sua decisão não é imputável ao Estado pela simples razão de que, em seguida, um tribunal a confirma e a torna vinculativa. Segundo a Comissão, ainda que a recorrente possa não estar de acordo quanto à justeza dessa posição, não pode alegar que não compreendeu a lógica subjacente à conclusão da Comissão, porque, apesar da concisão da decisão impugnada quanto a este aspeto, tal raciocínio resulta sem ambiguidade da mesma, especialmente dos seus considerandos 102 a 104.

100

A título preliminar, importa compreender que, pela sua argumentação, a recorrente invoca, em substância, a violação do dever de fundamentação no que respeita à função do súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) no processo decisório.

101

Cabe salientar que, no considerando 102 da decisão impugnada, a Comissão indicou que «todos os credores da comissão de credores e os credores garantidos [tinham concordado], em janeiro de 2011, que a NCHZ deveria continuar a funcionar» e que «[e]sta decisão [tinha sido] posteriormente confirmada pelo [súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín)] em conformidade com a Lei [da insolvência] e, por conseguinte, [se tinha tornado] vinculativa para o administrador».

102

No considerando 103 da decisão impugnada, a Comissão tratou a questão da eventual existência de um direito de veto da comissão de credores e dos credores garantidos e concluiu, a este respeito, que «nenhuma entidade estatal poderia ter defendido o seu interesse em travar uma nova acumulação de dívidas».

103

No considerando 104 da decisão impugnada, a Comissão indicou que «pod[ia] concluir‑se que a prossecução do funcionamento da NCHZ se baseou numa decisão determinada pelos credores privados, uma vez que os credores públicos não estavam em posição de vetar a prossecução do funcionamento da NCHZ» e que, «[p]or este motivo, a decisão de prosseguir o funcionamento da NCHZ depois do termo da vigência da Lei não pode ser considerada imputável ao Estado».

104

É ponto assente que, atendendo às circunstâncias do caso em apreço e em conformidade com o disposto na Lei da insolvência, o súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) fazia parte da comissão competente chamado a decidir da prossecução ou não da atividade da NCHZ e que, de acordo com o artigo 83.o, n.o 4, da Lei da insolvência, o administrador estava vinculado pela decisão de 17 de fevereiro de 2011.

105

Ora, há que constatar que, na decisão impugnada, a Comissão não indicou claramente a maneira como tinha compreendido a função do súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) no processo decisório. Com efeito, nos considerandos 14, 26 e 32, bem como no artigo 2.o da referida decisão, referiu apenas a decisão de 26 de janeiro de 2011, sem mencionar a intervenção do referido tribunal (v. n.o 78, supra), enquanto, nos considerandos 33, 35, 36 e 102 da decisão impugnada, mencionou a decisão do referido tribunal, sem explicar a função exata do mesmo no caso em apreço, atendendo aos termos do artigo 83.o, n.o 4, da Lei da insolvência, deixando assim crer que só intervinha para aprovar a decisão de 26 de janeiro de 2011 e torná‑la vinculativa (v., em especial, considerando 33 da decisão impugnada).

106

Além disso, se, no âmbito da sua apreciação da decisão de prosseguir a atividade da NCHZ durante o segundo período da insolvência, a Comissão referiu no considerando 102 da decisão impugnada a existência da decisão de 17 de fevereiro de 2011, há que observar que, em nenhum dos considerandos 103 a 112 da decisão impugnada, e mais especificamente nos considerandos 103 e 104, é mencionada a referida decisão. A Comissão mencionou unicamente a decisão de 26 de janeiro de 2011.

107

Por outro lado, conforme indicou a Comissão na audiência, não se pode excluir que uma medida possa ser considerada como sendo uma decisão imputável ao Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE na sequência de uma decisão de um órgão jurisdicional nacional (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de outubro de 2016, DEI e Comissão/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, n.os 59, 77 e 81; e de 3 de março de 2016, Simet/Comissão, T‑15/14, EU:T:2016:124, n.os 38, 44 e 45).

