Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia
Processo T-208/22

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada)

17 de julho de 2024 (*)

« Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas devido à situação na Síria — Congelamento dos fundos e dos recursos económicos — Restrição em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros — Lista de pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento dos fundos e dos recursos económicos ou sujeitos a restrições em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros — Inclusão e manutenção do nome do recorrente na lista — Herdeiro de uma pessoa já visada por medidas restritivas — Direitos de defesa — Erro de apreciação — Proporcionalidade — Direito de propriedade — Liberdade de circular e de permanecer nos Estados‑Membros — Direito à vida familiar — Responsabilidade extracontratual »

No processo T‑208/22,

Kinda Makhlouf, residente em Varsóvia (Polónia), representada por G. Karouni e E. Assogba, advogados,

recorrente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por A. Limonet e V. Piessevaux, na qualidade de agentes,

recorrido,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada),

composto por: L. Truchot, presidente, H. Kanninen, R. Frendo (relatora), M. Sampol Pucurull e T. Perišin, juízes,

secretário: L. Ramette, administrador,

vistos os autos,

após a audiência de 16 de junho de 2023,

profere o presente

Acórdão

1 Com o seu recurso, a recorrente, Kinda Makhlouf, pede, por um lado, ao abrigo do artigo 263.° TFUE, a anulação, primeiro, da Decisão de Execução (PESC) 2022/242 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, que dá execução à Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2022, L 40, p. 26), e do Regulamento de Execução (UE) 2022/237 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2022, L 40, p. 6) (a seguir, em conjunto, «atos iniciais»), e, segundo, da Decisão (PESC) 2023/1035 do Conselho, de 25 de maio de 2023, que altera a Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2023, L 139, p. 49), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/1027 do Conselho, de 25 de maio de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2023, L 139, p. 1) (a seguir, em conjunto, «atos de manutenção»), na parte em que estes atos lhe dizem respeito (a seguir, em conjunto, «atos impugnados»), e, por outro, ao abrigo do artigo 268.° TFUE, uma indemnização a título dos danos causados pela adoção dos atos impugnados.

I. Antecedentes do litígio e factos posteriores à interposição do recurso

2 A recorrente é uma das filhas de Mohammed Makhlouf, um homem de negócios de nacionalidade síria.

3 O presente processo inscreve‑se no âmbito das medidas restritivas adotadas, a partir de 2011, pelo Conselho da União Europeia contra a Síria e os responsáveis pela repressão violenta da população civil desse país.

4 Em 9 de maio de 2011, o Conselho adotou a Decisão 2011/273/PESC, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2011, L 121, p. 11), «conden[ando] veementemente os atos violentos de repressão [...] contra ações pacíficas de protesto em vários pontos da Síria». Estabeleceu, nomeadamente, restrições à entrada no território da União Europeia e o congelamento dos fundos e dos recursos económicos de determinadas pessoas e entidades «responsáveis pela repressão violenta da população civil daquele país». Considerando que era necessária uma ação normativa a nível da União para assegurar a aplicação da Decisão 2011/273, o Conselho adotou, igualmente, o Regulamento (UE) n.° 442/2011, de 9 de maio de 2011, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2011, L 121, p. 1).

5 Os nomes dos «responsáveis pela repressão violenta da população civil na Síria» e das pessoas singulares ou coletivas, bem como das entidades a eles associadas, foram mencionados no anexo da Decisão 2011/273 e no anexo II do Regulamento n.° 442/2011.

6 Em 1 de agosto de 2011, o Conselho adotou a Decisão de Execução 2011/488/PESC, que dá execução à Decisão 2011/273/PESC(JO 2011, L 199, p. 74), e o Regulamento de Execução (UE) n.° 755/2011, que dá execução ao Regulamento n.° 442/2011 (JO 2011, L 199, p. 33), a fim de incluir, nomeadamente, o nome de Mohammed Makhlouf nos respetivos anexos que enumeram as pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas (v. n.° 5, supra).

7 Em 18 de janeiro de 2012, o Conselho adotou o Regulamento (UE) n.° 36/2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento (UE) n.° 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), e, em 31 de maio de 2013, a Decisão 2013/255/PESC, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2013, L 147, p. 14) (a seguir, em conjunto, «atos de base»), nomeadamente, para impor medidas restritivas às pessoas que beneficiem do regime sírio ou o apoiem e às pessoas a elas associadas. Os seus nomes passam a ser enumerados no anexo II do Regulamento n.° 36/2012 e no anexo da Decisão 2013/255 (a seguir «listas controvertidas»).

8 Atendendo à gravidade da situação na Síria, como decorre do seu considerando 5, o Conselho adotou, em 12 de outubro de 2015, a Decisão (PESC) 2015/1836, que altera a Decisão 2013/255 (JO 2015, L 266, p. 75), e o Regulamento (UE) 2015/1828, que altera o Regulamento n.° 36/2012 (JO 2015, L 266, p. 1) (a seguir, em conjunto, «atos de 2015»).

9 A este respeito, considerando que as medidas restritivas adotadas inicialmente pela Decisão 2011/273 não tinham permitido pôr termo à repressão violenta exercida pelo regime sírio contra a população civil, o Conselho decidiu, como decorre do considerando 5 da Decisão 2015/1836, que era «necessário manter em vigor e assegurar a eficácia das medidas restritivas, reforçando‑as e mantendo simultaneamente a sua abordagem focalizada e diferenciada, tendo em conta as condições humanitárias da população síria», e entendeu que «determinadas categorias de pessoas e entidades [eram] de particular relevância para a eficácia das referidas medidas restritivas, atendendo à situação específica prevalecente na Síria».

10 Por conseguinte, a redação dos artigos 27.° e 28.° da Decisão 2013/255 foi alterada pela Decisão 2015/1836. Estes artigos passaram a prever restrições à entrada ou ao trânsito no território dos Estados‑Membros e o congelamento dos fundos e dos recursos económicos das pessoas abrangidas pelas categorias de pessoas mencionadas no n.° 2, alíneas a) a g), e incluídas na lista constante do anexo I, exceto, em conformidade com o n.° 3 desses artigos, se existirem «informações suficientes que permitam concluir que [essas pessoas] não estão, ou deixaram de estar, associadas ao regime, não exercem influência sobre o mesmo ou não representam um risco real de contornarem as medidas».

11 Em especial, conforme resulta do considerando 7 da Decisão 2015/1836, «como na Síria o poder é tradicionalmente exercido numa base familiar, no atual regime sírio, o poder está concentrado nos membros influentes das famílias Assad e Makhlouf», convinha prever medidas restritivas contra determinados membros dessas famílias, a fim de influenciar diretamente o regime sírio, através dos membros das referidas famílias, para que este altere as suas políticas de repressão, bem como de evitar o risco de as medidas restritivas serem contornadas através de familiares.

12 Assim, na sequência da adoção dos atos de 2015, o artigo 27.°, n.° 2, alínea b), e o artigo 28.°, n.° 2, alínea b), da Decisão 2013/255 passaram a sujeitar igualmente às medidas restritivas os «membros das famílias Assad ou Makhlouf» (a seguir «critério do parentesco familiar»). Paralelamente, o artigo 15.° do Regulamento n.° 36/2012 foi completado pelo n.° 1‑A, alínea b), que prevê o congelamento dos bens dos membros dessas famílias (a seguir, em conjunto com o artigo 27.°, n.° 2, alínea b), e o artigo 28.°, n.° 2, alínea b), da Decisão 2013/255, «disposições que estabelecem o critério do parentesco familiar»).

13 Em 12 de setembro de 2020, Mohammed Makhlouf morreu (a seguir «falecido»). Nessa data, o seu nome continuava a constar das listas controvertidas.

14 Em 21 de fevereiro de 2022, através dos atos iniciais, o Conselho inseriu o nome da recorrente na linha 321 das listas controvertidas com o seguinte motivo:

«Filha de Mohammed Makhlouf. Membro da família Makhlouf.»

15 Para justificar a inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas, o Conselho baseou‑se na decisão de abertura da sucessão do falecido proferida por um juiz sírio com data de 27 de setembro de 2020 (a seguir «decisão de abertura da sucessão»).

16 Três dias após a adoção dos atos iniciais, a saber, em 24 de fevereiro de 2022, o Conselho adotou a Decisão (PESC) 2022/306, que dá execução à Decisão 2013/255 (JO 2022, L 46, p. 95), e o Regulamento de Execução (UE) 2022/299, que dá execução ao Regulamento n.° 36/2012 (JO 2022, L 46, p. 1), para suprimir o nome do falecido das listas controvertidas.

17 Em 19 de abril de 2022, a recorrente apresentou um pedido ao Conselho para retirar o seu nome das listas controvertidas (a seguir «pedido de reapreciação»).

18 O Conselho indeferiu o pedido de reapreciação por carta de 31 de maio de 2022 (a seguir «resposta do Conselho») com o fundamento de que existiam razões suficientes para manter a inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas enquanto membro da família Makhlouf e herdeira do falecido. Nesta ocasião, comunicou‑lhe a decisão de abertura da sucessão que vem sustentar o motivo de inclusão do seu nome nas referidas listas e um processo que contém elementos incriminatórios adicionais (a seguir «processo adicional»). Tal como a referida decisão, estes elementos estavam disponíveis no momento da adoção dos atos impugnados.

19 Na sua resposta, o Conselho informou a recorrente da adoção da Decisão (PESC) 2022/849 do Conselho, de 30 de maio de 2022, que altera a Decisão 2013/255 (JO 2022, L 148, p. 52), e do Regulamento de Execução (UE) 2022/840 do Conselho, de 30 de maio de 2022, que dá execução ao Regulamento n.° 36/2012 (JO 2022, L 148, p. 8), através dos quais manteve o seu nome nas listas controvertidas até 1 de junho de 2023.

