Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-268/21

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Décima Secção)

24 de maio de 2023 (*)

«Auxílios de Estado – Mercado italiano dos transportes aéreos – Regime de indemnização das companhias aéreas titulares de uma licença emitida pelas autoridades italianas – Decisão de não levantar objeções – Auxílio destinado a reparar os danos causados por um acontecimento extraordinário – Dever de fundamentação»

No processo T‑268/21,

Ryanair DAC, com sede em Swords (Irlanda), representada por E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.‑G. Metaxas‑Maranghidis e D. Pérez de Lamo, advogados,

recorrente,

contra

Comissão Europeia, representada por L. Flynn, C. Georgieva e F. Tomat, na qualidade de agentes,

recorrida,

apoiada por:

Neos SpA, com sede em Somma Lombardo (Itália),

Blue panorama Airlines SpA, com sede em Somma Lombardo,

Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, com sede em Villafranca de Verona (Itália),

representadas por M. Merola e A. Cogoni, advogados,

intervenientes,

O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção),

composto, no momento da deliberação, por A. Kornezov, presidente, E. Buttigieg e G. Hesse (relator), juízes,

secretário: S. Spyropoulos, administradora,

vistos os autos,

após a audiência de 24 de novembro de 2022,

profere o presente

Acórdão (1)

1 No recurso que interpôs ao abrigo do disposto no artigo 263.° TFUE, a recorrente, Ryanair DAC, pede a anulação da Decisão C(2020) 9625 final da Comissão Europeia, de 22 de dezembro de 2020, relativa ao auxílio de Estado SA.59029 (2020/N) – Itália – COVID‑19: Regime de indemnização das companhias aéreas titulares de uma licença emitida pelas autoridades italianas (a seguir «decisão impugnada»).

Antecedentes do litígio

2 Através do decreto‑legge n.° 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (Decreto‑Lei n.° 34, que aprova medidas urgentes em matéria de saúde, apoio ao trabalho e à economia, bem como políticas sociais ligadas à emergência epidemiológica da COVID‑19), de 19 de maio de 2020 (suplemento ordinário da GURI n.° 128, de 19 de maio de 2020, p. 1), conforme alterado e convertido em lei pela Lei n.° 77, de 17 de julho de 2020 (suplemento ordinário da GURI n.° 180, de 18 de julho de 2020, p. 1) (a seguir «Decreto‑Lei n.° 34»), as autoridades italianas criaram, nomeadamente, um fundo de indemnização dos danos sofridos pelo setor aéreo no contexto da pandemia de COVID‑19 no montante de 130 milhões de euros.

3 Em 14 de agosto de 2020, as autoridades italianas adotaram o decreto‑legge n.° 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (Decreto‑Lei n.° 104, que aprova medidas urgentes para apoio e relançamento da economia) (suplemento ordinário da GURI n.o 203, de 14 de agosto de 2020, p. 1). Este decreto‑lei autorizava o Ministro das Infraestruturas e dos Transportes da República Italiana, enquanto se aguardava a conclusão do procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 3, TFUE, a conceder, a título de adiantamento, subvenções financiadas pelo fundo criado pelo Decreto‑Lei n.° 34, num montante total não superior a 50 milhões de euros, às companhias aéreas que preenchessem as condições de elegibilidade enunciadas no artigo 198.° do Decreto‑Lei n.° 34.

4 Em 15 de outubro de 2020, em conformidade com o artigo 108.°, n.° 3, TFUE, a República Italiana notificou a Comissão Europeia de uma medida de auxílio que consistia em subvenções pagas através do fundo criado pelo Decreto‑Lei n.° 34 (a seguir «medida em causa»). Esta medida, cuja base jurídica é o artigo 198.° do Decreto‑Lei n.° 34, visa reparar os danos sofridos pelas companhias aéreas elegíveis em razão das restrições de deslocação e de outras medidas de confinamento adotadas para limitar a propagação da pandemia de COVID‑19.

5 As condições de elegibilidade resultantes do artigo 198.° do Decreto‑Lei n.° 34 são as seguintes. Em primeiro lugar, a companhia aérea não deve ser beneficiária de um fundo criado por outro decreto‑lei que preveja uma compensação pelos danos causados pela pandemia de COVID‑19 às companhias aéreas titulares de uma licença emitida pelas autoridades italianas e encarregadas da execução de obrigações de serviço público à data da entrada em vigor do referido decreto‑lei. Em segundo lugar, a companhia aérea deve possuir um certificado de operador de transporte aéreo válido e ser titular de uma licença italiana. Em terceiro lugar, a capacidade dos aparelhos da companhia aérea deve ser superior a 19 lugares. Em quarto lugar, a companhia aérea deve aplicar aos seus funcionários cuja base de afetação seja em Itália, bem como aos funcionários de outras empresas que participam na sua atividade, uma remuneração que não pode ser inferior à remuneração mínima fixada pela convenção coletiva nacional aplicável ao setor do transporte aéreo, celebrada pelas organizações patronais e sindicais consideradas como sendo as mais representativas a nível nacional (a seguir «exigência de remuneração mínima»).