108

Neste contexto, convém considerar que a Comissão deveria ter exposto na decisão impugnada as razões que a levaram a concluir que a decisão de prosseguir a atividade da NCHZ não era imputável ao súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín).

109

A este respeito, quanto ao argumento da Comissão de que apresentou de forma clara e inequívoca o raciocínio que seguiu, deve observar‑se que as suas explicações, mencionadas no n.o 99, supra, não resultam de modo nenhum da decisão impugnada, mas dos seus articulados perante o Tribunal Geral, e que, contrariamente às suas alegações, completa assim a fundamentação da decisão impugnada. Ora, de acordo com a jurisprudência referida no n.o 74, supra, a fundamentação deve figurar no próprio corpo da decisão impugnada e não pode ser explicitada pela primeira vez e a posteriori perante o juiz da União.

110

Por conseguinte, como alega a recorrente, a Comissão não expôs na decisão impugnada as razões pelas quais a decisão do súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) não tinha tido qualquer impacto na sua análise da imputabilidade da medida examinada.

111

Além disso, na audiência, o Tribunal Geral, para poder compreender, perguntou à Comissão, tendo em conta o disposto na Lei da insolvência, se o tribunal interveniente nos termos do artigo 83.o, n.o 4, da referida lei, como, no presente caso, o súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín), devia apenas analisar a observância dos aspetos formais da decisão dos credores ou devia, além disso, verificar a justeza da referida decisão e, se fosse o caso, tomar uma decisão diferente. Há, porém, que reconhecer que a Comissão não teve a possibilidade de dar uma resposta a esse respeito. Limitou‑se a sustentar que, no caso em apreço, o súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) não tinha tido outra opção a não ser confirmar a decisão de 26 de janeiro de 2011, sem, no entanto, alegar que a fiscalização do referido tribunal era juridicamente limitada.

112

Daqui resulta que, tendo em conta o contexto específico em que o súd v Trenčíne (tribunal de Trenčín) interveio no presente caso, dado que era membro da comissão competente, a decisão impugnada está afetada por falta de fundamentação no que respeita à imputabilidade ao Estado da decisão de prosseguir a atividade da NCHZ durante o segundo período da insolvência.

[Omissis]

184

Importa considerar que, como alega a Comissão, apoiada pela República Eslovaca e pela Fortischem, a argumentação da recorrente assenta, a este respeito, na premissa de que a Comissão não deveria ter tomado em consideração cada credor público considerado individualmente, mas a República Eslovaca enquanto credor público único, representando todos os credores públicos em causa.

185

Ora, tanto a Comissão como os intervenientes invocam o caráter erróneo desta premissa porque decorre do critério do credor privado que cada credor público se deve pronunciar à luz das características dos créditos que detém relativamente ao devedor em causa e que devia comparar‑se a decisão de cada credor público com a que um credor privado, colocado na mesma situação, teria tomado.

186

Cumpre observar desde já que a recorrente não invoca nenhuma jurisprudência em apoio da sua argumentação e se limita a contestar que a invocada pela Comissão possa sustentar a tese desta última. Considera que esta questão não foi dirimida, enquanto a Comissão alega que não tinha que sê‑lo, porque faz parte da própria essência da aplicação do critério do credor privado.

187

Em primeiro lugar, no Acórdão de 11 de julho de 2002, HAMSA/Comissão (T‑152/99, EU:T:2002:188), invocado pela Comissão, o juiz da União considerou que incumbia à Comissão determinar, quanto a cada um dos organismos públicos em causa, se a remissão de dívidas que tinha concedido era manifestamente mais importante do que a que teria concedido um hipotético credor privado que se encontrasse, relativamente à recorrente, numa situação comparável à do organismo público em causa e que procurasse recuperar as quantias que lhe eram devidas. Assim, segundo o juiz da União, cada credor é levado a ter de fazer uma escolha relativamente ao montante que lhe é oferecido no quadro do acordo proposto, por um lado, e ao montante que considera poder recuperar na sequência da eventual liquidação da empresa, por outro, sendo a sua escolha influenciada por uma série de fatores, tais como a sua qualidade de credor privilegiado ou comum, a natureza e a amplitude das garantias que eventualmente detém, a sua apreciação das hipóteses de recuperação da empresa e o benefício que teria em caso de liquidação (v., neste sentido, Acórdão de 11 de julho de 2002, HAMSA/Comissão, T‑152/99, EU:T:2002:188, n.os 168 e 170).

