Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-255/24

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)

10 de setembro de 2025 (*)

« Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documentos relativos aos trabalhos do Grupo do ‟Código de Conduta (Fiscalidade das Empresas)” instituído pelo Conselho — Recusa parcial de acesso — Artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções relativas à proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais e à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro — Presunção geral de confidencialidade — Dever de fundamentação »

No processo T‑255/24,

Martijn Frederik Nouwen, residente em Amesterdão (Países Baixos), representado por M. Weijers, advogado,

recorrente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por B. Driessen e L. Atzeni, na qualidade de agentes,

recorrido,

O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),

composto por: A. Kornezov, presidente, D. Petrlík (relator) e S. Kingston, juízes,

secretário: L. Ramette, administrador,

vistos os autos, nomeadamente:

– a medida de instrução de 6 de novembro de 2024 e os documentos apresentados em sua execução, na Secretaria do Tribunal Geral, em 21 de novembro de 2024, e

– as medidas de organização do processo de 31 de março de 2025,

após a audiência de 30 de abril de 2025,

profere o presente

Acórdão

1 No recurso que interpôs ao abrigo do disposto no artigo 263.° TFUE, o recorrente, Martijn Frederik Nouwen, pede a anulação da Decisão SGS 24/00008 do Conselho da União Europeia, de 7 de março de 2024, na qual este lhe recusou o acesso a determinados documentos do grupo instituído pelo Conselho e composto por representantes de alto nível dos Estados‑Membros e da Comissão Europeia (a seguir «Grupo do “Código de Conduta”»), destinado à revisão de um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas (a seguir «decisão impugnada»).

Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do recurso

2 Em 1997, no âmbito de uma reflexão global sobre a concorrência fiscal prejudicial, o Conselho e os representantes dos Governos dos Estados‑Membros, reunidos no Conselho de 1 de dezembro de 1997, adotaram uma resolução que instituía um Código de Conduta no domínio da fiscalidade das empresas (JO 1998, C 2, p. 2; a seguir «Código de Conduta Fiscal»).

3 Em 2022, o Código de Conduta Fiscal foi alterado pela Resolução do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados‑Membros, reunidos no Conselho, sobre um código de conduta revisto no domínio da fiscalidade das empresas (JO 2022, C 433, p. 1), entendendo‑se que esta resolução não se insere no contexto de um processo legislativo.

4 O recorrente é um professor que, nomeadamente, trabalha na área da investigação sobre o Código de Conduta Fiscal.

5 Por mensagem de correio eletrónico de 14 de julho de 2023 (a seguir «pedido inicial»), o recorrente solicitou ao Conselho, com base no Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), que lhe enviasse as mensagens de correio eletrónico, incluindo os seus anexos, provenientes dos Estados‑Membros, da Comissão e do Conselho, que trocaram entre eles entre 2019 e 30 de maio de 2023 no que respeita à «reforma/revisão do (mandato/âmbito de aplicação) Código de Conduta Fiscal (e o seu órgão de supervisão: o Grupo do “Código de conduta”)» (a seguir «pedido de acesso»).

6 Por mensagem de correio eletrónico de 7 de agosto de 2023, o Conselho respondeu ao pedido inicial especificando que não estava em condições de identificar os documentos abrangidos pelo âmbito de aplicação do pedido de acesso.

7 Em 25 de agosto de 2023, o recorrente reiterou o seu pedido de acesso em nova mensagem de correio eletrónico, fornecendo ao Conselho determinadas indicações com o objetivo de facilitar a identificação dos documentos objeto do referido pedido.

8 Após ter procedido a uma nova pesquisa, o Conselho, por mensagem de correio eletrónico de 8 de setembro de 2023, referiu que não tinha em seu poder os documentos solicitados.

9 No mesmo dia, o recorrente respondeu ao Conselho que, em seu entender, este dispunha efetivamente de determinados documentos que se enquadravam no âmbito do seu pedido inicial. A este respeito, o recorrente identificou uma caixa de correio eletrónico gerida pelo Conselho para a qual, nomeadamente, três Estados‑Membros tinham enviado mensagens de correio eletrónico relativas à revisão do Código de Conduta Fiscal.

10 Por mensagem de correio eletrónico de 20 de outubro de 2023, o Conselho informou o recorrente de que tinha conseguido identificar um determinado número de documentos que cumpriam os critérios do pedido de acesso e que estava a consultar a Comissão e os Estados‑Membros sobre a possibilidade de divulgar esses documentos.

11 Em 30 de janeiro de 2024, na falta de resposta do Conselho relativamente aos documentos que tinha identificado, o recorrente apresentou um pedido confirmativo ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 (a seguir «pedido confirmativo»).

12 Em 13 de fevereiro de 2024, o Conselho informou que seria dada uma resposta ao pedido confirmativo no prazo de quinze dias úteis. Este prazo foi depois prorrogado, por mensagem de correio eletrónico de 20 de fevereiro de 2024, por mais quinze dias úteis.

13 Em 7 de março de 2024, o Conselho adotou a decisão impugnada, na qual identificou 75 mensagens de correio eletrónico que correspondiam aos critérios do pedido de acesso. Divulgou integralmente 55 desses documentos ao recorrente. Recusou totalmente o acesso a 19 dos referidos documentos e parcialmente a um deles (a seguir, em conjunto, «documentos controvertidos»).

14 Mais concretamente, o Conselho, por um lado, recusou totalmente o acesso às mensagens de correio eletrónico enviadas, no âmbito da revisão do Código de Conduta:

– pela Irlanda, em 16 de outubro, 22 de outubro e 16 de novembro de 2020, bem como em 19 de fevereiro, 2 de agosto, 19 de outubro, 21 de outubro e 3 de novembro de 2021;

– pela República Francesa, em 22 de outubro e 16 de novembro de 2020;

– pela República Italiana, em 22 de outubro e 16 de novembro de 2020, bem como em 6 de agosto e 23 de novembro de 2021;

– pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, em 26 de outubro de 2020 e em 4 de agosto, 19 de outubro e 2 de novembro de 2021;

– pela República da Áustria, em 15 de outubro de 2021.

15 Por outro lado, o Conselho recusou parcialmente o acesso a uma mensagem de correio eletrónico enviada, no mesmo âmbito, pela República da Lituânia em 24 de novembro de 2021.

16 O Conselho fundamentou a recusa de acesso no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, após ter consultado, nos termos do artigo 4.°, n.° 5, deste regulamento, os Estados‑Membros de que provinham os documentos controvertidos.

17 Por Despacho de 6 de novembro de 2024, o Tribunal Geral, com fundamento no artigo 91.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, ordenou ao Conselho que apresentasse os documentos controvertidos. O Conselho deu cumprimento ao despacho. Em conformidade com o artigo 104.° do Regulamento de Processo, estes documentos não foram enviados ao recorrente.

Pedidos das partes

18 O recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– anular a decisão impugnada, na parte em que recusa conceder‑lhe acesso aos documentos controvertidos;

– condenar o Conselho nas despesas do processo.

19 O Conselho conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar o recorrente nas despesas do processo.

Questão de direito

20 O recorrente invoca três fundamentos de recurso, relativos:

– o primeiro, à execução incompleta ou negligente do pedido de acesso ou, pelo menos, à insuficiência da fundamentação a esse respeito;

– o segundo, de acordo com uma subdivisão em cinco vertentes, à recusa injustificada em dar acesso aos documentos controvertidos ou, pelo menos, à insuficiência da fundamentação a este propósito;

– o terceiro, ao facto de que o Conselho deveria ter concedido o acesso parcial aos documentos controvertidos a que recusou totalmente o acesso ou, pelo menos, a fundamentação insuficiente neste âmbito.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à execução incompleta ou negligente do pedido de acesso ou, pelo menos, à insuficiência da fundamentação a esse respeito

21 O primeiro fundamento está articulado, em substância, em torno de duas alegações.

Quanto à primeira alegação, relativa à execução incompleta ou negligente do pedido de acesso

22 O recorrente alega que o seu pedido de acesso foi tratado de forma incompleta ou, pelo menos, com negligência. Com efeito, resulta da decisão impugnada que a Unidade «Política fiscal, União Aduaneira e Créditos à Exportação» do Conselho, que fez a pesquisa para encontrar os documentos solicitados, afirmou por duas vezes, em resposta ao pedido inicial, não ter esses documentos em seu poder, pelo que o recorrente não estava em condições de verificar se o Conselho reuniu todos os documentos pedidos. Esta incerteza revela‑se tanto mais manifesta quanto o facto de a caixa de correio eletrónico mencionada no n.° 9, supra, constituir o único endereço utilizado há vários anos pelos membros do Grupo do «Código de Conduta». Por conseguinte, não era necessário que o recorrente indicasse com mais exatidão ao Conselho a localização dos documentos solicitados.