6 Em 22 de dezembro de 2020, através da decisão impugnada, a Comissão decidiu não levantar objeções à medida em causa, pelo facto de essa medida, incluindo as condições de elegibilidade, ser compatível com o mercado interno.

Pedidos das partes

7 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– anular a decisão recorrida;

– condenar a Comissão e as intervenientes, Neos SpA, Blue panorama Airlines SpA e Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, nas despesas.

8 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– negar provimento ao recurso,

– condenar a recorrente nas despesas.

9 As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– julgar o recurso inadmissível e, em todo o caso, negar‑lhe provimento;

– condenar a recorrente nas despesas.

Questão de direito

[omissis]

Quanto ao quarto fundamento, relativo à falta de fundamentação

18 No âmbito do quarto fundamento, a recorrente sustenta, em substância, que a decisão impugnada peca por falta de fundamentação em vários aspetos. Em especial, a recorrente alega que a decisão impugnada não lhe permite compreender as razões pelas quais a Comissão examinou a compatibilidade com o direito da União da quarta condição de elegibilidade do auxílio, a saber, a exigência de uma remuneração mínima, apenas à luz do Regulamento (CE) n.° 593/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 2008, sobre a lei aplicável às obrigações contratuais (Roma I) (JO 2008, L 177, p. 6, a seguir «Regulamento Roma I»), e não à luz dos princípios da não discriminação e da livre prestação de serviços.

19 A Comissão, apoiada pelas intervenientes, contesta esta argumentação.

20 Há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar clara e inequivocamente o raciocínio da instituição autora do ato, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e à jurisdição competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato podem ter em obter explicações.
Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato cumpre os requisitos do artigo 296.° TFUE deve ser apreciada tendo em conta não só o seu teor mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa (v. Acórdão de 8 de setembro de 2011, Comissão/Países Baixos, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, n.° 125 e jurisprudência referida).

21 Neste contexto, a decisão de não dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE tem que conter unicamente as razões pelas quais a Comissão considera não estar perante dificuldades sérias de apreciação da compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno e mesmo uma fundamentação sucinta dessa decisão deve ser considerada suficiente face à exigência de fundamentação prevista no artigo 296.° TFUE, se revelar, de forma clara e inequívoca, as razões pelas quais a Comissão considerou não estar em presença de tais dificuldades, sendo a questão do mérito dessa fundamentação estranha a essa exigência (Acórdãos de 27 de outubro de 2011, Áustria/Scheucher‑Fleisch e o., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, n.° 111, e de 12 de maio de 2016, Hamr – Sport/Comissão, T‑693/14, não publicado, EU:T:2016:292, n.° 54; v. ainda, neste sentido, Acórdão de 22 de dezembro de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, n.os65, 70 e 71).

22 No caso em apreço, no que respeita à compatibilidade da medida em causa com o mercado interno, resulta, antes de mais, da decisão impugnada que a Comissão mencionou os Acórdãos de 22 de março de 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, n.° 14), e de 15 de junho de 1993, Matra/Comissão (C‑225/91, EU:C:1993:239, n.° 41), segundo os quais as modalidades de um auxílio que contrariem disposições particulares do TFUE, diversas das dos artigos 107.° e 108.° TFUE, poderiam estar tão indissoluvelmente ligados ao objeto do auxílio que não seria possível apreciá‑las isoladamente, pelo que o seu efeito sobre a compatibilidade ou incompatibilidade do auxílio no seu conjunto deveria então necessariamente ser apreciado no âmbito do procedimento do artigo 108.° TFUE (n.° 92 da decisão impugnada). A este respeito, a decisão impugnada precisa que a República Italiana estabeleceu quatro condições de elegibilidade para selecionar os potenciais beneficiários da medida em causa e que a Comissão considerou que essas quatro condições estavam indissociavelmente ligadas à medida em causa (n.° 93 da decisão impugnada).

23 Em seguida, no n.° 95 da decisão impugnada, a Comissão referiu que existia uma razão especial para examinar a quarta condição de elegibilidade que impunha aos beneficiários o pagamento de uma remuneração mínima aos funcionários cuja base de afetação se situava em Itália. A Comissão considerou que esta exigência não era inerente ao objetivo da medida em causa, uma vez que a sua finalidade era assegurar que os beneficiários garantissem a proteção de uma remuneração mínima aos funcionários cuja base de afetação se situava em Itália, em conformidade com o direito italiano. Por conseguinte, em seu entender, a compatibilidade desta exigência devia ser apreciada à luz «de outras disposições pertinentes do direito da União».