20 Em 25 de maio de 2023, o Conselho adotou os atos de manutenção que prorrogaram, em substância, a aplicação dos atos de base e das listas controvertidas, designadamente contra a recorrente, até 1 de junho de 2024.

II. Pedidos das partes

21 Na sequência da adaptação da petição ao abrigo do artigo 86.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– anular os atos impugnados;

– condenar o Conselho no pagamento, por um lado, de uma indemnização no montante de 50 000 euros a título dos danos morais causados pela adoção dos atos iniciais e, por outro, de uma indemnização no montante de 50 000 euros a título dos danos morais causados pelos atos de manutenção;

– condenar o Conselho nas despesas.

22 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– negar provimento ao recurso na íntegra;

– a título subsidiário, em caso de anulação dos atos iniciais na parte em que dizem respeito à recorrente, manter os efeitos da Decisão de Execução 2022/242, em relação à recorrente, até que produza efeitos a anulação do Regulamento de Execução 2022/237;

– condenar a recorrente nas despesas.

III. Questão de direito

A. Quanto à admissibilidade da adaptação da petição

23 No seu articulado de adaptação, a recorrente pede para alargar o âmbito do seu recurso, ao abrigo do artigo 86.° do Regulamento de Processo, com vista à anulação dos atos de manutenção na parte em que lhe dizem respeito.

24 Na audiência, o Conselho contestou a admissibilidade da adaptação da petição, alegando que a recorrente não tinha impugnado a Decisão 2022/849 nem o Regulamento de Execução 2022/840, através dos quais a inclusão do seu nome nas listas controvertidas tinha sido mantida em vigor, antes da adoção dos atos de manutenção.

25 A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 86.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, «[q]uando um ato cuja anulação é pedida é substituído ou alterado por outro com o mesmo objeto, o recorrente pode, antes do encerramento da fase oral do processo [...], adaptar a petição para ter em conta este elemento novo».

26 No caso em apreço, em primeiro lugar, importa observar que tanto os atos iniciais como os atos de manutenção, na parte em que dizem respeito à recorrente, têm por objeto impor‑lhe medidas restritivas individuais que consistem em restrições em matéria de admissão e no congelamento de todos os seus fundos e recursos económicos.

27 Em segundo lugar, no âmbito do regime que institui medidas restritivas contra a Síria, as medidas restritivas individuais assumem a forma de uma inclusão do nome das pessoas, das entidades ou dos organismos visados nas listas controvertidas que figuram nos anexos da Decisão 2013/255 e do Regulamento n.° 36/2012.

28 Neste contexto, os atos iniciais alteraram os anexos da Decisão 2013/255 e do Regulamento n.° 36/2012 para incluir, designadamente, o nome da recorrente nas listas controvertidas. Quanto aos atos de manutenção, há que constatar, por um lado, que a Decisão 2023/1035, que prorrogou até 1 de junho de 2024 a aplicabilidade da Decisão 2013/255, no seu anexo I, conforme alterado pela Decisão de Execução 2022/242, menciona o referido nome e, por outro, que o Regulamento de Execução n.° 2023/1027 alterou o anexo II do Regulamento n.° 36/2012, mantendo, pelo menos implicitamente, a inclusão desse nome neste último anexo. Por conseguinte, deve considerar‑se que os atos de manutenção substituíram, na aceção do artigo 86.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, os atos iniciais.

29 Daqui resulta que, em conformidade com o objetivo de economia processual subjacente ao artigo 86.° do Regulamento de Processo (v., neste sentido, Acórdão de 13 de setembro de 2018, Almaz‑Antey/Conselho, T‑515/15, não publicado, EU:T:2018:545, n.os 43 e 44), uma vez que pediu a anulação dos atos iniciais na petição, a recorrente tinha o direito, no âmbito do presente processo, de adaptar a petição para pedir, igualmente, a anulação dos atos de manutenção, mesmo que não tivesse adaptado antes a petição para pedir a anulação da Decisão 2022/849 e do Regulamento de Execução 2022/840.

30 Há que, portanto, concluir que a adaptação da petição é admissível.

B. Quanto aos pedidos de anulação

31 Em apoio dos seus pedidos de anulação, a recorrente invoca quatro fundamentos, relativos, em substância:

– o primeiro, à violação das garantias processuais;

– o segundo, a um erro de apreciação;

– o terceiro e quarto, a uma limitação ilegal do exercício dos direitos fundamentais.

1. Quanto ao primeiro fundamento relativo, em substância, à violação das garantias processuais

32 O presente fundamento é composto, em substância, por duas partes. Na primeira parte, a recorrente alega que o Conselho violou os seus direitos de defesa ao não a ter ouvido antes da adoção dos atos iniciais. Na segunda parte, a recorrente acusa o Conselho de ter respondido ao pedido de reapreciação de forma sumária, o que demonstra que este não examinou, como lhe incumbe, o referido pedido com cuidado e imparcialidade.

a) Quanto à admissibilidade do fundamento relativo, em substância, à violação das garantias processuais, invocado no articulado de adaptação

33 No articulado de adaptação, para sustentar o seu pedido de anulação dos atos de manutenção, a recorrente invoca, em apoio do seu argumento relativo à violação do seu direito de ser ouvida pelo Conselho, os mesmos argumentos que os apresentados na petição. Não foi apresentado nenhum novo argumento, próprio do respeito das garantias processuais no âmbito da adoção dos atos de manutenção.

34 O mesmo é válido, no essencial, para a argumentação apresentada pela recorrente na segunda parte do presente fundamento, suscitada na fase da réplica, que diz respeito ao pedido de reapreciação apresentado pela recorrente na sequência da adoção dos atos iniciais. Há que salientar que, no articulado de adaptação, a recorrente se limita a repetir os mesmos argumentos apresentados relativamente ao referido pedido, que dizia respeito aos atos iniciais.

35 Nos termos do artigo 86.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, quando um ato cuja anulação é pedida é substituído ou alterado por outro com o mesmo objeto, o recorrente pode, antes do encerramento da fase oral do processo ou antes da decisão do Tribunal de decidir sem fase oral, adaptar a petição para ter em conta este elemento novo. Além disso, o artigo 86.°, n.° 4, alínea b), do referido regulamento dispõe que o articulado de adaptação deve conter, sendo caso disso, os fundamentos e argumentos adaptados.

36 Resulta da jurisprudência que, quando um ato posterior impugnado pela via da adaptação da petição é, em substância, o mesmo que um ato inicialmente impugnado, ou só diverge deste em elementos puramente formais, não se pode excluir que, ao não acompanhar o seu pedido de adaptação de fundamentos e argumentos eles mesmos adaptados, o recorrente tenha pretendido implícita mas necessariamente remeter para os fundamentos e argumentos da sua petição inicial (v., neste sentido, Acórdão de 24 de janeiro de 2019, Haswani/Conselho, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, n.° 37).

37 Em tal situação, compete ao Tribunal Geral, quando aprecia a admissibilidade do articulado de adaptação, verificar se o ato impugnado pela via da adaptação da petição apresenta, relativamente ao ato impugnado pela via da petição inicial, diferenças substanciais que tornem necessária uma adaptação dos fundamentos e argumentos apresentados em apoio da petição inicial (Acórdão de 24 de janeiro de 2019, Haswani/Conselho, C‑313/17 P, EU:C:2019:57, n.° 38).

38 Por último, há que salientar que, segundo jurisprudência, os fundamentos e os argumentos invocados contra o ato que justifica a adaptação da petição devem ser expostos no articulado de adaptação de forma suficientemente clara e precisa para permitir ao recorrente preparar a sua defesa e ao Tribunal Geral proferir decisão sobre a adaptação (v. Acórdão de 28 de abril de 2021, Sharif/Conselho, T‑540/19, não publicado, EU:T:2021:220, n.° 185 e jurisprudência referida).

39 Além disso, resulta igualmente da jurisprudência que o recorrente deve, em princípio, explicar em que medida os fundamentos e argumentos anteriormente invocados são transponíveis para o ato visado pela sua adaptação. Com efeito, na falta de explicações fornecidas pelo recorrente, os fundamentos que este desenvolveu na petição só são admissíveis relativamente ao ato visado pela sua adaptação na medida em que a respetiva transposição para o contexto próprio desse ato não careça de explicação (v. Acórdão de 28 de abril de 2021, Sharif/Conselho, T‑540/19, não publicado, EU:T:2021:220, n.° 186 e jurisprudência referida).

40 No caso em apreço, através dos atos iniciais, o Conselho procedeu à primeira inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas. A este respeito, importa salientar que, para atingir o objetivo prosseguido pelos atos controvertidos, as medidas restritivas em causa deviam, pela sua própria natureza, beneficiar de um efeito de surpresa. Por esta razão, o Conselho não estava obrigado, nomeadamente, a proceder à audição da recorrente, antes da inclusão inicial do seu nome nas listas controvertidas (v., neste sentido, Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.° 74 e jurisprudência referida).

41 Em contrapartida, o efeito de surpresa que justifica a derrogação do direito a ser ouvido, antes da adoção das medidas restritivas, já não é necessário no momento da adoção dos atos de manutenção. Daqui decorre que o procedimento que resulta na adoção dos atos de manutenção é substancialmente diferente do que conduz à adoção dos atos iniciais, tornando assim necessária uma adaptação dos fundamentos e dos argumentos apresentados em apoio da petição inicial e que incidem sobre alegadas irregularidades no procedimento de adoção dos atos iniciais.

42 Ora, como foi salientado no n.° 33, supra, a recorrente limita‑se a afirmar, no articulado de adaptação, que «alarga o seu pedido de anulação» aos atos de manutenção e que «se refere aos factos e aos diferentes fundamentos expostos na [...] petição». Os argumentos relativos às irregularidades processuais alegadamente cometidas pelo Conselho, apresentados na petição no âmbito do presente fundamento, eram exclusivamente referentes aos atos iniciais e foram reproduzidos no articulado de adaptação sem serem acompanhados da menor explicação que permitisse compreender por que eram transponíveis para o contexto próprio do procedimento de adoção dos atos de manutenção.

43 Deste modo, na falta, no articulado de adaptação, de qualquer argumento próprio das irregularidades processuais que viciam os atos de manutenção de uma eventual ilegalidade, há que julgar inadmissível o presente fundamento invocado no referido articulado na medida em que é suscitado em apoio do pedido de anulação dos atos de manutenção.

44 Por conseguinte, o presente fundamento só é admissível na medida em que é invocado em apoio do pedido de anulação dos atos iniciais.

b) Quanto à primeira parte, relativa ao facto de o Conselho não ter ouvido a recorrente antes da adoção dos atos iniciais

45 A recorrente sustenta que, quando da adoção dos atos iniciais, o Conselho violou os seus direitos de defesa e o seu direito a um processo equitativo, conforme previstos nos artigos 6.° e 13.° da Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, a 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), e no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), por o Conselho não a ter ouvido antes de ter adotado os referidos atos. Sustenta que isto tanto mais assim é porquanto as medidas restritivas revestem caráter coercivo, ou inclusivamente caráter penal, e afetam grave e duradouramente os direitos dos indivíduos.

46 Em primeiro lugar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, as medidas restritivas adotadas pela União não implicam um confisco dos bens dos interessados enquanto produtos do crime, mas um congelamento a título cautelar, pelo que não constituem uma sanção penal. Não exigem, por outro lado, uma acusação desta natureza [v. Acórdão de 21 de julho de 2016, Hassan/Conselho, T‑790/14, EU:T:2016:429, n.° 77 (não publicado) e jurisprudência referida].

47 Daqui resulta que não pode ser acolhida a argumentação da recorrente relativa ao alegado caráter penal das medidas restritivas.

48 Em segundo lugar, e ainda a título preliminar, importa salientar que, embora, como confirma o artigo 6.°, n.° 3, TUE, os direitos fundamentais reconhecidos pela CEDH façam parte do direito da União enquanto princípios gerais, esta não constitui, enquanto a União não aderir à mesma, um instrumento jurídico formalmente integrado na ordem jurídica da União (v. Acórdão de 3 de setembro de 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Comissão, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, n.° 45 e jurisprudência referida).

49 Por conseguinte, no caso em apreço, há que apreciar a validade dos atos iniciais com base nas disposições pertinentes da Carta.

50 Assim, uma vez que, no caso em apreço, a recorrente critica o facto de não ter sido ouvida antes de os atos iniciais terem sido adotados, deve considerar‑se que a primeira parte do presente fundamento é relativa à violação do direito a ser ouvido, nos termos do artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta.

51 O artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta, que faz parte integrante do respeito dos direitos de defesa, garante a qualquer pessoa a possibilidade de dar a conhecer, de maneira útil e efetiva, o seu ponto de vista no decurso do procedimento administrativo e antes da adoção de qualquer decisão suscetível de afetar desfavoravelmente os seus interesses (v. Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:T:2022:483, n.° 75 e jurisprudência referida). Esta regra tem, nomeadamente, por objeto permitir que o interessado corrija um erro ou invoque elementos relativos à sua situação pessoal que militem no sentido de a decisão ser ou não tomada ou ter este ou aquele conteúdo específico (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.° 65 e jurisprudência referida).

52 No entanto, como o Conselho alega, é jurisprudência constante que, no que respeita à inclusão inicial do nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista de pessoas e entidades sujeitas a medidas restritivas, o Conselho não tem de comunicar previamente ao interessado os motivos nos quais entende fundamentar essa inclusão. Com efeito, para que a eficácia de uma medida deste tipo não seja comprometida, a mesma deve, pela sua própria natureza, poder beneficiar do efeito de surpresa e ser aplicada imediatamente. Nesse caso, é, portanto, suficiente, em princípio, que a instituição comunique os motivos à pessoa ou entidade em causa e lhe conceda o direito a ser ouvida em simultâneo com ou imediatamente após a adoção da decisão (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.os 338 a 341, e de 1 de outubro de 2020, Makhlouf/Conselho, C‑157/19 P, não publicado, EU:C:2020:777, n.° 43).

53 No caso em apreço, importa salientar, antes de mais, que, através dos atos iniciais, o Conselho adotou as medidas restritivas contra a recorrente pela primeira vez, pelo que, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 52, supra, não estava obrigado a ouvir a recorrente antes da referida adoção.

54 Em seguida, decorre dos autos que, em 22 de fevereiro de 2022, ou seja, no próprio dia da adoção dos atos iniciais, foi publicado um aviso à atenção das pessoas sujeitas às medidas restritivas impostas pelos referidos atos no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2022, C 85 I, p. 10). Neste aviso, a recorrente foi informada, nomeadamente, de que podia apresentar ao Conselho um pedido de reapreciação da inclusão do seu nome nas listas controvertidas. Nestas circunstâncias, o Conselho também cumpriu a sua obrigação de dar a conhecer à recorrente os motivos da inclusão do seu nome nas referidas listas, na aceção da jurisprudência referida no n.° 52, supra.

55 Por último, a recorrente apresentou ao Conselho o pedido de reapreciação, no qual solicitou, nomeadamente, que o seu nome fosse retirado das listas controvertidas. Este pedido foi indeferido pelo Conselho com o fundamento de que existiam razões suficientes para manter a inclusão desse nome nas referidas listas.

56 À luz do que precede, deve considerar‑se que o Conselho colocou à recorrente em condições de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista, como exige a jurisprudência referida nos n.os 51 e 52, supra, e, consequentemente, respeitou o seu direito a ser ouvida quando da adoção dos atos iniciais.

57 No entanto, a recorrente alega que a inclusão do seu nome nas listas controvertidas não era motivada por um facto que lhe pudesse ser imputado, mas exclusivamente pelo falecimento do seu pai por forma a impedir a transmissão do património sucessório. Em seu entender, o nome do falecido foi mantido nestas listas após a sua morte, pelo que os seus bens permaneceram congelados no momento da adoção dos atos iniciais. Assim, a recorrente considera que, se tivesse podido exercer o seu direito de ser ouvida antes da referida adoção, isto não teria comprometido a eficácia desses atos.

58 A este respeito, importa recordar que, como já foi observado no n.° 52, supra, segundo jurisprudência constante, a derrogação ao exercício pela parte interessada do direito a ser ouvida antes da inclusão inicial do seu nome na lista das pessoas e das entidades sujeitas a medidas restritivas visa assegurar o efeito de surpresa, designadamente, ao congelamento de fundos, para não comprometer a eficácia da ação da União.

59 No caso em apreço, como a recorrente alega, à data da adoção dos atos iniciais, o nome do falecido continuava a figurar nas listas controvertidas, apesar do seu falecimento em 12 de setembro de 2020. O seu nome só foi retirado pela Decisão 2022/306 e pelo Regulamento de Execução 2022/299, que entraram em vigor em 25 de fevereiro de 2022, ou seja, quatro dias após a inclusão do nome da recorrente nas referidas listas.

60 É certo que o exercício pela recorrente dos seus direitos de defesa antes da adoção dos atos iniciais não era suscetível de comprometer a eficácia da ação da União quanto aos bens sucessórios que a recorrente era chamada a receber e que tinham permanecido congelados devido à manutenção do nome do falecido nas listas controvertidas, vários meses após o seu falecimento.

61 No entanto, não se pode ignorar que, ao adotar os atos iniciais, o Conselho procedeu não apenas ao congelamento dos bens sucessórios que constituíam anteriormente o património do falecido, mas também ao congelamento de todos os fundos e recursos económicos da recorrente, incluindo os bens que faziam parte do seu próprio património. Ora, no que respeita a estes últimos ativos, é facto assente que se tratava de uma inclusão inicial, relativamente à qual a jurisprudência referida no n.° 52, supra, reconhece a necessidade de assegurar o efeito de surpresa para garantir a sua eficácia.

62 Nestas circunstâncias, não pode ser acolhida a alegação da recorrente de que, no caso em apreço, não era necessário garantir o efeito de surpresa, na medida em que os bens do falecido tinham permanecido congelados no momento da adoção dos atos iniciais.

63 Daqui resulta que a presente parte deve ser julgada improcedente.

c) Quanto à segunda parte, relativa ao caráter sumário da resposta do Conselho

64 A recorrente acusa o Conselho de ter respondido ao pedido de reapreciação de forma sumária, ou mesmo «expeditiva», sem ter «discutid[o], pelo menos, o mérito dos elementos ilibatórios» que tinha apresentado. Em seu entender, ao fazê‑lo, o Conselho incumpriu o dever de proceder com cuidado e imparcialidade a uma apreciação do referido pedido, violando os seus direitos de defesa.

65 No caso em apreço, no pedido de reapreciação, a recorrente alegou, em substância, que passou a organizar a sua vida fora da Síria, onde, aliás, nunca teve nenhum papel político ou económico, nem qualquer ligação com o regime no poder. A este respeito, apresentou documentos comprovativos de que se tinha casado com um nacional polaco que detinha participações sociais em sociedades de direito polaco. Forneceu igualmente um contrato de arrendamento e uma cópia de dois cartões de residência para demonstrar que já não residia na Síria.

66 No pedido de reapreciação, a recorrente também indicou que a situação da família Makhlouf tinha «evoluído notoriamente», como tinha sido amplamente divulgado, designadamente, pelos meios de comunicação social ocidentais. Isto é omprovado por um artigo publicado num sítio Internet dedicado a notícias e a informação.

67 A este respeito, importa recordar que o direito a ser ouvido, na aceção do artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta implica, nomeadamente, que, quando são formuladas observações pela pessoa em causa sobre a exposição de motivos, a autoridade competente da União tem a obrigação de examinar, com cuidado e imparcialidade, o fundamento dos motivos alegados à luz das observações e dos eventuais elementos ilibatórios que as acompanham (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 114).

68 No que respeita à alegação da recorrente segundo a qual o Conselho não examinou o mérito dos seus argumentos, deve salientar‑se que, embora o respeito dos direitos de defesa e do direito a ser ouvido exija que as instituições da União permitam à pessoa visada por um ato lesivo de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista, não lhes pode impor que adiram a este (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de julho de 2017, Arbuzov/Conselho, T‑221/15, não publicado, EU:T:2017:478, n.° 84, e de 27 de setembro de 2018, Ezz e o./Conselho, T‑288/15, EU:T:2018:619, n.° 330).

69 Assim, o facto de o Conselho não ter concluído pela falta de fundamento dos atos iniciais não implica que não tenha tomado conhecimento dos elementos e dos argumentos apresentados pela recorrente no âmbito do seu pedido de reapreciação (v., neste sentido, Acórdão de 27 de setembro de 2018, Ezz e o./Conselho, T‑288/15, EU:T:2018:619, n.os 330 e 331).

70 Além disso, na sua resposta, o Conselho indicou que tinha examinado as observações da recorrente e que tinha concluído que estas não punham em causa a sua apreciação, pelo que existiam motivos suficientes para manter a inclusão do seu nome nas listas controvertidas enquanto membro da família Makhlouf e herdeira do falecido. A referida resposta foi acompanhada dos documentos comprovativos que fundamentam os atos iniciais.

71 À luz das considerações precedentes, há que concluir que o Conselho cumpriu as suas obrigações relativas ao respeito do direito de a recorrente ser ouvida durante o procedimento que conduziu à adoção dos atos iniciais.

72 Por conseguinte, há que julgar improcedente a presente parte e, consequentemente, o primeiro fundamento na íntegra.

2. Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de apreciação

73 No âmbito do presente fundamento, formalmente relativo a um erro manifesto de apreciação, a recorrente contesta a legalidade dos atos impugnados e, consequentemente, a procedência da inclusão do seu nome nas listas controvertidas. Em seu entender, o simples facto de pertencer à família Makhlouf não pode justificar que sejam adotadas medidas restritivas contra si.

74 O Conselho contesta os argumentos da recorrente.

a) Observações preliminares

75 Importa salientar, desde já, que há que considerar que o presente fundamento é relativo a um erro de apreciação e não a um erro manifesto de apreciação. Com efeito, embora seja certo que o Conselho dispõe de um determinado poder de apreciação para determinar, caso a caso, se os critérios jurídicos em que se fundamentam as medidas restritivas em causa estão preenchidos, não deixa de ser certo que os órgãos jurisdicionais da União devem assegurar a fiscalização, em princípio completa, da legalidade de todos os atos da União (v. Acórdão de 26 de outubro de 2022, Ovsyannikov/Conselho, T‑714/20, não publicado, EU:T:2022:674, n.° 61 e jurisprudência referida).

76 A efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.° da Carta exige que o juiz da União se assegure de que a decisão pela qual foram adotadas ou mantidas medidas restritivas, que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Tal implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que essa decisão se baseia, de modo que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, suficiente para basear esta mesma decisão, têm fundamento (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 119).

77 Incumbe ao juiz da União proceder a este exame, pedindo, sendo caso disso, à autoridade competente da União que apresente as informações ou os elementos de prova, confidenciais ou não, pertinentes para efeitos desse exame (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 120).

78 É à autoridade competente da União que, em caso de contestação, cabe demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 121).

79 Para este efeito, não é exigível que a referida autoridade apresente ao juiz da União todas as informações e todos os elementos de prova inerentes aos motivos alegados no ato cuja anulação é pedida. Todavia, as informações ou os elementos de prova apresentados devem alicerçar os motivos invocados contra a pessoa ou a entidade em causa (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 122).

80 Se a autoridade competente da União prestar informações ou apresentar elementos de prova pertinentes, o juiz da União deve verificar a exatidão material dos factos alegados tendo em conta essas informações ou elementos e apreciar a força probatória destes últimos em função das circunstâncias do caso concreto e à luz das eventuais observações apresentadas, nomeadamente, pela pessoa ou pela entidade em causa a respeito desses factos (Acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.° 124).

81 A apreciação do mérito de uma inclusão deve ser efetuada examinando os elementos de prova não de forma isolada, mas no contexto em que se inserem (v. Acórdão de 16 de março de 2022, Sabra/Conselho, T‑249/20, EU:T:2022:140, n.° 41 e jurisprudência referida).

82 Por último, no âmbito da apreciação da gravidade dos interesses em jogo, que faz parte da fiscalização da proporcionalidade das medidas restritivas em causa, pode ser tomado em consideração o contexto em que se inscrevem estas medidas, o facto de que era urgente adotar essas medidas com o objetivo de pressionar o regime sírio para que este cesse a repressão violenta da população e a dificuldade em obter provas mais precisas num Estado em situação de guerra civil dotado de um regime de caráter autoritário (v. Acórdão de 16 de março de 2022, Sabra/Conselho, T‑249/20, EU:T:2022:140, n.° 42 e jurisprudência referida).

83 Assim, segundo a jurisprudência, na inexistência de poderes de inquérito em países terceiros, a apreciação das autoridades da União deve, de facto, basear‑se em fontes de informação acessíveis ao público, relatórios, artigos de imprensa ou outras fontes de informação semelhantes (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Haswani/Conselho, T‑521/19, não publicado, EU:T:2020:608, n.° 142 e jurisprudência referida).

84 É à luz destes princípios que há que analisar o presente fundamento.

b) Quanto ao mérito da inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas

85 O nome da recorrente foi incluído nas listas controvertidas com o motivo de que era «[f]ilha de Mohammed Makhlouf [; m]embro da família Makhlouf» (v. n.° 10, supra). Assim, o Conselho baseou‑se no critério do parentesco familiar para justificar a adoção de medidas restritivas contra a recorrente nos atos impugnados, invocando em apoio a decisão de abertura da sucessão (v. n.° 17, supra), da qual resulta que a recorrente era uma das herdeiras do falecido.

86 Há que salientar que, por um lado, a recorrente não impugna a autenticidade nem o valor probatório da decisão de abertura da sucessão. Por outro lado, também não contesta o seu vínculo de filiação com o falecido e, portanto, o seu parentesco com a família Makhlouf.

87 Nestas circunstâncias, o Conselho podia basear‑se na decisão de abertura da sucessão para comprovar o motivo de inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas.

88 A recorrente alega, no entanto, que as disposições que estabelecem o critério do parentesco familiar se opõem a qualquer inclusão sistemática baseada no simples facto de pertencer à família Makhlouf. Recorda que, ao abrigo da Decisão 2015/1836, só um membro influente da referida família pode estar sujeito a medidas restritivas devido à situação na Síria.

89 A este respeito, importa recordar, antes de mais, que o critério geral de inclusão da associação ao regime sírio enunciado no artigo 27.°, n.° 1, e no artigo 28.°, n.° 1, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, que corresponde, no que respeita ao congelamento de fundos, ao artigo 15.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828, permite incluir nas listas controvertidas uma pessoa ou uma entidade que beneficie do regime sírio ou o apoie, e as pessoas a si associadas.

90 Em seguida, em 2015, critérios específicos de inclusão vieram completar o critério geral da associação ao regime sírio. Esses critérios passaram a constar do artigo 27.°, n.° 2, e do artigo 28.°, n.° 2, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e no artigo 15.°, n.° 1‑A, alínea b), do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828. Segundo a jurisprudência, estas disposições estabelecem, relativamente a sete categorias de pessoas que pertencem a determinados grupos, uma presunção ilidível de ligação ao regime sírio. De entre estas categorias figuram, designadamente, os «membros das famílias Assad ou Makhlouf» (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2020, Makhlouf/Conselho, C‑157/19 P, não publicado, EU:C:2020:777, n.° 98).

91 Por último, foi declarado que os critérios específicos de inclusão, relativamente às sete categorias de pessoas referidas no n.° 90, supra, são independentes do critério geral da associação ao regime sírio, de modo que o simples facto de pertencer a uma destas sete categorias de pessoas é suficiente para permitir a adoção das medidas restritivas previstas nos referidos artigos, sem que seja necessário fazer prova do apoio que as pessoas em causa dão ao regime sírio implantado ou do benefício que dele retiram (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2020, Makhlouf/Conselho, C‑157/19 P, não publicado, EU:C:2020:777, n.° 83).

92 Do que precede deve inferir‑se que o critério do parentesco familiar, introduzido pelos atos de 2015, constitui um critério objetivo, autónomo e suficiente para, por si só, justificar a adoção de medidas restritivas contra os «membros d[a] famíli[a] [...] Makhlouf» com a inclusão dos seus nomes nas listas de pessoas sujeitas a tais medidas pelo simples facto de pertencerem a esta família. Contrariamente ao que alega a recorrente no n.° 88, supra, o critério não está limitado aos membros «influentes» dessa família.

93 Não deixa de ser certo que o artigo 27.°, n.° 3, e o artigo 28.°, n.° 3, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e o artigo 15.°, n.° 1‑B, do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828, preveem, em substância, que as pessoas referidas nas disposições que estabelecem os critérios de inclusão não são incluídas nas listas controvertidas se existirem informações suficientes que permitam concluir que não estão associadas ao regime sírio, que não exercem influência sobre o mesmo ou que não representam um risco real de contornarem as medidas restritivas.

94 Assim, à luz das considerações enunciadas nos n.os 90 a 92, supra, o Conselho podia, a priori, tendo em conta a decisão de abertura da sucessão, incluir o nome da recorrente nas listas controvertidas com fundamento na presunção ilidível de ligação ao regime sírio que decorre do critério do parentesco familiar.

95 Incumbia, em seguida, à recorrente, no âmbito da impugnação dos atos, apresentar provas para ilidir a presunção de ligação ao regime sírio na qual o Conselho se baseou.

96 A este respeito, a jurisprudência considerou, conforme recordado no n.° 78, supra, que, na medida em que o ónus da prova, quanto ao mérito dos motivos que sustentam as medidas restritivas, incumbe, em princípio, ao Conselho, não se pode impor a um recorrente um nível de prova excessivo para ilidir a presunção de ligação ao regime sírio (v., neste sentido, Acórdão de 16 de março de 2022, Sabra/Conselho, T‑249/20, EU:T:2022:140, n.os 132 e133 e jurisprudência referida).

97 Assim, deve considerar‑se que um recorrente conseguiu ilidir a presunção de ligação ao regime sírio prevista, nomeadamente, pelas disposições que estabelecem o critério do parentesco familiar, se apresentar argumentos ou elementos suscetíveis de pôr seriamente em causa a fiabilidade da prova apresentada pelo Conselho ou a sua apreciação, ou se apresentar ao juiz da União um conjunto de indícios concretos, precisos e concordantes da inexistência ou do desaparecimento da ligação ao regime sírio, ou da inexistência de influência sobre este regime, ou da inexistência de associação a um risco real de contornar as medidas restritivas, em conformidade com o artigo 27.°, n.° 3, e o artigo 28.°, n.° 3, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e com o artigo 15.°, n.° 1, do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828 (v. Acórdão de 16 de março de 2022, Sabra/Conselho, T‑249/20, EU:T:2022:140, n.° 133 e jurisprudência referida).

98 No caso em apreço, para ilidir a presunção de ligação ao regime sírio, a recorrente invoca, em substância, duas séries de argumentos relativas, a primeira, à sua vida privada e familiar e, a segunda, à rutura das relações entre a família Makhlouf e o referido regime.

99 Em primeiro lugar, a recorrente alega que nunca teve uma ligação individual e direta ao regime sírio, às atividades do seu pai ou aos poderes públicos e que, na sequência do seu casamento com um nacional polaco, também deslocou o seu centro de interesses para o estrangeiro. Em seu entender, a sua vida privada e familiar está agora afastada do contexto sírio. Assim, considera que o seu nome não devia ter sido incluído nas listas controvertidas, uma vez que não tem nenhuma ligação ao referido regime.

100 Em apoio da sua argumentação, a recorrente apresenta elementos de prova relativos ao seu casamento com um cidadão da União e ao seu domicílio fora da Síria, que são os seguintes:

– uma cópia do assento de casamento com o seu segundo marido, celebrado em Damasco (Síria), uma cópia do passaporte deste último, emitido pelas autoridades polacas e dois extratos do registo das sociedades polacas referentes às participações sociais do seu marido;

– uma cópia do cartão de residência da recorrente emitido pelas autoridades polacas em 10 de fevereiro de 2020 com data de validade em 21 de janeiro de 2021;

– uma cópia de dois contratos de arrendamento de um apartamento em Varsóvia (Polónia) para os períodos, respetivamente, de 17 de agosto de 2018 a 31 de agosto de 2021 e de 1 de julho de 2022 a 31 de agosto de 2023;

– uma cópia do seu cartão de residência emitido pelas autoridades dos Emirados Árabes Unidos, em 3 de março de 2022, com data de validade até 2 de março de 2024.

101 A este respeito, basta recordar que, segundo a jurisprudência, o simples facto de viver fora da Síria não constitui, por si só, uma circunstância suficiente para declarar a inexistência ou o desaparecimento da ligação ao regime sírio, ou da inexistência de influência sobre este regime, ou da inexistência de associação a um risco real de contornar as medidas restritivas (Acórdãos de 12 de março de 2014, Al Assad/Conselho, T‑202/12, EU:T:2014:113, n.° 104, e de 14 de abril de 2021, Al‑Tarazi/Conselho, T‑260/19, não publicado, EU:T:2021:187, n.° 149).

102 Impõe‑se a mesma conclusão quanto ao facto de a recorrente estar casada com um cidadão da União e ao facto de o seu marido deter ações em duas sociedades polacas.

103 No que respeita ao argumento da recorrente segundo o qual nunca teve um papel político ou económico na Síria, importa recordar que, de acordo com o considerando 7 da Decisão 2015/1836, as medidas restritivas adotadas com base no critério do parentesco familiar não se limitam a ser destinadas às pessoas envolvidas na vida política síria. Com efeito, são visados pelas referidas medidas, tais como os atos impugnados, determinados membros, designadamente, da família Makhlouf, através dos quais o Conselho considera, em particular, poder influenciar diretamente o regime sírio para que este altere a sua política de repressão. Isto é tanto mais verdade quanto, em conformidade com o mesmo considerando, o poder na Síria é tradicionalmente exercido numa base familiar.

104 Daqui resulta que os argumentos da recorrente relativos à sua vida privada e familiar não são, em si mesmos, suscetíveis de ilidir a presunção de ligação ao regime sírio.

105 Em segundo lugar, a recorrente alega que, desde 2018, «a situação da família Makhlouf evoluiu notoriamente», pelo que existe, atualmente, um conflito entre esta família e o regime sírio. Em seu entender, o seu nome não deve figurar nas listas controvertidas, uma vez que não tem nenhuma ligação ao referido regime.

106 Em apoio da sua argumentação, a recorrente apresenta os seguintes documentos:

– um artigo publicado no sítio Internet France 24 em 20 de maio de 2020 (a seguir «artigo da France 24»);

– um artigo publicado no sítio Internet Freethinker, em 12 de setembro de 2020, em língua árabe, acompanhado de uma tradução livre para francês, que analisa o obituário do falecido (a seguir «artigo de imprensa relativo ao obituário»);

– um artigo publicado no sítio Internet «Arabi21.com» de 2 de maio de 2020 (a seguir «artigo do Arabi21.com»);

– uma comunicação de 31 de dezembro de 2022 que atesta a demissão de Hafez Makhlouf do posto de general de brigada do exército sírio.

107 Segundo a recorrente, os elementos constantes dos documentos referidos no n.° 106, supra, são suscetíveis de demonstrar a rutura das relações entre a família Makhlouf e o regime sírio.

108 A este respeito, em primeiro lugar, há que salientar que o artigo da France 24 só se refere a um conflito existente atualmente entre um irmão da recorrente, a saber, Rami Makhlouf, e o Governo Sírio, que o afeta a ele, à sua mulher, aos seus filhos e aos seus colaboradores. No vídeo que acompanha o referido artigo, Rami Makhlouf apela ao seu primo, o Presidente sírio, Bachar Al‑Assad, pedindo a sua intervenção para pôr termo à repressão económica a que estaria sujeito pelas autoridades sírias.

109 Assim, se o artigo da France 24 permite considerar que Rami Makhlouf entende sofrer violações ao seus direitos patrimoniais por parte das autoridades sírias, o referido artigo não permite declarar a inexistência ou o desaparecimento da ligação ao regime sírio, ou a inexistência de influência sobre este regime, ou a inexistência de associação a um risco real de contornar as medidas restritivas, nem para os outros membros da família Makhlouf nem para o próprio interessado, porque este considera que está ainda suficientemente próximo do seu primo, o Presidente sírio, para lhe dirigir direta e publicamente um pedido de intervenção, nomeadamente, em apoio dos seus interesses.

110 Em segundo lugar, há que salientar que o artigo do Arabi21.com se refere ao facto de a recorrente ter reagido através de uma das redes sociais ao vídeo, mencionado no n.° 108, supra, publicado pelo seu irmão, Rami Makhlouf, no qual este criticava o regime sírio enquanto apelava à intervenção do seu primo, o Presidente sírio. Na sua publicação, a recorrente reza pela proteção e segurança do seu irmão e para que «[Deus] mantenha os filhos do pecado longe [do referido irmão]». Ora, tais declarações através das quais a recorrente demonstra um apoio moral ao seu irmão, sem identificar realmente os terceiros que violam os interesses deste, não são suscetíveis de sustentar o seu argumento quanto à rutura das relações entre a família Makhlouf e o regime sírio.

111 Em terceiro lugar, o artigo de imprensa relativo ao obituário começa por fazer referência ao divórcio da recorrente e do seu ex‑marido, primo do Presidente sírio. Resulta ainda do mesmo que esse divórcio se deveu à pirataria do telefone da recorrente e à divulgação de certas fotografias que nele se encontravam. Assim, o facto de a recorrente se ter separado do seu antigo marido não foi apresentado como tendo a sua causa na rutura das relações entre a família Makhlouf e o regime sírio, invocada pela recorrente.

112 Por outro lado, se decorre do artigo de imprensa relativo ao obituário que, por um lado, nenhuma data de condolências, «como é habitual indicar», figura no referido obituário e que, por outro, a cerimónia fúnebre do falecido foi anulada, é também referido que, «segundo determinadas fontes[,] essa decisão vem na sequência das ordens diretas d[o] [Presidente sírio]». No entanto, esta alegação não é corroborada por nenhum elemento constante dos autos e continua, por isso, a ser puramente especulativa, tanto mais que é notório que, uma vez que o falecido morreu em setembro de 2020, a sua morte ocorreu num contexto de restrições sanitárias ligadas à pandemia de COVID‑19.

113 Além disso, segundo o artigo de imprensa relativo ao obituário, este não menciona os nomes dos filhos de Hafez Al‑Assad, nomeadamente o do Presidente sírio, quando é usual que «a família do falecido mencione os nomes das personalidades conhecidas e influentes», o que «prova a dimensão do diferendo familiar que existe entre as duas partes».

114 No entanto, importa salientar que essas observações consistem numa simples interpretação, pelo autor do artigo de imprensa relativo ao obituário, do seu conteúdo, que assenta em deduções feitas à luz de certas práticas sociais habituais na Síria ou em alegações que de outro modo não são corroboradas. Assim, a referida análise não basta, enquanto tal, para determinar a rutura das relações entre a família Makhlouf e o regime sírio.

115 Em quarto lugar, a requerente apresentou uma comunicação de 31 de dezembro de 2022 que atesta a demissão de Hafez Makhlouf do posto de general de brigada do exército sírio. A este respeito, basta salientar que esta comunicação se limita a referir a passagem à reforma de Hafez Makhlouf, general de brigada, a partir de 3 de janeiro 2023, a pedido do interessado. Ora, a recorrente não esclareceu a pertinência deste elemento de prova nem forneceu mais pormenores sobre essa demissão, limitando‑se a indicar que «a tomada em consideração [pelo Tribunal Geral] deste elemento [lhe] parece importante para a resolução do litígio». Nestas circunstâncias, este elemento não pode ser considerado suscetível de demonstrar a rutura das relações entre a família Makhlouf e o regime sírio.

116 Daqui resulta que os elementos de prova apresentados pela recorrente em apoio das suas séries de argumentos relacionadas, a primeira, com a sua vida privada e familiar e, a segunda, com a rutura das relações entre a família Makhlouf e o regime sírio não são suscetíveis de ilidir a presunção de ligação ao referido regime, à luz da jurisprudência recordada no n.° 97, supra.

117 Esta conclusão impõe‑se ainda mais atendendo aos elementos constantes do processo adicional.

118 O processo adicional inclui, por um lado, o artigo do Arabi21.com e o artigo de imprensa relativo ao obituário, cuja análise já figura nos n.os 110 a 114, supra, uma vez que a recorrente se apoia igualmente nos mesmos elementos para contestar o mérito dos atos impugnados.

119 Por outro lado, o processo adicional também contém:

– um artigo publicado no sítio Internet «verify‑sy.com» de 18 de março de 2021;

– um artigo publicado no sítio Internet do Financial Times em 11 de setembro de 2019 (a seguir «artigo do Financial Times»).

120 O artigo publicado no sítio Internet «verify‑sy.com» faz referência à existência de uma falsa conta Twitter gerida por uma pessoa chamada «Amani Makhlouf», alegadamente, irmã de Rami Makhlouf, mas que, na realidade, não pertence à nenhum membro da família Makhlouf. Nestas circunstâncias, este elemento deve ser considerado desprovido de pertinência no presente caso.

121 No que respeita ao artigo do Financial Times, refere que, nos seis anos anteriores à sua publicação, vários membros da família Makhlouf compraram pelo menos 20 apartamentos num complexo residencial de luxo em Moscovo (Rússia), num valor total de 40 milhões de dólares dos Estados Unidos (USD). Estas aquisições foram efetuadas utilizando uma série de empréstimos e esquemas financeiros para desviar fundos fora da Síria. Em especial, em 2015, a recorrente adquiriu um apartamento no valor de vários milhões de USD. Três irmãos e uma cunhada da recorrente teriam igualmente adquirido outros apartamentos no mesmo imóvel.

122 O artigo do Financial Times acrescenta que, desde o início da guerra na Síria, o facto de investir na Rússia, país que apoia o regime sírio, se tornou um meio de os membros das famílias Assad e Makhlouf preservarem e protegerem os seus fundos contra as medidas restritivas que lhes são impostas. Decorre do referido artigo que os investimentos imobiliários na Rússia constituem uma manobra financeira para contornar as medidas restritivas impostas, designadamente, pela União.

123 Ora, antes de mais, a recorrente não contesta as informações claras, precisas e circunstanciadas que constam do artigo do Financial Times. Em seguida, a natureza concomitante dos investimentos mencionados no n.° 121, supra, revela a existência de ligações entre a recorrente e outros membros da família Makhlouf, que, como resulta dos autos, estão sujeitos a medidas restritivas da União. Por último, importa salientar que a recorrente que declara não ter nenhuma profissão, não esclarece a origem dos fundos que lhe permitiram adquirir o bem imóvel em causa. Nestas circunstâncias, a escolha da recorrente de investir na Rússia inscreve‑se num contexto caracterizado por este artigo como estando ligado à elaboração de estratégias para contornar as medidas restritivas da União.

124 Há que acrescentar que o artigo do Arabi21.com, que consta também do processo adicional, faz referência ao apoio público dado pela recorrente ao seu irmão Rami Makhlouf através de uma publicação nas redes sociais. Como resulta do n.° 110, supra, o conteúdo da referida publicação inscreve‑se num contexto político que atesta a existência de uma ligação estreita entre a recorrente e o seu irmão, não só a nível familiar, mas nomeadamente no plano político. Por conseguinte, o artigo do Arabi21.com é suscetível de corroborar os elementos que resultam do artigo do Financial Times.

125 Em face do exposto, deve considerar‑se que, uma vez que a recorrente não ilidiu validamente a presunção de ligação ao regime sírio, os atos impugnados assentam numa base factual suficientemente sólida, na aceção da jurisprudência referida no n.° 76, supra.

126 Assim, há que concluir que, dado que os atos impugnados não enfermam de erro de apreciação, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.

3. Quanto ao terceiro e quarto fundamentos relativos, em substância, a uma limitação ilegal ao exercício dos direitos fundamentais

127 Em apoio dos presentes fundamentos, a recorrente formula essencialmente duas alegações relativas:

– a primeira, a uma limitação ilegal ao exercício do seu direito de propriedade;

– a segunda, a uma limitação ilegal ao exercício do seu direito ao respeito pela vida privada e familiar.

128 A este respeito, a recorrente faz notar, nomeadamente, que, nos termos do artigo 5.°, n.° 4, TUE, «o conteúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados» e que, ao abrigo do artigo 28.°, n.° 4, da Decisão 2013/255, todas as decisões de inclusão na lista de pessoas indicadas no seu anexo I são tomadas «numa base individual, caso a caso, tendo em conta a proporcionalidade da medida».

a) Quanto à primeira alegação, relativa a uma limitação ilegal ao exercício do direito de propriedade da recorrente

129 A recorrente alega que os atos impugnados, através dos quais o Conselho procedeu, designadamente, a um congelamento de todos os seus fundos e recursos económicos, restringem o seu direito de propriedade de forma injustificada e desproporcionada.

130 O Conselho contesta os argumentos da recorrente.

131 A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 17.°, n.° 1, da Carta, «[t]odas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral».

132 No caso em apreço, através dos atos impugnados, o Conselho procedeu a um congelamento de todos os fundos e recursos económicos da recorrente, medida que comporta incontestavelmente uma restrição à fruição do direito de propriedade a que se refere o artigo 17.°, n.° 1, da Carta (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.° 358, e de 13 de setembro de 2013, Makhlouf/Conselho, T‑383/11, EU:T:2013:431, n.° 99).

133 No entanto, o direito de propriedade, conforme protegido pelo artigo 17.°, n.° 1, da Carta, não constitui uma prerrogativa absoluta e pode, consequentemente, ser objeto de limitações, nas condições enunciadas no artigo 52.°, n.° 1, da Carta [v., neste sentido, Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Ezz e o./Conselho, T‑256/11, EU:T:2014:93, n.° 195, e de 22 de setembro de 2021, Al‑Imam/Conselho, T‑203/20, EU:T:2021:605, n.° 254 (não publicado) e jurisprudência referida].

134 Com efeito, o artigo 52.°, n.° 1, da Carta reconhece limitações ao exercício dos direitos e liberdades nela consagrados. Nos termos desta disposição, «qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela [...] Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades» e, «[n]a observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros».

135 Assim, para ser conforme com o direito da União, uma limitação ao exercício dos direitos fundamentais deve preencher quatro requisitos. Primeiro, a limitação em causa deve estar «prevista por lei», no sentido que a instituição da União que adota as medidas suscetíveis de restringir o direito ou a liberdade de uma pessoa, singular ou coletiva, deve dispor de uma base legal para esse fim. Segundo, a limitação em causa deve respeitar o conteúdo essencial desses direitos. Terceiro, a referida limitação deve visar um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União. Quarto, a limitação em causa deve ser proporcionada (v., neste sentido, Acórdão de 27 de julho de 2022, RT France/Conselho, T‑125/22, EU:T:2022:483, n.° 145).

1) Quanto ao preenchimento do primeiro requisito, relativo ao facto de a limitação do direito dever estar «prevista por lei»

136 Para estar em conformidade com o direito da União, a limitação ao exercício do direito fundamental de propriedade deve estar «prevista por lei», no sentido que a instituição da União que adota uma medida suscetível de restringir o exercício por uma pessoa deste direito deve dispor de uma base legal para esse fim (v., neste sentido, Acórdão de 5 de outubro de 2017, Ben Ali/Conselho, T‑149/15, não publicado, EU:T:2017:693, n.° 161).

137 Ora, as medidas restritivas estão previstas em lei, na medida em que constam de atos de base que têm um alcance geral e dispõem de uma base jurídica clara em direito da União e em que estão formuladas em termos suficientemente precisos no que respeita quer ao seu alcance quer às razões que justificam a sua aplicação ao recorrente (v. Acórdão de 5 de novembro de 2014, Mayaleh/Conselho, T‑307/12 e T‑408/13, EU:T:2014:926, n.° 176 e jurisprudência referida).

138 A este respeito, importa salientar que, no caso em apreço, os atos impugnados foram adotados, em substância, com base nas disposições que estabelecem o critério do parentesco familiar constante dos atos de base. Estes últimos foram adotados com fundamento nas disposições relativas à política externa e de segurança comum (PESC), designadamente, o artigo 29.° TUE e o artigo 215.° TFUE.

139 Assim, o primeiro requisito enunciado no artigo 52.°, n.° 1, da Carta, que justifica uma limitação a um direito fundamental, está preenchido no caso vertente.

2) Quanto ao preenchimento do segundo requisito, relativo ao facto de a limitação do direito dever respeitar o conteúdo essencial deste direito

140 Para estar em conformidade com o direito da União, a limitação ao exercício do direito fundamental de propriedade deve respeitar o conteúdo essencial deste direito.

141 Ora, à luz do direito da União, um congelamento de fundos e de recursos económicos é uma medida cautelar e não um confisco dos bens do interessado [v., neste sentido, Acórdão de 21 de julho de 2016, Hassan/Conselho, T‑790/14, EU:T:2016:429, n.° 77 (não publicado) e jurisprudência referida]. Os atos impugnados não constituem, portanto, uma medida que prive a recorrente da própria substância do seu direito de propriedade de forma definitiva.

142 Em seguida, o artigo 28.°, n.° 6, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e o artigo 16.° do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828, preveem a possibilidade, por um lado, de ser autorizada a utilização de fundos congelados para fazer face a necessidades essenciais ou cumprir certos compromissos e, por outro, de serem concedidas autorizações específicas para o descongelamento de fundos, de outros ativos financeiros ou de outros recursos económicos (v. Acórdão de 28 de abril de 2021, Sharif/Conselho, T‑540/19, não publicado, EU:T:2021:220, n.° 203 e jurisprudência referida).

143 Por último, não se pode perder de vista que, por natureza, as medidas restritivas revestem caráter temporário e reversível, uma vez que o Conselho é obrigado a proceder a uma reapreciação periódica das mesmas, em conformidade com o artigo 34.°, segundo e terceiro períodos, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e o artigo 32.°, n.° 4, do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828 (v. Acórdão de 24 de novembro de 2021, Foz/Conselho, T‑258/19, não publicado, EU:T:2021:820, n.° 173 e jurisprudência referida).

144 Daqui resulta que, tendo em conta a natureza e a extensão do congelamento de todos os fundos e recursos económicos da recorrente previstos, os atos impugnados, embora limitem o exercício do seu direito de propriedade, respeitam o conteúdo essencial deste direito.

145 Assim, o segundo requisito enunciado no artigo 52.°, n.° 1, da Carta está preenchido no presente caso.

3) Quanto ao preenchimento do terceiro requisito, relativo ao facto de a limitação do direito dever visar um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União

146 Para ser conforme com o direito da União, a limitação ao exercício do direito fundamental de propriedade deve prosseguir um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União. De entre esses objetivos figuram objetivos, fundamentais para a comunidade internacional, de proteção das populações civis contra a repressão violenta e de manutenção da paz e da segurança internacional [v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2021, Al‑Imam/Conselho, T‑203/20, EU:T:2021:605, n.° 258 (não publicado) e jurisprudência referida].

147 Assim, a importância dos objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas em causa é suscetível de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para as pessoas ou as entidades em causa [v. Acórdão de 22 de setembro de 2021, Al‑Imam/Conselho, T‑203/20, EU:T:2021:605, n.° 254 (não publicado) e jurisprudência referida].

148 Daqui resulta que, uma vez que os atos impugnados visam a proteção das populações civis contra a repressão violenta e a manutenção da paz e da segurança internacional, que são objetivos de interesse geral reconhecidos como tais pela União, o terceiro requisito enunciado no artigo 52.°, n.° 1, da Carta está preenchido no caso em apreço.

4) Quanto ao preenchimento do quarto requisito, relativo ao facto de a limitação do direito dever ser proporcionada

149 O artigo 52.°, n.° 1, da Carta estabelece que qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades fundamentais nela previstos deve ser proporcionada.

150 O princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União e que está consagrado no artigo 5.°, n.° 4, TUE, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para alcançar esses objetivos. Assim, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer‑se à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v., neste sentido, Acórdãos de 4 de abril de 2019, Sharif/Conselho, T‑5/17, EU:T:2019:216, n.° 90, e de 24 de novembro de 2021, Foz/Conselho, T‑258/19, não publicado, EU:T:2021:820, n.° 168 e jurisprudência referida).

151 No caso em apreço, como decorre da análise do segundo fundamento, uma vez que a recorrente não logrou ilidir a presunção de ligação ao regime sírio, deve considerar‑se que os atos impugnados assentam numa base factual suficientemente sólida, na aceção da jurisprudência referida no n.° 76, supra, pelo que é fundada a inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas.

152 Por conseguinte, não se pode considerar que é desadequada a adoção de medidas restritivas contra a recorrente, enquanto membro da família Makhlouf que tem uma ligação ao regime sírio, uma vez que esta se inscreve num objetivo de interesse geral tão fundamental para a comunidade internacional como a proteção das populações civis [v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2021, Al‑Imam/Conselho, T‑203/20, EU:T:2021:605, n.° 258 (não publicado) e jurisprudência referida].

153 Além disso, é jurisprudência constante que as medidas restritivas, como as medidas em causa, não vão além do que é necessário para alcançar o objetivo de proteção das populações civis, dado que medidas alternativas e menos restritivas, como a obrigação de justificar a posteriori o uso dos fundos transferidos, não permitem, tão eficazmente, atingir o objetivo prosseguido, a saber, influenciar diretamente o regime sírio, através dos membros das famílias Assad e Makhlouf, para que este altere a sua política de repressão, evitando em simultâneo o risco de os membros das referidas famílias contornarem as medidas restritivas (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 16 de janeiro de 2019, Haswani/Conselho, T‑477/17, não publicado, EU:T:2019:7, n.° 76 e jurisprudência referida).

154 Ademais, como fez notar o Conselho, o artigo 28.°, n.° 6, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e o artigo 16.° do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828, preveem a possibilidade, por um lado, de ser autorizada a utilização de fundos congelados para fazer face a necessidades essenciais ou cumprir certos compromissos e, por outro, de serem concedidas autorizações específicas para o descongelamento de fundos, de outros ativos financeiros ou de outros recursos económicos (v. Acórdão de 24 de novembro de 2021, Foz/Conselho, T‑258/19, não publicado, EU:T:2021:820, n.° 171 e jurisprudência referida).

155 Daqui resulta que não se pode considerar que a inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas vai além do que é necessário para alcançar os objetivos da regulamentação em matéria de medidas restritivas contra a Síria. Por conseguinte, a limitação causada pelos atos impugnados ao exercício pela recorrente do seu direito de propriedade não pode ser considerada desproporcionada.

156 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento da recorrente referente à possibilidade de um congelamento de fundos e de recursos económicos limitado aos bens que fazem parte da massa sucessória do falecido.

157 Com efeito, como decorre da análise do segundo fundamento, a decisão de abertura da sucessão é suscetível de fundamentar o motivo de inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas baseado no seu parentesco com a família Makhlouf, que estabelece uma presunção de ligação ao regime sírio que a recorrente não logrou ilidir.

158 Além disso, no caso em apreço, os elementos de prova constantes do processo adicional permitem concluir que os atos impugnados não se baseiam apenas em considerações sobre a transmissão sucessória nem na parte do património do falecido que cabe à recorrente, mas também na existência de um risco comprovado de as medidas restritivas serem contornadas por esta (v. n.os 121 a 124, supra). Assim, os elementos invocados pelo Conselho são suscetíveis de justificar o congelamento dos próprios recursos da recorrente.

159 Nestas circunstâncias, a recorrente não pode validamente sustentar que a adoção contra ela de medidas restritivas não era suscetível de produzir um efeito positivo para alcançar o objetivo de proteção das populações civis na Síria, nem que esta é desproporcionada.

160 Daqui resulta que o quarto requisito enunciado no artigo 52.°, n.° 1, da Carta também está preenchido no caso vertente, pelo que a presente alegação deve ser rejeitada por ser infundada.

b) Quanto à segunda alegação, relativa a uma limitação ilegal ao exercício do direito ao respeito pela vida privada e familiar da recorrente

161 A recorrente alega, em substância, que uma vez que o seu marido é de nacionalidade polaca e vive na Polónia, os atos impugnados que a proíbem de entrar no território da União violam o seu «direito à vida familiar» garantido pela CEDH.

162 O Conselho contesta os argumentos da recorrente.

163 À luz das considerações constantes dos nos n.os 48 a 49, supra, importa notar que o direito fundamental cuja limitação ilegal ao respetivo exercício a recorrente invoca é o direito ao respeito pela vida privada e familiar consagrado no artigo 7.° da Carta.

164 Importa salientar que, em apoio das suas alegações, a recorrente apresenta uma cópia de dois contratos de arrendamento de um apartamento em Varsóvia para os períodos, respetivamente, de 17 de agosto de 2018 a 31 de agosto de 2021 e de 1 de julho de 2022 a 31 de agosto de 2023 e o cartão de residência que lhe foi emitido pelas autoridades polacas e que expirou em 21 de janeiro de 2021.

165 Por outro lado, ao mesmo tempo que indica que o seu domicílio para efeitos do presente processo está estabelecido em Varsóvia e que o seu marido vive na Polónia, «país onde tem o seu centro de interesses vitais, profissionais e familiares», a recorrente declara na petição que, «[m]ais recentemente, o casal decidiu instalar‑se alternadamente no Dubai (Emirados Árabes Unidos)». Em apoio desta alegação, apresenta um título de residência emitido pelas autoridades dos Emirados Árabes Unidos que expirou em 2 de março de 2024.

166 Assim, por um lado, a argumentação da recorrente e as provas juntas aos autos não permitem determinar se o seu lar estava efetivamente estabelecido na Polónia ou noutro país no dia da adoção dos atos iniciais, em 21 de fevereiro de 2022. Portanto, a recorrente não demonstra que, no dia em que entrou em vigor, a proibição que lhe foi imposta de entrar no território da União e, consequentemente, na Polónia, violou o seu direito ao respeito pela vida privada e familiar.

167 Por outro lado, a recorrente não pode validamente alegar que, devido à proibição de entrada no território da União a que está sujeita em consequência da adoção dos atos impugnados, está impedida de levar a sua vida no Dubai, onde declara residir com o seu marido à data da apresentação da petição.

168 Contanto que a recorrente alegue que os atos impugnados restringem o exercício do seu direito ao respeito pela vida privada e familiar na medida em que obstam a que resida, temporária ou duradouramente, na Polónia com o seu marido, sendo este nacional deste Estado‑Membro, importa observar o que se segue.

169 Resulta da jurisprudência que o direito ao respeito pela vida privada e familiar garantido pelo artigo 7.° da Carta, que pode efetivamente ser afetado por medidas de proibição de entrada no território da União, não é absoluto e pode estar sujeito a restrições justificadas por objetivos de interesse geral prosseguidos pela União [v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2021, Al‑Imam/Conselho, T‑203/20, EU:T:2021:605, n.° 254 (não publicado) e jurisprudência referida].

170 Assim, quando adota medidas restritivas no âmbito da PESC, o Conselho pode, em princípio, limitar o direito ao respeito pela vida privada e familiar.

171 No entanto, como decorre dos n.os 133 a 134, supra, uma vez que constituem restrições aos direitos fundamentais consagrados pela Carta, as medidas restritivas devem respeitar os requisitos enunciados no seu artigo 52.°, n.° 1.

1) Quanto ao preenchimento do primeiro e terceiro requisitos, relativos ao facto de a limitação do direito dever, respetivamente, ser «prevista por lei» e visar um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União

172 Antes de mais, importa observar, por um lado, que as considerações constantes dos n.os 136 a 139, supra, quanto ao primeiro requisito enunciado no artigo 52.°, n.° 1, da Carta, são aplicáveis por analogia às disposições sobre as restrições em matéria de admissão e de livre circulação no território da União e, consequentemente, à restrição ao exercício do direito ao respeito pela vida privada e familiar. Sucede o mesmo, por outro lado, com as considerações constantes dos n.os 146 e 147, supra, no que respeita ao terceiro requisito enunciado na referida disposição relativo à prossecução de um objetivo de interesse geral reconhecido como tal pela União.

173 Assim, estes requisitos estão preenchidos no caso em apreço.

2) Quanto ao preenchimento do segundo requisito, relativo ao facto de a limitação do direito dever respeitar o conteúdo essencial deste direito

174 Nos termos do direito da União, as medidas restritivas que impõem uma restrição à admissão no território da União, suscetível de implicar uma eventual limitação ao exercício do direito ao respeito pela vida privada e familiar, constituem medidas provisórias que apenas afetam de forma temporária a capacidade do titular deste direito de o invocar, sendo o caso, no território da União e não privam, portanto, o interessado da própria substância desse direito [v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 21 de julho de 2016, Hassan/Conselho, T‑790/14, EU:T:2016:429, n.° 77 (não publicado) e jurisprudência referida].

175 Com efeito, as medidas restritivas revestem, por natureza, caráter temporário e reversível, uma vez que o Conselho é obrigado a proceder a uma reapreciação periódica das mesmas, em conformidade com o artigo 34.°, segundo e terceiro períodos, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e com o artigo 32.°, n.° 4, do Regulamento n.° 36/2012, conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828 (v. Acórdão de 24 de novembro de 2021, Foz/Conselho, T‑258/19, não publicado, EU:T:2021:820, n.° 173 e jurisprudência referida).

176 Além disso, não se pode perder de vista que o artigo 27.°, n.° 9, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, também prevê que a autoridade competente de um Estado‑Membro pode autorizar a entrada no seu território de uma pessoa visada pelas medidas restritivas, designadamente por razões humanitárias urgentes, o que tem por efeito limitar qualquer afetação do direito ao respeito pela vida privada e familiar dessa pessoa (v., neste sentido, Acórdão de 21 de janeiro de 2015, Makhlouf/Conselho, T‑509/11, não publicado, EU:T:2015:33, n.° 113).

177 Tendo em conta todas as considerações precedentes, dada a natureza e a extensão da restrição à admissão da recorrente no território da União, embora limitem o exercício do direito ao respeito pela vida privada e familiar, os atos impugnados respeitam o conteúdo essencial deste direito.

178 Assim, o segundo requisito enunciado no artigo 52.°, n.° 1, da Carta está preenchido no presente caso.

3) Quanto ao preenchimento do quarto requisito, relativo ao facto de a limitação do direito dever ser proporcionada

179 As considerações enunciadas nos n.os 149 a 160, supra, quanto ao caráter necessário e adequado das medidas de congelamento dos fundos e dos recursos económicos da recorrente são aplicáveis, por analogia, às disposições dos atos impugnados que restringem a admissão no território da União. Por conseguinte, as limitações causadas pelas medidas restritivas ao exercício pela recorrente do seu direito ao respeito pela vida privada e familiar não são desproporcionadas (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 12 de fevereiro de 2020, Kanyama/Conselho, T‑167/18, não publicado, EU:T:2020:49, n.° 132 e jurisprudência referida).

180 Em especial, é jurisprudência constante que as restrições em matéria de admissão e de livre circulação no território da União não vão além do que é necessário para alcançar o objetivo de proteção das populações civis, dado que medidas alternativas e menos restritivas, como um sistema de autorização prévia, não permitem, tão eficazmente, atingir o objetivo prosseguido (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de setembro de 2013, Makhlouf/Conselho, T‑383/11, EU:T:2013:431, n.° 101 e jurisprudência referida, e de 16 de janeiro de 2019, Haswani/Conselho, T‑477/17, não publicado, EU:T:2019:7, n.° 76).

181 Em face do exposto, as limitações causadas pelas medidas restritivas ao exercício pela recorrente do seu direito ao respeito pela vida privada e familiar não podem ser qualificadas de desproporcionadas, tendo em conta o objetivo de interesse geral prosseguido.

182 Daqui resulta que o quarto requisito enunciado no artigo 52.°, n.° 1, da Carta também está preenchido no caso em apreço.

183 Decorre do que precede que a presente alegação deve ser rejeitada por ser infundada.

184 À luz de todas as considerações precedentes, há que julgar improcedentes o terceiro e quarto fundamentos e, consequentemente, os pedidos de anulação na íntegra.

C. Quanto aos pedidos de indemnização

185 A recorrente alega que os atos impugnados ofendem gravemente a sua reputação e pede que o Conselho seja condenado no pagamento de uma indemnização pelos danos morais sofridos, que computa em 50 000 euros na petição e em 50 000 euros no articulado de adaptação.

186 O Conselho contesta os argumentos da recorrente.

187 A este respeito, basta recordar que a responsabilidade extracontratual da União devido ao comportamento ilícito dos seus órgãos, na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, está sujeita à verificação de um conjunto de requisitos, concretamente, a ilegalidade do comportamento imputado à instituição, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento alegado e o prejuízo invocado. Além disso, uma vez que estes três requisitos de responsabilidade são cumulativos, basta que um deles não esteja preenchido para que a ação de indemnização seja julgada improcedente, sem que seja necessário examinar os outros requisitos (Acórdão de 22 de junho de 2022, Haswani/Conselho, T‑479/21, não publicado, EU:T:2022:383, n.° 155).

188 Em apoio dos seus pedidos de indemnização, a recorrente invoca um único fundamento de ilegalidade, quanto ao facto de o Conselho não dispor de informações ou de elementos de prova que demonstrem, de forma juridicamente bastante, o mérito das medidas restritivas contra si adotadas.

189 No entanto, como decorre da análise do segundo fundamento (v. n.° 125, supra), uma vez que a recorrente não logrou ilidir a presunção de ligação ao regime sírio, a inclusão do seu nome nas listas controvertidas baseou‑se no critério do parentesco familiar.

190 Assim, não se pode acusar o Conselho de ter ferido de ilegalidade os atos impugnados.

191 Daqui resulta que o requisito relativo à ilicitude do comportamento, na aceção da jurisprudência referida no n.° 187, supra, não está preenchido. De resto, todos os fundamentos invocados pela recorrente são igualmente rejeitados, pelo que não se verifica qualquer ilegalidade por parte do Conselho.

192 Uma vez que os requisitos de responsabilidade da União são cumulativos, há que julgar improcedentes os pedidos de indemnização, sem que seja necessário examinar os outros requisitos evocados no n.° 187, supra, nem, por maioria de razão, a admissibilidade dos referidos pedidos.

193 À luz das considerações precedentes, deve ser negado provimento ao presente recurso na sua totalidade.

IV. Quanto às despesas

194 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

195 No presente caso, tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido do Conselho.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção Alargada)

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) Kinda Makhlouf é condenada nas despesas.

Truchot

Kanninen

Frendo

Sampol Pucurull

Perišin

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de julho de 2024.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.