23 A Comissão contesta esta argumentação.

24 Na sua alegação, o recorrente acusa o Conselho, em substância, de não ter cumprido a obrigação que sobre ele impende de fornecer uma lista completa dos documentos solicitados.

25 A este respeito, importa salientar que qualquer recusa de acesso pode ser objeto de impugnação judicial, independentemente dos motivos invocados para recusar esse acesso. Assim, se a instituição alegar que o documento cujo acesso é pedido não existe, cabe‑lhe, em caso de contestação, justificar a sua recusa de acesso a esse título perante o juiz da União Europeia (v. Acórdão de 20 de setembro de 2019, Dehousse/Tribunal de Justiça da União Europeia, T‑433/17, EU:T:2019:632, n.° 35 e jurisprudência referida).

26 Todavia, resulta dos termos do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001 que a possibilidade de uma instituição deferir um pedido de acesso pressupõe, necessariamente, que os documentos a que esse pedido se refere existam (v. Acórdão de 23 de abril de 2018, Verein Deutsche Sprache/Comissão, T‑468/16, não publicado, EU:T:2018:207, n.° 34 e jurisprudência referida).

27 Ora, quando uma instituição afirma que um documento não existe no âmbito de um pedido de acesso, presume‑se a inexistência desse documento, em conformidade com a presunção de legalidade associada aos atos da União (v. Acórdão de 25 de setembro de 2024, British American Tobacco Polska Trading/Comissão, T‑311/23, não publicado, EU:T:2024:645, n.° 75 e jurisprudência referida).

28 Pelas mesmas razões, a afirmação de uma instituição segundo a qual não existem outros documentos além dos que identificou como correspondendo ao pedido de acesso beneficia igualmente de uma presunção de legalidade (Acórdão de 23 de abril de 2018, Verein Deutsche Sprache/Comissão, T‑468/16, não publicado, EU:T:2018:207, n.° 36).

29 No entanto, essa presunção pode ser ilidida por todos os meios, com base em indícios pertinentes e concordantes apresentados pelo requerente do acesso (v. Acórdão de 25 de setembro de 2024, British American Tobacco Polska Trading/Comissão, T‑311/23, não publicado, EU:T:2024:645, n.° 76 e jurisprudência referida).

30 No caso em apreço, o Conselho referiu, no n.° 8 da decisão impugnada, que, na sequência de uma pesquisa, tinha identificado determinadas mensagens de correio eletrónico que preenchiam os critérios mencionados no pedido de acesso, cuja lista figura na referida decisão. Daqui resulta, implícita mas necessariamente, que o Conselho considerou que não possuía outros documentos correspondentes aos referidos critérios.

31 O recorrente contesta a fiabilidade deste pressuposto pelo facto de o Conselho ter negado, num primeiro momento, em resposta ao pedido inicial, estar em poder dos documentos solicitados.

32 A este respeito, importa salientar, por um lado, que os artigos 7.° e 8.° do Regulamento n.° 1049/2001 preveem, como enuncia o considerando 13 do mesmo regulamento, um procedimento de acesso aos documentos em duas fases. A resposta ao pedido inicial de acesso a documentos, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 1, deste regulamento, constitui apenas uma primeira tomada de posição. Essa resposta confere ao requerente o direito, previsto nesse artigo 7.°, n.° 2, do referido regulamento, de reiterar o pedido de acesso, não obstante uma primeira recusa fundamentada, e permite à instituição da União em causa reexaminar a sua posição inicial antes de tomar uma decisão definitiva de recusa e sanar, se for caso disso, eventuais ilegalidades de que padeça uma primeira recusa (v. Acórdão de 29 de julho de 2024, Validity/Comissão, C‑51/23 P, não publicado, EU:C:2024:664, n.° 49 e jurisprudência referida).

33 Por outro lado, estando obrigada a proceder a um exame completo de todos os documentos abrangidos por um pedido de divulgação, uma instituição pode identificar, a qualquer momento, incluindo a primeira vez na fase do exame do pedido confirmativo, novos documentos que possam estar relacionados com o pedido (v. Acórdão de 13 de novembro de 2024, Kargins/Comissão, T‑110/23, não publicado, EU:T:2024:805, n.° 31 e jurisprudência referida).

34 Daqui resulta que o simples facto de identificar mais documentos que correspondem ao pedido de acesso na sequência de um pedido confirmativo não constitui um elemento pertinente para ilidir a presunção de legalidade evocada no n.° 28, supra.

35 Em seguida, o facto de o recorrente ter tido de precisar, no seu pedido confirmativo, a caixa de correio eletrónico na qual o Conselho podia encontrar os documentos pedidos também não é determinante. Com efeito, esta informação, por si só, não indica que o Conselho dispõe de mais documentos do que os que encontrou na sequência dessa informação.

36 Por último, o recorrente não apresentou ao Tribunal Geral nenhum outro argumento ou indício que ponha em causa as afirmações do Conselho no n.° 8 da decisão impugnada.

37 Nestas circunstâncias, há que concluir que, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 26 a 29, supra, o recorrente não ilidiu a presunção de legalidade que acompanha a decisão impugnada quanto à circunstância de o Conselho não dispor de outros documentos que correspondam ao pedido de acesso, além dos identificados na referida decisão.

38 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento do recorrente segundo o qual o Conselho não o tinha informado de que o seu pedido inicial não era suficientemente claro.

39 A este respeito, o artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 prevê que, se o pedido não for suficientemente preciso, a instituição solicitará ao requerente que o clarifique e prestar‑lhe‑á assistência para o efeito.

40 Resulta desta disposição que a simples constatação da falta de precisão do pedido de acesso, sejam quais forem as razões, deve levar a instituição destinatária a contactar o requerente a fim de definir da melhor forma possível os documentos pedidos (v. Acórdão de 22 de maio de 2012, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, T‑300/10, EU:T:2012:247, n.° 84 e jurisprudência referida).

41 No caso em apreço, na sequência das mensagens de correio eletrónico do Conselho, evocadas nos n.os 6 e 8, supra, o recorrente forneceu‑lhe informações com mais exatidão sobre os documentos pedidos, nomeadamente indicando a caixa de correio eletrónico na qual, em seu entender, o Conselho podia encontrar esses documentos.

42 Na sequência dessa precisão, o Conselho encontrou os documentos que são objeto do pedido de acesso, como resulta da sua mensagem de correio eletrónico evocada no n.° 10, supra.

43 Nestas circunstâncias, o Conselho não era obrigado a contactar novamente o recorrente a fim de definir da melhor forma possível os documentos pedidos antes de adotar a decisão impugnada.

44 Tendo em conta o exposto, a primeira alegação do primeiro fundamento de recurso deve improceder.

Quanto à segunda alegação, relativa à falta de fundamentação do método de pesquisa utilizado para responder ao pedido de acesso

45 O recorrente alega que as explicações do Conselho não permitem determinar o método de pesquisa que foi utilizado para responder ao pedido de acesso, não sendo possível verificar se o Conselho reuniu todos os documentos solicitados. Em especial, para fundamentar juridicamente a decisão impugnada, o Conselho deveria ter indicado os sistemas que foram consultados para encontrar esses documentos, os termos de pesquisa utilizados, as questões colocadas às pessoas competentes das unidades em causa e a eventual triagem aplicada pelo Serviço Jurídico do Conselho.

46 A Comissão contesta esta argumentação.

47 A fundamentação exigida pelo artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, a fim de permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga direta e individualmente respeito possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito relevantes, uma vez que a questão de saber se a fundamentação de um ato cumpre os requisitos do referido artigo deve ser apreciada à luz não só do seu teor literal mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. Acórdão de 24 de abril de 2024, Naass e Sea‑Watch/FrontexT‑205/22, não publicado, EU:T:2024:266, n.° 44 e jurisprudência referida).

48 Quanto ao contexto em que foi dada resposta a um pedido confirmativo de acesso aos documentos, importa examinar a suficiência da fundamentação, nomeadamente à luz de toda a correspondência trocada entre a instituição e o requerente de acesso, tendo em conta as informações que este último tinha à sua disposição quanto à natureza e ao conteúdo dos documentos solicitados (v., por analogia, Acórdão de 24 de abril de 2024, Naass e Sea‑Watch/Frontex, T‑205/22, não publicado, EU:T:2024:266, n.° 45 e jurisprudência referida).

49 Além disso, quando uma instituição explica, de forma clara e inequívoca, que não possui outros documentos que respondam a um pedido de acesso além dos documentos divulgados ou identificados, não pode ser acusada de falta de fundamentação (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de abril de 2018, Verein Deutsche Sprache/Comissão,T‑468/16, não publicado, EU:T:2018:207, n.° 40; de 25 de setembro de 2024, British American Tobacco Polska Trading/Comissão, T‑311/23, não publicado, EU:T:2024:645, n.° 93; e de 13 de novembro de 2024, Kargins/Comissão, T‑110/23, não publicado, EU:T:2024:805, n.os 22 e 23).

50 No caso em apreço, conforme exposto no n.° 5, supra, o recorrente identificou no seu pedido inicial os autores, os destinatários e o objeto dos documentos solicitados, bem como o período durante o qual foram elaborados.

51 Além disso, resulta dos n.os 9 e 10, supra, que, na sequência das informações adicionais que o recorrente lhe forneceu no seu pedido confirmativo, nomeadamente no que respeita à existência de uma caixa de correio eletrónico, o Conselho identificou documentos que preenchem os critérios mencionados no pedido de acesso.

52 O Conselho enumerou esses documentos no n.° 8 da decisão impugnada, indicando sempre com precisão o seu autor e a data.

53 Resulta, de forma implícita mas inequívoca, destas explicações e do seu contexto que o Conselho consultou a caixa de correio eletrónico identificada pelo recorrente para encontrar os documentos solicitados e selecionou aqueles que correspondem ao pedido de acesso em função dos critérios definidos pelo recorrente no seu pedido inicial. Daqui resulta igualmente que o Conselho considera não dispor de outros documentos que correspondam ao pedido de acesso.

54 Nestas circunstâncias e em conformidade com a jurisprudência recordada nos n.os 47 a 49, supra, o Conselho não era obrigado a incluir na fundamentação da decisão impugnada mais informações relativas aos sistemas que consultou para procurar os documentos pedidos, os termos de pesquisa utilizados, as questões colocadas às pessoas competentes das unidades em causa ou a eventual triagem aplicada pelo seu Serviço Jurídico.

55 Tendo em conta o que precede, a segunda alegação do primeiro fundamento e, portanto, o primeiro fundamento no seu todo devem ser julgados improcedentes.

Quanto à primeira a quarta partes do segundo fundamento, relativas à recusa injustificada de acesso aos documentos controvertidos ou, pelo menos, a fundamentação insuficiente a este respeito

56 Na decisão impugnada, o Conselho recusou divulgar os documentos controvertidos com o fundamento de que a sua divulgação prejudicaria os interesses públicos protegidos pelo artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, isto é, os interesses públicos ligados às relações internacionais e à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro.

57 A este propósito, no que respeita, desde logo, à proteção do interesse público relativo às relações internacionais, o Conselho explicou, no n.° 39 da decisão impugnada, que os documentos controvertidos «cont[inham] elementos de discussão relativos à revisão do mandato do Grupo do “Código de Conduta”, a fim de garantir que este grupo possa, no futuro, continuar a contribuir eficazmente para a promoção de uma concorrência fiscal leal e para a luta contra as práticas fiscais prejudiciais» e que «[e]sses documentos conti[nham] pormenores sobre várias questões fiscais sensíveis respeitantes a países terceiros.»

58 Em seguida, no n.° 40 da decisão impugnada, o Conselho precisou que, «[u]ma vez que esses documentos evoca[vam] a eventualidade de alterações em especial quanto ao alcance do mandato [deste grupo], no âmbito de desenvolvimentos a nível internacional, a sua divulgação afetaria o processo de negociação nos fóruns internacionais e enfraqueceria a posição da União em relação aos países terceiros».

59 Neste contexto, segundo o n.° 41 da decisão impugnada, «a divulgação de documentos de trabalho internos, mesmo após a adoção de uma decisão, permitiria a países terceiros ter acesso às observações, posições e conclusões individuais preliminares adotadas por cada Estado‑Membro, as quais não são necessariamente conciliáveis com a posição final adotada pelo Conselho». É também aí referido que «[a] divulgação desses documentos [era] suscetível de prejudicar o bom desenrolar das relações internacionais com países terceiros, revelando as posições dos Estados‑Membros sobre essas questões».

60 Por estas razões, o Conselho considerou, no n.° 42 da decisão impugnada, que «tornar públicos os [documentos controvertidos] prejudicaria a proteção do interesse público no domínio das relações internacionais, referido no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento [...] n.° 1049/2001».

61 No que respeita à proteção da política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro, o Conselho reiterou, no n.° 43 da decisão impugnada, que «[o]s documentos [controvertidos] [tinham] por objeto a revisão do mandato do Grupo do [“Código de conduta”] […] [e] evoca[vam] a eventualidade de alterações, no que respeita[va] em especial ao alcance do mandato no âmbito de desenvolvimentos a nível nacional e internacional.»

62 Além disso, segundo o n.° 44 dessa decisão, «[e]sses documentos tratam de assuntos fundamentais relativos às opções e à metodologia que permitem garantir que o Grupo do «Código de Conduta» possa, no futuro, continuar a contribuir eficazmente para a promoção de uma concorrência fiscal leal e para a luta contra as práticas fiscais prejudiciais».

63 No n.° 45 da decisão impugnada, o Conselho referiu que «[o]s documentos [controvertidos] cont[inham] alguns comentários que não [estavam] refletidos na posição final adotada pelo Conselho, incluindo comentários sobre eventuais medidas a tomar futuramente pelos governos dos vários Estados‑Membros no domínio da fiscalidade e da prevenção da evasão fiscal». É igualmente especificado nesse mesmo número que «[a] divulgação dos documentos em causa criaria, de uma forma realmente previsível e não puramente hipotética, um ambiente legislativo instável suscetível de provocar nos operadores económicos um comportamento injustificado e indesejável» e que «[e]ventuais reações dos operadores económicos a esses comentários de trabalho evocando possíveis adaptações futuras da política financeira e económica dos Estados‑Membros em causa poderão repercutir‑se negativamente na política financeira ou económica dos Estados‑Membros em causa [...]».

64 Por conseguinte, o Conselho concluiu, no n.° 46 da decisão impugnada, que «a divulgação dos documentos [controvertidos] afeta[ria] a proteção do interesse público no que respeita à política financeira e económica da União [...]e dos seus Estados‑Membros.»

65 É neste contexto que devem ser examinadas a primeira a quarta partes do segundo fundamento de recurso.

Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa ao facto de o Conselho ter apreciado de forma errada as razões invocadas pelos Estados‑Membros para se oporem à divulgação dos documentos solicitados e a fundamentação insuficiente a este respeito, bem como quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à inexatidão do quadro factual em que assenta a decisão impugnada e a fundamentação insuficiente a este respeito

66 Na primeira parte do segundo fundamento, o recorrente contesta o facto de nenhum correio eletrónico proveniente da Irlanda, da República Italiana, do Grão‑Ducado do Luxemburgo e da República da Áustria ter sido tornado público, ao passo que foi tornada pública a correspondência de quase todos os outros Estados‑Membros, a qual foi identificada como sendo do âmbito do pedido de acesso. Parece, assim, que o Conselho foi guiado pelos interesses desses quatro Estados‑Membros, e não pelo conteúdo dos documentos controvertidos, não tendo o Conselho aplicado corretamente o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001. No mínimo, o Conselho não fundamentou suficientemente a sua decisão a este respeito.

67 Na segunda parte do segundo fundamento, o recorrente alega, em substância, que, pelas mesmas razões, a decisão impugnada assenta num quadro factual errado. Em todo o caso, o Conselho não fundamentou, erradamente, por que razão e em que medida os documentos controvertidos diferiam dos que foram tornados públicos.

68 A Comissão contesta esta argumentação.

69 Segundo o artigo 4, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, qualquer Estado‑Membro pode solicitar à instituição que não divulgue um documento emanado desse Estado‑Membro sem o seu prévio acordo.

70 O exercício do poder que o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 confere ao Estado‑Membro em causa encontra‑se enquadrado pelas exceções materiais enumeradas nos n.os 1 a 3 desse mesmo artigo, sendo apenas reconhecido a esse Estado‑Membro um poder de participação na decisão da instituição. O acordo prévio do Estado‑Membro em causa a que se refere este artigo 4.°, n.° 5, assemelha‑se assim não a um direito de veto discricionário, mas a uma forma de confirmação de que não existe nenhum dos motivos de exceção enunciados nos n.os 1 a 3 do mesmo artigo. O processo decisório assim instituído pelo referido artigo 4.°, n.° 5, exige, portanto, que a instituição e o Estado‑Membro em causa se atenham às exceções materiais previstas nos referidos n.os 1 a 3 (v. Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.° 35 e jurisprudência referida).

71 Uma vez que a execução de regras do direito da União é assim confiada conjuntamente à instituição e ao Estado‑Membro que exerceu a faculdade conferida pelo artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001 e que, por conseguinte, essa implementação depende do diálogo que devem estabelecer entre si, estes são obrigados, em conformidade com o dever de cooperação leal enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, a agir e a cooperar de modo que as referidas regras possam ter uma aplicação efetiva (v. Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.° 36 e jurisprudência referida).

72 No entanto, a intervenção do Estado‑Membro em causa não afeta, no que diz respeito ao requerente, a natureza de ato da União da decisão que a instituição lhe dirige posteriormente, em resposta ao pedido de acesso que lhe foi apresentado relativamente a um documento em poder desta última (v. Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.° 37 e jurisprudência referida).

73 Daqui resulta que o Estado‑Membro em causa que, no termo do diálogo estabelecido com a instituição, se oponha à divulgação do documento em causa é obrigado a fundamentar essa oposição à luz das exceções enumeradas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 1049/2001 (v. Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.° 38 e jurisprudência referida).

74 Além disso, como resulta designadamente dos artigos 7.° e 8.° do Regulamento n.° 1049/2001, a própria instituição é obrigada a fundamentar a decisão de recusa que opõe ao autor do pedido de acesso. Essa obrigação implica que a instituição refira, na sua decisão, não só a oposição manifestada pelo Estado‑Membro em causa à divulgação do documento solicitado mas também as razões invocadas por esse Estado‑Membro para concluir pela aplicação de uma das exceções ao direito de acesso previstas no artigo 4.°, n.os 1 a 3, do mesmo regulamento. Com efeito, estas indicações são suscetíveis de permitir ao requerente compreender a origem e as razões da recusa e ao tribunal exercer, eventualmente, a fiscalização que lhe compete (v. Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.° 39 e jurisprudência referida).

75 No entanto, não incumbe à instituição proceder, a respeito do documento cuja divulgação foi recusada, a uma apreciação exaustiva dos fundamentos de oposição invocados pelo Estado‑Membro com base nas exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001. Assim, a obrigação de um exame concreto e individual que decorre do princípio da transparência não é aplicável quando o pedido de acesso diz respeito a um documento que emana de um Estado‑Membro, ao abrigo do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001. Com efeito, exigir essa apreciação exaustiva poderia levar a que, uma vez efetuada, a instituição em causa pudesse, erradamente, proceder à transmissão do documento em causa ao requerente, não obstante a oposição devidamente fundamentada do Estado‑Membro de que emana esse documento (v. Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.° 40 e jurisprudência referida).

76 Em contrapartida, a obrigação de exame diligente da instituição deve levá‑la a verificar se as explicações dadas pelo Estado‑Membro para se opor à divulgação dos seus documentos lhe parecem, à partida, fundadas. A instituição deve verificar se, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço e as normas jurídicas aplicáveis, os fundamentos apresentados pelo Estado‑Membro em apoio da sua oposição eram suscetíveis de justificar à primeira vista essa recusa e, consequentemente, se esses fundamentos permitiam à referida instituição assumir a responsabilidade que lhe confere o artigo 8.° do Regulamento n.° 1049/2001. Trata‑se de evitar a adoção pela instituição de uma decisão que não considerava defensável, uma vez que é o seu autor e, portanto, responsável pela sua legalidade (v. Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.° 41 e jurisprudência referida).

77 No caso em apreço, o Conselho referiu, no n.° 20 da decisão impugnada, o facto de a Irlanda, a República Francesa, a República Italiana, a República da Lituânia, o Grão‑Ducado do Luxemburgo e a República da Áustria se terem oposto à divulgação de alguns dos documentos solicitados de que são autores, pelos motivos enunciados nos n.os 21 a 23 da referida decisão.

78 Em especial, alguns desses Estados‑Membros consideraram, por um lado, que a divulgação dos documentos da sua autoria poderia prejudicar a sua política económica e financeira, na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), quarto travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Por outro lado, alguns deles consideraram que essa divulgação era suscetível de prejudicar as relações internacionais que mantêm com países terceiros, na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro travessão, do referido regulamento. Com efeito, esta divulgação revelaria a sua posição sobre as interações com esses países e o tratamento diferenciado dos referidos países em relação aos Estados‑Membros no âmbito dos trabalhos do Grupo do «Código de Conduta».

79 Em seguida, nos n.os 39 a 47 da decisão impugnada, o Conselho explicou que analisou os fundamentos invocados por esses Estados‑Membros e concluiu que os fundamentos relativos ao artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 eram aplicáveis aos documentos controvertidos. Estes fundamentos foram expostos nos n.os 57 a 59 e 61 a 63, supra.

80 Resulta destes números da decisão impugnada que o Conselho verificou se, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço e as normas jurídicas aplicáveis, os fundamentos apresentados pela Irlanda, República Francesa, República Italiana, República da Lituânia, Grão‑Ducado do Luxemburgo e República da Áustria, como base da sua oposição à divulgação dos documentos controvertidos eram suscetíveis de justificar, à primeira vista, essa recusa. Assim, o recorrente não pode alegar que o Conselho não aplicou corretamente o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, nem que este adotou a decisão impugnada com base num quadro factual incorreto.

81 Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de os outros Estados‑Membros não se terem oposto à divulgação dos documentos solicitados. Por um lado, este facto não significa, por si só, que o Conselho não tenha procedido a uma apreciação prima facie dos documentos controvertidos à luz do seu conteúdo e dos fundamentos invocados pelos Estados‑Membros para se oporem à sua divulgação. Por outro lado, no âmbito da sua apreciação prima facie e à luz das diferentes explicações fornecidas pelos Estados‑Membros em causa, o Conselho podia considerar que a diferença de conteúdo dos documentos divulgados e dos documentos controvertidos não apresentava um risco comparável de prejuízo para os interesses protegidos pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.

82 Por último, a fundamentação exposta a este respeito na decisão impugnada é suficiente, tendo em conta as exigências recordadas no n.° 47, supra, uma vez que permite ao recorrente conhecer o conteúdo e o resultado da apreciação efetuada pelo Conselho e possibilita ao juiz da União exercer a fiscalização que lhe compete.

83 Quanto a este ponto, o recorrente não pode sustentar que o Conselho estivesse obrigado a explicar em que medida os documentos divulgados diferiam dos documentos controvertidos. Com efeito, como resulta da jurisprudência recordada no n.° 47, supra, o Conselho não era obrigado a especificar, na decisão impugnada, todos os elementos de facto e de direito relevantes, uma vez que a questão de saber se a fundamentação dessa decisão cumpre os requisitos do dever de fundamentação deve ser apreciada à luz não só do seu teor literal mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Ora, o processo decisório instituído pelo artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, que obriga o Conselho a consultar individualmente cada um dos Estados‑Membros de onde provêm os documentos que são objeto de um pedido de acesso, pode, pela sua natureza, dar lugar a uma situação, como a do caso em apreço, em que certos Estados‑Membros se opõem à divulgação de alguns desses documentos e outros não se lhe opõem.

84 Tendo em conta o exposto, a primeira e a segunda parte do segundo fundamento devem improceder.

Quanto à terceira e à quarta parte do segundo fundamento, relativas à inexistência de risco de prejuízo, respetivamente, para a proteção das relações internacionais e da proteção da política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro, ou, pelo menos, a fundamentação insuficiente a este respeito

85 Na terceira e na quarta parte do segundo fundamento, o recorrente alega que o Conselho se baseou erradamente nas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, para se opor à divulgação dos documentos controvertidos. Além disso, não fundamentou suficientemente a decisão impugnada a este respeito.

– Quanto à questão preliminar de saber se se deve aplicar uma presunção geral de confidencialidade aos documentos controvertidos

86 A título preliminar, o Conselho alega que se deve aplicar uma presunção geral de confidencialidade aos documentos controvertidos, uma vez que fazem parte dos trabalhos do Grupo do «Código de Conduta», que devem permanecer confidenciais para proteger a política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro e preservar a eficácia desses trabalhos.

87 A este respeito, há que recordar que, nos termos do seu considerando 1, o Regulamento n.° 1049/2001 se insere na vontade, expressa no artigo 1.°, segundo parágrafo, TUE, de assinalar uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 48 e jurisprudência referida).

88 Este objetivo fundamental da União está igualmente refletido, por um lado, no artigo 15.°, n.° 1, TFUE, que prevê, nomeadamente, que as instituições, os órgãos e os organismos da União se pautam, na sua atuação, pelo maior respeito possível pelo princípio da abertura, princípio igualmente reafirmado no artigo 10.°, n.° 3, TUE e no artigo 298.°, n.° 1, TFUE, e, por outro, na consagração do direito de acesso aos documentos no artigo 42.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 49 e jurisprudência referida).

89 Para este efeito, o artigo 1.° do Regulamento n.° 1049/2001 prevê que este tem por objetivo conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições da União o mais amplo possível (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 51 e jurisprudência referida).

90 No entanto, resulta igualmente do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, que estabelece um regime de exceções a este respeito, que este direito de acesso está sujeito a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 52 e jurisprudência referida).

91 Uma vez que tais exceções derrogam o princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos, devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 53 e jurisprudência referida).

92 A este respeito, cabe recordar que, quando uma instituição, um órgão ou um organismo da União decide recusar o acesso a um documento cuja obtenção lhe tinha sido solicitada com fundamento numa das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por essa exceção, devendo o risco desse prejuízo ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 54 e jurisprudência referida).

93 Contudo, em certos casos, o Tribunal de Justiça reconheceu, que essa instituição, esse órgão ou esse organismo se podia basear em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes são suscetíveis de serem aplicadas a pedidos de divulgação de documentos da mesma natureza (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 55 e jurisprudência referida).

94 O objetivo de tais presunções reside, assim, na possibilidade de a instituição, o órgão ou o organismo da União em causa considerar que a divulgação de certas categorias de documentos prejudica, em princípio, o interesse protegido pela exceção que a instituição, o órgão ou o organismo invoca, baseando‑se nessas considerações de ordem geral, sem haver obrigação de examinar concreta e individualmente cada um dos documentos solicitados (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.° 56 e jurisprudência referida).

95 Até à data, o Tribunal de Justiça reconheceu a existência de presunções gerais de confidencialidade em benefício de cinco categorias de documentos (v., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2024, Validity/Comissão, C‑51/23 P, não publicado, EU:C:2024:664, n.° 37), a saber, em primeiro lugar, os documentos de um processo administrativo relativo a um procedimento de controlo dos auxílios de Estado (Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.° 61), em segundo lugar, os articulados apresentados nos órgãos jurisdicionais da União na pendência de um processo judicial (Acórdão de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, n.° 94), em terceiro lugar, os documentos trocados entre a Comissão e as partes que procederam a uma notificação ou terceiros no âmbito de um processo de controlo das operações de concentração de empresas (Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.° 123, e de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, n.° 64), em quarto lugar, os documentos relativos a um processo por incumprimento, durante a fase pré‑contenciosa, incluindo os documentos trocados entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa no âmbito de um processo EU Pilot (Acórdãos de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.° 65, e de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, n.° 51) e, em quinto lugar, os documentos relativos a um processo de aplicação do artigo 101.° TFUE (Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.° 93).

96 Na jurisprudência do Tribunal Geral foram consagradas outras cinco presunções gerais de confidencialidade, nomeadamente as que se aplicam, em primeiro lugar, às propostas dos proponentes num concurso público em caso de pedido de acesso formulado por outro proponente (Acórdão de 29 de janeiro de 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 e T‑532/10, EU:T:2013:38, n.° 101), em segundo lugar, aos documentos enviados, nos termos do artigo 11.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.°] e [102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), pelas autoridades nacionais da concorrência à Comissão (Acórdão de 12 de maio de 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comissão, T‑623/13, EU:T:2015:268, n.° 64), em terceiro lugar, às questões de escolha múltipla colocadas num concurso geral organizado pelo Serviço Europeu de Seleção do Pessoal (EPSO) (Acórdão de 12 de novembro de 2015, Alexandrou/Comissão, T‑515/14 P e T‑516/14 P, EU:T:2015:844, n.° 94), em quarto lugar, aos documentos relativos a um inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (Acórdão de 26 de maio de 2016, International Management Group/Comissão, T‑110/15, EU:T:2016:322, n.° 44), bem como, em quinto lugar, aos documentos relativos a um processo por abuso de posição dominante que foi arquivado (Acórdão de 28 de março de 2017, Deutsche Telekom/Comissão, T‑210/15, EU:T:2017:224, n.° 44).

97 Em cada um desses casos, a recusa de acesso em causa dizia respeito a um conjunto de documentos claramente circunscritos pela sua pertença comum a um processo administrativo ou judicial pendente (v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.° 81 e jurisprudência referida).

98 Além disso, as presunções gerais de confidencialidade baseiam‑se no facto de que as exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 não podem, quando os documentos objeto de um pedido de acesso se inserem num domínio particular do direito da União, ser interpretadas sem ter em conta as regras específicas que regem o acesso a esses documentos. Essas presunções gerais permitem, assim, assegurar a aplicação coerente de regimes jurídicos que prosseguem objetivos diferentes e que não preveem expressamente o primado de um sobre o outro (v. Acórdão de 6 de outubro de 2021, Aeris Invest/BCET‑827/17, EU:T:2021:660, n.° 182 e jurisprudência referida).

99 Por outro lado, a aplicação das presunções gerais é essencialmente ditada pela necessidade imperativa de assegurar o correto funcionamento dos processos em questão e de garantir que os seus objetivos não são comprometidos. Deste modo, o reconhecimento de uma presunção geral pode assentar na incompatibilidade do acesso aos documentos de certos processos com o seu bom andamento e no risco de que os processos sejam afetados, uma vez que as presunções gerais permitem preservar a integridade da tramitação do processo através da limitação da ingerência de terceiros (v. Acórdão de 6 de outubro de 2021, Aeris Invest/BCET‑827/17, EU:T:2021:660, n.° 183 e jurisprudência referida).

100 No caso em apreço e desde logo, os documentos solicitados não estão circunscritos pela sua pertença comum a um processo administrativo ou judicial pendente.

101 Em seguida, é pacífico que não existem regras específicas que regulem o acesso aos documentos respeitantes à revisão do Código de Conduta Fiscal.

102 Por último, o Conselho não se pode basear no n.° 13 das Conclusões do Conselho de 9 de março de 1998[,] relativas à criação do Grupo do Código de Conduta (Fiscalidade das Empresas) (JO 1998, C 99, p. 1), no n.° 17 das Conclusões 15148/15 do Conselho, de 8 de dezembro de 2015, sobre o futuro do Código de Conduta (fiscalidade das empresas), no n.° 15 das Conclusões 108/16 do Conselho, de 8 de março de 2016, sobre o Código de Conduta (fiscalidade das empresas), nem nos considerandos das Conclusões 14452/22 do Conselho, de 8 de novembro de 2022, sobre a reforma do Código de Conduta (fiscalidade das empresas), das quais resulta que todos os trabalhos do Grupo do «Código de Conduta» devem ser confidenciais.

103 Com efeito, o alcance das obrigações que incumbem a uma instituição da União por força do Regulamento n.° 1049/2001, conforme interpretadas pelo juiz da União, não pode depender do conteúdo de atos, como as conclusões do Conselho, adotados pela própria instituição em causa.

104 Nestas circunstâncias, não é aplicável aos documentos controvertidos uma presunção de confidencialidade.

105 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento que o Conselho apresentou na audiência, segundo o qual essa presunção deve aplicar‑se aos documentos solicitados pelo facto de o Grupo do «Código de Conduta» ter caráter intergovernamental, uma vez que a fiscalidade continua a ser uma competência exclusiva dos Estados‑Membros.

106 Efetivamente, o Conselho não explica em que medida esta circunstância, por si só, justifica a consagração de uma presunção geral de confidencialidade, tendo em conta, nomeadamente, as considerações enunciadas nos n.os 97 e 99, supra.

107 Além disso, é pacífico que é o Conselho quem tem em seu poder os documentos controvertidos. Assim, estes documentos estão sujeitos aos princípios decorrentes do Regulamento n.° 1049/2001, incluindo os consagrados na jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União para o reconhecimento de uma presunção geral de confidencialidade.

108 Tendo em conta o que precede, há que rejeitar o argumento do Conselho segundo o qual os documentos controvertidos estão cobertos por uma presunção geral de confidencialidade.

– Quanto à aplicabilidade do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 aos documentos controvertidos, bem como quanto à observância do dever de fundamentação

109 O Conselho começa por alegar que, no âmbito do procedimento previsto no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2001, os Estados‑Membros em causa demonstraram que as exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, deste regulamento eram aplicáveis aos documentos controvertidos. Ora, o Conselho não pode substituir a análise dos Estados‑Membros pela sua própria análise a este respeito. Além disso, o Conselho dispõe de uma ampla margem de apreciação para determinar se a divulgação dos referidos documentos poderia prejudicar os interesses públicos protegidos por essas exceções.

110 Em seguida, no que respeita mais especificamente à exceção relativa à proteção das relações internacionais, resulta dos n.os 39 a 42 da decisão impugnada que os documentos controvertidos incidem sobre questões fiscais sensíveis relativas a países terceiros, a evoluções esperadas a nível internacional e nas instâncias internacionais, bem como a futuras alterações do Código de Conduta Fiscal. A divulgação desses elementos representaria um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético para o desenvolvimento das relações internacionais com países terceiros. Este risco é tanto mais elevado quanto certos regimes fiscais de países terceiros são aí mencionados de forma negativa.

111 Por último, a divulgação dos documentos controvertidos apresenta um risco concreto e não puramente hipotético para a política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro, uma vez que esses documentos resumem as afirmações dos Estados‑Membros relativamente à revisão do Código de Conduta Fiscal, que é um instrumento‑chave na promoção de uma concorrência fiscal sã e equitativa, bem como na luta contra as práticas fiscais prejudiciais. Com efeito, por um lado, a necessidade de assegurar um quadro legislativo estável para as empresas exige que não sejam divulgadas certas medidas futuras suscetíveis de serem adotadas para alcançar os objetivos do Código de Conduta Fiscal. Por outro lado, há que manter confidenciais certas medidas previstas no âmbito da luta contra as práticas fiscais prejudiciais, a fim de evitar estratégias de adaptação por parte dos operadores económicos.

112 A este respeito, importa recordar, a título preliminar, que, quando um Estado‑Membro invoca o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1049/2011 e apresenta os motivos de recusa enumerados nos n.os 1 a 3 do mesmo artigo, é da competência do juiz da União fiscalizar, a pedido do interessado a quem foi oposta uma recusa de acesso pela instituição solicitada, se essa recusa podia ser validamente fundamentada nas referidas exceções, apesar do facto de essa recusa não resultar da apreciação das mesmas pela própria instituição, mas pelo Estado‑Membro em causa (v. Acórdão de 21 de junho de 2012, IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, n.° 72 e jurisprudência referida; Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.° 52).

113 Assim, a garantia de um tutela jurisdicional, em benefício do requerente ao qual a instituição em causa recusa o acesso ao um ou mais documentos emanados de um Estado‑Membro na sequência da oposição deste, implica que o juiz da União aprecie, in concreto, a legalidade da decisão de recusa de acesso à luz dos todos os elementos úteis, entre os quais figuram, antes de mais, os documentos cuja divulgação foi recusada (v. Acórdão de 21 de junho de 2012, IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Comissão, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, n.° 73 e jurisprudência referida).

114 No que se refere ao alcance das exceções em causa, cabe recordar que, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais.

115 Do mesmo modo, segundo o artigo 4.°, n.° 1, alínea a), quarto travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção do interesse público no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro.

116 A natureza particularmente sensível e fundamental dos interesses protegidos pelo artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 confere à decisão que deve ser tomada pela instituição um caráter complexo e delicado que obriga a um especial grau de prudência (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.° 35, e de 7 de fevereiro de 2018, 8, Access Info Europe/Comissão T‑851/16, EU:T:2018:69, n.° 38).

117 Isto é tanto mais assim quanto o facto de as exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001 estarem redigidas em termos imperativos, estando as instituições obrigadas a recusar o acesso aos documentos abrangidos por estas exceções obrigatórias quando for feita prova das circunstâncias visadas por estas exceções, não sendo necessário proceder a uma ponderação entre a proteção do interesse público e um interesse geral superior (v. Acórdão de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.° 38 e jurisprudência referida).

118 Além disso, os critérios enunciados no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001 são muito genéricos, devendo efetivamente o acesso ser recusado, como resulta dos termos desta disposição, quando a divulgação do documento em causa possa «prejudicar» a proteção do «interesse público» em causa e não apenas, como inicialmente proposto no decurso do processo legislativo que conduziu à adoção deste regulamento, quando se verificar uma violação «significativa» a essa proteção (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.° 36, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.° 39).

119 Assim, o princípio da interpretação estrita das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, recordado no n.° 91, supra, não se opõe a que, no que respeita às exceções relativas ao interesse público previstas no n.° 1, alínea a), deste artigo, a instituição em causa disponha de uma ampla margem de apreciação para determinar se a divulgação ao público de um documento prejudica os interesses protegidos por esta disposição. Por conseguinte, a fiscalização da legalidade exercida pelo Tribunal Geral relativamente a uma decisão de recusa de acesso a um documento, oposta pela instituição ao abrigo de uma das referidas exceções, deve limitar‑se à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de um erro manifesto de apreciação e de desvio de poder (v. Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.° 64, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/ Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.° 40).

120 No caso em apreço, o Conselho baseou‑se nos fundamentos enunciados nos n.os 39 a 41 e 43 a 45 da decisão impugnada, cujo conteúdo é reproduzido nos n.os 57 a 59 e 61 a 63, supra, para justificar a sua recusa de acesso aos documentos controvertidos ao abrigo das exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.

121 Em conformidade com a jurisprudência recordada nos n.° 112 e 113, supra, cabe assim ao Tribunal Geral verificar se essa recusa podia validamente basear‑se, à luz do conteúdo dos documentos controvertidos, nesses fundamentos.

122 A este respeito, há que salientar, em primeiro lugar, que dois dos documentos controvertidos não contêm manifestamente nenhum elemento suscetível de ser abrangido por estas exceções, no sentido alegado pelo Conselho.

123 Primeiro, na mensagem de correio eletrónico que enviou em 23 de novembro de 2021, a República Italiana limita‑se a mencionar que retira as suas reservas sobre o último projeto do novo Código de Conduta Fiscal, sem precisar em que consistiam essas reservas.

124 Segundo, na mensagem de correio eletrónico que enviou em 15 de outubro de 2021, a República da Áustria limita‑se a transmitir duas observações de redação sobre certos números do projeto do novo Código de Conduta Fiscal. Na primeira observação, a República da Áustria chama a atenção para um mero erro de escrita. Na segunda, propõe a supressão ou a alteração de uma frase, por ser inexata, na medida em que evoca a possibilidade de reduzir a base tributável de uma empresa que não está sujeita a imposto por falta de residência fiscal.

125 Ora, nada no conteúdo das mensagens de correio eletrónico mencionadas nos n.os 123 e 124, supra, revela a existência de considerações suscetíveis de serem abrangidas pelas exceções em causa no sentido alegado pelo Conselho. Nestas circunstâncias, o Conselho deveria ter concedido o acesso integral às mensagens de correio eletrónico enviadas pela República Italiana, em 23 de novembro de 2021, e pela República da Áustria, em 15 de outubro de 2021.

126 Em segundo lugar, importa salientar que, na parte ocultada da mensagem de correio eletrónico enviada em 24 de novembro de 2021, a República da Lituânia faz observações sobre a exatidão de uma tabela que contém uma descrição das medidas defensivas fiscais em vigor nesse Estado‑Membro.

127 No entanto, como o Conselho reconheceu na audiência na sequência de uma questão do Tribunal Geral e das medidas de organização do processo de 31 de março de 2025, a tabela em causa foi tornada pública em, pelo menos, um documento publicado na página da Internet do Conselho antes da adoção da decisão impugnada, a saber, na página 42 do relatório 14230/21 do Conselho, de 26 de novembro de 2021, sobre o Grupo do «Código de Conduta».

128 Ora, resulta da jurisprudência que a divulgação de um documento cujo essencial do conteúdo já tenha sido tornado público não é suscetível de causar um prejuízo razoavelmente previsível e não puramente hipotético aos interesses protegidos ao abrigo do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 (v., neste sentido, Acórdão de 3 de julho de 2014, Conselho/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, n.° 60).

129 Nestas circunstâncias, a divulgação da parte ocultada da mensagem de correio eletrónico de 24 de novembro de 2021 da República da Lituânia não é manifestamente suscetível de prejudicar as relações internacionais ou a política financeira, monetária ou económica da União ou desse Estado‑Membro.

130 Daqui resulta que o Conselho deveria ter concedido o acesso integral à mensagem de correio eletrónico enviada em 24 de novembro de 2021 pela República da Lituânia.

131 Em terceiro lugar, no que respeita aos documentos controvertidos que não os mencionados nos n.os 125 e 130, supra, resulta tanto das explicações dadas pelo Conselho nos n.os 39 a 41 e 43 a 45 da decisão impugnada como da análise do conteúdo dos documentos controvertidos, na versão enviada ao Tribunal Geral, como anexo B.1 à carta do Conselho de 21 de novembro de 2024, apresentada em execução do Despacho de 6 de novembro de 2024, relativo às medidas de instrução (a seguir «documentos controvertidos enviados»), que esses documentos contêm várias passagens cuja divulgação apresentaria um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético para os interesses protegidos pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.

132 Com efeito, no que respeita ao interesse público relativo à proteção das relações internacionais, estas passagens contêm observações sensíveis sobre os regimes fiscais de Estados terceiros e o tratamento que deve ser dado a esses regimes, evocam a eventualidade de alterações ao alcance do mandato do Grupo do «Código de Conduta» em função de certos desenvolvimentos e de negociações a nível internacional, e contêm observações e posições individuais dos Estados‑Membros em causa que não são necessariamente conciliáveis com a posição final adotada pelo Conselho. A divulgação de tais passagens é assim suscetível de prejudicar o bom desenrolar das relações internacionais com os países terceiros, de afetar o processo de negociação nos fóruns internacionais e de enfraquecer a posição da União em relação aos países terceiros ou às organizações internacionais.

133 Essas considerações dizem respeito, a título de exemplo, às seguintes passagens dos documentos controvertidos:

– a passagem, na página 7, parágrafos quinto e sexto, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «While [Member State]» e termina com as palavras «the provisions of the Code»;

– a passagem, na página 15, terceiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «[Member State] is supportive […]» e termina com a palavra «work»;

– a passagem, na página 30, quinto parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Broadly, we are» e termina com as palavras «our interests»;

– a passagem, na página 42 dos documentos controvertidos enviados, na terceira tabela, que começa com as palavras «We propõe these» e termina com as palavras «effective taxation»;

– a passagem, na página 44, segundo parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Indeed, as expressed» e termina com a palavra «clarified»;

– a passagem, na página 52, quinto parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com a palavra «REITERATES» e termina com as palavras «beginning of 2022»;

– a passagem, na página 63, parágrafos quinto a sétimo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «All delegations» e termina com as palavras «mandate of the Code of Conduct», e

– a passagem, na página 66, terceiro e quarto parágrafos, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «While we are» e termina com as palavras «are finalised»;

134 Do mesmo modo, no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro, os documentos controvertidos contêm várias passagens que dizem respeito a medidas destinadas a garantir que o Grupo do «Código de Conduta» poderá continuar, no futuro, a contribuir eficazmente para a promoção de uma concorrência fiscal leal e para a luta contra as práticas fiscais prejudiciais e contém certos comentários que não estão necessariamente refletidos na posição final adotada pelo Conselho. Assim, a divulgação dessas passagens é suscetível de revelar certos aspetos sensíveis da política dos referidos Estados‑Membros em matéria de fiscalidade direta, que é da sua competência exclusiva, e de criar um ambiente legislativo instável, o que, por sua vez, poderia desencadear determinados comportamentos junto dos operadores económicos suscetíveis de se repercutir negativamente na política financeira, monetária ou económica dos Estados‑Membros.

135 Essas considerações dizem respeito, a título de exemplo, às seguintes passagens dos documentos controvertidos:

– a passagem, na página 3, segundo parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Further to this» e termina com as palavras «tax rates»;

– a passagem, na página 7, oitavo a décimo primeiro parágrafos, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «[Member State] does not agree» e termina com as palavras «in the document»;

– a passagem, na página 18, secção «[Member State] Comments», terceiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «[Member State] welcomes» e termina com a palavra «specifically»;

– a passagem, na página 22, terceiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «There is a concern» e termina com as palavras «this suggestion»;

– a passagem, na página 25, terceiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «[Member State] has participated» e termina com a palavra «formation»;

– a passagem, na página 51, primeiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «We have» e termina com as palavras «Code of conduct»;

– a passagem, na página 55, quarto parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Considering the latest» e termina com as palavras «include it formally»;

– a passagem, na página 70, terceiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «We also take note» e termina com as palavras «in terms of […] the Commission», e

– a passagem, na página 72, quinto parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Concerning paragraph» e termina com as palavras «business activities»;

136 Decorre do exposto, nomeadamente do conteúdo das passagens referidas a título de exemplo, nos n.os 133 e 135, supra, que o Conselho podia, tendo em conta os princípios jurisprudenciais que figuram nos n.os 116 a 119, supra, opor‑se, com fundamento nas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, à divulgação dos documentos controvertidos, com exceção dos mencionados nos n.os 125 e 130, supra.

137 Por último, os n.os 39 a 41 e 43 a 45 da decisão impugnada contêm uma fundamentação suficientemente clara que permite ao recorrente compreender os motivos pelos quais o Conselho considerou que o acesso aos documentos controvertidos poderia prejudicar os interesses protegidos pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001. Estes fundamentos permitem igualmente ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização. Nestas circunstâncias, o recorrente não pode alegar que a decisão impugnada não esteja suficientemente fundamentada a este respeito.

138 Tendo em conta o que precede, a terceira e a quarta parte do segundo fundamento devem ser acolhidas no que respeita aos três documentos controvertidos identificados nos n.os 125 e 130, supra. Em contrapartida, devem ser rejeitadas no que se refere aos demais documentos controvertidos.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo ao facto de que o Conselho deveria ter concedido o acesso parcial aos documentos controvertidos a que recusou totalmente o acesso ou, pelo menos, a fundamentação insuficiente neste âmbito

139 No terceiro fundamento de recurso, o recorrente alega que o Conselho devia ter concedido, pelo menos, o acesso parcial aos documentos controvertidos. Além disso, não fundamentou suficientemente a decisão que tomou a este respeito.

140 O Conselho contesta esta argumentação com base, essencialmente, nos fundamentos enunciados na decisão impugnada.

141 Além disso, na audiência, o Conselho alegou que, mesmo admitindo que haja passagens nos documentos controvertidos não abrangidas pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, a divulgação dessas passagens não teria utilidade para o recorrente.

142 A este respeito, importa recordar que, em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das exceções previstas no artigo 4.° deste regulamento, as restantes partes do documento devem ser divulgadas.

143 Resulta dos próprios termos do artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001 que uma instituição é obrigada a examinar se há que conceder acesso parcial aos documentos visados por um pedido de acesso, limitando uma eventual recusa apenas aos dados abrangidos pelas exceções em causa. A instituição deve conceder esse acesso parcial se a finalidade prosseguida por essa instituição, ao recusar o acesso ao documento, puder ser atingida no caso de a instituição se limitar a ocultar as passagens que possam causar prejuízo ao interesse público protegido (v. Acórdão de 24 de abril de 2024, Naass e Sea‑Watch/FrontexT‑205/22, não publicado, EU:T:2024:266, n.° 85 e jurisprudência referida).

144 No caso em apreço, nos n.os 48 e 49 da decisão impugnada, o Conselho afastou a possibilidade de conceder acesso parcial aos documentos controvertidos — com exceção da mensagem de correio eletrónico de 24 de novembro de 2021 da República da Lituânia — por considerar que era impossível identificar partes significativas desses documentos não abrangidas pelas exceções em causa e suscetíveis de serem facilmente separadas do restante desses documentos.

145 Ora, resulta da análise dos documentos controvertidos que todos deles — com exceção dos mencionados nos n.os125 e 130, supra, aos quais deveria ter sido concedido o acesso integral — contêm passagens que, tendo em conta os princípios jurisprudenciais enunciados nos n.os 112 a 119 supra, não estão manifestamente abrangidas pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.

146 Com efeito, essas passagens contêm, nomeadamente, observações gerais sobre os motivos que justificam a revisão do Código de Conduta Fiscal e sobre o momento oportuno para proceder a essa revisão, bem como observações de redação relativas a determinadas partes do projeto do novo Código de Conduta Fiscal ou da resolução correspondente, entendendo‑se que essas observações não incidem sobre os assuntos invocados pelo Conselho nos n.os 39 a 41 e 43 a 45 da decisão impugnada, ou ainda interrogações gerais sobre a aplicação prática do projeto do novo Código de Conduta Fiscal. As passagens incluem igualmente cortesias entre os diferentes intervenientes envolvidos na revisão do Código de Conduta Fiscal, bem como propostas de realização de reuniões adicionais. Ora, a divulgação dessas passagens não é manifestamente suscetível de apresentar um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético para os interesses protegidos pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.

147 Além disso, as referidas passagens podem ser facilmente separadas do restante conteúdo dos documentos em causa.

148 Estas considerações aplicam‑se, nomeadamente, às passagens seguintes:

– a passagem, na página 3, parágrafos segundo a quarto, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «[Member State] is open» e termina com as palavras «that agreed objective»;

– a passagem, na página 7, terceiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «In many places» e termina com as palavras «concerns below»;

– a passagem, na página 11, primeiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Thank you» e termina com um algarismo;

– a passagem, na página 15, quarto parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «What would be» e termina com as palavras «is required»;

– a passagem, no início da página 18 dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Dear colleagues» e termina com a palavra «Regards»;

– a passagem, na página 23, último parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Overall, we» e termina com a palavra «subsidiarity»;

– a passagem, na página 25, primeiro parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «As noted» e termina com as palavras «in practise»;

– a passagem, na página 30, parágrafos primeiro a quarto, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «[Member State] remains» e termina com as palavras «questions for us»;

– a passagem, na página 32 dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Please find» e termina com a palavra «conduct»;

– a passagem, na página 44, segundo parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «I’m writing» e termina com a palavra «report»;

– a passagem, na página 49, parágrafos primeiro a quarto dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «[Member State] welcomes» e termina com a palavra «references», bem como a passagem, do sexto parágrafo da página 49 ao oitavo parágrafo da página 50 desses documentos, que começa com as palavras «Noting the Commission» e termina com as palavras «digitalised economic environment»;

– a passagem, na página 52, parágrafos primeiro a terceiro, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Dear all» e termina com as palavras «better clarified»;

– a passagem, na página 55, parágrafos sétimo a nono, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Moreover, we have» e termina com as palavras «the discussion»;

– a passagem, na página 63, último parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com a palavra «Finally» e termina com as palavras «to achieve»;

– a passagem, na página 66, parágrafos quinto e sexto, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «In addition» e termina com a palavra «observations»;

– a passagem, na página 69, último parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Concerning paragraph» e termina com as palavras «document WK 11708/2021», e

– a passagem, na página 72, último parágrafo, dos documentos controvertidos enviados, que começa com as palavras «Concerning paragraph» e termina com as palavras «document WK 11708/2021».

149 Além disso, no quarto parágrafo da página 8 dos documentos controvertidos, é feita referência a um documento que já tinha sido tornado público na página da Internet do Conselho antes da adoção da decisão impugnada, designadamente, as Conclusões 15429/17 do Conselho, de 5 de dezembro de 2017, sobre a Lista da UE de jurisdições não cooperantes para efeitos fiscais, de que uma parte do conteúdo é reproduzida nesse parágrafo, o que o Conselho reconheceu na audiência na sequência de uma questão do Tribunal Geral e das medidas de organização do processo de 31 de março de 2025. Assim, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.° 128, supra, a divulgação desta passagem não prejudicaria manifestamente os interesses protegidos pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001.

150 Por último, uma vez que o Conselho alega que a divulgação das passagens acima mencionadas nos n.os 146 a 149, supra, não tem utilidade para o recorrente, e mesmo admitindo que esta argumentação, apresentada pela primeira vez na audiência, seja admissível, deve salientar‑se que o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, tal como este regulamento no seu todo, não exige que o requerente demonstre que o documento cuja divulgação é pedida tem para si «utilidade». Com efeito, não cabe à instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a documentos apreciar a utilidade do documento para o requerente. Isto é tanto mais assim quanto o facto de o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001 não poder ser interpretado no sentido de que autoriza a instituição em causa a eximir‑se à obrigação expressamente prevista nessa disposição, a saber, a obrigação de divulgar partes do documento solicitado, quando essa dispensa não figura entre as exceções taxativamente enumeradas neste regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 24 de abril de 2024, Naass e Sea‑Watch/Frontex, T‑205/22, não publicado, EU:T:2024:266, n.° 87 e jurisprudência referida).

151 Tendo em conta o que precede, há que concluir que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação quando entendeu que não podia ser concedido o acesso parcial aos documentos controvertidos, com exceção dos mencionados nos n.os 125 e 130, supra, aos quais, em todo o caso, deveria ter sido concedido o acesso integral. Consequentemente, o terceiro fundamento deve ser julgado procedente.

152 Nestas circunstâncias, não há que decidir sobre a restante argumentação apresentada no terceiro fundamento, relativa a falta de fundamentação, sendo certo que esta argumentação surge a título subsidiário.

Quanto à quinta parte do segundo fundamento, relativa a desvio de poder

153 O recorrente alega que o Conselho agiu com desvio de poder. Com efeito, a forma como tratou o pedido de acesso, a sua recusa categórica em dar acesso aos documentos controvertidos de quatro Estados‑Membros e a fundamentação limitada que esta instituição forneceu a este respeito suscitam o sentimento de que estariam em jogo «interesses ocultos». Esta impressão é ainda alimentada pelo facto de, no passado, alguns Estados‑Membros terem querido impedir que o público soubesse que se tinham oposto a medidas de luta contra a concorrência fiscal prejudicial e contra a evasão fiscal.

154 A Comissão contesta esta argumentação.

155 Resulta de jurisprudência constante que um ato só enferma de desvio de poder caso se revele, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, ter sido adotado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de alcançar fins diferentes daqueles para que foi conferido o poder em causa ou de eludir um processo especialmente previsto pelos Tratados para fazer face às circunstâncias do caso em apreço (Acórdão de 13 de novembro de 1990, Fedesa e o., C‑331/88, EU:C:1990:391, n.° 24; v, ainda, Acórdão de 16 de abril de 2013, Espanha e Itália/Conselho, C‑274/11 e C‑295/11, EU:C:2013:240, n.° 33 e jurisprudência referida).

156 No caso em apreço, o recorrente limita‑se a evocar um «sentimento» de que «interesses ocultos» terão desempenhado um papel na recusa do Conselho em dar acesso aos documentos controvertidos, sem, no entanto, apresentar indícios objetivos, pertinentes e concordantes para sustentar esta alegação.

157 Nestas condições, improcede a quinta parte do segundo fundamento.

Conclusão

158 Em face do exposto, há que julgar procedentes a terceira e a quarta parte do segundo fundamento, uma vez que as exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 não se aplicam às mensagens de correio eletrónico enviadas pela República Italiana, em 23 de novembro de 2021, e pela República da Áustria, em 15 de outubro de 2021, nem à parte ocultada da mensagem de correio eletrónico da República da Lituânia, enviada em 24 de novembro de 2021. Do mesmo modo, há que julgar procedente o terceiro fundamento, dado que o Conselho afastou a possibilidade de conceder acesso parcial aos restantes documentos controvertidos.

159 Por conseguinte, e nesta medida, há que anular a decisão impugnada.

160 No entanto, não cabe ao Tribunal Geral substituir o Conselho e indicar todas as partes dos documentos controvertidos aos quais deveria ter sido permitido o acesso parcial, estando o Conselho obrigado, na execução do presente acórdão e em conformidade com o artigo 266.° TFUE, a tomar em consideração os fundamentos nele expostos (v. Acórdão de 4 de maio de 2012, In ‘t Veld/Conselho, T‑529/09, EU:T:2012:215, n.° 124).

161 A este respeito, há que sublinhar que as passagens dos documentos controvertidos referidas nos n.os 148 e 149, supra, constituem apenas exemplos de passagens que não estão manifestamente cobertas pelas exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001, estando o Conselho obrigado, eventualmente após consulta dos Estados‑Membros nos termos do artigo 4.°, n.° 5, deste regulamento, a identificar todas as passagens que não estão abrangidas por estas.

162 Para terminar, deve ser negado provimento ao recurso quanto ao restante.

Quanto às despesas

163 Nos termos do artigo 134.°, n.° 2, do seu Regulamento de Processo, se houver várias partes vencidas, o Tribunal Geral decide sobre a repartição das despesas.

164 No caso em apreço, tendo cada uma das partes sido parcialmente vencida, há que decidir que cada uma delas suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)

decide:

1) É anulada a Decisão SGS 24/00008 do Conselho da União Europeia, de 7 de março de 2024, na parte em que o Conselho, primeiro, recusou o acesso às mensagens de correio eletrónico enviadas pela República Italiana, em 23 de novembro de 2021, e pela República da Áustria, em 15 de outubro de 2021, segundo, recusou um acesso mais amplo à mensagem de correio eletrónico enviada pela República da Lituânia, em 24 de novembro de 2021, e, terceiro, afastou a possibilidade de acesso parcial aos restantes documentos identificados no n.° 33 desta decisão, nomeadamente, as mensagens de correio eletrónico enviadas pela Irlanda, em 16 de outubro, 22 de outubro e 16 de novembro de 2020 e de 19 de fevereiro, 2 de agosto, 19 de outubro, 21 de outubro e 3 de novembro de 2021, pela República Francesa, em 22 de outubro e 16 de novembro de 2020, pela República Italiana, em 22 de outubro e 16 de novembro de 2020 e em 6 de agosto de 2021, e pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, em 26 de outubro de 2020, bem como em 4 de agosto, 19 de outubro e 2 de novembro de 2021.

2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.

3) O Conselho e Martijn Frederik Nouwen suportarão, cada um deles, as suas próprias despesas.

Kornezov

Petrlík

Kingston

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 10 de setembro de 2025.

Assinaturas

Índice

Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do recurso

Pedidos das partes

Questão de direito

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à execução incompleta ou negligente do pedido de acesso ou, pelo menos, à insuficiência da fundamentação a esse respeito

Quanto à primeira alegação, relativa à execução incompleta ou negligente do pedido de acesso

Quanto à segunda alegação, relativa à falta de fundamentação do método de pesquisa utilizado para responder ao pedido de acesso

Quanto à primeira a quarta partes do segundo fundamento, relativas à recusa injustificada de acesso aos documentos controvertidos ou, pelo menos, a fundamentação insuficiente a este respeito

Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa ao facto de o Conselho ter apreciado de forma errada as razões invocadas pelos Estados Membros para se oporem à divulgação dos documentos solicitados e a fundamentação insuficiente a este respeito, bem como quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à inexatidão do quadro factual em que assenta a decisão impugnada e a fundamentação insuficiente a este respeito

Quanto à terceira e à quarta parte do segundo fundamento, relativas à inexistência de risco de prejuízo, respetivamente, para a proteção das relações internacionais e da proteção da política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado Membro, ou, pelo menos, a fundamentação insuficiente a este respeito

– Quanto à questão preliminar de saber se se deve aplicar uma presunção geral de confidencialidade aos documentos controvertidos

– Quanto à aplicabilidade do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 1049/2001 aos documentos controvertidos, bem como quanto à observância do dever de fundamentação

Quanto ao terceiro fundamento, relativo ao facto de que o Conselho deveria ter concedido o acesso parcial aos documentos controvertidos a que recusou totalmente o acesso ou, pelo menos, a fundamentação insuficiente neste âmbito

Quanto à quinta parte do segundo fundamento, relativa a desvio de poder

Conclusão

Quanto às despesas

* Língua do processo: neerlandês.