24 Nesta fase, cumpre observar que a decisão impugnada não revela de forma clara e inequívoca o raciocínio que levou a Comissão a afirmar simultaneamente que a exigência de remuneração mínima estava indissociavelmente ligada à medida em causa, no n.° 93 da referida decisão, e que esta exigência não era inerente ao objetivo da referida medida, no n.° 95 dessa decisão.

25 Além disso, nos n.os 96 a 98 da decisão impugnada, a Comissão salientou que a exigência de remuneração mínima só se aplicava aos trabalhadores cuja base de afetação se situa em Itália. Apreciou então esta exigência à luz do artigo 8.° do Regulamento Roma I, que estabelece regras especiais de conflitos de leis relativas ao contrato individual de trabalho. Declarou que, em conformidade com esta disposição, todas as transportadoras com funcionários baseados no território italiano estavam obrigadas a respeitar a proteção mínima concedida pelo direito italiano, independentemente da nacionalidade da transportadora ou da lei aplicável ao contrato individual de trabalho. Nesta base, concluiu, no n.° 99 da decisão impugnada, que a exigência de remuneração mínima respeitava, à primeira vista, a proteção que o Regulamento Roma I concedia aos trabalhadores e não constituía uma violação «de outras disposições do direito da União».

26 Ao raciocinar desta forma, a Comissão não expôs as razões que lhe permitiam considerar que a única disposição pertinente além dos artigos 107.° e 108.° TFUE, à luz da qual devia examinar a compatibilidade da exigência de remuneração mínima com o direito da União, era o artigo 8.° do Regulamento Roma I.

27 A este respeito, deve notar‑se que a conclusão a que a Comissão chegou no n.° 99 da decisão impugnada, segundo a qual a exigência de remuneração mínima não era contrária a «outras disposições do direito da União», não está fundamentada. Com efeito, além do artigo 8.° do Regulamento Roma I, a Comissão não mencionou nenhuma outra disposição do direito da União à luz da qual tivesse examinado esta exigência. Por conseguinte, a Comissão não expôs de forma clara e transparente os fundamentos pelos quais tinha considerado que a referida exigência não constituía uma violação «de outras disposições do direito da União».

28 Esta falta de fundamentação é, além disso, ilustrada pelo facto, exposto nos n.os 94 e 95 da decisão impugnada, de, no momento da análise da exigência de remuneração mínima, a Comissão ter tido em conta o «contexto», a saber, a denúncia da Associação Italiana das Companhias de Baixo Custo (AICALF), que dizia respeito ao artigo 203.° do Decreto‑Lei n.° 34, de redação semelhante à do artigo 198.° do referido decreto‑lei, a saber, a base jurídica da medida em causa. O conteúdo dessa denúncia foi apresentado em anexo à petição.

29 Segundo esta denúncia, a legislação italiana em causa era ilegal na medida em que previa que as transportadoras aéreas deviam conceder aos trabalhadores cuja base de afetação se situasse em Itália uma remuneração que não podia ser inferior à remuneração mínima prevista pela convenção coletiva nacional pertinente para o setor do transporte aéreo, celebrada pelas organizações sindicais e pelas entidades empregadoras mais representativas a nível nacional. A Aicalf alegou que a convenção coletiva nacional prevista por esta legislação tinha sido negociada por uma associação profissional que não era representativa, na medida em que os seus membros representavam apenas 11,3 % do tráfego aéreo italiano total. Segundo a Aicalf, esta legislação constituía uma restrição indiretamente discriminatória à livre prestação de serviços na aceção do artigo 56.° TFUE.

30 A denúncia baseava‑se, nomeadamente, na jurisprudência do Tribunal de Justiça, em especial nos Acórdãos de 11 de dezembro de 2007, International Transport Workers’ Federation e Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), de 18 de dezembro de 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), de 3 de abril de 2008, Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), e de 18 de setembro de 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). A este respeito, a Aicalf sustentou que o Tribunal de Justiça já tinha examinado medidas nacionais que impunham aos operadores estrangeiros o respeito pelas condições salariais fixadas nas convenções coletivas nacionais e que as tinha declarado incompatíveis com o direito da União.

31 Antes da adoção da decisão impugnada, foi, portanto, chamada a atenção da Comissão para o artigo 203.° do Decreto‑Lei n.° 34, cuja redação era semelhante à exigência de remuneração mínima prevista pela medida em causa, e para a compatibilidade dessa medida com o mercado interno, à luz, nomeadamente, do artigo 56.° TFUE. Além disso, dispunha de informações pertinentes a este respeito.

32 Tendo em conta este contexto, a Comissão estava a fortiori numa situação em que deveria pronunciar‑se sobre a pertinência do artigo 56.° TFUE enquanto «outr[a] disposiç[ão] do direito da União» à luz da qual devia eventualmente examinar a compatibilidade da medida em causa com o mercado interno.

33 Assim, a recorrente alega com razão que a decisão impugnada não lhe permite compreender as razões pelas quais a Comissão examinou a compatibilidade da exigência de remuneração mínima com o direito da União apenas à luz do artigo 8.° do Regulamento Roma I, e não à luz, nomeadamente, do princípio da livre prestação de serviços, consagrado no artigo 56.° TFUE.

34 Resulta de todo o exposto que a Comissão não explicou por que razão, em seu entender, a única disposição pertinente, diversa dos artigos 107.° e 108.° TFUE, à luz da qual devia examinar a compatibilidade da exigência de remuneração mínima com o direito da União era o artigo 8.° do Regulamento Roma I, com exclusão «de outras disposições do direito da União», nomeadamente do artigo 56.° TFUE, que consagra a livre prestação de serviços. Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral não está em condições de verificar se a exigência de remuneração mínima era compatível com «outras disposições do direito da União» e, assim, se a medida em causa no seu conjunto era compatível com o mercado interno.

35 Esta conclusão não é posta em causa pelo facto, salientado no n.° 94 da decisão impugnada, de, à data da adoção da decisão impugnada, não ter sido intentada nenhuma ação por incumprimento, nos termos do artigo 258.° TFUE, contra a República Italiana em razão da regulamentação visada pela denúncia. Com efeito, resulta da economia do artigo 258.° TFUE que a Comissão não é obrigada a dar início a esse processo, dispondo, a este respeito, de poder discricionário (Acórdão de 14 de outubro de 2010, Deutsche Telekom/Comissão, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, n.° 47). Por conseguinte, o facto de a Comissão não ter instaurado uma ação por incumprimento não significa que a legislação italiana em causa seja compatível com o direito da União. Assim, esta precisão não tem incidência sobre o caráter insuficiente da fundamentação da decisão impugnada.

36 Quanto à afirmação que figura no n.° 99 da decisão impugnada, segundo a qual «incumbe [à]s autoridades italianas competentes e, se for caso disso, aos órgãos jurisdicionais italianos velar por que [a exigência de remuneração mínima] seja aplicada e executada de forma compatível com o direito da União», há que recordar que a apreciação da compatibilidade de um auxílio com o mercado interno é da competência exclusiva da Comissão, sob a fiscalização do juiz da União (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig‑Halle/Comissão, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, n.° 79). Por conseguinte, o facto de as autoridades ou os órgãos jurisdicionais italianos poderem velar por que esta exigência seja aplicada e executada em conformidade com o direito da União não dispensa a Comissão da sua obrigação de apreciar a compatibilidade de um auxílio com o mercado interno, incluindo, sendo o caso, à luz de outras disposições do direito da União diversas dos artigos 107.° e 108.° TFUE. Por conseguinte, a afirmação que figura no n.° 99 da decisão impugnada também não tem incidência sobre o caráter insuficiente da fundamentação dessa decisão.

37 Por último, é de jurisprudência constante que a fundamentação não pode ser explicitada, pela primeira vez e a posteriori, perante o tribunal da União, salvo circunstâncias excecionais (v. Acórdão de 20 de setembro de 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, EU:T:2011:494, n.° 109 e jurisprudência referida). Deste modo, as explicações apresentadas pela Comissão na contestação e na audiência, segundo as quais a medida em causa não viola o princípio da livre prestação de serviços e a análise «de outras disposições do direito da União» não era necessária, não podem completar a fundamentação da decisão impugnada no decurso da instância.

38 Por conseguinte, há que anular a decisão impugnada porquanto a Comissão violou o dever de fundamentação que lhe é imposto pelo artigo 296.° TFUE.

[omissis]

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção)

decide:

1) É anulada a Decisão C(2020) 9625 final da Comissão, de 22 de dezembro de 2020, relativa ao auxílio de Estado SA.59029 (2020/N) – Itália – COVID‑19: Regime de indemnização das companhias aéreas titulares de uma licença emitida pelas autoridades italianas.

2) A Comissão é condenada a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pela Ryanair DAC.

3) A Neos SpA, Blue panorama Airlines SpA e a Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee suportarão as suas próprias despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 24 de maio de 2023.

Assinaturas

* Língua do processo: inglês.

1 Apenas são reproduzidos os números do presente acórdão cuja publicação o Tribunal Geral considera útil.