188

Por conseguinte, resulta do Acórdão de 11 de julho de 2002, HAMSA/Comissão (T‑152/99, EU:T:2002:188), e, em especial, dos seus n.os 166 a 172, que o juiz da União previu um exame da situação individual dos credores públicos, designadamente em função da sua qualidade de credor comum ou privilegiado, a fim de determinar, em substância, se a escolha feita por estes ia além do que era justificado por exigências comerciais ou podia ser explicada pela vontade de conceder uma vantagem à empresa em causa. Daqui resulta que o juiz da União considerou que os credores públicos não deviam ser considerados como uma entidade única, devendo antes tomar‑se em consideração as suas qualidades específicas.

189

Por outro lado, há que rejeitar o argumento da recorrente segundo o qual o Acórdão de 11 de julho de 2002, HAMSA/Comissão (T‑152/99, EU:T:2002:188), não é pertinente porque, no processo que deu origem ao referido acórdão, todos os credores públicos autorizaram remissões de dívida à beneficiária do auxílio em causa, enquanto, no caso em apreço, os interesses da companhia de seguros de segurança social não foram manifestamente tomados em consideração para a aplicação do critério do credor privado. Com efeito, os interesses desta última foram tidos em consideração enquanto credor pós‑insolvência (considerando 110 da decisão impugnada) (v. n.os 161 a 163, supra).

190

Por último, há que observar que as considerações do Acórdão de 11 de julho de 2002, HAMSA/Comissão (T‑152/99, EU:T:2002:188, n.os 168 e 170), foram retomadas no Acórdão de 17 de maio de 2011, Buczek Automotive/Comissão (T‑1/08, EU:T:2011:216, n.o 84).

191

Em segundo lugar, no que respeita ao Acórdão de 11 de setembro de 2012, Corsica Ferries France/Comissão (T‑565/08, EU:T:2012:415, n.os 85 a 94), igualmente invocado pela Comissão, deve considerar‑se que, como alega a recorrente, não é pertinente no caso em apreço. Com efeito, a questão suscitada consistia em saber se a Comissão tinha definido inequivocamente as atividades económicas do Estado francês relativamente às quais pudesse eventualmente existir uma necessidade de proteção da imagem de marca e não em saber se o Estado deveria ter sido entendido como um credor único.

192

Em terceiro lugar, recorde‑se que, designadamente nos acórdãos referidos no n.o 61, supra, o Tribunal de Justiça referiu a necessidade de tomar em consideração, na aplicação do princípio do credor privado, um credor privado que se encontre numa situação o mais próximo possível da do credor público e que procure obter o pagamento das quantias que lhe são devidas por um devedor com dificuldades financeiras, o que implica não dever considerar o Estado como um credor único, que reúna todos os credores públicos em causa.

193

Em quarto lugar, como alega, com justeza, a Comissão, segundo a jurisprudência aplicável em matéria de auxílios de Estado, em certas situações, há que fazer uma distinção entre a função do Estado enquanto agente económico e a sua função enquanto autoridade pública (v., neste sentido, Acórdão de14 de setembro de 1994, Espanha/Comissão, C‑278/92 a C‑280/92, EU:C:1994:325, n.o 22). Daqui resulta que, em matéria de auxílios de Estado, o Estado não deve necessariamente ser considerado como uma entidade única.

[Omissis]

196

Resulta do que precede que o facto de considerar o Estado como um credor único poderia levar a admitir que determinados credores públicos deveriam tomar uma decisão contra os seus interesses e não adotar um comportamento semelhante ao de um credor privado colocado na mesma situação, em contradição com a jurisprudência referida no n.o 61, supra. Por conseguinte, a alegação da recorrente relativa à tomada em consideração do Estado enquanto credor único deve ser julgada improcedente.

[Omissis]

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)

decide: